System finansowania działalności władz lokalnych

A C T A U N I V E R S I T A T I S L O D Z I E N S I S FOLIA OECONOMICA 125, 1992

Eugeniusz W ojciechowski*

SYSTEM FINANSOWANIA DZIAŁALNOŚCI WŁADZ LOKALNYCH

l . WSTĘP

Jednym z czynników p o g łę b ia ją c y c h k ry z y s gospodarczy j e s t n i e ­ w łaściw e i mało efektywne funkcjonowanie gospodarki t e r y t o r i a l ­ n e j . Przyczynami niedorozwoju t e j gospodarki są n ie t y l k o zbyt małe śro d ki przeznaczano na tę d z i a ł a l n o ś ć , a l e rdwnież n i e w ł a ­ ściwa gospodarka nim i. Wśród w io lu powodów mało sprawnego d z i a ­ ł a n i a i nieharm onijnego rozwoju Jednostek t e r y t o r i a l n y c h występu­ j e dotychczasowy system finansowy.

Warunkiem skutecznego d z i a ł a n i a władz lo k a ln y c h są s t a b i l n e i s i l n e podstawy finansowe gospodarki. Aby władze te mogły r z e ­ c z y w iś c ie p e ł n i ć swoją r o l ę , muszą mieć obok zagwarantowanego ustawowo zakresu uprawnień i obowiązków o k r e ś l a ją c y c h ic h m iejsce w państwie także samodzielność finansową.

Podstawą samodzieln ości fina n so w ej władz lo k a ln y c h są docho­ dy tworzące śro d k i budżetu lo kalnego i funduszy celow ych, przy czym szczególna r o l a przypada dochodom własnym jak o istotnemu źródłu z a s i l a n i a budżetów lo k a ln y c h . Umacnianie sa m od zielności f i ­ nansowej wład?: terenowych wiąże s i ę również ś c i ś l e z poprawą gos­ podarności w wykorzystaniu środków oraz poszukiwaniem rozwiązań ekonomicznych pomnażających dochody własne.

Tworzenie nowego modelu finansow ania d z i a ł a l n o ś c i władz l o ­ k a ln ych j e s t s z c z eg ó ln ie ważnym zagadnieniem zarówno z t e o r e t y ­ cznego, jak i praktycznego punktu w id z en ia . Władze lo k a ln e zo­

*

P r o f . dr h a b ., Zakład Gospodarki Komunalnej K atedry Finansów

s t a ł y , zgodnie z założeniami reformy, uznane za wyjątkowe podmio­ ty gospodarowania, z prawem do o k r e ś la n ia swoich wydatków na bazie dochodów własnych, śro d ki finansowe o b ję te budżetem terenowym s ta ć s i ę zaś mają w łasno ścią samorządów t e r y t o r i a l n y c h .

Zmiany mechanizmu funkcjonowania finansów terenowych wymagają z in te n s y fik o w a n ia wymiany poglądów w s fe rz e t e o r e t y c z n e j i propo­ z y c j i rozwiązań szczegółowych. Kwestia ta s t a j e s i ę coraz bardziej- p a lą c a , bowiem od k s z t a ł t u i sposobów d z i a ł a n i a systemu finansów władz lo k a ln y c h zależy bezpoárédnio skuteczność rozwiązań w za­ k r e s i e innych problemów gospodarki samorządów t e r y t o r i a l n y c h , t a ­ k ic h jak mienie komunalne, lo k a ln a p o l i t y k a gospodarcza czy roz­ wój bazy ekonomicznej.

2. OCENA DOTYCHCZASOWEGO FINANSOWANIA

Cechą c h a r a k te ry s ty c z n ą dotychczasowych prób reformowania f i ­ nansów władz lo ka ln y c h było dość jednostronne p o d e jś c ie do samo­ d z i e ln o ś c i w t e j d z i e d z in i e . Próby n ie p r z y n io s ły samodzielności fin a n so w ej, choć pod takim hasłem b yły podejmowane. Doprowadzono je d y n ie do r o z l u ź n ie n i a m. in . n ie k tó ry c h rygorów planowania po­ przez częściowe zastępowanie wskaźników i norm o c h a ra k te rz e o b l i ­ gatoryjnym, wskaźnikami i normami o c h ara k te rz e orie n ta cy jn y m . Uzyskano również pewne u e la s t y c z n i e n i e finansow ania budżetowego d z i a ł a l n o ś c i władz lo k a ln y c h .

W gospodarce budżetowej władz terenowych z n a la z ły o d b i c ie s i l ­ ne tendencje c e n t r a l i z a c y j n e , związane z zarządzaniem c a łą gospo­ darką. Ic h wyrazem b yły m. i n . : znaczna in g e r e n c ja organów nad­ rzędnych w k s z ta łto w a n ie poziomu i s t r u k t u r y wydatków, u n i f i k a c j a rozwiązań, sztywność zasad planowania budżetowego oraz ogromna r o ­ la z a s i l a n i a zewnętrznego.

Mimo c i ą g ł y c h d e k l a r a c j i o konieczności d e c e n t r a l i z a c j i (zadań i k o m p e te n c ji), de f a c t o p rz e b ie g a ła ona bardzo powoli i utkn ę ła na szczeblu województwa, a w s tr u k tu r z e budżetów terenowych domi­ nującą pozycję zajmował i nadal zajmuje budżet wojewódzki.

