Ewolucja systemu finansów publicznych w Szwecji

Pełen tekst

(1)Zesz yty Naukowe nr. 665. 2005. Akademii Ekonomicznej w Krakowie. Barbara Grabiƒska Katedra Finansów. Katarzyna Stabry∏a Katedra Finansów. Rafa∏ Góral Katedra Finansów. Ewolucja systemu finansów publicznych w Szwecji 1. Wst´p Przez ostatnie dwadzieÊcia lat wzrost gospodarczy w Szwecji wynosi∏ Êrednio tylko 2,0% PKB, dlatego te˝ poziom PKB per capita rós∏ wolniej ni˝ w innych krajach. W porównaniu z innymi paƒstwami Szwecja charakteryzuje si´ równie˝ du˝à redystrybucjà dochodów i majàtku wÊród spo∏eczeƒstwa, czego przyczynà mo˝e byç znaczna rola sektora publicznego, w którym zatrudniona jest ponad jedna trzecia si∏y roboczej. Celem niniejszego artyku∏u jest ukazanie przemian w wielkoÊci i strukturze dochodów i wydatków publicznych w Szwecji. Specyfika szwedzkiej gospodarki oraz sektora publicznego wynika z d∏ugoletniej tradycji podà˝ania za ideà paƒstwa opiekuƒczego. Chocia˝ liczne teorie wskazujà na nieefektywnoÊç funkcjonowania systemów paƒstwowych o wysoce rozwini´tym sektorze publicznym, gospodarka szwedzka rozwija∏a si´ dynamicznie, nap´dzana przez bardzo wysoki wskaênik inwestycji do PKB. Jednak ju˝ na poczàtku lat siedemdziesiàtych wysokie wartoÊci parametrów makroekonomicznych zacz´∏y si´ za∏amywaç: wskaênik wzrostu gospodarczego obni˝y∏ si´ o po∏ow´, wskaênik inwestycji o 1/4, mobilnoÊç si∏y roboczej wykazywa∏a równie˝ tendencj´ spadkowà. Powszechne sta∏y si´ próby unikania op∏acania Êwiadczeƒ podatkowych, powodujàc szybki rozwój „szarej strefy”. Liczne badania opinii publicznej ukaza∏y niezadowolenie spo∏eczne, spowodowane niesprawiedliwoÊcià systemu podatkowego, zapowiadajàc tym samym poczàtek reformy podatkowej. Zmieni∏o si´.

(2) Barbara Grabiƒska, Katarzyna Stabry∏a, Rafa∏ Góral. 6. tak˝e podejÊcie szwedzkich ekonomistów do nadmiernie rozbudowanego paƒstwa opiekuƒczego. Uzupe∏nieniem rozwa˝aƒ teoretycznych sta∏a si´ analiza empiryczna systemu finansów publicznych Szwecji dokonana na podstawie danych pozyskanych w Ministerstwie Finansów (Finansdepartementet).. 2. Sytuacja makroekonomiczna Szwecji Podobnie, jak w wielu wysoko rozwini´tych krajach, tak i w Szwecji mo˝na zaobserwowaç w ostatniej dekadzie spowolnienie tempa wzrostu gospodarczego. W ostatnim dwudziestoleciu przyrost PKB wynosi∏ Êrednio 2,0% rocznie. WielkoÊç ta jest porównywana ze stopà wzrostu gospodarczego na poziomie równym 3,3% w latach pi´çdziesiàtych, czy te˝ 4,6% w latach szeÊçdziesiàtych. Sytuacja ta wywo∏a∏a liczne niekorzystne implikacje w sferze gospodarki produkcyjnej oraz systemie finansów publicznych. Zaobserwowana recesja wp∏yn´∏a na spadek produkcji, a tym samym wzrost stopy bezrobocia, która w konsekwencji doprowadzi∏a do licznych prób modyfikacji polityki sektora finansów publicznych1. Charakterystycznà cechà szwedzkiego systemu jest du˝e przywiàzanie do idei pe∏nego zatrudnienia. Od zakoƒczenia II wojny Êwiatowej oficjalnie stopa bezrobocia nie by∏a wysoka (poni˝ej 2,0% w latach 1960–1980), co by∏o spowodowane wdra˝aniem programu dzia∏aƒ na rynku pracy, w tym m.in.: pomocy w szukaniu pracy (work relief), warsztatów pracy chronionej (sheltered workshops) czy te˝ szkoleƒ zawodowych. Przyk∏adem mo˝e byç sytuacja w 1983 r., kiedy 150 tys. pracowników by∏o zarejestrowanych jako bezrobotni (stopa bezrobocia 3,5%), a dalsze 165 tys. osób skorzysta∏o z uruchomionych przez paƒstwo programów na rynku pracy. ¸àczny koszt programów zosta∏ oszacowany na poziomie 4,0% PKB, dalszy 1,0% PKB stanowi∏y wydatki na zasi∏ki dla bezrobotnych, a 2,0% PKB – subsydia dla przemys∏u zapobiegajàce bezrobociu2. Szwecja nale˝y do grupy krajów, w których system szeroko rozumianej opieki spo∏ecznej stanowi o ogromnej cz´Êci wydatków publicznych. Na poczàtku lat osiemdziesiàtych skonsolidowane wydatki publiczne wszystkich szczebli stanowi∏y ok. 2/3 PKB, finansujàc m.in. ca∏oÊç Êwiadczeƒ zdrowotnych, zasi∏ki dla bezrobotnych, Êwiadczenia emerytalne, utrzymanie dróg, a tak˝e funkcjonowanie obrony narodowej, policji, stra˝y oraz szkolnictwa. Druga po∏owa lat osiemdziesiàtych przynios∏a jednak pewne oznaki o˝ywienia. Po przeprowadzonej pomyÊlnie w 1982 r. dewaluacji korony szwedzkiej, realna stopa wzrostu PKB nieznacznie si´ podnios∏a, deficyt zosta∏ zredukowany, inwestycje kapita∏owe zacz´∏y rosnàç. Towarzyszy∏y temu jednoczesne 1. The Swedish Economy, Facts Sheets on Sweden, Swedish Institute, May 2001. E.M. Gramlich, Rethinking the Role of the Public Sector [w:] The Swedish Economy, red. B.P. Bosworth, A.M. Rivlin, The Brookings Institution, Washington 1987, s. 250–288. 2.

