Irena Czaja-H liniak
Postulaty z m ia n ustaw o w ych regulacji
ograniczających ko rzy sta nie z n ie któ ry ch
u p ra w n ie ń e m e ry ta ln y c h
Zagadnienia w p ro w a d zające
Problem atyka św iadczeń em erytalnych w szerokim ro z u m ie n iu , tj. sposobu nabyw ania up ra w n ień d o św iadczeń, sp o so b u u stalan ia ich wysokości, czerpania i gro m ad zen ia śro d k ó w służących n a pokrycie świadczeń, czy też sp o so b u zarządzania śro d k a m i stanow iącym i źró d ło finansow ania świadczeń, m a o g ro m n ą wagę. Sposób czerp an ia i w y d at kow ania środków służących n a p okrycie św iadczeń em erytalnych, a ta k że innych świadczeń z tytułu ubezpieczeń społecznych, należy b o w iem do jednych z najważniejszych zagadnień zw iązanych z zaspokajaniem potrzeb społecznych, u znanych w przeważającej m ierze za publiczne, czyli realizowanych przez p aństw o lub z ud ziałem państw a.
Jest to d o m e n a niezw ykle delikatnej m a te rii i w iążą się z n ią ró ż n o ro d n e aspekty. S połeczeństw o jest niezw ykle u w raż liw io n e n a te
kw estie w zw iązku z zasadam i, k tó re p o n a d p ó ł w ieku obow iązyw ały w okresie realn eg o socjalizm u. Ś w iadczenia e m e ry ta ln e były sto su n k o w o niskie ora z rzad k o p o d le g a ły rew aloryzacji. C o ba rd z o istotne - ry sow ało się e w id e n tn e up rzy w ilejo w an ie n ie k tó ry c h g ru p zaw odow ych, p rz y czym u p rzy w ilejo w an ie to zbyt często p o d y k to w a n e było nie tyle c z y n n ik a m i n a tu r y obiektyw nej, ile w zględam i politycznym i.
W okresie tra n sfo rm a c ji g o spodarczej, w której w isto tn y m zak re sie d o szed ł d o g ło su c z y n n ik rep rezen tacji p ra co w n ik ó w w postaci now ych, faktycznie działających w o b ro n ie p rac pracow niczych związ k ó w zaw odow ych, w ydaw ało się, że ró w n ież ta p ro b lem aty k a ulegnie p rz e k sz ta łc e n iu we w łaściw ym k ie ru n k u .
Z a g a d n ie n ia reform y ubezpieczeń społecznych
P rz e p ro w a d z o n a w 1991 r. re fo rm a u b ezp ieczeń ro ln iczy ch 1, a zwłasz cza p rz e p ro w a d z o n a w 1998 r., d o ść d aleko idąca refo rm a system u ub e z p ie c z e ń społecznych, sprzyjać m iała zrealizow aniu społecznych oczekiw ań. Po blisko 10 latach o d chwili w p ro w a d z e n ia reform y w y ra ź n ie je d n a k w idać, że wiele przyjętych w niej założeń nie zostało w p e łn i zrealizow anych, a sp o ro ro z w ią zań podążyło, przynajm niej częściow o, w niew łaściw ym k ie ru n k u .
B iorąc p o d uw agę ok res p rz e m ia n politycznych i ustrojow ych, w k tó ry c h d o k o n y w ała się refo rm a, oczekiw ania społeczne w obec niej sięgały b a rd z o daleko. S p o d ziew an o się p rzed e w szystkim zrealizow a n ia w p ro w a d z o n y c h tu ż p rz e d te m k o n stytucyjnych zasad równości, spraw iedliw ości i p o sz a n o w a n ia p o d m io to w y c h p ra w obywateli.
N a p rzeszk o d zie w p ełn i właściwej realizacji refo rm y stanęło ró w nież wiele przyczyn, ta k n a tu r y obiektyw nej, ja k i subiektyw nej. Przy czyny te m o g ą leżeć z a ró w n o p o stro n ie o rg a n ó w publicznych, jak i o só b u p ra w n io n y c h . Jeśli c h o d zi o o soby u p ra w n io n e , to wystąpiło
1 Ustawa z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25 z późn. zm.).
Po s t u l a t y z m i a n u s t a w o w y c h . 2 5 7
zjawisko zbyt dużych o czekiw ań w sto s u n k u d o m ożliw ości. Jeśli c h o dzi o org an y decyzyjne - w y stęp u ją w adliw ości w p rz e b ie g u p o s tę p o w ania, co skutkuje w ielością sp ra w sp o rn y c h i d o c h o d z o n y c h z tego ty tu łu roszczeń p rz e d sąd am i p ra c y i u b ezp ieczeń społecznych. D o przesłanek n a tu ry obiektyw nej zaliczyć m o ż n a z p e w n o śc ią fakt tzw. starzenia się społeczeństw a, p o w o d u ją c e g o sukcesyw nie zw iększającą się liczbę u p raw n io n y ch w sto s u n k u d o o só b w tzw. w iek u p r o d u k cyjnym , a także liczną g ru p ę o só b k o rzystających ze św iad cz eń p rz e d osiągnięciem w ieku em ery taln eg o . N ieb a g ateln ą rolę o d g ry w a także n ied o sk o n ało ść regulacji p raw n y ch o ra z p o zo stało ści o k re su p o p r z e d niego2, znajdujące zw łaszcza w y raz w aspekcie finansow ym .