Nadmierna k o n c e n tra c ja środków finansowych w województwach o- s ł a b i a ł a ich fun k cje koordynacyjne oraz p row adziła do u t r a t y pozy­

c j i obiektywnego a r b i t r a , ko nie cz ne j do zapewnienia niezbędnej h a r ­ monii między poszczególnymi p rz e d s ię w z ię c ia m i. Ponadto, d e c e n t r a ­ l i z a c j a od p o w ied zialn ości za r e a l i z a c j ę zadań, p r z e s u n i ę c ie j e j na szczebel podstawowy, n ie p ociąg nęła adekwatnej do tego decen­ t r a l i z a c j i uprawnień i środków r e a l i z a c y j n y c h (w ty<n fin a n so w yc h ). Organy wojewódzkie mogły co prawda u s t a l a ć u d z i a ł y budżetów podstawowych w dochodach własnych, jednakże s y t u a c je t a k i e w y stę ­ powały raadku. U d z ia ły te d o ty c z y ły głównie podatków od p ła c i dochodów budżetu ce n tra ln e g o (tzw . u d z ia ły relacjonow ane do obro­ tów w handlu d e ta lic z n y m ). Władze wojewódzkie mogły również (w szczególnych przypadkach) u s t a l a ć u d z ia ły województwa w dochodach * własnych budżetu podstawowego (np. w podatku od n ie ru c h o m o ś c i). W tym ostatnim przypadku wspomniane d z i a ł a n i a są antymotywacyjne i wpływają z n ie c h ę c a ją c o na władze m ie js k ie (gm inne). Kwoty u d z ia ­ łów, w ynik ające z uchwał budżetów wojewódzkich, b y ły wiążące d la rad podstawowych. To rozw iązanie nadało województwom bardzo s i l ­ ną pozycję wobec rad podstawowych. Pozw alało z J e d n e j s tro n y na dysponowanie przez organy wojewódzkie środkami finansowymi, z d ru ­ g i e j zaś o s ł a b i a ł o za in tere so w an ie rad podstawowych osiąganiem wyż­ szych dochodów wobec braku ich s t a b i l n o ś c i .

S ła b o ś c i natury s t r u k t u r a l n e j obejmowały c a ł y obszar finansów l o k a ln y c h . Znaczącą r o l ę odgrywały zewnętrzne ś ro d k i ze źródeł s c e n tra liz o w a n y c h , w p o s t a c i różnego rodzaju dochodów z a s i l a j ą c y c h (wyrównawczych, równoważących, r e g u l u j ą c y c h ) . S y t u a c j a ta związa­ na b y ła z n ied o sta te c z n ą samowystarczalnością budżetów terenowych. S zc z eg ó ln ie o s t r y niedobór dochodów własnych w stosunku do wydat­ ków występował w s fe rz e budżetów podstawowych.

Ustawowy p o d z ia ł źró d eł dochddów własnych w yraźnie p re fe ro w a ł budżety wojewódzkie. N a jb a r d z ie j wydajne ź r ó d ła , tzn. 05-procen- towy u d z ia ł w podatku od p ła c (z wyjątkiem c z ę ś c i jed n ostek s p ó ł ­ d z i e l c z y c h ) , u d z ia ły w dochodach budżetu c e n tra ln e g o oraz u d z ia ły (5-104) w podatku dochodowym od jednostek nadzorowanych c e n t r a l ­ n ie z a s i l a ł y n ie budżety podstawowe, l e c z wojewódzkie.

Główne dochody miasta (gminy) pochodzą z podatku i o p ł a t od gospodarki n ie u s p o łe c z n io n e j i lu d no ści oraz podatku od n i e r u c h o ­ mości. Podatek od nieruchomości ma jednak c h a r a k t e r majątkowy i jego znaczenie d la p o k ry c ia wydatków budżetowych w poszczególnych jednostkach t e r y t o r i a l n y c h j e s t zróżnicowane. Nie dość konsekwent­

na r e a l i z a c j a zasady d e c e n t r a l i z a c j i f u n k c j i znajduje wyraz w wy­ datkach budżetowych. Dosyć częstA wydatki na tę samą d z i a ł a l n o ś ć występowały we w szystk ich rodzajach budżetu (wojewódzki i podsta­ wowy) .

Także w planowaniu i wykonaniu budżetu brak było w p e ł n i s t a ­ b iln y c h rozwiązań, czego dowodem są l i c z n e zmiany. Procedury p l a ­ n isty c z n e i r e a l i z a c j a planów finansowych b y ły kolejnym p o t w ie r ­ dzeniem og raniczon ej samodzielności rad stopnia podstawowego. Zmia­ ny przeprowadzane w budżetach łn ie js k ic h po s t r o n i e wydatków i do­ chodów stanowią objaw bezpośredniej i n g e r e n c j i w ich sprawy bud­ żetowe. In g e re n c ja ta p o leg a ła też na manipulowaniu udziałam i w c e lu dostosowania ic h do planowych wydatków, n ie je d n o k r o t n ie zna­ cz nie zaniżonych, co prowadziło cz ęsto do o g ra n ic za n ia s k a l i za- dart.

Przekazywanie planowych wskaźników i innych wytycznych f i n a n ­ sowych ze szczebla centraln eg o do organów podstawowych odbywało s i ę za pośrednictwem organów wojewódzkich, z upoważnieniem tych o s t a tn ic h do regulowania wysokości wydatków i dochodów budże­ tów podstawowych. Dość często obserwowało s i ę zjaw isko zatrzymy­ wania na szczeblu wojewódzkim środków w p o s ta c i tzw. n ie f o r m a l ­ nych rezerw. Szczebel wojewódzki pom niejszał n ie k ie d y wygospoda­ rowane kwoty nadwyżki, co o s ł a b i a ł o za in tere so w an ie władz m ie js c o ­ wych osiąganiem wyników finansowych. P o d k re ś len ia wymaga także sztywny i schematyczny try b planowania budżetowego, jak i samoj r e a l i z a c j i budżetu, co b yło c h a r a k te ry s ty c z n e d la gospodarki scen­ t r a l i z o w a n e j . W o k re ś la n iu zapotrzebowania finansowego brak było zobiektywizowanych k r y te r ió w .