(3) Ewolucja systemu finansów publicznych w Szwecji. 7. zmiany w polityce bud˝etowej, polegajàce na zmniejszeniu wskaênika redystrybucji oraz obni˝eniu kraƒcowej stopy podatku dochodowego3. Niebagatelnà rol´ w kszta∏towaniu wskaêników charakteryzujàcych sektor finansów publicznych odgrywa tempo wzrostu gospodarczego. Obecnie sytuacja sektora publicznego jest stosunkowo stabilna. Pomimo ˝e wielkoÊç nadwy˝ki wygenerowanej przez sektor rzàdowy zacznie si´ systematycznie zmniejszaç, nie przeszkodzi to w realizacji strategii rzàdu majàcej na celu utrzymanie tempa wzrostu gospodarczego w wysokoÊci 2,0% PKB rocznie. Obserwacja rzeczywistoÊci gospodarczej ex post pozwoli∏a dokonaç estymacji wzajemnej zale˝noÊci pomi´dzy stopà wzrostu gospodarczego i wartoÊcià po˝yczek netto sektora rzàdowego, wskazujàc wartoÊç wspó∏czynnika elastycznoÊci na poziomie 0,75. Oznacza to, ˝e w sytuacji gdy wzrost gospodarczy zostanie obni˝ony o 1,0%, wielkoÊç po˝yczek netto udzialonych przez sektor paƒstwowy zostanie obni˝ona o 0,75% PKB w ciàgu roku lub dwóch lat4. Analiza wielkoÊci wygenerowanej nadwy˝ki dochodów nad wydatkami pozwala stwierdziç, ˝e w ostatnich latach badanego okresu cel strategii rzàdu szwedzkiego nie powinien byç zagro˝ony. Eksport i konsumpcja sà opodatkowane w zró˝nicowany sposób i ró˝nymi drogami oddzia∏ujà na rynek pracy. Spadek eksportu powoduje stosunkowo niewielkie zmiany w sektorze finansów publicznych od chwili zmniejszenia roli obcià˝eƒ podatkowych z tytu∏u eksportu w strukturze dochodów bud˝etowych. Z kolei zmniejszenie popytu konsumpcyjnego gospodarstw domowych ma ogromny wp∏yw m.in. na stabilnoÊç dochodów z tytu∏u podatku VAT i innych obcià˝eƒ poÊrednich5.. 3. Charakterystyka systemu finansów publicznych System finansów publicznych w Szwecji sk∏ada si´ z sektora rzàdowego (rzàd, parlament, urz´dy centralne), sektora samorzàdowego (przedstawiciele w∏adz regionalnych i lokalnych, czyli gmin – municipalities oraz hrabstw – counties), a tak˝e systemu ubezpieczeƒ spo∏ecznych. Instytucje te odpowiedzialne sà za Êwiadczenie us∏ug z zakresu edukacji, rynku pracy, ochrony zdrowia, opieki spo∏ecznej, ochrony Êrodowiska i wielu innych. Ponad po∏owa dochodów podatkowych pobierana zostaje do bud˝etu centralnego, ok. 30% – do bud˝etu jednostek samorzàdu terytorialnego, a 20% trafia do funduszy ubezpieczeƒ spo∏ecznych6.. 3. E.M. Gramlich, op. cit., s. 250–288. The Swedish Economy – August 2001, The National Institute of Economic Research, Stockholm 2001, s. 60. 5 Ibidem. 6 The Swedish Economy, Facts Sheets on Sweden, Swedish Institute, May 2001. 4.

(4) Barbara Grabiƒska, Katarzyna Stabry∏a, Rafa∏ Góral. 8. Szwecja jest jednym z najbardziej opiekuƒczych paƒstw na Êwiecie. Us∏ugi publiczne dostarczane przez rzàd i niektóre spo∏eczne fundusze ubezpieczeniowe sà finansowane z podatków centralnych oraz przez jednostki samorzàdu terytorialnego. Rzàd ponosi odpowiedzialnoÊç za obron´ narodowà, transfery dla gospodarstw domowych, przedsi´biorstw i jednostek samorzàdowych. Fundusze pomocy spo∏ecznej finansujà Êwiadczenia emerytalne, zasi∏ki dla bezrobotnych i ubezpieczenia zdrowotne. Prezentowane fundusze stanowià wyodr´bnionà pozycj´ w stosunku do innych funduszy celowych uj´tych w bud˝ecie paƒstwa7. Chocia˝ wiele programów socjalnych typowych dla paƒstwa opiekuƒczego wprowadzono w Szwecji ju˝ na poczàtku tego stulecia, to zdecydowany wzrost w wydatkach publicznych obserwowany jest poczàwszy od lat szeÊçdziesiàtych. W 1960 r., w przeddzieƒ wprowadzenia reformy systemu emerytalnego (a new contributory old-age pension plan), wydatki publiczne wynosi∏y 31,0% PKB, a wić prawie Êrednià obliczonà dla krajów OECD. W latach osiemdziesiàtych sektor publiczny rozrasta∏ si´ dynamicznie. Cz´Êciowo mo˝e to byç wyjaÊnione ni˝szym tempem wzrostu PKB w latach siedemdziesiàtych, jednak g∏ównà przyczynà by∏o niespotykane tempo wzrostu wydatków publicznych. W 1981 r. udzia∏ wydatków publicznych w relacji do PKB przekracza∏ o 24 punkty procentowe Êrednià dla krajów OECD (najwy˝szy w OECD) i o 30 punktów procentowych analogiczny wskaênik w USA8. W 1982 r. skonsolidowane wydatki wszystkich szczebli rzàdowych wynosi∏y 2/3 PKB Szwecji. Wydatki publiczne obejmowa∏y wszystkie powszechnie wyst´pujàce w bud˝etach pozycje, takie jak: obrona narodowa, szkolnictwo, drogi, ochrona zdrowia, zasi∏ki dla bezrobotnych, emerytury itp. Z publicznych Êrodków finansowano tak˝e wiele wydatków, które nie wyst´pujà w bud˝etach innych krajów, w tym m.in. program zatrudnienia w sektorze publicznym gwarantujàcy pe∏ne zatrudnienie (an extensive public employment program), op∏aty za studia wy˝sze, rozwini´ty program subsydiowania upadajàcych przedsi´biorstw, zasi∏ki wychowawcze i wiele innych9. Na poczàtku lat dziewi´çdziesiàtych Szwecj´ ogarn´∏a g∏´boka recesja, przynoszàc w efekcie wysoki deficyt bud˝etowy, którego powodem sta∏y si´ wzrastajàce z roku na rok wydatki publiczne przy jednoczeÊnie kurczàcych si´ dochodach podatkowych. W celu zahamowania niekorzystnej tendencji rzàd podjà∏ decyzj´ o obni˝eniu wydatków przy jednoczesnym podwy˝szeniu stawek podatkowych, co spowodowa∏o wzrost dochodów podatkowych w stosunku do PKB z 48,0% w 1993 r. do 52,3% szeÊç lat póêniej. Od 1998 r. mo˝na zaobserwowaç nadwy˝k´ bud˝etowà w ca∏ym sektorze finansów publicznych Szwecji. Ca∏kowity dochód sektora finansów publicznych w 2001 r. kszta∏towa∏ si´ na poziomie 58,5% PKB Szwecji przy 54,4% 7. E.M. Gramlich, op. cit., s. 250–288. Ibidem. 9 Ibidem. 8.