Finansowanie św iadczeń em erytalnych
F u n d a m e n ta ln ą kw estię stan o w ią fu n d u sz e służące p o k ry c iu św ia d czeń em erytalnych. W system ie zab ezp ieczeń sp o łeczn y ch m o g ą być stosow ane różne m e to d y fin an so w an ia w y d a tk ó w z ty tu łu u b e z p ie czeń, przy czym najczęściej sto so w an e są o n e rów nolegle, a n ie alter natyw nie, ja k m e to d a u b ezpieczeniow a, m e to d a z ao p atrz en io w a, czy m e to d a opiekuńcza, k tó re to m e to d y przesąd zają o ty m , jak ie p o d m io ty p o n o szą ciężar fin an so w an ia św iad czeń o ra z w jakiej fo rm ie i ro zm iarze3.
O czyw iste jest, że d ecy d u ją o ty m ró w n ie ż w zględy p o d m io to w e i p rzed m io to w e, czyli kategorie o sób u p ra w n io n y c h o raz szczegółow e tytuły św iadczeń (e m e ry tu ry , re n ty itd.).
Jak ju ż w sp o m n ia n o , decydujące znac zen ie n a sp o só b u sta la n ia św iadczeń z ty tu łu zabezpieczenia sp o łec zn eg o o ra z sp o só b ich fin a n sow ania o d g ry w ały w a ru n k i ustrojow e. W Polsce w okresie realn eg o socjalizm u w y o d rę b n io n y został p o d m io t p u b lic z n y w p o staci Z a k ła d u
2 Por.: Z. Ofiarski, System finansow y ubezpieczeń społecznych, [w:] Finanse publiczne i prawo
finansowe, red. C. Kosikowski, E. Ruśkowski, Warszawa 2003, s. 706 i nast.
U b e zp ieczeń S połecznych (ZU S), k tó ry g ro m ad ził uiszczane składki z ty tu łu u b ezp ieczeń społecznych, ale ró w nocześnie był zobow iąza n y d o d o k o n y w a n ia tzw. lokat bu d żeto w y ch , czyli w p rz y p a d k u skła d ek lo k o w an ia ś ro d k ó w w b u d żecie p aństw a. Skutkiem tego, z jednej s tro n y b u d ż e t p a ń stw a w ykorzystyw ał śro d k i p o ch o d zą ce ze składek, a z drugiej ponosił odpow iedzialność finansową za realizację świadczeń.
D o całkowitego w yodrębnienia funduszy ubezpieczeniowych i w pro w adzenia m e to d efektywnego zarządzania tym i funduszam i i ich wyko rzystywania służyć m iała reform a system u ubezpieczeń z 1998 r„ wprowa d zo n a ustaw ą z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecz nych4, połączona z reform ą świadczeń em erytalnych i rentowych, w pro w adzoną ustaw ą z 17 gru d n ia 1998 r. o em eryturach i rentach z Funduszu U bezpieczeń Społecznych5. W prow adzone zostały tzw. 3 filary w systemie ubezpieczeń społecznych, które przesądzają o rodzaju źródeł i sposobie finansow ania świadczeń. Podstawowe źródło finansowania stanowią składki ubezpieczeniowe, w noszone częściowo przez ubezpieczających, a częściowo przez ubezpieczonych i ulegające zróżnicow aniu w zależno ści o d p rz ed m io tu ubezpieczenia6. Składki te są źródłem tw orzenia fun duszy celowych w ro zu m ien iu ustaw y o finansach publicznych7, którymi adm inistruje ZUS, a są to: Fundusz Ubezpieczeń Społecznych i Fundusz R ezerw y Demograficznej. O b a należą do kategorii tzw. funduszy budże towych, poniew aż m ogą korzystać z dotacji budżetowych. ZUS należy do jed n o stek sektora finansów publicznych8; oprócz adm inistrow ania skład k am i ubezpieczeniow ym i pobiera rów nież i przekazuje składki na otwarte fundusze em erytalne.