In g e ren c ja i d z i a ł a n i e tego typu s p r a w ia ły , że rady narodowe stopnia podstawowego o swoich wydatkach decydowały w bardzo ogra­ niczonym z a k r e s ie . Takie postępowanie o s ł a b i a ł o aktywność i przed­ s i ę b i o r c z o ś ć . Ponadto wzmacniał to formalny z a p is , że samodziel­ ność rady narodowej w zak resio rozporządzania środkami budżetu i funduszów celowych mogła być ograniczona przepisami innych ustaw 1.

Mechanizm u d z ie la n ia d o t a c j i p o s ia d a ł w ie le s ła b o ś c i. Brak było w p e łn i obiektywnych podstaw u s t a l a n i a dochodów wyrównawczych, co

A rt. 47 u s t. 5 ustawy o systemie rad narodowych i samorządu t e r y t o r i a l n e g o (Dz. U. nr 41 z 1983 r . , poz. 185).

oznacza u z a le ż n ie n ie od uznaniowej oceny (ze s tro n y organów cen- t r a l n y c h ) ic h zapotrzebowania finansoweQo. Także k r y t e r i a p r z y ­ znawania d o t a c j i z budżetu ce n tra ln e g o i budżetów wojewódzkich r o ­ d z i ł y szereg n ie p ra w id ło w o ś c i. Część rad narodowych p o s ia d a ła nad­ miar środków finansowych i n i e r a c j o n a l n i e j e wydatkowała, «by w następnym roku n ie pogorszyć swej s y t u a c j i f in a n s o w e j. Z k o l e i inne rady m ia ły środków zbyt mało co s k ł a n i a ł o j e do d z i a ł a ń n i e ­ kiedy n aru sz ają cy ch obowiązujące p rze p is y by t y l k o zapewnić so­ b ie te ś r o d k i.

Sposób u d z i e l a n i a d o t a c j i t ł u m i ł n ie j a k o w zarodku motywację władz lo k a ln y c h do poprawy gospodarności i poszukiwania efektyw -' nych źródeł dochodów. Poprawa dochodów własnych w ią z a ła

3

ię n a j ­ c z ę ś c i e j ze zmniejszeniem d o t a c j i celowych

1

wyrównawczych. Także r o z d z ia ł środków z budżetu ce n tra ln e g o oraz mechanizm r e d y s t r y b u ­ c j i międzyszczeblowej b u d z ił w ie le zastrzeżeń.

Niefortunnym rozwiązaniem b yło p r z e s u n i ę c ie kompetencji władz lo k a ln y c h , związanych z prowadzeniom l o k a l n e j p o l i t y k i podatkowej, do względnie n ie z a le ż n y c h i s c e n tra liz o w a n yc h służ b m i n i s t r a f i ­ nansów ( i z b y i urzędy skarbowe). Największą p oz ycją w s tr u k tu r z e dochodów lo k a ln y c h b y ły dochody, k tórych pobór l e ż a ł w kompeten­ c j i izb i urzędów skarbowych. O s ł a b i a ł o to wyraźnie r o l ę rad na­ rodowych

1

ic h samodzielność finansów ?.

Władze lo k a ln e n ie mogły w t a k i e j s y t u a p j i r e a liz o w a ć c a ł o ­ ś c io w e j p o l i t y k i dochodowej i n ie b y ły n ią z a in tere so w an e , gdyż z w i e l k o ś c i ą dochodów, w iązało s i ę odprowadzanie Ic h c z ę ś c i do budże­ tów szczebla wyższego. Rozwiązanie to , ze względu na wysokość wy­ datków własnych

1

ograniczony wpływ na ic h k s z t a ł t o w a n i e ,

powodo-O wało o s ł a b i e n i e skutecznego kierow an ia .

Organy terenowe b y ły w g ru n cie rzeczy pozbawione możliwości szerszego od d z ia ływ a nia poprzez narzęd zia ekonomiczne. W y d z ie le n ie aparatu m in is t r a finansów zlik w id o w a ło p r a k t y c z n ie m ożliwości s t e ­ rowania instrumentami podatkowymi. Mimo iż organy terenowe mogły wykorzystywać u l g i i zw olnienia w p o s t a c i obniżenia stawek p o d a t­ ku od nieruchom ości, podatków i o p ł a t lo k a ln y c h , środków na fun­ dusz m i e j s k i , r o l a tych narzędzi n ie wydała s i ę być znacząca.

2

W myśl zapisu a r t . 47, u s t. 2 ustawy o system ie rad narodo­ wych i samorządu t e r y t o r i a l n e g o .

Poz ycja budżetu lokalnego j e s t nadal rozmywana tendencją do tworzenia różnego rodzaju fundusfey pozabudżetowych, powodujących mnożenie n a jr ó ż n ie js z y c h quasi-podatków. Jedyną w g run cie rzeczy I n ­ s t y t u c j ą , k tó r ą można uznać za wyraz samodzielności samorządów t e r y t o r i a l n y c h w s fe rz e finansowej J e s t nadwyżka budżetowa.

Aktualny sposób finansowania władz lo ka ln y c h n ie w p e ł n i s p rz y­ ja r e a l i z a c j i ustawowej zasady ich samodzielności fin a n so w e j. Wy­ s tę p u je w i a l e b a r i e r , s ł a b o ś c i , n iefo rtu n n y c h rozwiązań u t r u d n ia ­ ją c y c h praktyczne wdrożenie t e j zasady.

Finansowanie w u k ła d z ie t e r y t o r ia ln y m c h a r a k te ry z u je s i ę w i e ­ l o ś c i ą ź ró d eł z a s i l a n i a , brakiem k o o rd y n a c ji i zbyt l i c z n ą grupą jednostek Narządzających środkami finansowymi. Obecny sposób f i ­ nansowania d z i a ł a l n o ś c i organów terenowych j e s t bardzo złożony, skomplikowany i n ie stanowi lo g i c z n i e powiązanego i uporządkowa­ nego zbioru elementów. Na podstawie dotychczasowych rozważań można sformułować wniosek, że mechanizm i zasady finansowania d z i a ł a l n o ­ ś c i władz lo k a ln y ch są b a r d z ie j układem różnych, n ies k o jarz o n y c h l cz ęsta antymotywacyjnych oraz antyefektywnościowych rozwiązań eko­ nomiczno-finansowych, a n i ż e l i wewnętrznie spójnym i s k u te c zn ie funk­ cjonującym systemem.