(5) Ewolucja systemu finansów publicznych w Szwecji. 9. wydatków ogó∏em, co w efekcie dawa∏o 4,1% po˝yczek netto udzielonych przez sektor finansów publicznych. Najwi´kszà cz´Êç wydatków sektora tworzà transfery w postaci rent i emerytur oraz innych Êwiadczeƒ socjalnych dla gospodarstw domowych, subwencje dla przedsi´biorstw, wydatki zwiàzane z koniecznoÊcià ponoszenia ci´˝arów finansowych z tytu∏u cz∏onkostwa w Unii Europejskiej oraz w innych organizacjach mi´dzynarodowych, a tak˝e koszty obs∏ugi zad∏u˝enia publicznego10. Do pozosta∏ych znaczàcych wydatków sektora finansów publicznych mo˝na zaliczyç wydatki na ochron´ zdrowia (11%) oraz edukacj´ (11%)11.. 4. Przemiany w rozmiarach i strukturze dochodów i wydatków publicznych Szwecji 4.1. Przemiany w rozmiarach i strukturze dochodów Szwecja jest przyk∏adem paƒstwa, w którym systematycznie od II wojny Êwiatowej ros∏y obcià˝enia podatkowe. Do 1950 r. ca∏kowita wysokoÊç dochodów podatkowych wynosi∏a ok. 21% PKB, co stanowi∏o relatywnie niewielkà cz´Êç w porównaniu z krajami bioràcymi aktywny udzia∏ w II wojnie Êwiatowej. Jednak˝e w nast´pnych latach wysokoÊç podatków w Szwecji ros∏a w du˝o szybszym tempie ni˝ w innych paƒstwach, czego przyk∏adem mo˝e byç 1970 r., kiedy dochody podatkowe osiàgn´∏y poziom 50% PKB (do takiego stanu rzeczy przyczyni∏ si´ rozwój systemu ubezpieczeƒ spo∏ecznych)12. Do 1960 r. sektor publiczny opiera∏ si´ g∏ównie na podatkach dochodowych, c∏ach oraz akcyzie, ale êród∏a te okaza∏y si´ niewystarczajàce, dlatego te˝ tego samego roku wprowadzono podatek obrotowy w wysokoÊci 4,0%. WysokoÊç stawki podatku obrotowego ros∏a stopniowo, tak by pod koniec lat szeÊçdziesiàtych osiàgnàç poziom 10%, ale ju˝ jako stawka nowego podatku – od towarów i us∏ug (VAT), który zastàpi∏ podatek od sprzeda˝y detalicznej. W 1999 r. podstawowa stawka VAT wynosi∏a ju˝ 25% ceny netto towarów i us∏ug13. W latach osiemdziesiàtych wielkoÊç podatków by∏a du˝o wy˝sza ni˝ w innych krajach o zbli˝onym poziomie rozwoju gospodarczego. Pomimo spo∏ecznego przyzwolenia na prowadzenie takiego rodzaju polityki paƒstwa opiekuƒczego, jej koszt i efekty stanowià od wielu lat przedmiot zainteresowania ekonomistów. Badania przeprowadzone w latach 1960–1982 wskazujà na 10 Taxes in Sweden 2001 – A Summary of the Tax Statistical Yearbook of Sweden 2001, Riksskatteverket 2002, s. 6. 11 Szkolnictwo podstawowe i Êrednie znajduje si´ w gestii gmin, natomiast wi´kszoÊç obszarów zwiàzanych z ochronà zdrowia nale˝y do rad hrabstw. 12 W 1947 r. dokonano du˝ej reformy podatkowej, wprowadzajàc system pay-as-you-earn (PAYE) oraz numer identyfikacji podatkowej bazujàcy na dacie urodzenia podatnika (personal identity number). 13 Taxes in Sweden 2001..., s. 28..

