A C T A U N I V E R S I T A T I S L O D Z I E N S I S
FO LIA IU RIDICA 5, 1981
Bolesław Paździor
TW ORZENIE KO NW ENC JI I ZALECEŃ MIĘDZYNARODOW EJ ORGANIZAC JI PRACY
I. U W A G I W STĘPNE
W sw o je j sześćd ziesięcio letniej histo rii M iędzy narodo w a O rganizacja Pracy uch w aliła 151 ko n w encji oraz 159 zaleceń, z czego niem al p o -łow a p rzy p ad a n a o k res m iędzy w o jenn y 1. Jest to liczba im ponująca, ale jeszcze bard ziej m usi im ponow ać sto sunk ow o ró w n om ierny ry tm n orm o tw órczej działalności organizacji: na do ty chczasow y ch 64 sesjach K onferencji O gó ln ej p rzy jm o w an o przeciętn ie po 2—3 ko n w encje i ty -leż zaleceń. Z darzały się n a tu raln ie także w y jątk i, w szczególności wówczas, g d y przedm iotem ob rad se sji by ły różne asp ek ty jedn ego problem u. R ek ordow a po d tym względem b y ła ХХХЦ se sja (1946), po -św ięcona w całości u reg u lo w an iu n iek tó ry ch kw estii p racy na morzu: uchw alo no na n iej aż 9 k on w encji i 4 zalecenia.
Rytm n orm o tw órczej działalności M OP uległ w y raźnem u zah am ow a-n iu zaledw ie dw uk ro ta-nie. Po raz pierw szy a-n astąp iło to w latach 1922— — 1924. Po o k resie w y jątk o w o ,.u rod zajn ym " w dziedzinie tw orzen ia praw a, jakim b yły pierw sze lata fun kcjo n ow an ia o rg an izacji (16 ko n w encji i 18 zaleceń w latach 1919— 1921), nad szedł m oment, gd y z je d -n e j stro -n y — Biuro M OP ze sw oim skrom -nym liczeb-nie perso-nelem , m ałym jeszcze doświadczeniem , n ato m iast pow ażnym i lukam i w do ku m en tacji nie b y ło w stan ie utrziymać tak n iezw y kłeg o tem pa p rac p rzy -goto wawczych, k on ieczny ch dla u ch w alen ia norm , z drug iej zaś stro ny — rządy p ań stw członkowskich, zob ow iązane na m ocy art. 19 § 5b i 6b k o n sty tu cji M OP do p rzedk ład ania u ch w alo ny ch k on w en cji i zaleceń w ciągu rok u (w w y ją tk o w y ch w y pad k ach w ciągu 18 m iesięcy) „w ładzy lub władzom, do k tó ry ch ko m p etencji dana spraw a należy celem p
odję-1 W la ta c h 1919— 1939 u ch w a lo n o 67 k o n w e n c ji i 6 6 za le c eń , zaś w la ta clj 1944— 1978 — 84 k o n w e n c je i 93 za lec en ia.
cia przez nią ak cji u staw o d aw czej lub jak ie jk o lw ie k in nej", nie n ad ąża-ły ze spełnieniem tego k on sty tu cy jn eg o obow iązku 2. Po raz drugi p rze r-wa w działalności no rm o tw órczej — tym razem całk ow ita — na stą piła w o kresie II w o jny św iato w ej3.
Ja k ie czy nniki w p ły w a ją na n iew ątp liw e o siąg n ięcia M OP w p ro ce -sie u chw alan ia m ięd zyn aro do w y ch norm? Odp ow iedź na to p y tan ie m oże być tym b ard ziej in te resu jąca , jeśli się zważy, ile przeszkó d n a p o ty -ka taki sam proces w łonie inn ych o rgan izacji czy n a specjaln ie w tym celu zw ołan ych k o n feren cjach m iędz yn arod o w y ch (nip. p raw o m orza). O czyw iście do w szelkiego ro dzaju p o ró w n ań muisi się pod ch od zić z n ie-zbędną o strożno ścią, a zatem i tu taj na leży poczynić pew n e zastrzeże-nia. T ak w ięc trzeba p o dk reślić, że M OP jest jed y n ą o rg an izacją, k tó re j głów na fu nk cja p olega na n orm aty w n y m reg u lo w an iu sp raw należący ch do jej ko m petencji. Tym m. in. różni się ona od innych m ięd zyn aro do -w ych org an izacji, dla k tó ry ch u ch -w alan ie no rm jest n ajczęściej ty lk o zadaniem m arginesow ym w obec działalności o p e ra cy jn ej. Z kolei, gdy idzie o sp ecja ln e k o nferen cje „ko d y fika cy jn e", to pro b lem aty k a będąca przedm iotem ich roko w ań jest bez p o ró w n a n ia b ard ziej złożona, a in te -re sy stron znacznie tru d n iejsze do po godzenia. Nie u lega jed n a k w ą t-pliwości, że w stosu nk u do d y plom aty czn y ch w ysiłków , o rg an iz ac y j-n y ch kosztów , czy po p ro stu czasu trw aj-nia o b ra d rezu ltaty są j-niezw y kle skrom ne na tle osiągnięć, któ rym i m oże się poszczycić MOP.