4 Dz.U. z 1998 r. N r 137, poz. 887, z późn. zm. - zwana dalej ustawą o ubezpieczeniach. 5 Dz.U. z 2004 r. N r 39, poz. 353 z późn. zm. - zwana dalej ustawą o emeryturach. 6 Por.: E. C hojna-D uch, Polskie prawo finansowe. Finanse publiczne, wyd. 4, Warszawa 2006, s. 120-121.
7 Art. 29 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. N r 249, poz. 2104 z późn. zm.; zwana dalej ustawą o finansach publicznych).
Po s t u l a t y z m i a n u s t a w o w y c h. 2 5 9
Przesłanki regulacji zabezpieczeń społecznych
Jest rzeczą oczyw istą, że w ta k w ażnych sp o łeczn ie k w e stiach ja k za bezpieczenie społeczne, m u sz ą w p ełn i być p rz estrzeg an e p o d sta w o w e zasady K onstytucji, takie ja k zasada spraw iedliw ości i ró w n o śc i9. W a r to rów nież pod k reślić, że zg o d n ie z treśc ią art. 30 K onstytucji, n ie z b y w alna g o d n o ść człow ieka stan o w i ź ró d ło w o ln o ści i p ra w człow ieka. Zabezpieczenie sp ołeczne w in n o w o b ec tego zap ew n iać g o d n e życie po nabyciu p raw em erytalnych.
W literaturze w ystępuje pog ląd , że zg o d n ie z id eą d e m o k ra ty c z n e g o p ań stw a praw nego, system n o r m praw n y ch w p a ń stw ie p ra w n y m je st w d u ży m sto p n iu a u to n o m ic z n y w o b ec celów po lity czn y ch p ań stw a, szczególnie w zakresie realizacji spraw iedliw ości i w o ln o ści j e d n o s t k i10. N ależy p o d k reślić w yraźnie, że in s tru m e n ta ln e tra k to w a n ie p r a wa, a także p o d p o rz ą d k o w a n ie in te re so m p o lity c zn y m re p re z e n to w a nym przez org an y w ładzy i a d m in istra c ji, stan o w i n a ru sz e n ie k o n s ty tucyjnej zasady d em o k ra ty c z n e g o p a ń stw a praw n eg o . Stąd n eg aty w n ie należy ocenić pojaw iające się w o s ta tn im okresie k o n c e p c je p o lity czn e zm iany sp o so b u g o sp o d a ro w a n ia śro d k a m i z g ro m a d z o n y m i w o tw a r tych fu n d u szach em e ry ta ln y c h p o p rzejściu zain te reso w a n y ch o só b n a em eryturę. W celu z ag w ara n to w an ia właściwej fu nkcji zab ezp ieczeń społecznych, przep isy w in n y być k o n s tru o w a n e w sp o só b je d n o z n a c z ny, n iedający m ożliw ości n iekorzystnej in te rp re ta c ji w sto s u n k u d o osób up raw n io n y ch , a p o n a d to ab so lu tn ie nie p o w in n y stw arzać ilu zo rycznych u p raw n ień , k tóre w ra m a c h istniejącego p o rz ą d k u p ra w n e g o nie m ogą być osiągnięte. Jeśli ta k się zdarzy, o d p o w ie d n i p rz ep isy w in ny ulec nowelizacji, a w sk rajn y m p rz y p a d k u u z n a n iu p rzez T ry b u n a ł K onstytucyjny za sprzeczne z zasad am i K onstytucji. B ardzo w a ż n a rola w ty m zakresie p rz y p a d a ró w n ież R zecznikow i P raw O b y w a te lsk ic h 11.
’ Art. 2 i 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. N r 78, poz. 483).
i0 R. Mastalski, Prawo podatkowe, wyd. 4, Warszawa 2006, s. 56.
N iestety w ak tu aln y c h regulacjach w skazać m o ż n a sytuacje, w k tó ry c h w p rak ty ce n ie m a faktycznych m ożliw ości uzyskania w pełni p rzy słu g u jąc y ch ustaw ow ych u p ra w n ie ń em ery taln y ch . D la przy k ład u p o d a ć m o ż n a dw ie tego ty p u regulacje. Pierw sza o d n o si się d o sposobu u sta la n ia 250% w sk aźn ik a określającego g ó rn ą w ysokość św iadczenia e m ery taln eg o ; d ru g a - d o sp o so b u u sta la n ia czasokresu z a tru d n ie n ia p rz y jm o w a n e g o p rz y u sta la n iu p o d sta w y w y m ia ru św iadczenia.