Re g u la c je prawno-organizacyjne z l a t o s ie m d z ie s ią ty c h n ie wpro­ wadziły i s t o t n y c h zmian w finansach władz terenowych, p rz e s ą d z a ją ­ cych o ich r o l i jako t e r y t o r i a l n e g o podmiotu gospodarowania. w dalszym ciągu d z i a ł a l n o ś ć samorządów t e r y t o r i a l n y c h o p ie ra s i ę na zbyt chwiejnych podstawach finansowych, a samodzielność w tym za­ k r e s i e , zwłaszcza prawo do samodzielnego rozporządzania środkami budżetu

1

funduszów celowych, j e s t w znacznym stopniu og raniczon a3. Aktualne rozw iązania dopuszczają dość swobodny przepływ środków f i ­ nansowych pomiędzy różnymi szczeblami (np. u d z i a ł y ) , powodując, że układ finansów lo kalnych j e s t otw arty ( n i e s z c z e l n y ) . Jed no cześ­ n ie układ ten n isz czy w zarodku motywację do proefektywnościowych d z i a ł a ń * .

Nie udało s i ę zbudować systemu finansowania władz lo ka ln y ch

P o r . : B. Z y g m u n t , P u d z ia ł zadań, "Rada Narodowa" 1987, nr 37, s. 7.

4

Por. E. R u ś k o w s k i , D e c e n t r a l i z a c j a kłopotów ?, " Ż y ­ c i e Gospodarcze" 1987, nr 37, s.

8

.

opartego na t rw a ły c h i mocnych podstawach, w p o s t a c i odpowiednio wydajnych i e la s t y c z n y c h źródeł dochodów własnych. Sposób f i n a n ­ sowania n ie zapewnił u z a le ż n ie n ia wydatków od uzyskiwanych docho­ dów własnych, a mechanizm finansow ania n ie doprowadził do samo­ w y s t a rc z a ln o ś c i fin a n so w e j, w y ra ż a ją c e j s i ę uzyskiwaniem stanu s a ­ m oistnej równowagi budżetowej. Podstawowe s ł a b o ś c i aktualn eg o me­ chanizmu finansow ania d z i a ł a l n o ś c i władz lo k a ln y c h wskazują bez­ sprzecznie na konieczność zmiany p o d e jś c ia do finansów terenowych i wypracowania nowego spójnego i efektywnego systemu.

3. KIERUNKI ZMIAN

3.1. Z a ło ż en ia ogólne

System finansowania powinien stanow ić in t e g r a l n y s k ła d n ik c a ­ łego mechanizmu funkcjonowania władz lo k a ln y c h . Samorządy t e r y t o ­ r i a l n e muszą o p ie r a ć swoją d z i a ł a l n o ś ć na s o lid n y c h podstawach f i ­ nansowych, gdyż od możliwości t e j s f e r y za le ż y m. in . efektywność jednostek gospodarczych i zaspokojenie potrzeb m ie jscow e j ludno­ ś c i . W za ło ż e n iu , s y t u a c ja finansowa ( i r a c jo n a ln e gospodarowa­ n i e ) władz lo k a ln y c h ma stanowić fun kcję ic h s t r a t e g i i (k oncep­ c j i ) rozwoju, k s z t a ł t u systemu i p o l i t y k i fin a n s o w e j.

Dyskusja nad modelem finansow ania samorządów t e r y t o r i a l n y c h rozszerza s i ę coraz b a r d z i e j

1

obok t r a f n y c h diagnoz przyno si w ie ­ le bardzo i n t e r e s u j ą c y c h p r o p o z y c ji rozwiązali ogólnych. Zdecydowa­ na większość poglądów c h a r a k t e ry z u je p r z y s z ły system finansow anie władz lo k a ln y c h jako model zapewniający cechy sam odzielności f i ­ nansowej. Samodzielność ta ma wyrażać s i ę stworzeniem odpowiednio s i l n e j bazy dochodów własnych, o wysoko wydajnych ź ró d ła c h w łasnych, uzupełnianych środkami ze źródeł s c e n tra liz o w a n y c h . Nowy mecha­ nizm finansow ania jednostek t e r y t o r i a l n y c h z I s t o t y swej powinien pobudzać do efektywnego gromadzenia środków i ra c jo n a ln e g o gospo­ darowania n im i. Warunkiem sam odzielności fin a n so w ej rad narodowych j e s t ponadto swoboda w dokonywaniu wydatków5.

5

P o r . : J . W i e r z b i c k i , Budżety terenowe w Polsce Lu­ dowej, Poznart 1967, s. 49 i n.

3.2. Ź ród ła dochodów

Naczelnym wysuwanym p o s tu la te d dotyczącym z a s i l a n i a finansowe­ go gospodarki l o k a l n e j j e s t uruchomienie trw a ły c h źródeł dochoddw własnych, wzbogacenie ich l i c z b y , zwłaszcza w przypadku władz m ie js k ic h

1

gminnych. Dochody własne powinny być s t a b i l n e , a ich źró d ła wydajne. Źródła dochodów s t a ł y c h , niezbędnych do f in a n s o ­ wania zadań o b l ig a t o r y j n y c h samorządów t e r y t o r i a l n y c h , powinny być ok reślone ustawowo.