Z astan aw iając się n ad czynnikam i, k tó ry m M OP zaw dzięcza sw oje o siągn ięcia, trzeb a w pierw szym rzędzie zwrócić u w ag ę na fakt, iż w sw o je j działalności no rm o tw órczej została ona n iejak o z g ó ry „skazan a" „skazan a powodze„skazanie, albo w iem głów „skazanym i„skazanstrum e„skazantem , w k tó ry ją w y -posażo no dla osiąg nięcia zasad niczego celu, tj. zap ew nienie sp raw ied li-wości spo łeczn ej w św iecie, są w łaśn ie ko n w encje i zalecenia4. Od chwili po w stan ia M OP p rzy stąp ion o w ięc z n iezw yk łą e n e rg ią d o o p ra-cow ania m iędzy narod ow ych no rm praw a p racy , albo w iem ty lk o sukce-sy w te j dziedzinie m ogły stanow ić św iad ectw o u ży teczno ści o rg an iz acji a zarazem u zasad nienie jej istnien ia. Co p raw da już w latach trzy -dziesty ch MOP zaczęła zajm o w ać się także rozw iązyw aniem prak ty
cz-s Sz erzej na ten tem at: B. P a ź d z i o r , W p ły w M ię d zy n a r o d o w e g o Biura Pracy na k o n w e n c je i zale ce nia M ię d zy n a r o d o w e j O rg an iza cji Pracy, W ro c la w 1975, s. 48— 51.
5 J u ż jed n ak w k w ie tn iu 1944 r., n a se s ji w Filadelfii, K o n fer en cja O g ó ln a MO P, b io rą c za p u n k t w y jś c ia z a sa d y K a rty A tla n ty c k ie j, d o tyc zą c e p rz ys z łej w s pó łp ra cy m ię d zy n a ro d o w e j, u ch w a liła 7 za le ceń , p o św ięc o n y ch głó w n ie pro blem o m zw iązany m z p rze jś cie m g o sp o d a rk i w o je n n e j na to r y g o sp o d ark i p ok o jow e j.
4 N a 40 a rty k u łó w , z k tó r y c h sk ła d a się k o n s ty tu c ja M OP, aż 24 d oty c zy p r z y -g o to w an ia , u c hw a lan ia , w c iela n ia w ż y cie i k o n tro li s to s o w an ia m ięd z y n aro d o w y c h no rm p ra cy . Są to art. 10, 14— 35 i 37.
nych problem ó w w ró żn y ch gałęziach przem y słu , a w latach p o w o jen -nych, w o p arciu o D ek larację Filad elfijską u ch w a lo n ą w 1944 r. (włą-czoną n astę pn ie do k o n sty tucji M OP jak o jej in teg raln ą częśc skład ow ą), ro zw in ęła ona na szero ką skalę pom oc techniczną, zwłaszcza dla nowo po w stały ch państw , ale ak ty w n o ść na tym p olu w niczjym nie osłabiła jej działalno ści no rm o tw ó rczej5. W a rto dodać, że w o statn ich latach , gdy w obec trud no ści finansow ych, w jak ich znalazła się o rganizacja, trzeba było pow ażnie o rg an iczy ć’ jej pro gram y, „cięcia" w budżecie w najm niejszy m sto p n iu d otk nęły w y d atk i na działalność normotwórczą®. Je st to n ajlep szy dowód, iż działalność ta do tąd nie u tra ciła nic ze swego znaczenia, a n iez by t ry zy ko w ne b yłob y tw ierdzenie, iż jest ona w ręcz w aru n kiem u trzym an ia o rg an izacji p rzy życiu.
A tm o sfera pierw szych lat fu nk cjo no w ania o rganizacji, k tó ra bez w ątp ien ia w y w a rła p otężn y w p ły w na p ierw o tn e sukcesy, n ie b y ła je d -n ak -n ig dy elem e-ntem d eterm i-nu jący m . Do tego p rzyczy-n iły się od sa-m ego p o czątk u głównie:
— o dp ow iednia selek cja pro blem ów w y m agający ch i n ad a jący ch się do praw no -m ięd zy n arod ow eg o uregu low ania;
— u reg u lo w an y przep isam i p ro ced u raln y m i tim ing, przew idu jący m. in. p o czątek i k oniec p ro cesu
normotwórczego,-— dok ład ne zdefiniow anie roli „aktoró w " w p rzyg o to w an iu tekstó w k on w encji i zaleceń, a w szczególności p rec y zy jn e o k reślen ie zadań Biura M OP w tej m aterii.
II. SELEKCJA PROBLEMÓ W I TRYB W PISA N IA ICH DO PORZĄDK U OBRAD K O N FEREN CJI
Pozornie m ogłoby się w y daw ać, że tzw. M ię d zy n a ro d o w y K od eks
Pracy, na k tó ry sk ład ają się do ty chczas uchw alone k o nw encje i
zalece-nia, jest do stateczn ie w y czerpu jący , a zatem że dalszy p roces tw onia p ra w a ' w ram ach M OP nie pow inien być zbyt in ten sy w n y 7. W rze-5 S zerzej n a te n tem at: G. A. J o h n s t o n , Th e In ter n a tio n a l Labour O rg anis a-tion. Its w o r k lo r so cial and. ec on om ic prog ress, London 1970, s. 113 i n.
6 Por. T roisièm e rappo rt d e la co m m issio n d e pro gra m m e , du b u d g e t et de l'ad -m inis tr atio n, GB. 205/12/31 A nn e x e III (205e ses sio n) G e nè ve , fé v rie r--m a rs 1978 oraz Prop ositio ns de pro gr am m e e t d e b u d g e t po ur 1980— 1981, GB. 209/PFA/24 (209e session) G en èv e, fé v rie r- m a rs 1979.