Sposób ustalania górnego wskaźnika
wysokości pod staw y w ym iaru świadczeń em erytalnych
Z a g a d n ie n ie faktycznej niem ożliw ości osiągnięcia górnego, ustaw o w ego w sk aźn ik a w ysokości p o d sta w y w y m ia ru n a p o zio m ie 250%, na sk u tek regulacji sp o so b u jeg o u stalania, w ydaje się niezw ykle istotne z p u n k tu w ielu o só b p rz e c h o d z ą cy c h n a e m e ry tu rę p o ro k u 1999.
Z g o d n ie z art. 15 ust. 1 u staw y o e m e ry tu ra c h i ren tach , zasadniczą p o d sta w ę w y m ia ru e m e ry tu ry i re n ty stanow i ustalo n a w sposób o k re ślony w ustaw ie p rz e c ię tn a p o d sta w a w y m ia ru składki na ubezpiecze n ia em e ry ta ln e i ren to w e lub n a ub ezpieczenie społeczne, n a podstaw ie p rz e p isó w p raw a polskiego w okresie kolejnych 10 lat kalendarzow ych, w y b ra n y c h p rzez zain tereso w an eg o z o sta tn ic h 20 lat kalendarzow ych p o p rz e d z a ją c y ch b e z p o ś re d n io rok, w k tó ry m zgłoszono w niosek o e m e ry tu rę lub rentę. D la u sta le n ia p o d sta w y w y m ia ru e m e ry tu ry lub renty, w św ietle art. 15 ust. 2, oblicza się su m ę kw ot p o d sta w w y m iaru sk ła d e k (o ra z in n y ch k w o t w y m ien io n y ch w ustaw ie), w okresie k aż dego ro k u z w y b ran y ch p rze z zain tereso w an eg o lat kalendarzow ych. N a stę p n ie oblicza się sto su n e k każdej z tych su m kw ot (czyli kwoty p o d s ta w y w y m ia ru sk ła d ek dla każdego kolejnego roku) do rocznej k w o ty p rz eciętn eg o w y n a g ro d z e n ia ogłoszonej za d a n y ro k k a le n d a rzowy, w yrażając go w p ro c e n ta c h , z zao k rąg le n iem d o setnych części
Kontrola tworzenia i stosowania prawa podatkowego pod rządami Konstytucji RP, red. L. Etel,
Po s t u l a t yz m i a n u s t a w o w y c h.
procentu. K olejno oblicza się śre d n ią a ry tm e ty c z n ą ty ch p rocentów , która stanow i w łaśnie w sk aźn ik w ysokości p o d sta w y w y m ia ru e m e ry tu ry lub renty. W reszcie m n o ż y się p rzez te n w sk a ź n ik tzw. kw otę bazow ą ok reślo n ą w ustaw ie. Tak w ięc w ysokość u sta lo n e g o w sk a ź n i ka p rzesądza o faktycznej w ysokości św ia d czen ia em ery taln eg o . A rt.
15 ust. 5 określa g ó rn y w sk aźn ik w ysokości p o d s ta w y w y m ia ru n a poziom ie 250%. N ależy w y raźn ie zaznaczyć, że ustaw a, ogran iczając wysokość w skaźnika d o 250%, n ie zaw iera żad n e g o w y ra ź n e g o p o s ta now ienia dotyczącego m ożliw ości p o z b a w ie n ia u p ra w n ie n ia d o jego osiągnięcia.
Z kolei art. 19 ust. i u staw y o u b ez p ie c z e n ia ch w p ro w a d z a o g r a n i czenie rocznej p o d sta w y w y m ia ru sk ład k i w d a n y m ro k u k a le n d a rz o w ym d o kw o ty odpow iadającej trz y d z ie sto k ro tn o śc i p ro g n o z o w a n e g o przeciętnego w y n a g ro d z e n ia m iesięczn eg o w g o sp o d a rc e n aro d o w ej n a da n y ro k kalendarzow y, o k reślo n eg o w ustaw ie b udżetow ej (zwanej p o to czn ie lim ite m ). Po p rz e k ro c z e n iu w ielkości „lim itu ”, sk ład k i nie są uiszczane, a ew en tu aln ie n a d p ła c o n e - p o d le g ają zw rotow i.
W konsekw encji ustala się n iezależn ie dw ie w ielkości: g ó rn ą w iel kość p o d sta w y w y m ia ru (lim itu ), d o której uiszcza się składki i k w o tę rocznego p rzeciętn eg o w y n ag ro d zen ia . P ierw sza m a c h a ra k te r p r o gnozow anej wielkości, a d ru g a faktycznej w ielkości, co daje tak i re z u l tat, że w latach 2000, 2003 o ra z 2006 n ie m o ż n a było w rzeczyw istości uzyskać m a k sy m aln eg o ustaw ow ego w sk aźn ik a 250%.