Istotnym warunkiem j e s t wpływ władz lo k a ln y c h na k s z ta łto w a n ie s i ę wysokości tych dochoddw. L i s t a p o te n c ja ln y c h źrddeł dochodów budżetów terenowych j e s t r o z l e g ł a i bogata. . Obejmuje ona t a k ie ź ró d ła , j a k : podatki i o p ła ty bezpośrednie od lu dności i jednostek gospodarczych, wpływy z d z i a ł a l n o ś c i własnych p rz e d s ię b io rs tw funk­ c jo n u ją c y c h na zasadach ogólnych, wpływy z t y t u ł u dostaw usłu g ko­ munalnych, wpływy za sprzedaży i dzierżaw terenów i budynków, po­ życzki oraz kre d yty bankowe i o d se tk i z k a p ita łó w własnych, wre­ s z c ie różne d o t a c je , w tym z budżetu c entraln eg o^ .

Samodzielność budżetowa związana J e s t z rozwijaniem własnych źródeł dochodów. Wydaje s i ę , że należy przyw ró cić k a t e g o r ię po­ datków lo k a ln y ch (komunalnych) z t y t u ł u zamieszkiwania i prowadze­ nia d z i a ł a l n o ś c i gospodarczej na danym t e r e n i e . W k r a j a c h zachod­ n ic h , dokonując wyboru wariantu le p s z e j o b s łu g i trzeba w ię c e j p ł a ­ c i ć na rzecz władz lo k a ln y c h .

Każda jednostka t e r y t o r i a l n a powinna posiadać różnorodne moż­ l i w o ś c i uzyskiw ania dochodów własnych. W większym niż dotychczas stopniu należy wykorzystać r o l ę podatku i o p ł a t lo k a ln y c h . Samo­ d z ie ln o ś ć władz lo k a ln y c h winna objaw iać s i ę w ich u s t a l a n i u i o k re ś la n iu ich wysokości. Chodzi t u t a j o możliwość wprowadzenia w s z e rs z e j p o s ta c i podatków i o p ł a t fak u lta ty w n y c h oraz upoważnie­ n ia do u d z ie la n ia ulg i zwolnień. Są już pierwsze doświadczenia w ynik ające z wprowadzonych w 1987 r . uprawnień władz lo k a ln y c h do u s t a l a n i a d op łat do cen usług tu rys ty c z n yc h i artykułów

związa-P o r . : A. K o w a l e w s k i , A. P i e k a r a, 3. R e ­ g u l s k i , Własność komunalna i osobowość prawna samorządów t e ­ r y t o r i a l n y c h , Warszawa 1987 [m a szyno p isj, s. 36.

nych z t u r y s t y k ą . Opłaty z t y t u ł u św iadczenia usług n i e m a t e r i a l ­ nych mogą funkcjonować wszędzie tam, gdzie i s t n i e j e związek eko­ nomiczny między o p ła t ą a przedmiotem d z i a ł a n i a J e d n o s t k i św iad ­ c z ą c e j u s ł u g i .

Kolejnym zgłaszanym rozwiązaniem j e s t i s t o t n a poprawa s t r u k t u ­ ry dochodów własnych, przede wszystkim rad narodowych s to p n ia pod­ stawowego. Poprawa mogłaby n a s t ą p ić poprzez c a ł k o w i t e przekazanie n ie k tó ry c h źró d eł dochodów z województw do budżetów m iast i gmin. Równie ważną drogą umocnienia finansowego powinna być d e c e n t r a l i ­ za cja bazy ekonomicznej (w tym p r z e d s i ę b io r s t w ) będącej naturalnym źródłem dochodów własnych.

Oochodom wyrównawczym ( d o t a c j e 1 u d z i a ł y ) n ależy zapownlć s t a ­ b i l n o ś ć . Powinny być one u s ta la n e na dłuższe okresy (np. 5 l a t ) . Pozwala to na uzyskanie pewności ź ró d eł finansow ania gospodarki t e ­ renowej. Ouźy sprzeciw b u d z iło natom iast rozw iąz a nie dopuszczające u d z ia ły budżetów wojewódzkich w dochodach budżetów podstawowych.

Brak środków finansowych może być w pewien sposób złagodzony przez zaangażowanie środków p ie n ię ż n y c h lu d no ści lub jed n ostek gos­ podarczych, drogą pożyczek publicznych e m i s j i l o b l i g a c j i komu­ nalnych. Rozwiązanie to w i s t o t n y sposób u z a le ż n ia ło b y poziom ko­ sztów d z i a ł a l n o ś c i od zain tereso w an ia n a j b a r d z i e j efektywnym spo­ sobem gospodarowania7.

3.3. System banków komunalnych

W przypadku występowania niedoborów finansowych u zupełniającym źródłem z a s i l a n i a budżetów terenowych może s ta ć s i ę k re d y t banko­ wy .

S p e c ja ln y c h źródeł kred ytow an ia, a nawet p rzynoszenia zysków n ależy upatrywać w tworzeniu lo k a ln y c h i n s t y t u c j i kredytow o-finan- sowych w p o s t a c i banków komunalnych. Władze lo k a ln e mogą tworzyć także wspólne I n s t y t u c j e bankowe powołane n ie t y l k o do o b s łu g i bud­ żetów terenowych, le c z także do p o d ję c ia d z i a ł a l n o ś c i ren to w ne j. W

Rozwiązanie to J e s t stosowane z dużym powodzeniem, np. na Węgi z.ech. P o r . : A. C h m i e l e w s k i , Ja k osiągnąć z b i e ż ­ ność celów? " Ż y c i e Gospodarcze" 1983, nr 23, s. 15.

odróżnieniu od funduszów celowych banki komunalne zapewniałyby c i ą ­ g łe i aktywne wykorzystywanie zgromadzonych środków, chociażby po­ przez u d z ie la n ie kredytów innym rodzajom d z i a ł a l n o ś c i gospodarczej, wtedy gdy część tych środków n i e j e s t wykorzystana. Drugim, do­ datnim efektem d z i a ł a n i a banków komunalnych może być rozwój k re d y ­ towania i n w e s t y c j i i n f r a s t r u k t u r a l n y c h , s tw a rz a ją c y k o r z y s t n i e j ­ sze niż dotychczas możliwości efektywnego Ic h w yk o rz ysta nia .