(6) Barbara Grabiƒska, Katarzyna Stabry∏a, Rafa∏ Góral. 10. wzrastajàce ci´˝ary podatkowe, zw∏aszcza jeÊli chodzi o podatek dochodowy od osób fizycznych, sk∏adki na ubezpieczenie spo∏eczne czy podatki konsumpcyjne (podatek od towarów i us∏ug, akcyza). Udzia∏ ka˝dego z wymienionych êróde∏ w dochodach bud˝etu paƒstwa stawa∏ si´ coraz wi´kszy w okresie 25 lat od zakoƒczenia II wojny Êwiatowej. WielkoÊç podatku dochodowego od osób fizycznych mierzona udzia∏em w PKB wzros∏a o ponad 30% w latach 1960–1980, podczas gdy udzia∏ sk∏adek na ubezpieczenie spo∏eczne wzrós∏ niemal dwunastokrotnie, a udzia∏ podatków konsumpcyjnych – trzynastokrotnie. W niewielu krajach b´dàcych cz∏onkami Organizacji Wspó∏pracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD) wzrost wymienionych obcià˝eƒ podatkowych by∏ tak znaczàcy (czego przyk∏adem jest porównanie sytuacji Szwecji i Stanów Zjednoczonych zawarte w tabeli 1)14. Tabela 1. WielkoÊç podatków w Szwecji i Stanach Zjednoczonych w wybranych latach (jako % PKB) Lata. 1960. 1965. 1970. 1975. 1980. 1985. 17,4 8,1. 20,2 10,6. 20,2 10,0. 20,3 11,3. 20,5 11,5. 1,2 3,8. 4,3 4,4. 6,1 5,8. 8,6 7,4. 14,2 8,1. 14,0 8,4. 0,5 1,0. 3,7 1,2. 4,2 1,7. 5,3 2,0. 6,6 2,0. 6,6 2,0. 16,0 13,5. 25,4 13,7. 30,5 18,1. 34,1 19,4. 41,1 21,4. 41,1 21,9. 35,9 26,5. 40,7 30,1. 44,1 30,2. 49,6 30,7. 50,3 30,5. Podatek dochodowy od osób fizycznych Szwecja Stany Zjednoczone. 14,3 8,7. Sk∏adki na ubezpieczenie spo∏eczne Szwecja Stany Zjednoczone Podatki konsumpcyjne Szwecja Stany Zjednoczone Suma Szwecja Stany Zjednoczone. Wszystkie obcià˝ebia podatkowe Szwecja Stany Zjednoczone. 27,2 26,6. èród∏o: dane za 1960 r. – Organizacja Wspó∏pracy Gospodarczej i Rozwoju, Badania d∏ugookresowych tendencji w kszta∏towaniu si´ wielkoÊci podatku dochodowego od osób fizycznych, s. 14–15. Dane za lata 1965–1982; E. Rodriguez, S. Steinmo, The American and the Swedish Tax System: A Comparison, University of Uppsala, Department of Economic History, Uppsala 1984, s. 3–6. 14 Szerzej: G. Burtless, Taxes, Transfers and Swedish Labor Supply [w:] The Swedish Economy, red. B.P. Bosworth, A.M. Rivlin, The Brookings Institution, Washington 1987, s. 185–192..

(7) Ewolucja systemu finansów publicznych w Szwecji. 11. Kontynuacjà reform z lat osiemdziesiàtych sta∏a si´ reforma z 1991 r., której celem by∏o obni˝enie kraƒcowych stawek podatku dochodowego od osób fizycznych, jak równie˝ oddzielenie podatku dochodowego od podatku od dochodów z kapita∏u. W latach 1994–1998 dochody sektora rzàdowego systematycznie wzrasta∏y15, osiàgajàc w 1998 r. poziom 60,0% PKB. Jednak ju˝ od poczàtku 1999 r. struktura dochodów zacz´∏a si´ radykalnie zmieniaç. Zaobserwowano wówczas generalny trend spadkowy dochodów publicznych, które wed∏ug prognoz swój najni˝szy poziom mia∏y osiàgnàç w 2002 r. Przyczyn takiego zjawiska nale˝y upatrywaç przede wszystkim w znacznej dysproporcji pomi´dzy tempem wzrostu PKB i analogicznym wskaênikiem charakteryzujàcym przyrost dochodów. Kontynuacja wielu reform podatkowych z lat osiemdziesiàtych i dziewi´çdziesiàtych w powiàzaniu ze wspomnianà relacjà sprawi∏a, ˝e w 2002 r. wskaênik wp∏ywów podatkowych zosta∏ obni˝ony o ok. 2 punkty procentowe w porównaniu z 1998 r. (por. tabela 3). Ju˝ w 2001 r. spodziewane wp∏ywy podatkowe zosta∏y zmniejszone o kwot´ ok. 13 mld SEK, a ich redukcja by∏a ÊciÊle powiàzana z rekompensatà wyp∏aconà przez paƒstwo z tytu∏u op∏acania przez osoby zobligowane sk∏adek do funduszy emerytalnych. Skutki tego procesu by∏y równie˝ widoczne w 2002 r., powodujàc dalszà redukcj´ wp∏ywów podatkowych o kolejne 20 mld SEK. Dopiero w 2003 r. spodziewana jest poprawa wskaênika dochodów podatkowych, który zacznie systematycznie wzrastaç, jako efekt wy∏àczenia potràceƒ (Êwiadczeƒ publicznych) na rzecz emerytów z ca∏okszta∏tu reform systemu ubezpieczeƒ spo∏ecznych. Tabela 2. Sk∏adki na ubezpieczenie spo∏eczne w 1999 r. Kategoria 1. Podstawowe sk∏adki na US p∏acone przez: – pracodawc´ – osoby pracujàce na w∏asny rachunek 2. Obowiàzkowa sk∏adka na ubezpieczenie emerytalne p∏acona przez wszystkich podatników 3. Specjalny podatek od p∏ac Razem. Kwota w mld SEK. Stawka (w %). 266 6. 33,06 31,25. 60 19 351. 6,95 24,26. èród∏o: Taxes in Sweden 2001..., s. 8.. Sk∏adki z tytu∏u ubezpieczenia spo∏ecznego mo˝na traktowaç jako podatek tylko w wypadku, gdy nie ma bezpoÊredniego po∏àczenia mi´dzy wysokoÊcià sk∏adki a poziomem emerytur oraz innych korzyÊci, do których uprawniony zosta∏ Êwiadczeniobiorca. Wed∏ug powy˝szego podejÊcia ok. 60% p∏aconych 15 Wyjàtek stanowi∏ 1997 r., kiedy dochody sektora rzàdowego wynios∏y o 0,4 punktu procentowego mniej ni˝ rok wczeÊniej..