7 W 1954 r. Biuro M O P w y d a ło zbiór odp o w ied nio u s y s te m a ty z o w a n y ch k o nw e n c ji i z ale ce ń pt. C ode In ter n a tio n a l du T rava il. S y stem a ty k a ta z p ew ny m i m o d yf ika cjam i je s t p erio d y cz n ie p u b lik o w a n a pt. G uide par m a tiè re d es no rm e s inte r n a tio n a les du trav ail. W e dłu g o s ta tn ie g o w y d a n ia (Doc. A ppl. 10/1978/) z a w ie ra o n a n a s tę p u ją c e dz iały (w n a w ia s ie ilo ść k o n w e n c ji i za le ceń ): I. P o ds taw ow e p ra w a cz ło w ie -k a (10), II. Z a tru d n ie n ie (8), III. W a ru n k i p ra c y , i p o lity k a s o c ja ln a (46), IV . Z abez-p iec ze n ie sabez-p ołec zn e (30), V. S to su n ki m ię dzy abez-p rac o w n ik am i a abez-p ra c od a w c am i (re
la-czywistości jest inaczej. Z w ielu w zględów, głównie w sk utek ogólnego rozw oju ekon om iczn o-społecznego i przem ian p o lity cz ny ch w świecie, ale także w sk u te k w p ro w ad zen ia n ow o czesnych techn ik i technologii do p ro cesów p ro d u k cy jn y c h , ciąg łej racjo n alizac ji o rg anizacji p rac y itd„ treść n iek tó ry ch p o stan o w ień tegoż k od ek su przestała o dpow iadać p o-trzebom chwili. Z d ru g iej stromy an i na chw ilę nie zanika konieczność o praco w an ia całkow icie n ow ych norm, p rzed e w szy stkim w związku z g w ałtow n ym rozw ojem nauk i i tech nik i i idącym i z tym w parze zm ieniającym i się w arun k am i w śro do w isk u p racy .
Na sw ej 209 isesji (luty— m arzec 1979 r.) Rada A dm in istracy jn a MOP p rzy jęła k ońcow y rap o rt g ru p y ro boczej do sp raw m iędzy narodo w ych norm p racy , u stan o w io n ej z początkiem 1977 r., k tó rej zadaniem było m. in. o k reślen ie k onw encji i zaleceń w ym ag ają cych rew izji oraz zdeterm in o w anie tiych problem ów, co do k tó ry c h b yłob y po żąd ane u stan o w ienie n o w ych n orm 8. G rupa ta p rop on u je, aby poddać rew izji 13 k o n -w en cji i 12 zaleceń. Z n ajdu ją się -w śró d n ich teksty d otyczące b ezpczeństw a i h ig ieny pracy, o c h ro n y m acierzyń stw a, p racy n ocnej, n ie-k tó ry c h asp eie-któ w o ch ro n y p rac y m ary n arzy i inne. G rup a su g eru je również, b y rozw ażyć m ożliwość o praco w ania n ow ych norm i w tym k on tekście w ylicza 42 tem aty. O b ejm u ją o n e m. in. takie zagadnienia, jak: p raw o do p rac y i och ro na p rzed bezrobociem , g w aran cje wolności zw iązkowej, rów no up raw nienie m ężczyzn i ko biet w zawodzie, udział p raco w n ikó w w zarząd zaniu p rzed sięb iorstw em , p rzed sięb io rstw a w ielo-n arod ow e a po lity k a socjalielo-na, ochro ielo-na po d staw ow ych p raw ro b o tielo-n i-czych w obec rozw o ju techniki, ergo no m ia, problem y blip, ja k np. w a-ru nki m ikro klim aty czne w zakładzie, p rew en cja p rzed zaburzeniam i p sychosom aty czny m i i stresam i, p rom ieniow aniem niejo nizu jący m , sub -stancjam i szkodliwym i dla zdrow ia itp.9
U źródeł sugestii w y su n ięty ch przez g ru p ę roboczą leg ły liczne p ro -pozycje zgłoszone w o statnich latach. G dyb y sporządzić p ełn ą listę tiych p ro pozycji, to ok azałob y .się, że je st ona bard zo długa, a tem aty tam zaw arte o bejm u ją różno rod ne zagadnienia w chodzące w zakres szero ko po jętego praw a p rac y i po lityki spo łecznej. Jedn ak że żadna z ty ch p ro pozycji, choćby była w p rze k o n u jący sp osób uzasadn io na przez w n io -skodaw cę, nie może być auto m atyczn ie w p isan a do p orządk u obrad K onferencji O g óln ej — o rg an u k o m p eten tn eg o do u chw alenia k o nw en
-tion s p r o fe s sio n n e lle s ) (7), .V I. P ra ca k o b ie t (8), V II. P ra c a dz iec i i m łod o c ia n y ch (15), V III. Szcz ególne k a te g o r ie p ra c ow n ik ów (73), IX. A d m in istra cja p ra c y (7), K o ns ul-ta c je tr ó js tr o n n e (2).
8 E tu de en p ro lon d eu r de s no rm es in te rn a tio n a le s du tr a v a il R ap port lin al du G roupe d e tr avail, GB. 209/PF A /5/3 (209* se ssio n) G e nèv e, fé v r ier -m a rs 1979.