W 2000 r. o b w ieszczeniem m in is tra p ra c y i p o lity k i społecznej z 29 g ru d n ia 1999 r.12, o g ra n ic z o n o ro c z n ą p o d sta w ę w y m ia ru sk ła d e k d o 54.780 zł. Z kolei k o m u n ik a te m prezesa G U S z 9 lutego 2001 r.13 u s ta lo n o p rzeciętne w y n ag ro d zen ie za 2000 r. w w ysokości 1.923,81 zł. L im it 54.780 zł, p o d zielo n y p rzez kw otę ro c z n ą w y n a g ro d z e n ia 23.085,72 zł, dał w w yniku tylko w sk aź n ik 237,28%. W sk a ź n ik i za 2001 r. i 2002 r. w ynosiły p o n a d 250%.
12 M.P. z 1999 r. N r 41, poz. 640. 13 M.P. z 2001 r. N r 6, poz. 108.
W 2003 r. obw ieszczenie m in is tra p ra c y z 10 g ru d n ia 2002 r.14 o g ra niczyło ro c z n ą p o d sta w ę w y m ia ru sk ład ek d o 65.850 zł. K om unikat p rezesa G U S z 11 lutego 2004 r.15 ustalił przeciętn e w yn ag ro d zen ie za 2003 r. w w ysokości 2.201,47 zł. L im it 65.850 zł, p o d zielo n y przez k w o tę ro c z n ą w y n a g ro d z e n ia 26.417,64 zł d a ł w sk aźn ik 249,26%. W sk aź n ik i w ro k u 2004 i 2005 w y n io sły o d p o w ie d n io 250% i 254%.
I z n o w u w 2006 r. w sk a ź n ik w y n ió sł tylko 247,45%. O bw ieszczenie m in is tr a z 16 g ru d n ia 2005 r.16 ogran iczy ło p odstaw ę w y m ia ru skła d e k w ro k u 2006 d o 73.560 zł, a k o m u n ik a t p rezesa GUS z 13 lute go 2007 r.17 ustalił p rz e c ię tn e w y n a g ro d z e n ie za 2006 r. w wysokości 2.477,23 zł. T ak więc lim it 73.560 zł p o d zielo n y p rzez kw otę roczną w y n a g ro d z e n ia 29.726,76 zł daje 247,45%.
E w e n tu aln e o d c h y le n ia o d tych w sk aźn ik ó w m o g ą w in d y w id u al nych p rz y p a d k a c h w y n ik ać je d y n ie ze sp o so b u uw zg lęd n ian ia w lim i cie tzw. trzy n aste k , czyli u w z g lę d n ia n ia ich w ro ku, za k tó ry zostały w y p łaco n e, p o n ie w a ż w ielkość trzy n astk i w ypłaconej w d an y m roku o d e jm u je się doliczając ró w n o c ześn ie w ielkość trzynastki prz y p ad ają cej za d a n y ro k 18. Sytuacje w ynikające ze sp o so b u zaliczania trzynastek sta n o w ią je d n a k ż e je d y n ie w yjątek o d reguły, a p o n a d to wiele osób ich n ie o trzy m u je.
Jeśli p o d o b n a relacja, ja k zw łaszcza w 2000 r„ a także w 2003 r. oraz 2006 r., b ęd z ie m iała m iejsce w kolejnych latach, to u p ra w n io n e o so by, m im o u zy sk an ia o d p o w ie d n io w ysokich zarobków, n ie b ę d ą m ogły uzyskać średniego, g ó rn e g o w sk aźn ik a 250%. Przepisy nie p ozw ala ją b o w ie m n a o p ła c a n ie sk ła d ek p o p rz e k ro c z en iu lim itu podstawy, a ró w n o c z e śn ie n ie dają m ożliw ości u zy sk an ia w skaźnika 250% w d a n y m roku. 11 M.P. z 2002 r. N r 60, poz. 845. 15 M.P. z 2004 r. N r 9, poz. 137. 16 M.P. z 2005 r. N r 84, poz. 1221 17 M.P. z 2007 r. N r 12, poz. 125. 18 Por. d ru k ZUS, Rp-7, pkt 6.