(8) Barbara Grabiƒska, Katarzyna Stabry∏a, Rafa∏ Góral. 12. przez Szwedów sk∏adek mo˝e byç traktowanych jako swoisty podatek. Jednak˝e w wi´kszoÊci publikacji poÊwićonych szwedzkiemu systemowi podatkowemu wszystkie sk∏adki z tytu∏u obowiàzkowego ubezpieczenia spo∏ecznego traktowane sà jako forma podatku. Istniejà trzy kategorie sk∏adek na ubezpieczenia spo∏eczne – pierwsza p∏acona przez pracodawc´ (w wysokoÊci 33,06% w 1999 r.) lub osob´ pracujàcà na w∏asny rachunek (odpowiednio 31,25%) Drugà cz´Êç p∏acà pracownicy w wysokoÊci 6,95% (dane przyk∏adowe za 1999 r. znajdujà si´ w tabeli 2), a trzecià stanowi specjalny podatek od p∏ac16. Wi´kszoÊç pracowników (jak i osób pracujàcych na w∏asny rachunek) korzysta z mo˝liwoÊci ubezpieczenia na ˝ycie, które opiera si´ na umowie zawartej pomi´dzy organizacjami pracodawców i zwiàzkami pracowników. Pracownicy nie uiszczajà podatku od sumy przeznaczonej na ubezpieczenia na ˝ycie, podobnie jak osoby pracujàce na w∏asny rachunek, które mogà odliczyç sk∏adki poniesione z tego tytu∏u. Podmiotami, które op∏acajà nale˝ny podatek, sà za to towarzystwa ubezpieczeniowe naliczajàce go od wysokoÊci sk∏adek ubezpieczeƒ na ˝ycie (stawka podatkowa wynosi 45% od 95% kwoty sk∏adki)17. 4.2. Przemiany w rozmiarach i strukturze wydatków Szwecja jako paƒstwo opiekuƒcze cechuje si´ wysokim poziomem redystrybucji dochodów. Analiza danych statystycznych zawartych w tabeli 3 pozwala zauwa˝yç niepokojàco wysoki stopieƒ wydatków publicznych, które – co równie˝ nale˝y zaznaczyç – w badanym okresie 1994–2002 ulega∏y systematycznemu obni˝eniu. Prezentowanà strategi´ zmniejszania stopnia ekspansywnoÊci prowadzonej polityki fiskalnej mo˝na oceniaç pozytywnie. Jednak w Szwecji wydatki publiczne nie zawsze kszta∏towa∏y si´ na takim poziomie, jaki mo˝na obserwowaç obecnie. Obszernà cz´Êç wydatków w badanym okresie, jak równie˝ w latach wczeÊniejszych stanowi heterogeniczna grupa transferów. Dwa rodzaje transferów, a wić z bud˝etu centralnego i systemu ubezpieczeƒ spo∏ecznych, trafiajà do gospodarstw domowych. Analizujàc struktur´ prezentowanych wydatków w kontekÊcie historycznym stwierdzono, ˝e wielkoÊç nak∏adów transferowych uleg∏a podwojeniu w ciàgu szesnastu lat: z 10,2% PKB w 1970 r. do 20,8% PKB w 1986 r.18 Jednak w ostatnich latach zaobserwowaç mo˝na tendencj´ spadkowà z prognozowanà wartoÊcià 18,2% PKB w 2002 r. Oznacza to spadek w ciàgu oÊmiu lat badanego okresu o 6 punktów procentowych. Transfery dla gospodarstw domowych w latach 1970–1986 wzros∏y z 10,2% do 20,8% PKB. Mo˝na wyró˝niç tutaj dwa êród∏a transferów: z bud˝etu centralnego i z funduszy ubezpieczeƒ spo∏ecznych, w których najwi´kszà grup´ stanowi∏y Êwiadczenia emerytalne. W latach siedemdziesiàtych 16. Taxes in Sweden 2001..., s. 8. Ibidem. 18 Szerzej: E.M. Gramlich, op. cit., s. 277. 17.