Jednocześnie i s t n i e n i e lo k a ln y c h banków komunalnych z ak ład a­ nych na mocy uchwał rad gminnych nadawałoby tymże organom wyraźną podmiotowość w d z i e d z in i e gospodarki fin a n so w ej, k tó ra a k t u a ln ie j e s t w zasadzie zawężona do wydatkowania środków budżetowych i w nikłym z a k re s ie obejmuje ich gromadzenie.

3.4. Mechanizm dotacyjn y

Nie wydaje s i ę możliwe wyeliminowanie z a s i l a n i a w formie do­ t a c j i . Pomimo t e n d e n c ji do og ra n icza n ia z a s i l a n i a w t e j p o s t a c i , d o ta c je stanowią ważny instrument w ręku organów c e n t r a l n y c h , s ł u ­ żący do zapewnienia zbieżności interesów władz lo k a ln y c h z celami ogólnospołecznymi (zwłaszcza w przypadku d o t a c j i c e lo w y c h ). U t r z y ­ manie z a s i l a n i a budżetowego j e s t konieczne, ponieważ d z i a ł a l n o ś ć samorządów t e r y t o r i a l n y c h n ie może być samowystarczalna finansowo. Funkcje władz lo k alnych mają różnorodny wymiar, n ie t y l k o ekono­ miczny, le c z również społeczny i p rze strze n n y , W s z cz eg ó lno ści zaś c e l e społeczne władz lo k a ln y ch osiągane są n ie zawsze w zgodzie z r e a l i z a c j ą zadań ekonomicznych, wymagających rachunku ekonomiczne­ go. Stąd te ż , zaspokojenie w ielu potrzeb miejscowych sp ołeczn ości wymaga p o d ję c ia d z ia ła ń nierentownych, c h a r a k te ry z u ją c y c h s i ę wy­ sokimi nakładami finansowymi ( i n f r a s t r u k t u r a techniczna i u słu g i s p o łe c z n e ) .

I s t o t n e j zmianie muszą u lec także zasady u d z i e l a n i a d o t a c j i . W ich u s t a l a n i u należy odejść od mechanizmu

uznaniowo-przetargowe-Q

go i oprzeć s i ę je d y n ie na obiektywnych i s t a b i l n y c h k r y t e r i a c h . Mechanizm podziału d o t a c j i powinien być p r o s ty . Możliwe j e s t

po-O

P o r . : J . К a 1 e t a, Gospodarka budżetowa, Warszawa 1980, s. 340-345.

nadto stosowanie d o t a c j i celowych, choć z k o l e i 3posób ic h wyko­ r z y s t a n i a ograniczony j e s t i n t e n c j ą przekazującego ś r o d k i.

Poziom i s t r u k t u r a środków wyrównawczych otrzymywanych z c e n ­ trum lub w ramach r e d y s t r y b u c j i dochodów pomiędzy ogniwa systemu budżetowego, muszą o d z w ie rc ie d la ć d ysp rop o rc je w zagospodarowaniu In frastru ktu ra ln y m i bazie ekonomicznej.

D otacje wyrównawcze s ta ć s i ę powinny w ła s n o śc ią samorządów, k tó re będą mogły one wykorzystywać wedle własnych preferencji, ewen­ t u a l n i e w n ie w ie lk im stopniu ograniczanych re g u la c ja m i c e n t r a l n y ­ mi. D o tacje wyrównawcze n ie powinny być traktowane jako ś ro d k i za-O pewriiające równowagę budżetową, le c z jako forma u z u p e łn ta ją c a . S t a b i l n o ś ć d o t a c j i zapewnie mechanizm amortyzujący s k u tk i i n f l a ­ cyjnego wzrostu cen.

Niezbędne j e s t wprowadzenie zasad gwarantujących władzom l o k a l ­ nym o p ła c a ln o ś ć prowadzenia r a c j o n a l n e j i oszczędnej p o l i t y k i f i ­ nansowej. Oszczędności uzyskane przez władze lo k a ln e w cią g u roku n ie mogą wpływać na uszczuplenie d o t a c j i c e n t r a l n e j w roku n a s tę p ­ nym .

Charakterystycznym kierunkiem zmian, j a k i można zaobserwować w eystemach finansow nia władz m ie js k ic h w Eu ro p ie Z achodniej j e s t stopniowe odchodzenie od d o t a c j i celowych na rzecz d o t a c j i wyrów­ nawczych, zblokowanych, którymi władza m i e js k i e mogą swobodnie d y ­ sponować. D o tacje te wyznacza s i ę na podstawie obiektywnych k r y ­ teriów u sta la n y c h ustawowo, co zapewnia n ie z a le ż n o ść władz l o k a l ­ nych od nieform alnych nacisków centrum. Powszechnie panuje o p i n i a , że szc z eg ó ln ie w okresach spadku aktywności gospodarczej środki na rozwój miast n ależy d e c e n tra liz o w a ć , aby zapewnić i c h wykorzy­ s t a n i e zgodnie z lokalnymi potrzebami, a jed n ocz eśn ie uzyskać n a j ­ wyższą s a t y s f a k c j ę społeczną w warunkach niedoboru środków f i n a n ­ sowych.

9

Inte re sują cym rozwiązaniem j e s t s u g e s tia Cz. Rudzkiej-Lo- rentz p oleg a ją ca na nadaniu środkom wyrównawczym n ie c h ara k te ru dotacyjn eg o, le c z ch a ra k te ru środków zwrotnych. P o r . : Fin ansowa­ n ie zadań gospodarki m i e j s k i e j w l a t a c h o s ie m d z ie s ią ty c h , r e f e r a t na ko n fe re n c ję naukową "M iasto i jeno rozwój J e l e n i a Góra, l i ­ stopad 1907", J e l e n i a Góra 1987, [m a s zy n o p is }.