Po s t u l a t y z m i a n u s t a w o w y c h. 2 6 3
Z akładając, że p ra c o w n ik m a u sta la n ą w ysokość e m e ry tu ry w o p a r ciu o zarobki z 10 o statn ich lat z a tru d n ie n ia , to jeśli lata te o b e jm ą ro k 2000, 2003 i 2006 (i ew en tu aln ie dalsze, w k tó ry c h w sk a ź n ik ró w n ie ż nie osiągnąłby 250%), p ra c o w n ik nie m a m ożliw ości osiąg n ięcia ś re d niego w skaźnika 250% p o m im o rzeczyw istego osiąg an ia za ro b k ó w p o wyżej lim itu. Sposób o b liczania w sk aźn ik a w ysokości p o d s ta w y został bow iem - ja k w s p o m n ia n o - u re g u lo w a n y w te n sposób, że n a jp ie rw oblicza się w skaźnik (sto su n e k k w oty w y m ia ru p o d s ta w y sk ład ek do rocznej kw oty przecię tn eg o w y n a g ro d z e n ia ) za k a ż d y ko lejn y rok, a następnie oblicza się śred nią a ry tm e ty c z n ą tych p ro c e n tó w (w sk a ź n i ków). Czyli su m u jąc w skaźniki z 10 k o lejnych lat i ustan aw ia jąc śre d n ią wielkość składnika, nie jest m ożliw e u zy sk an ie 250%, jeśli ch o ć je d e n z rocznych w sk aźn ik ó w jest niższy. Skoro, ja k d o tą d , ju ż 3 w sk a ź n i ki roczne za k o n k re tn e lata są p o n iżej 250%, to osiągnięcie śred n ieg o w skaźnika 250% stało się niem ożliw e.
Jeśli przez ustalo n y w sk a źn ik m n o ż y się tzw. k w o tę b a z o w ą 19, to jest oczywiste, że jego w ysokość w pływ a b e z p o ś re d n io n a w ysokość św ia d czenia em ery taln eg o ; w sk aźn ik m o ż n a u z n a ć za p o d sta w o w ą w ielkość w yznaczającą w ysokość em erytury.
W arto w yraźnie zaznaczyć, że o so b y p rz e c h o d z ą ce n a e m e ry tu rę do 1999 1 nogły uzyskać g ó rn y w sk a ź n ik 250%, a n ie k tó re k ateg o rie podmiot< często go uzyskiw ały z uw agi n a sp ec jaln ą politykę p ła c o wą, k tó ra liała n ie je d n o k ro tn ie m iejsce w o d n ie s ie n iu d o o só b w tzw. w ieku p rz e d e m e ry ta ln y m .
Sposób
alania czasokresu zatru d n ien ia
Nie m niej \ ly jest dla o só b u p ra w n io n y c h d o o trz y m y w a n ia św ia d czeń tzw. cz kres z a tru d n ie n ia p rzy jm o w an e g o p rz y u s ta la n iu p o d staw y w ym iai u św iadczenia.
19 Art. 19 ustawy emerytalnej. Kwota bazowa np. za rok 2006 wynosi 2.059,92 zł (Kom unikat Prezesa GUS z 13 lutego 2007 r., M.P. N r 12, poz. 126).
D la p o trz e b u sta la n ia czaso k resu pracy, w y ró żn ia się dw a rodzaje o kresów : o k resy składkow e i n iesk ład k o w e 20. W świetle art. 53 ust. 2 u sta w y o e m e ry tu ra c h u stala się o b a rodzaje o k resó w z uw zględnie n ie m p ełn y ch miesięcy. Z g o d n ie z ust. 1 art. 53, za każdy ro k o k re sów sk ład k o w y ch e m e ry tu ra w ynosi 1,3% p o d staw y jej w ym iaru, a za k aż d y ro k o k re só w n iesk ład k o w y ch - 0,7% p o d staw y w ym iaru. A rt. 53 nie określa bliżej zasad zao k rą g lan ia d n i d o p ełnych miesięcy, a w szczególności n ie zaw iera zapisu o sposobie p o m ija n ia nadw yżek d n i p o n a d p e łn e m iesiące.
W ydaje się u z a s a d n io n y w n io sek , że w świetle art. 5 i 53, p rzy u sta la n iu pra w a d o e m e ry tu ry i renty, z a o k rąg lan iu d o p ełn eg o m iesiąca p o w in ie n ulegać łączny okres, a nie o d rę b n ie okres składkow y i nie- składkow y. Z a sto so w a n a literaln a in te rp re ta c ja art. 53 ust. 2 pow oduje w skrajnych p rz y p a d k a c h sk ró cen ie faktycznego o k resu zatru d n ien ia n aw et o p o n a d 1 m iesiąc. Pow staje p a ra d o k sa ln a sytuacja, że osoba m ająca faktyczny o k res z a tru d n ie n ia dłuższy, m o że m ieć w praktyce p rz y u s ta la n iu p raw a d o e m e ry tu ry p rzy jęty okres krótszy n iż osoba, k tó ra p o sia d a ła faktyczny k ró tszy ok res z a tru d n ie n ia.