cji i zaleceń. Może to n astąpić ty lko w try bie, k tó ry ok reśla k o n sty tu -cja M OP oraz reg ulam in Rady A d m in istracy jnej. W tej sy tuac ji zn aczen ie rap o rtu w y żej w spom aczen iaaczen ej g ru p y roboczej do sp raw m ięd zy aczen aro -do w ych norm p rac y nie da się przecenić. W praw d zie dla oirganów MOP d e cy d u jący ch o p o d jęciu p rac „k o d y fik acyjn y ch " nie m a on w iążącego ch ara k te ru , ale zarazem stanow i coś w ięcej niż tylk o dro gow sk az p rzy-szłych k ieru n kó w działalności n o rm o tw ó rczej10,
D ecyzja o w p isan iu do p o rządk u d ziennego K o nferen cji O gó lnej spraw y n o rm aty w neg o u reg ulo w ania jakieg oś zagadn ienia n ależy do Rady A d m in istra cy jn ej11. Nie je st to decyzja łatw a, a trud no ści p o tęg uje fakt, że (zgodnie z u stalen iam i p rzyjęty m i w o statn ich latach) p orządek dzien ny po w in ien być o gran iczon y do k ilk u kw estii technicznych, tak a b y K o nferencja nie m usiała p rzy jm o w ać n a jed n e j sesji w ięoej niż 2—3 k o nw en cje. Innym i słow y z dług iej listy prop ozy cji R ada winna do konać w y b o ru zaledwie k ilk u tem atów . Zgodnie z przepisam i swo-jeg o reg u lam in u czyni to za pom ocą serii głoso w ań, w w y nik u k tó rych na zasadzie elim in acji po szczeg ólnych p ro p o zy cji przesądza, k tó re z nich u trz y m ać12. T en sk om pliko w an y system działa w p rak ty ce sto -su nkow o p ro sto dzięki tem u, że Rada zastanaw ia się jed yn ie n ad tymi propozycjam i, k tó re w raz z odpow iednim u zasadn ieniem p rzed kłada jej Biuro MOP.
K o n sty tu cja M OP n ak ład a na Biuro o bo w iązek zbieran ia w szelkiego rod zaju inform acji d oty czący ch u reg u lo w an ia w skali m iędzynaro do w ej w aru n kó w pracy , a n astę pn ie p rzy g oto w anie d o ku m entacji kw estii w p isan ej do p orząd ku o brad p osiedzeń K o n feren cji13. Na te j pod staw ie w śród w szystk ich zgłoszonych p ro p o zy cji Biuro d ok on uje selek cji tych tem atów , co do k tó ry ch sądzi, że należało b y je zaprop onow ać Radzie, by w łączyła je do p orządk u K onferencji w n ajbliższej przyszłości. Nie k ieru je się p rzy tym ściśle o kreślon ym i k ryteriam i, n atom iast u w zg lęd-nia n ajro zm aitsze elem en ty . T ru dno b yło b y doszu kiw ać się tu taj jakich ś stały ch reguł, ale m ożna zasygnalizow ać n astęp u jące , k tó re są n ajczęś-ciej bran e pod uwagę:
— zasięg p oparcia dla idei no rm atyw n eg o u regu lo w an ia d anej k w e-10 W p rzy s zło śc i r a p o r t ten p o w in ie n p rz yc zy n ić się do re a liza c ji od d aw n a w y su w an e g o p o stu latu, b y d z ia ła ln o ś ć tę p o dp o rz ą d k o w ać p lan o w a n iu , k o o rd y n u ją c ją za raze m w m ożliw ie n a jw ię ks z ym s to pn iu z d ług of alo w y m i p ro gr am am i o r g a n izac ji. C hodzi tu w sz cze góln ości o ś w ia to w y P rogr am Z a tru d n ie n ia o ra z o M ięd zy -n a r o d o w y P ro gr am P o p ra w y W ar u -n k ó w Prac y.
11 A rt. 14 § 1 k o n s ty tu c ji M OP. N ie u w ła c za to k o m p eten c ji sa m ej K o nfe renc ji, k tó r a (zg odnie z art. 16 § 3) m oże p o stan o w ić w ięk s zo ś c ią 2/3 g ło só w o w p isa n iu ja k ie jk o lw ie k s p r a w y do p o rz ą dk u d zien n e go je j n a s tę p n e j se sji.
18 A rt. 18 re g ulam in u R a dy A d m in istra c y jn e j.
stii. Je st rzeczą zrozum iałą, iż czym liczniejsze są iden ty czne lub an alogiczne p ro p ozycje (lub. czym szersze po parcie zn ajd u ją k o n k retn e p ro -pozycje), tym w ię ce j zasług ują na to, by się sko n k rety zo w a ły w postaci norm m ięd zy narodo w ych;
— a k tu aln a ważność d an ej k w estii. M iernik i m ogą być różne, np. ilość osób chron ion ych po stanow ieniam i p rzyszłej konw encji, reg u lacja pew n ych spraw zw iązany ch z tem aty k ą będ ącą w d a n e j chwili przed -m iote-m sk o n cen tro w an ej ak cji p a ń stw w sk ali św iatow ej, jak np. o ch ro n a środow iska, m ięd zy naro do w y ro k ko biet itd .;
— m ożliwość o siągnięcia po rozum ienia oraz p raw d op odo bień stw o u zy skan ia sp o rej ilości raty fikacji p o u ch w aleniu k on w en cji, Biuro M OP nie su gerow ałob y po djęcia pró b u reg ulo w an ia kwestii, k tó ra do tego n ie d o jrzała czy to dlatego, że je st zb yt „św ieża" i b rak jeszcze d o sta-teczn ych do świad czeń co do śro dkó w lub m etod jej załatw ien ia, czy to z p ow od u w ielk iej rozbieżności w sp osobach jej rozw iązan ia w p r a -wie i p rak ty ce poszczeg óln ych p ań stw .