(9) Ewolucja systemu finansów publicznych w Szwecji. 13. i osiemdziesiàtych dynamika wzrostu Êrodków transferowych do gospodarstw domowych ros∏a znacznie szybciej ani˝eli taki sam wskaênik charakteryzujàcy wzrost gospodarczy, co mog∏o byç t∏umaczone zmianami demograficznymi i wzrostem wartoÊci Êwiadczeƒ emerytalnych. Transfery do sektora przedsi´biorstw równie˝ wzros∏y gwa∏townie z 1,3% PKB w 1970 r. do 4,9% PKB w 1982 r. Struktura transferów do sektora przedsi´biorstw obejmuje dwie bardzo wa˝ne pozycje: tzw. dotacje na zagospodarowanie (subsidy for housing) oraz Êrodki wynikajàce z prowadzonej polityki przemys∏owej. Kalkulacja kwot dotacji opiera si´ na nominalnej wartoÊci stopy procentowej, stàd jej wielkoÊç powi´ksza dysproporcj´ wynikajàcà z nierównomiernie roz∏o˝onych ci´˝arów fiskalnych z tytu∏u opodatkowania przychodów z kapita∏u. Tabela 3. System finansów publicznych w Szwecji (jako % PKB) 1994. 1995. 1996. 1997. 1998. 1999. 2000. 2001. 2002. Dochody Podatki i sk∏adki, w tym: – podatki bezpoÊrednie – podatki poÊrednie – sk∏adki na ubezpieczenia Dochody z tytu∏u odsetek Pozosta∏e dochody. 56,4 47,3 19,8 14,4 13,1 4,6 4,5. 56,7 47,6 20,3 13,7 13,5 4,3 4,8. 59,2 50,5 21,7 14,3 14,6 3,8 4,9. 58,8 50,9 21,8 14,7 14,4 3,3 4,7. 60,0 52,2 22,5 15,3 14,4 2,9 4,9. 59,3 52,3 22,3 16,9 13,1 2,3 4,7. 59,3 52,6 22,5 14,6 15,4 2,1 4,6. 58,5 52,5 22,1 14,8 15,6 1,6 4,4. 56,5 50,7 20,9 14,5 15,3 1,5 4,3. Wydatki Transfery, w tym: – do gospodarstw domowych – do sektora przedsi´biorstw – na dzia∏alnoÊç zagranicznà Obs∏uga d∏ugu Konsumpcja Inwestycje. 67,3 30,0 24,2 4,8 1,0 6,6 27,4 3,3. 64,3 27,9 22,5 4,3 1,0 6,8 26,3 3,3. 62,3 26,0 21,3 3,7 1,0 6,8 27,1 2,4. 60,5 24,6 20,6 3,1 1,0 6,5 26,5 2,7. 58,0 23,9 20,3 2,5 1,1 5,7 26,7 1,7. 57,6 23,2 19,8 2,3 1,1 5,0 26,9 2,5. 55,2 22,3 19,0 2,0 1,2 4,3 26,2 2,4. 54,4 22,1 18,9 1,9 1,3 3,4 26,5 2,4. 53,1 21,4 18,2 1,8 1,4 3,2 26,2 2,3. –10,9 –11,9 1,5 –0,5. –7,7 –8,5 0,9 –0,1. –3,1 –3,5 0,7 –0,3. –1,6 –1,6 0,5 –0,5. 2,1 1,0 1,3 –0,2. 1,7 3,9 –2,1 –0,1. 4,1 1,3 2,7 0,1. 4,1 8,1 –4,7 0,7. 3,5 0,3 2,6 0,6. Specyfikacja. Po˝yczki netto – sektora rzàdowego – sektora samorzàdowego – funduszy emerytalnych èród∏o: opracowanie w∏asne.. W 1986 r. 10,9% PKB by∏o przeznaczone na Êwiadczenia socjalne finansowane z podatków, które trafia∏y na konto funduszy ubezpieczeƒ spo∏ecznych. Poniewa˝ fundusze te wykazywa∏y nadwy˝k´, ewentualne ograniczenia transferów z tego êród∏a spowodowa∏oby obni˝enie podatku dochodowego w d∏ugim okresie, nie majàc znaczàcego wp∏ywu np. na poziom deficytu bud˝etowego. Problem transferów do gospodarstw domowych wynika przede wszystkim z idei „paƒstwa dobrobytu”. Podstawà Êwiadczeƒ emerytalnych jest tzw. emerytura dodatkowa z ubezpieczenia spo∏ecznego (national supplementary pension – ATP) finansowana z podatku od wynagrodzeƒ przy zastosowaniu syste-.

(10) 14. Barbara Grabiƒska, Katarzyna Stabry∏a, Rafa∏ Góral. mu repartycyjnego19. Oprócz prezentowanych obcià˝eƒ funkcjonujà w Szwecji równie˝ dwa znaczàce programy ubezpieczenia spo∏ecznego. Jednym z nich jest ubezpieczenie zdrowotne, którego koszty funkcjonowania nie by∏y znaczàce i wynosi∏y w latach osiemdziesiàtych 2,5% PKB. Wynika to z faktu, ˝e podstawowe koszty leczenia powstajà poza bud˝etem centralnym, gdy˝ finansowanie s∏u˝by zdrowia, a wić szpitali i klinik, znajduje si´ w gestii samorzàdu terytorialnego. Drugi dotyczy ubezpieczenia od bezrobocia (unemployment insurance), którego ci´˝ar finansowania spoczywa na podatku od wynagrodzeƒ20. Wszystkie prezentowane programy sta∏y si´ pod∏o˝em generowanych w przysz∏oÊci oszcz´dnoÊci, chocia˝ skutki podj´tych dzia∏aƒ nie wyst´powa∏y od razu. W obliczu zaistnia∏ej sytuacji pojawi∏y si´ koncepcje reformy zmierzajàce w kierunku ograniczenia stopnia redystrybucji tej grupy wydatków, jednak z fiskalnego punktu widzenia cićia w wydatkach z tych dwóch êróde∏ przynios∏yby ró˝ne efekty. Od 1 stycznia 2002 r. emerytura dodatkowa (ATP) jest indeksowana w stosunku do przychodów, a nie jak dotychczas w stosunku do kwot wyjÊciowych. Oznacza to, ˝e stosowna emerytura nie b´dzie tylko waloryzowana wskaênikiem inflacji, ale równie˝ w stosunku do Êrednich p∏ac w gospodarce. Je˝eli jednak tendencje w gospodarce b´dà niekorzystne, indeksacja emerytur b´dzie niewystarczajàca do pe∏nej kompensaty skutków inflacyjnych. Wskaênik wzrostu wynagrodzeƒ opiera si´ na obserwowanych wartoÊciach z ostatnich trzech lat. W 2003 r. wielkoÊç prezentowanego wskaênika – bioràc pod uwag´ parametry makroekonomiczne rozwoju gospodarki – wyniesie ok. 5%. B´dzie to wartoÊç wy˝sza od spodziewanej stopy inflacji, która wed∏ug prognoz wyniesie 4,1%. Zatem relatywny wzrost wartoÊci Êwiadczeƒ emerytalnych w zwiàzku ze zmianà procedury ich waloryzacji ukszta∏tuje si´ na poziomie 0,9%. Zaistnia∏e zmiany sprawià jednak, ˝e wartoÊç Êwiadczeƒ transferowych w tym obszarze mo˝e wzrosnàç i osiàgnàç w 2003 r. wartoÊç ok. 19% PKB. Innà wa˝nà kategori´ transferów stanowià dotacje na pokrycie start, na inwestycje oraz transfery dla przedsi´biorstw znajdujàcych si´ w trudnej sytuacji rynkowej. Du˝y udzia∏ omawianych dotacji przeznaczany by∏ w latach osiemdziesiàtych na dofinansowanie dzia∏ów przemys∏u ci´˝kiego, w tym g∏ównie: na przemys∏ stoczniowy, stalowy, a tak˝e dla leÊnictwa lokalizowanego w pó∏nocnej Szwecji, produkujàcego g∏ównie na eksport. Warto podkreÊliç, ˝e ta grupa wydatków publicznych nie istnia∏a przed 1975 r.21. 19 P.G. Edebalk, A. Elmer, Social Insurance in Sweden [w:] Social Insurance: Papers Presented at the 5th Arne Ryde Symposium, L. Soederstroem, Amsterdam, North-Holland 1983, s. 53–79. 20 Szerzej: A. Bjoerklund, B. Holmlund, Unemployment Compensation in Sweden, Industrial Institute for Economic and Social Research, Stockholm 1984. 21 Szerzej: E. Lundberg, The Rise and Fall of the Swedish Model, „Journal of Economic Literature”, March 1985, vol. 23, s. 1–36..