3.5. Nadwyżka budżetowa i system podatkowy

Samorządy lo ka ln e powinny mieć możliwość swobodnego gromadze­ n ia nadwyżek budżetowych w dłuższym c z a s ie . Uzyskiwane przez n ie nadwyżki budżutowe powinny pozostawać w ich w yłączn ej d y s p o z y c ji, a władze lo ka ln e samodzielnie decydować o ich w ykorzystaniu. Wy­ gospodarowana nadwyżka budżetowa n ie może mieć wpływu na wysokość udzielanych d o t a c j i w la t a c h następnych. Nie j e s t to jednak s t a ł a k a te g o ria finansowa, na którą można l i c z y ć . W i s i o c i e rze czy, nad wyżka budżetowa j e s t wynikiem błędnego planowania budżetowego.

Celem nadwyżki budżetowej J e

3

t p ok rycie dodatkowych potrzeb rz e c z y w is to ś c i pokrywane są z r iie j potrzeby w p l a n i e , k tó re po­ winny być zaspokojone z dochodów planowych. Aktualny mechanizm wstawania i w ykorzystania nadwyżki budżetowej n ie d z i a ł a bodżc< ani na radnych, ani na wzrost efektywności dochodów własnych.

System podatkowy powinien być s t a b i l n y l to w formach s i в pobudzających do p r z e d s i ę b io r c z o ś c i. P o l i t y k a podatkowa musi i i prowadzona wedle klarownych za

3

ad i w sposób konsekwentny.

Rozwtą-t zania w t e j d z i e d z in i e winny być p roste i c a ł k o w i c i e pozbawione elementów uznaniowości. Ważną rzeczą j e s t złagodzenie o s t r e j j o g r e s j i podatkowej.

Określone z o s ta ły również zasady powiązań d z i a ł a l n o ś c i jedno­ stek gospodarczych będących c z ę ś c ią p r z e d s ię b io rs tw , s p ó ł d z i e l n i , spółek i t p . , których statutowa s ie d z ib a znajduje s i ę poza obrębem d z i a ł a n i a danej rady narodowej z budżetem t e j rady. Powiązania te odpowiadają proporcjom d z i a ł a l n o ś c i,, prowadzonej przez jednostkę gospodarczą na danym t e r e n i e . Obecnie dominują powiązania z bud­ żetem rady narodowej w ła ś c iw e j według s ie d z ib y zarządu je d n o s t k i gospodarczej, bez uwzględnienia t e r y t o r i a l n e g o zasięgu prowadzonej d z i a ł a l n o ś c i gospodarczej.

3.6. Gospodarna finansowa

Nowe p o d e jśc ie da finansów lo k alnych wymaga, co już podkreś­ lono, stopniowego o d e jś c i a od źródeł z a s i l a n i a zewnętrznego. J e s t

to s zc z eg ó ln ie i s t o t n e , ponieważ c z ęs to wysuwane są p ropozycje po­ szukiwania pozabudżetowych źródeł dochodów, tn. I n . w formie r ó ż ­ nych funduszów celowych (np. i n f r a s t r u k t u r y kom unalnej).

Koncepcje tworzenia zamkniętych podsystemów w gospodarce m iast, łącząc ych ź ródła wpływów z wydatkami, budzą w ą t p l iw o ś c i. Z punktu widzenia r a c jo n a l n o ś c i gospodarczej n ie wydaje s i ę to być w p e ł ­ ni uzasadnione. W poprzednich systemach finansow ania występowało dużo funduszów celowych, k tó re s p e ł n i a ł y pozytywną r o l ę . Do z a l e t owych funduszów należy z a l i c z y ć m. i n . możliwość gromadzenia ś ro d ­ ków n iez ależnych od źródeł s c e n tra liz o w a n y c h , motywacja i pobudze­ nie lu dności na rzecz wnoszenia o p ł a t .

W warunkach samodzielności władz lo k a ln y ch k a t e g o r ia funduszu celowego może s ta ć s i ę czynnikiem hamującym możliwości wydatkowa­ nia własnych środków na c e la uznane za p r io r y te to w e przez te w ła ­ dze. Wadami t e j i n s t y t u c j i finan so w ej J e s t znaczne rozproszenie środków, utrudniona k o n tro la prawidłowości ic h w y k o rz y s ta n ia , u- szty w n ie n ie gospodarki budżetowej czy dublowanie funduszów.

Nie wydaje s i ę poprawne tworzenie o b l i g a t o r y j n y c h o p ł a t poza ogólnym systemem podatkowym. Na p rzyk ład o b l i g a t o r y j n o wpłaty na fundusz gminny są de f a c to podatkami lo k a ln y m i. Tworzenie fundu­ szów celowych j e s t bardzo korzystne d la c e n tra ln e g o regulowania gospodarką ( r e a l i z a c j a m akroproporcjl

1

p o d z ia ł środków), jed n a k ­ że doprowadza to do zawężenia autonomii władz lo k a ln y c h . Fundusze celowe, mimo że stanowią dość dogodną formę gromadzenia środków, w r z e c z y w is to ś c i jednak mogą wywoływać k o n f l i k t y , ponieważ władze n ie mają pełnego obrazu, któ re grupy lu d n o śc i p a r t y c y p u j ą w o p ł a t a c h . Być może w tym n ależy upatrywać zaniku dobrowolno­ ś c i o p ł a t .