Ja k m ożna w n io skow ać z pow y ższych uwag, Biuro M OP stanow i pew nego rod zaju filtr, przez k tó ry przechod zą w szystkie prop ozy cje. Jeg o rola w ,,p ro g ram o w aniu " działalności n orm o tw órczej jest zatem niezw y kle istotn a. N ie oznacza to w cale, że Rada A d m inistracy jn a za-tw ierd za autom atyczn ie w szy stkie sug estie Biura. Przeciw nie, dy sk usje w je j łonie są n a ten tem at zw ykle dość żywe, bo choćby arg u m en ty w ysuw an e p rze z ap a ra t ad m in istracy jn y o rg anizacji w pełni tra fiały do p rzek o nan ia członków Rady, to — co jest rzeczą zrozum iałą — u w aż a-ją oni za kon ieczne dać w y raz w łasny m poglądom , k tó re nie zawsze da się sprow adzić do w spó lnego m ianow nika. Stąd też rzadk o d ecyzje Rady zapad ają jedn om yślnie, ale za to raz p o d jęta decy zja w sp raw ie w pisania jak iejś sp ra w y do p o rząd k u o b rad K onferencji p raw ie zawsze kończy się uchw aleniem zam ierzonego tekstu. Rada jest bowiem na ty -le rep rezen taty w n y m organem , że jej decy zje rzeczy wiście od zw ier-cie dlają opinie w ięk szości człon ków o rganizacji.
III. ETA PY PRO CESU N O RM O TW Ô RCZEG O
Je d n a z n ajb ardziej ch ara k tery sty czn y ch cech p ro cesu norm otwó r- czego p olega n a tym, że jeg o e ta p y są d okładnie zdeterm ino w ane w re -gulam inie K onferencji. Z chwilą g dy sp raw a no rm aty w n ego u regu lo w ania jak iejś k w estii została w pisana do po rządk u sesji Konferencji, n a -stę p u je po czątek teg o procesu, a w szelkie czynności — a więc prace przygo tow aw cze, op racow anie p ro jek tu , d y sk u sja nad p ro je k tem , uzgod -nien ie o stateczneg o tek stu i w reszcie jego u chw alen ie — o d b yw ają się
według harm onogram u , od .którego nie m a od stępstw a. T ak więc raz w szczęty pro ces mpsi się zakończyć w regu lam inow o ok reślo n ym te r -m inie i żadne -m an e w ry -m ające na celu jeg o przed łu żenie nie -mogą się powieść.
P rak ty k a dowiodła, że sztyw n y try b p ostępow an ia p rzy o praco w an iu norm w cale nie m usi być przeszk odą n a drodze do ich przy jęcia. W c ią-gu ponad pó łw ieko w ej historii M ięd zy n arod ow ej O rgan izacji Pracy zd arzyło się zaledw ie paro kro tn ie, że u ru cho m io ny pro ces zakończył się całkow itym fiaskiem . W yp ad k i tak ie m iały m iejsce z początk iem lat dw udziestych, g d y o rg an izacja sta w iała do piero pierw sze krok i i gdy z jed n ej stro n y je j w ielk ie am bicje, zaś z d ru g iej s tr o n y b ra k do św iadczenia tłum aczyły i u sp raw ied liw ia ły n iepow odzeiadczenia. T ak np. k w estia d y -scy p lin y i k ar sto so w any ch w obec m ary n arzy stała się przedm iotem
tak w ielk iej ko n tro w ersji, że w rezultacie g oto w y p ro jek t ko nw en cji u pad ł w g łosow aniu z b ra k u w ym ag an ej większości, a p rzekształco n y p a rę lat późn iej w zalecenie został o d rzu con y 14. C zęściej byw ało, że w obec pow ażn ej rozbieżności po glądów w śró d deleg ató w tekst, k tó ry p ierw o tnie zam ierzano p rzy jąć w postaci k on w enc ji, zam ien ian o jeszcze na tej sam ej sesji na zalecenie, zapo bieg ając w ten sp osób jeg o całko -witem u o d rzu cen iu 15.
O b ecnie ob ow iązu jąca p ro c ed u ra uch w alan ia ko n w en cji i zaleceń w yro sła z doświad czeń pierw szy ch lat fun kcjo now an ia organizacji
14 R ecord of P roce edin g s 2nd s e s s io n o f the C on fe re n ce (1920), s. 182— 196, 436— 456, 559— 561 o raz 9‘h se s sio n (1926), s. 237—277, 361— 364, 386— 390, 555— 575. In n e p rz y k ła d y por. P a ź d z i o r , op. cit., s. 48— 49.
ls P o w s taje n a tu r a ln e p y tan ie , c zy n ie u d a ło b y się „ u r a to w a ć ” k o n w en c ji, g d y b y o b o w iąz u ją c a p ro ce d u ra n ie o k re ś lała te rm in u z ak o ń c z en ia p roc es u n o rm o tw ó rcz eg o , a w ięc g d y b y K o n fe ren c ja m ia ła m ożliw ość k o n ty n u o w a n ia d y s k u s ji n a n a stę p n e j (lub n a stę p n y c h ) se s ja ch . Bez w ięk sz eg o r y z y k a m ożna b y od po w ied zie ć tw ier dz ąc o, a le też trz e b a s ob ie u św ia dom ić , że ta k ie .r oz w ią za n ie w o sta te c zn y m ra c h u n k u n ie b y ło by o p łac aln e. P rzed e w sz ys tkim d late g o , że do p ro je k tu k o n w en c ji, b ę d ąc e go p ró b ą r oz s ąd n e g o k om pro m isu m ięd zy rzą dam i, p r ac o da w ca m i i p ra co w n ik a m i, tr ze b a b y w nieść p o p ra w ki, k tó r e m o g ły by iść ty lk o w k ie ru n k u „ o s ła b ie n ia ” jego tre ści. Po w tó re — czas p o tr z eb n y n a d alsz e d y s k u s je n a d k o n tr o w e r s y jn y m p ro jek te m k o n w e n c ji K o n fe ren cja m o g łab y u zy s k ać ty lk o k os zte m p rz e s u n ięc ia n a p ó źn iejs zy te rm in z a p la n o w an y c h d y s k u s ji n ad inny m i te k sta m i. W te j s y tu a c ji, m a n ew r p o le-g a ją c y na p r ze k s z tałce n iu k o n w en c ji w z a le c en ie m ożna oc enić ja k o ro z w ią z an ie sz częśliw e. T a k i tr y b p o s tę p o w a n ia p rz e w id u je z re s z tą w y ra ź n ie R eg u la m in M ięd z yn a ro d o w e j K o yn fer eyn cji P ra cy , k tó r y w art. 41 p o s ta yn aw ia : „ Je że li k o yn w e yn c ja yn ie o trz y m ała w g łos ow a n iu o s ta te c z n y m n ie z b ęd n e j w ięk sz oś ci dw ó ch trze cic h, ty lk o w ię -k szoś ć z w y -kłą, K o n fer en cja p o d ejm u je nie zw ło c zn ie d e cy z ję w sp r a w ie e w e n tu a ln e g o o d e sła n ia k o n w en cji do K o m itetu R ed a kc yjn eg o, w celu p rz e re d ag o w a n ia je j n a z a le c e-nie. J eż e li K o n fe ren cja w y po w ie się za o d e sła nie m k o n w e n c ji do K om itetu R e d a k c y j-nego, p r o je k ty u c hw ał z a w ar te w k o n w en c ji p r ze d k ła d a s ię w form ie z a le c en ia K on-f er e n c ji p r ze d k ońc em s esji".