(11) Ewolucja systemu finansów publicznych w Szwecji. 15. Transfery dla przedsi´biorstw wzros∏y z 1,3% PKB w 1970 r. do 4,9% PKB w 1982 r. Ponad po∏ow´ stanowi∏y subsydia do niektórych wyrobów konsumpcyjnych. Jak pokazujà dane zawarte w tabeli 3 w analizowanym okresie udzia∏ omawianej grupy transferów zosta∏ znacznie ograniczony. W 1994 r. udzia∏ transferów wynosi∏ 4,8% PKB, a w 2000 r. osiàgnà∏ poziom 2,0% PKB i zmniejsza∏ si´ w kolejnych latach bud˝etowych. W koƒcu lat osiemdziesiàtych i w latach 1994–2002 rozmiary Êrodków dotacyjnych dla przemys∏u zosta∏y zredukowane w wielkoÊciach absolutnych. Dotacje do przemys∏u stalowego i leÊnego ca∏kowicie zlikwidowano, Êrodki dla górnictwa zmniejszono do kwoty ok. 0,5 mld SEK, a dotacje dla przemys∏u stoczniowego obni˝ano Êrednio o 3,0 mld SEK rocznie. 4.3. Deficyt i d∏ug publiczny Gwa∏towny wzrost wydatków publicznych w Szwecji spowodowa∏ zaistnienie problemu deficytu bud˝etowego. W latach siedemdziesiàtych wzrost deficytu bud˝etowego by∏ t∏umaczony utrzymaniem zatrudnienia na wysokim poziomie, chocia˝ ju˝ wtedy pojawia∏y si´ opinie, ˝e b∏´dem mo˝e byç przywiàzywanie tak du˝ej wagi do kwestii pozytywnego wp∏ywu deficytu bud˝etowego na problem zatrudnienia. Po pierwsze dlatego, ˝e w nowoczesnych otwartych gospodarkach polityka fiskalna ma bardzo ma∏y wp∏yw na zagregowany popyt. W kraju, takim jak Szwecja, trudno przewidzieç, czy du˝y deficyt spowoduje spadek, wzrost czy nie b´dzie mia∏ wp∏ywu na bezrobocie, inflacj´ i poziom stóp procentowych. Po drugie, utrzymujàcy si´ deficyt strukturalny ostatecznie b´dzie powodowa∏ negatywne d∏ugoterminowe skutki w akumulacji bogactwa poprzez obni˝enie stopy oszcz´dnoÊci, szwedzkiego kapita∏u akcyjnego oraz obni˝enie poziomu ˝ycia. Przy analizowaniu deficytu, trzeba wziàç pod uwag´ bardzo istotny czynnik – silnà korelacj´ pomi´dzy inwestycjami krajowymi a politykà fiskalnà. W latach 1959–1970, kiedy udzia∏ rzàdu w inwestycjach kapita∏owych (capital formation) wzrós∏ z 3,9% PKB w 1950 r. do 12,8% w 1971, stopa inwestycji netto w gospodarce wzros∏a z 18,7% PKB do 24,8%, natomiast okresie 1970–1982 w wyniku zorientowanej prokonsumpcyjnie polityce fiskalnej (w 1982 r. inwestycje kapita∏owe w bud˝ecie wynios∏y 2,5% PKB), inwestycje netto w gospodarce spad∏y do 18,5% PKB. Wzrost deficytu bud˝etowego w latach 1970–1982 by∏ spowodowany du˝ym wzrostem wydatków. W analizowanym okresie Êrednie tempo wzrostu PKB wynosi∏o 10,8%, natomiast roczne tempo wzrostu wydatków bud˝etowych nie przyczyniajàcych si´ do akumulacji kapita∏u osiàgn´∏o poziom 15,2%. Za 90% wzrostu wydatków odpowiada∏y ich nast´pujàce kategorie: wydatki konsumpcyjne samorzàdów lokalnych (local government consumption), transfery z bud˝etu centralnego dla gospodarstw domowych i przedsi´biorstw, wydatki na opiek´ spo∏ecznà oraz koszty obs∏ugi d∏ugu publicznego..