D la zo b ra z o w a n ia p ow yższych sytuacji m o ż n a przytoczyć dwa p rzykłady:
1) Ł ączny faktyczny o k res z a tru d n ie n ia , ustalan y w tzw. karcie p rz e b ie g u z a tru d n ie n ia
składkow y: 35 lat, 10 m ies., 20 d n i = 429 mies. + 20 dni n ieskładkow y: 5 lat, 10 m ies., 25 d n i = 70 mies. + 25 d ni łącznie: 500 miesięcy (+ 14 dni - licząc nawet 1 miesiąc = 31 dni) W decyzji p rzy jm u je się: o k res składkow y: 429 m ies., n iesk ład k o wy: 70 m ies., łączn ie 499 miesięcy.
2) Ł ą czn y fak ty czn y o k re s z a tr u d n ie n ia (k a rta p rz e b ie g u z a tr u d n ie n ia )
składkow y: 35 lat, 10 m ies. = 429 mies.
nieskładkow y: 5 lat, 1 lm ie s., 14 d n i = 71 mies. + 14 dni łącznie: 500 m iesięcy (+ 14 dni)
Po s t u l a t y z m i a n u s t a w o w y c h. 2 6 5
W decyzji przyjm uje się: składkow y: 429 m ies., n iesk ład k o w y : 71 mies., łącznie 500 miesięcy.
W rezultacie gdyby w 1. p rz y p a d k u zw o ln ien ie lekarskie było d łu ż sze o 20 dni, to byłby u z n a n y cały d o d a tk o w y m iesiąc nieskładkow y. Sposób z ao k rąg lan ia skrócił ok res z a tru d n ie n ia o p e łn y m iesiąc, czyli praco w n ik o d n ió s ł n eg aty w n y sk u te k z p o w o d u „faktycznego p rz e p ra cowania” 20 dni.
Poniew aż su m a 20 d n i sk ład k o w y ch i 25 d n i n ie sk ła d k o w y c h p rz e kracza w 1. przykładzie p e łn y m iesiąc, n a leżało b y - zg o d n ie z k o n s ty tucyjną zasadą ró w n o ści w obec p raw a - u z n a ć te n m iesiąc za m iesiąc nieskładkow y i przed łu ży ć o k res n ie sk ła d k o w y o 1 m iesiąc, tj. d o 71 miesięcy. W o b u b o w iem p rz y k ła d a c h (1. i 2.) p rzy ję to łączn y id e n tyczny okres, z ty m że w 1. przy k ład zie ok res efektyw nej p ra c y był dłuższy o 20 dni
Niestety, w raktyce Z ak ład U b e zp iecze ń S połecznych stoi n a g ru n cie n iek c stnego, literalnego sto so w a n ia p ra w a 21, a stan o w isk o to p o d tr z r ije także o rzeczn ic tw o 22. W zw iązku z p o w o d o w a n y m i skutkam i ikiem ustaw ow ego bliższego o k re ślen ia s p o s o b u z a o k rą glania dni > p ełnych m iesięcy, należy p o stu lo w a ć now elizację art. 54 ust. 2 u y.
Podsu
w anie i wnioski de lege lata
Literalni e rp re to w an ie p ra w a n ie p o w in n o w żadnej m ie rz e stw a rzać syU niekorzystnej cha obywateli. W d e m o k ra ty c z n y m p a ń stwie praw rulacje n ie m o g ą być p o z o rn e i stw a rzać ilu zorycznych korzyści, ki w k o n k re tn y c h sytuacjach faktycznych stają się n ie m ożliw e d »siągniccia. Z; kładając p ersp e k ty w icz n e k sz ta łto w a n ie się w skaźn w ysokości p< dstaw y w y m ia ru n a w z ó r ro k u 2000, 2003
21 Np. ZUS w Krakowie.
22 Np. wyrok z 16 grudnia 2005 r. (SO /K r VII U 1835/05), niepubl., oraz w yrok z 9 maja 2007 r. (SA/Kr III AUa 326/06), niepubl.