i o statecz n ie sk ry stalizo w ała się w 1926 r. Przew iduje on a dw a zasad -nicze w arian ty : pierw szy to p ro c ed u ra tzw. dy sk usji po jed ynczej, czyli n a jed n e j sesji Konferencji, drugi to p ro ced u ra tzw. dy sku sji p o d w ó j-nej, czyli (zasadniczo) na dwóch k o lejn y ch sesjach.
Z reg u ły sto su je się pro ced u rę p o d w ó jn ej dy skusji. Je j e ta p y są n a stęp u ją ce 16 (dalej m owa będzie już ty lk o o ko nw encjach , ale należy pam iętać, że w p rzy pad ku zaleceń try b po stęp ow ania jest identyczny):
1) n ajp ó źn iej na 12 m iesięcy przed rozpoczęciem sesji K onferencji, na k tó re j spraw a ma by ć d y sk u to w a n a po raz pierw szy, B iu ra MOP p rzesyła rządom pa ństw członkow skich rap o rt (Nr 1), zaw ierający przeg ląd u staw o d aw stw a i p rak ty k i p ań stw w danej m aterii, wraz z k w estio nariu szem p y tań co do celowości i m ożliw ości p rzy jęcia od -po w iedn ich no rm m ięd zy narod ow ych;
2) w ciągu n astęp n y ch 4 m iesięcy (a w każdym razie nie później niż n a 8 m iesięcy p rzed otw arciem sesji) rząd y pow inny przesłać do Biura M OP o dpow iedzi na ten kw estionariu sz;
3) opinie w yrażon e przez rząd y Biuro M OP pu blik uje w ko lejn ym rapo rcie (Nr 2), w k tó ry m jedn ocześnie form ułuje ko n k lu zje co do treści przy szłeg o tekstu . R aport ten Biuro powinno p rzyg o to w ać w ta -kim term inie, ab y rządy o trz y m ały go w m iarę m ożliwości na 4 m iesiące p rzed o tw arciem sesji;
4) pierw sza d ysku sja na K o nferencji O g óln ej w łonie specjalnie w tym celu p ow o łan ej kom isji;
5) jeśli K o n fe ren cja postan ow i ko n ty n uo w ać prace nad n o rm aty w -nym u regu low aniem dan ej kwestii, w ów czas Biuro MOP, w oparciu o dotychczasow ą w ym ianę poglądów , przy go tow uje w ciągu 2 n a stę p -n ych m iesięcy rap o rt (Nr 3) za w iera ją cy już p r o je k t ko -nwe-ncji;
6) w ciągu n astęp ny ch 3 m iesięcy rząd y m ogą p rzed staw ić sw oje uw agi do tego pro jek tu ;
7) na tej podstaw ie Biuro MOP p rzy g o to w u je ostatn i rap o rt (Nr 4) z o stateczny m p ro je k te m k on w en cji i uzasad nien iem poszczególnych je j p o stano w ień . R ap ort ten rząd y otrzy m u ją n ie pó źniej niż n a 3 m ie-siące przed otw arciem sesji, na k tó rej ma się odbyć dru ga dy sk usja;
8) d ru g a d y sk u sja n a K on ferencji O gólnej w łonie w łaściw ej kom isji oraz p rzy jęcie tek stu;
9) u c h w ale n ie k on w en cji na p lenarny m po sied zen iu K onferen cji O g ólnej (wym agana w ięk szo ść 2/3 o b ecn ych delegatów ).
W sy stem ie d ysku sji p ojed yn cze j try b p ostępo w an ia je st od po w ied-n io up roszczoied-ny: Biuro M OP p rzy g o to w u je tylko dwa ra p o rty przed se sją k on feren cji, na k tó re j p ro je k t k on w en cji jest d y sk u to w an y i p o d
-16 S zczegółow e p o s ta n o w ie n ia w te j m a te r ii z a w ie ra ją a rt. 39 i 40 re g ulam in u M ię d zy n a ro d o w e j K on fer en cji Pra cy.
d an y pod g ło so w an ie17. Stosuje się go n iezw yk le rzadko, na ogół tylk o przy tekstach, o k tó ry ch z gó ry wiadomo, że ich o praco w an ie nie n a -stręczy p ow ażn iejszy ch tru d n o ści18.