(12) 16. Barbara Grabiƒska, Katarzyna Stabry∏a, Rafa∏ Góral. Pozycja, która jest szczególnie wa˝na dla kszta∏towania si´ deficytu bud˝etowego, to koszty obs∏ugi d∏ugu. Wynika to z dwóch przyczyn: po pierwsze, element ten jest trudny do kontrolowania w krótkim okresie, a po drugie, istnieje sprz´˝enie zwrotne pomi´dzy deficytami bud˝etowymi w przesz∏oÊci, zaleg∏ym d∏ugiem, a wydatkami sztywnymi na obs∏ug´ d∏ugu w przysz∏oÊci. Koszty obs∏ugi d∏ugu wzros∏y z 0,7% PKB w 1970 r. do 4,0% PKB w 1986 r. Redukcja deficytu bud˝etowego okaza∏a si´ w Szwecji najtrudniejsza do osiàgnićia. W sytuacji gdy wydatki publiczne rosnà w bardzo szybkim tempie i osiàgajà wysoki poziom, bardzo cz´sto pojawia si´ deficyt. Taka sytuacja mia∏a miejsce w Szwecji, która równie˝ wykazywa∏a ciàg∏e deficyty, a˝ do 1998 r. zamkni´tego nadwy˝kà w wysokoÊci 2,1% PKB. W 1982 r. deficyt bud˝etu paƒstwa osiàgnà∏ wartoÊç 59 mld SEK, co stanowi∏o 9,5% PKB. Od tego czasu podejmowano liczne dzia∏ania ograniczajàce skal´ negatywnego zjawiska i ju˝ w 1985 r. deficyt zosta∏ ograniczony do 5,7% PKB. W latach siedemdziesiàtych ka˝dy wzrost deficytu bud˝etowego by∏ ograniczany w ramach prowadzonej polityki fiskalnej, pozwalajàc na utrzymanie wysokiego stanu zatrudnienia, a tym samym ograniczajàc wskaênik bezrobocia. Z wyjàtkiem obs∏ugi d∏ugu Skarbu Paƒstwa ca∏oÊç wydatków z bud˝etu centralnego oraz dokonywana za poÊrednictwem funduszy emerytalnych jest limitowana przez pu∏apy maksymalne ustanawiane przez szwedzki Parlament. Przez kilka kolejnych lat poziom wydatków z bud˝etu paƒstwa charakteryzowaç si´ b´dzie bardzo ma∏ym poziomem rezerw na wydatki nieprzewidziane. Fakt, ˝e np. du˝a liczba zasi∏ków z systemu zabezpieczenia spo∏ecznego jest zarzàdzana i finansowana na podstawie wielu ró˝nych regulacji, stanowi istotny problem w przestrzeganiu ustalonych limitów wydatków. Jest to szczególnie widoczne w chwili, gdy wydatki rosnà szybciej z powodu wzrostu poziomu cen, stopy bezrobocia, czy wy˝szej od zak∏adanej absencji chorobowej. ˚adne dostosowania nie sà wówczas mo˝liwe. Ponadto okreÊlenie pu∏apów maksymalnych na finansowanie zadaƒ publicznych powoduje, ˝e automatyczny wzrost wydatków w jednej dziedzinie musi wymóc stosownà redukcj´ w innych obszarach finansowania Êwiadczeƒ, tak aby pu∏ap wydatków nie zosta∏ przekroczony. Pomimo zahamowania wzrostu deficytu bud˝etowego w Szwecji i doprowadzenia do nadwy˝ki bud˝etowej pod koniec lat dziewi´çdziesiàtych, wydatki sektora finansów publicznych nadal stanowià ponad 50% PKB, co przy wzrastajàcym poziomie bezrobocia oraz spadkowym tempie wzrostu gospodarczego stawia szwedzkà gospodark´ w niekorzystnym Êwietle. Ostatnie wybory parlamentarne w Szwecji z wrzeÊnia 2002 r. potwierdzi∏y jednak nies∏abnàcà wÊród spo∏eczeƒstwa popularnoÊç partii socjaldemokratycznej i przywiàzanie do idei „paƒstwa dobrobytu”. Wynika to z faktu, ˝e prawie 60% Szwedów utrzymuje si´ z wynagrodzeƒ w sektorze publicznym lub z transferów socjalnych, a zatem.

(13) Ewolucja systemu finansów publicznych w Szwecji. 17. presja na obni˝enie podatków nie jest tak silna, jak w innych krajach Unii Europejskiej22. Literatura Aslund A., Koniec szwedzkiego wyjàtku, „Rzeczpospolita” 2002, nr 217. Bjoerklund A., Holmlund B., Unemployment Compensation in Sweden, Industrial Institute for Economic and Social Research, Stockholm 1984. Burtless G., Taxes, Transfers and Swedish Labor Supply [w:] The Swedish Economy, red. B.P. Bosworth, A.M. Rivlin, The Brookings Institution, Washington 1987. Edebalk P.G., Elmer A., Social Insurance in Sweden [w:] Social Insurance: Papers Presented at the 5th Arne Ryde Symposium, L. Soederstroem, Amsterdam, North-Holland 1983. Gramlich E.M., Rethinking the Role of the Public Sector [w:] The Swedish Economy, red. B.P. Bosworth, A.M. Rivlin, The Brookings Institution, Washington 1987. Lundberg E., The Rise and Fall of the Swedish Model, „Journal of Economic Literature”, vol. 23, March 1985. Samorzàd Terytorialny w Szwecji. Tradycja i reformy, S. Häggroth, K. Kronvall, C. Riberdahl, K. Rudebeck, Svenska Institutet, Stockholm 1999. Taxes in Sweden 2001 – A Summary of the Tax Statistical Yearbook of Sweden 2001, Riksskatteverket 2002. The Swedish Economy – August 2001, The National Institute of Economic Research, Stockholm 2001. The Swedish Economy, Facts Sheets on Sweden, Swedish Institute, May 2001.. Evolution of the Public Finance System in Sweden The purpose of this article is to present the Swedish public finance system as well as the changes that have taken place within it over the past 40 years. The specific nature of the Swedish economy and its public sector is the result of a long-term tradition of championing the idea of the welfare state. The authors supplement their theoretical discussion with an empirical analysis of the public finance system in Sweden based on data obtained from the Ministry of Finance. In the first part of the article, the authors discuss the macroeconomic situation in Sweden in the 1990s and compare it to the Swedish economy 10, 20 and 30 years prior. An analysis of production and employment levels in the last decade is followed by an analysis of the changes in the public finance system itself. The authors show the relationships between the growth rate of the economy (including consumer demand and export levels) and the condition of public finances. Next, the article focuses on a description of the public finance sector in Sweden, emphasising the extent of decentralisation of public finance and the role of each element in the system. In the section on fiscal policy, the authors examine changes in the levels and structure of budget revenues (especially revenue from taxes) compared to public expenditure and analyse the changes in the budget deficit and public debt in the post-war period. The authors describe the assumptions of public finance reforms at the beginning of. 22. A. Aslund, Koniec szwedzkiego wyjàtku, „Rzeczpospolita” 2002, nr 217, s. A7..

(14) 18. Barbara Grabiƒska, Katarzyna Stabry∏a, Rafa∏ Góral. the 1990s, which contained the postulate of reducing expenditures and increasing taxes due to the growing budget deficit caused by recession. The article closes with the assertion that despite the slowdown in the growth of the budget deficit in Sweden, and even budget surpluses at the end of the 1990s, public expenditure continues to account for a major portion of GDP. Given increasing unemployment and declining economic growth, Sweden needs to continue with public finance reform..

(15)