i 2006, d o jd zie d o n iem ożliw ości osiągnięcia górn eg o p u ła p u w skaź n ik a p rzez w szystkie zain tereso w an e p o d m io ty , a ju ż doszło d o tego u p o d m io tó w , k tó ry m łata te zostały zaliczone d o 10 lat przyjętych do w yliczenia p o d sta w y św iadczenia. W p a ń stw ie praw a tr u d n o przyjąć, by p rzep isy były sta n o w io n e z zało żen iem niem ożliw ości skorzysta n ia z p rzew id zian y ch w n ic h korzyści. Z przedstaw ionej konstrukcji regulacji w ynika, że o p a rta jest o n a n a p ro g n o z ie p rzeciętnego w y n a g ro d z e n ia , a nie n a w ielkościach obiektyw nych czy faktycznych. T ru d n o się zgodzić z u z a le ż n ie n ie m u sta la n ia w ysokości św iadczenia - tak isto tn eg o ze w zględów sp o łeczn y ch ja k św iadczenie e m ery taln e - od p rognozy, k tó ra ze swej isto ty jest nie p ew n a. N ależy w yraźnie p o d k re ślić, że o so b y u p ra w n io n e zostają po z b aw io n e m ożliw ości opłacania sk ład ek pow yżej p ro g n o zo w an ej podstaw y, a w konsekw encji osiągając n a w e t faktycznie b a rd z o w ysokie w y n ag ro d zen ia, nie m ogą uzyskać m a k sy m a ln e g o ustaw ow ego w sk aźn ik a dla obliczenia świadczenia. R egulacja k sz ta łto w a n ia w ysokości św iadczeń w in n a być o p a rta na o b iektyw nych, a n ie p ro g n o z o w a n y c h w ielkościach i nie m o że u n ie m o żliw iać osiągnięcia ustaw o w o p rzew id zian y ch korzyści. Jak w sp o m n ia n o , isto tn e jest, że o so b y p rz e c h o d z ą ce na e m e ry tu rę d o 1999 r. m o g ły uzyskać g ó rn y w sk a ź n ik 250%. Stw arza to n ieró w n o ść tra k to w a n ia w o b ec p raw a o só b uzyskujących p raw o d o e m e ry tu ry w zależ n o śc i o d m o m e n tu u zy sk an ia u p ra w n ie n ia . P aństw o praw a nie p o w in n o stw arzać p o z o ró w korzyści dla swych obywateli. K ształtow anie się w ysokości św iad czeń em ery taln y ch w in n o być o p a rte n a obiektyw nych w ielkościach, a w szczególności w in n o ja k n ajd o k ład n iej uw zględniać s ta n faktyczny w y stęp u jący u zin d y w id u alizo w an eg o p o d m io tu . P rze pis art. 19 u staw y u b ezpieczeniow ej i o d p o w ie d n io art. 15 ustaw y e m e ry taln ej w in n y w ięc ulec nowelizacji.
W ydaje się, że nale ży rozw ażyć tzw. k o n sty tu cy jn o ść przytoczonych przepisów . W y raźn ie b o w ie m rysuje się b ra k rów ności konstytucyjnej p o m ię d z y o so b a m i p rz e c h o d z ą cy m i n a e m e ry tu rę p rz e d rokiem 1999 i p o ro k u 1999. P o n a d to n ik t (z w yjątkiem in d y w id u a ln eg o k ształto w a n ia się trzy n astk i) n ie osiągnie ustaw ow ego p u ła p u em erytury, je
Po s t u l a t y z m i a n u s t a w o w y c h. 2 6 7
śli w 10 kolejnych latach, przyjętych dla celów u sta la n ia św iadczenia, znajdzie się ro k 20 0 0 ,2 0 0 3 i 2006. S koro b o w ie m trz y sk ład n ik i są n iż sze o d 250%, to śre d n ia nie o siągnie ustaw o w y ch 250%. N a ru sz a to u p raw n ien ia p raw ie w szystkich o só b n abyw ających p raw a d o św ia d czeń.
P od o b n y b ra k rów ności zachodzi p o m ię d z y o so b a m i p rz y u sta la n iu okresu z a tru d n ie n ia w zależności o d p rz y p a d k o w e g o u k sz ta łto w a n ia się okresów składkow ych i niesk ład k o w y ch . Z a o k rą g la n ie p o w o d u ją ce faktyczne sk ró cen ie łącznego o k re su o b n iż a w y so k o ść n ależn y ch św iadczeń em ery taln y ch , a więc ró w n ież m o ż n a je u z n a ć za n a r u s z e nie p o d m io to w y c h p ra w obywateli.
N ależy de lege feren d a znow elizow ać art. 19 u staw y u b e z p ie c z e n io wej i art. 15 u staw y em ery taln ej, e w e n tu a ln ie p o d d a ć je o cen ie T ry b u nału K onstytucyjnego p o d w zględem zg o d n o ści z K onstytucją.
Bibliografia
E. C h o jn a -D u c h , Polskie praw o fin a n so w e. F inanse p u bliczne, wyd. 4, W arszaw a 2006.
C. K osikowski, Prawo fin a n so w e w Unii Europejskiej i w Polsce, W arszawa 2005.
C. Kosikowski, Część 1: Kontrola tw orzenia praw a podatkow ego, [w:] Kontrola tw orzenia i stosow ania p raw a podatkow ego p o d rzę d a m i
K onstytucji RP, red. L. Etel, C. K osikow ski, E. R uśkow ski, W arszaw a
2006.
R. M astalski, Prawo podatkow e, wyd. 4, W arszaw a 2006.
Z. Ofiarski, System fin a n s o w y ubezpieczeń społecznych, [w:] F inanse
publiczne i praw o fin a n so w e, red. C. K osikow ski, E. R uśkow ski, W a r