Ja k o reg uła system d ysk usji p o jed y ncz ej je st n atom iast sto so w an y wów czas, gdy Rada A d m in istracy jn a p od ejm ie decy zję, by przed w pisa-niem sp raw y do p orząd k u dziennego K o nferencji O g óln ej p rzek azać ją do ro zpatrzenia sp ecjaln ej przyg oto w aw czej ko n feren cji tech n iczn ej10. Taka k o nferenc ja techniczn a, k tóra także k orzy sta z do kum entacji, p r z y go tow anej sp ecjaln ie dla niej przez Biuro MOP, stano w i nie tylko fo -rum w y m iany pogląd ów , ale także o p raco w u je p ro jek t kon wencji. Do teg o try bu p o stęp o w ania M OP u cieka isię ilek roć idzie o op raco w an ie norm d o ty czący ch p ra c y na morzu. K w estie te są rzeczyw iście zbyt sp ecjalisty czn e, by m ogły z n ale ży tą k o m p eten cją być przy go tow an e przez ap a ra t ad m in istra cy jn y organizacji. W m orskich k on ferencjach techn icznych uczestniczą ek sp erci re p rez en tu jąc y rządy, arm ato ró w i m ary narzy , a dla p rzy ję cia k onw encji w zględnie zaleceń zwo łuje się specjaln e m orskie sesje ko nferencji, na k tó re rząd y, p raco daw cy i p ra -cow nicy d eleg ują sp ecjalistó w od sp raw fig u ru ją cy ch na p orządk u obrad,
IV. STRO NY PROCESU N O RM O TW Ó RCZEG O
Ze specyficznego ch a ra k teru M OP w y n ik ają zasad nicze k on sek w encje, zarów no gdy idzie o p raw o w y su w an ia in icjatyw y w sp raw ie p rzy jęcia ko nw encji, jak i następ n ie o udział w o p racow an iu pro je któ w , a potem ich uch w aleniu.
Praw o in ic jaty w y po siadają przed e w szy stkim członkowie MOP. Zw ażyw szy trójczło no w ą stru k tu rę organ izacji, p raw o to p rzy sług u je nie tylko rządom, ale także krajo w y m organizacjo m p raco w n ikó w i p ra -codawców. O ficjaln ie z praw a in icjaty w y m ogą k o rzy sta ć ró w n ież m ięd zynarod ow e org an izacje publiczne20. Chodzj tu o ONZ oraz jej age ncje w yspecjalizow an e, takie jak: UNESCO, FAO, W H O itd. W p ra -k ty ce -k rąg in ic ja to ró w jest oczy w iście ' zn acznie szerszy i o be jm uje m. in. zain teresow an e organizacje pozarządo we, w szczególności zaś m iędzy naro do w e cen trale związkowe. A k ty w n ą ro lę w tym względzie
17 A rt. 38 re g u la m in u M ięd z y n a ro d o w e j K o n fere n cji P rac y.
18 W o s ta tn ic h la ta c h w takim tr y b ie zo stały p rz y ję te k o n w e n c ja (nr 127) w s p r a w ie c ięż aru m a ks y m aln e go , k tó r y m oże b yć tr a n s p o r to w a n y prze z je d n e g o p r ac o -w n ik a z 1967 r. ora z k o n -w e n c ja (nr 136) d o ty c z ąc a o c hro n y p rze d ry zy k ie m za tru c ia b en ze n em z 1971 r.
18 A rt. 38 § 4 re g u lam in u M ię d z y n a ro d o w e j K on fe re n cji Prac y.
o d g ry w ają zwłasz-cza Światow a F ed e ra cja Związków Zaw odow ych i M ię-dzy narod ow a K o nfed eracja W o ln y ch Zw iązków Zawodow ych.
W p ro cesie o praco w an ia p ro jek tó w k on w en cji b iorą udział w szy st-kie czynniki składow e MOP, tj. rządy, pracod aw cy i pracow n icy oraz ap a rat ad m in istra cy jn y org anizacji. Rola tych czynn ikó w n ie jest je d -nako wa, a poza tym sto pień ich uczestnictw a różni się w zależności od etap u, w jakim pro ces ten się znajduje.
Może n ajb ard ziej znam ienną cechą tego procesu je st to, że w iod ącą ro lę — co niek on iecznie oznacza, że do m inującą — od gryw a w nim Biuro MOP. W sp om nian o już wyżej, że p rzy g o to w u je ono rap o rt w stę p -ny n a tem at sta n u praw a i p rak ty k i po szczegól-nych p ań stw w dziedzinie m ającej by ć p rzedm iotem n orm aty w n eg o u reg ulow ania. Ju ż z k o n -kluzji teg o rap o rtu m ożna w nio skow ać, czy i w jakim stopn iu ro zw iąza-nia k rajo w e są zbliżone do siebie i czy po zw alają sp ojrzeć op ty m isty cznie na m ożliwość osiąg nięcia porozum ienia na p łaszczy źn ie m ięd zy n aro -dow ej. W k w estio n ariu szu stan ow iący m załączmik do rap o rtu Biuro fo rm ułu je p y tan ia w taki sposób, że w istocie su g eru je zak re s p rzedm io-tow y i p odm ioio-tow y p rzy szłej ko nw en cji, a do pew nego stopn ia n aw et treść jej przyszłych postan ow ień . W k olejn y ch rap ortach, po uzyskaniu odpowiedzi na k w estion ariusz, p o w y słu ch aniu w ym ian y p og ląd ó w w ło-nie w łaściw ych o rg anó w p rzedstaw icielsk ich MOP, po analizie o trz y m a-n ych k o m ea-n tarzy pisem a-nych, czy zasięga-n ięciu opia-nii rzeczoza-nawców , Biuro form u łuje coraz p rec y zy jn iej p rzyszłe no rm y , aż do redak cji o sta-tecznego p ro jek tu w łącznie. Każde po stan ow ien ie tegoż -p rojek tu Biuro uzasadnia, podobnie jak uzasad n ia po w ody , dla k tó ry c h nie uw zg lęd n i-ło n iek tó ry ch sugestii, czy k o n k retn y c h p ro p orcji. Innym i si-łow y b ro ni ono w ersji tekstu , k tó ry jego zdaniem je st najw łaściw szy.