Nie może natomiast budzić w ą tp l iw o ś c i zasadność tw orzenia fun­ duszy d la p o p ie ra n ia różnych i n i c j a t y w i p r z e d s i ę b i o r c z o ś c i l o ­ kalnych uznanych za s p o łe c z n ie użyteczne. Fundusze zgromadzone na te c e l e , i s t n i e j ą c e w w ie lu k r a j a c h , stanowią podstawę u d z i e l a n i a kredytów lub d o t a c j i , o k tóre ubiegać s i ę mogą osoby fiz y c z n e lub prawne, podejmujące s i ę i n w e s t y c j i określonego rodzaju (np. s t o ­ warzyszenia p o p ie ra n ia rozwoju własnych m i a s t ) .

3.7. Inne kiepunki rozwiązań

Budżety władz lo k a ln y c h powirjny posiadać większą autonomię i n ie być traktowane jako sk ła d n ik budżetu państwa. Konsekwencją t e ­ go j e s t nadanie budżetom terenowym o a r d z i e j "funduszowego" c h a ­ r a k t e r u . W związku z tym większość I s t n i e j ą c y c h funduszów c e l o ­ wych powinna być sukcesywnie likwidowana, a ic h dochody przenoszo­ ne do budżetów lo k a ln y c h .

Ważnym zadaniem systemu finansowania władz lo k a ln y c h J e s t i s t o ­ tne o g ra n ic z e n ie r e d y s t r y b u c j i środków finansowych. Wymaga to o~ d e jś c i a od swobodnego przepływu środków między jednostkami ró ż­ nych s z c z e b l i . Elementem s i l n i e motywującym j e s t w ią za n ie w spo­ sób bezpośredni uzyskiwanych środków z efektami gospodarczymi. I n ­ t e g r a l n i e łączy s i ę z tym wysuwany od w ia lu l a t p o s t u l a t p r z y ­ wrócenia n a tu ra ln yc h ekonomicznych zależno ści pomiędzy rozwojem e- iementów miastotwórczych i elementów o b s łu g i, w m ie js c a dotych­ czasowego złożonego mechanizmu pośrednich związków przyczynowo- s k u tk o w y c h pomiędzy rozwojem miasta a gospodarką narodową1*1.

W nowym systemie finansów lo k a ln y c h zmienia s i ę zasadniczo fun kcja budżetu wojewódzkiego. Jego r o l ą j e s t gromadzenie środków na s p e c y f ic z n e , ogólnoregionalne c e le i zadania oraz wyrównywanie

I

d e fic y tó w finansowych miast i gmin, w ynik ających z trw a ły c h p r z e ­ słanek s t r u k t u r a ln y c h związanych z z a le g ło ś c ia m i i ogóźnieniaml niezależnym i od jednostek osadniczych oraz z przesłanek związa­ nych ze zróżnicowaniem bazy ekonomicznej.

Konieczna będzie również możllwość interwencyjnego pokrywania niedoborów budżetowych, szczeg ó lnie w przypadku w y stą p ie n ia oko­ l i c z n o ś c i (zwłaszcza nag łych ) n iezależnych od władz lo k a ln y c h . Źródłami tego typu z a s i l a n i a mogą s ta ć s i ę różnego rodzaju poży­ c z k i , o b l i g a c j e oraz k re d y ty . I s t o t n ą r o l ę może p e ł n i ć w tym za» k r e s i e Bank Rozwoju M i a s t 11.

Konieczne j e s t również stworzenie mechanizmu tzw. wczesnego o s trz e g a n ia , pozwalającego zapobiegać n ie w y p ła c a ln o ś c i budżetów

10

A. G l n s b e r t-G e b e r t , 0 samorządności gospodarki m i e j s k i e j , " M ia s to " 1901, nr 4, s. 10.

lo ka ln y ch lub pomóc uzdrowić ic h gospodarkę. Ja k łatwo zauważyć, w s en s ie ideowym występuje t u t a j znaczne podobieństwo do systemu monitoringu w d z i e d z in i e ochrony i- k s z t a łt o w a n i a środowiska. Te doświadczenia w z a k re s ie organizacyjnym mogę być bardzo przydatne w k o n s t r u k c j i nowego systemu finansów lo k a ln y c h .

Eugeniusz Wojciechowski

THE SYSTEM OF FINANCING ACTIV ITIES OF THE LOCAL AUTHORITIES

The a r t i c l e d e a ls w ith problems of fin a n c in g a c t i v i t i e s of t e r r i t o r i a l self-governments a t the l e v e l of a town ( a d m i n i s t r a ­ t i v e comramune). The h i t h e r t o e x i s t i n g mode of f i n a n c in g the l o c a l a u t h o r i t i e s i f one of the main causes behind the i n e f f e c t i v e fun ­ c t i o n i n g and development of l o c a l economy c o n t r o l l e d by these a u t h o r i t i e s . The a n a l y s i s and s p e c i f i c a t i o n of incoherences can be found in the f i r s t p a r t of the a r t i c l e . I t s second p a rt con­ t a i n s an o u t l i n e of the main d i r e c t i o n s (systems s o l u t i o n s ) th a t should be adopted to r a t i o n a l i z e the system of f i n a n c i n g t e r r i ­ t o r i a l self-governm ents.

The problems d iscussed here are most t o p i c a l in the l i g h t of changes o c c u rrin g today and those which w i l l occur in the fu tu r e in the economic a c t i v i t y and in the expanding range of s e l f - g o v ­ ernment on the t e r r i t o r i a l s c a l e . I t must bo s t r e s s e d th a t some remarks, judgements and proposals presented by the author may be c o n t r o v e r s i a l . The p revio us l e g a l - o r g a n i z a t i o n a l s o l u t i o n s have not been accompanied so f a r by r e l e v a n t e c o n o m ic - fin a n c ia l s o l u ­ t io n s a llo w in g to c r e a t e c o n d it io n s , in which the t e r r i t o r i a l self-government may f u l f i l i t s fu n c tio n s s u c c e s s f u l l y and become an autonomous economic e n t i t y .