Funk cje, k tó re w pro cesie op racow an ia norm spełn ia Biuro MOP, w y k ra czają daleko poza zadan ia n orm alnie pow ierzane sek retariato m w inn ych organ izacjach m iędzyn arodo w ych (w tych ostatn ich rola a p a ra tu adm inistracy jneg o o granicza się zazwyczaj do zestaw ien ia do ku -m en tacji, k tó ra -może by ć po-m ocna w p racach nad pro pon ow any -m tek s-tem). Z alety takieg o rozw iązania są poważne: Biuro M OP jak o czynnik n ajb ard ziej n e u tra ln y n ad aje od sam ego po czątk u pracom przy g oto w aw -czym o k reślo n y k ieru n ek , elim in u jąc tym sam ym n iebezpieczeństw o rozpro szenia d ysk usji lub skiero w an ia jej na ślepe tory.
Gdy idzie o 'rządy, p raco daw có w i pracowników , to na ogół p an u je p rzek onan ie, że ich p raw a w ło nie M O P są identy czn e. N ie w cho dząc tu ta j w szczegółow e ro zw ażan ia na ten tem at trzeba p odkreślić, że w tw o rzeniu p ra w a udział ty ch trzech trzon ó w nie jest jednak ow y.
W p ro cesie no rm o tw ó rczym da się w yróżnić dwie części: jed n ą m oż-na b y ok reślić jak o stadium k o nsultacji pisem nej, oż-na d ru gą sk ład ają
się d ysku sje i głoso w an ia w ram ach od po w iednich o rg an ó w p rzed sta-w icielskich. W k o n su ltac ja ch pisem nych u czestn iczą sta-w y łączn ie rządy. T ylko pod ich ad resem Biuro M OP w y sy ła n a jp ierw k w estion ariu sz z a-w ie ra jąc y p ytan ia co do celoa-w ości o p raco a-w an ia k ona-w encji, a potem o p raco w an y przez sieb ie p ro je k t k onw encji z p ro śbą o zgłaszanie uw ag do tego tek stu . T akie „u p rzy w ilejo w an ie" rządów, k tó re po zw ala im na o deg ran ie szczeg ólnego w p ły w u na decyzje o po djęciu p rac nad no rm atyw ny m u reg ulow aniem jak iejś kw estii, nad w yb orem form y jaką ma p rzyb rać p rzy szły in stru m ent (konw encja czy zaîecenie), w reszcie także na sam ą treść norm , zn ajd uje u za sad nien ie m. in. w tym, że:
— po u ch w alen iu k on w en cji n a nich ciążą p ew ne obowiązki o k reślo ne w k o n sty tu cji M OP (przedk ładanie ko m p eten tn y m władzom k ra jo -wym o raz składan ie p eriod y czny ch spraw o zdań) ;
— od ich woli zależy czy ko n w encja będzie raty fik ow an a i wejdzie w życie, czy nie;
— po ratyfik acji k on w encji one o d po w iad ają w obec organizacji i jej czło nków za p rzestrze g an ie jej postan ow ień .
Z pow y ższych uw ag nie w yn ika, że w k on sultacjach pisem ny ch in-te resy p racod aw có w i p raco w n ik ó w są po m ijane. Z o azyw isty ch w zglę-dów żaden rząd n ie m ógłby by ć w tym zain teresow an y i jest zjaw is-kiem raczej norm alny m , że rządy, w m iarę m ożliwości, uw zględ niają ich stan ow iska w sw oich odp ow iedziach czy k om en tarzach p rzesy łany ch do Biura MOP. Do tak iej p rak ty k i zachęca też u chw alon a w 1976 r. ko n w encja (nr 144) w sp raw ie tró jstro n n y c h k on su ltacji na tem at m ięd zy naroięd ow ych norm, u zu pełnio na zaleceniem (nr 152) w sp raw ie k o n -su ltacji tró jstro n n y ch na tem at działalności MOP.
P raco w n icy i p racod aw cy , nie b io rąc u działu w k o n su ltac jac h p ise-m nych, ise-mogą dać w y raz sw ojeise-m u stan o w isk u w org an ach p rzed staw i-cielskich org anizacji, gdzie zasiadają na ró w n y ch p raw ach z rządam i. Chodzi tu o kom isje K on feren cji (a tak że techn iczn e k o n feren c je p rzy -gotowaw cze), na k tó ry c h p ro je k ty k on w encji są d y sk u to w an e i o se sje p len a rn e K o nferencji, gdzie p ro jek ty k o nw en cji są zw yk le już ty lk o po dd aw ane pod głosow anie. O rg an y te stan ow ią jed y n ie forum , na k tó ry m d elegaci pozarządow i m ogą w y stęp o w a ć w o bro nie in teresó w sw oich o rg an izacji zaw odowych, czyli in teresó w b ard zo często sp rzecz-n ych ze sobą i rzecz-nie zawsze łatw y ch do zh arm o rzecz-nizo w arzecz-n ia z go sp odarczą i społeczną p o lity ką rządów. W łonie w yżej w y m ieniony ch o rg anó w rozgry w a się więc zasadnicza batalia zaró w n o o treść po szczeg ólnych norm, jak i o to, jak ą form ę m ają p rzy brać: ko nw encji czy zalecenia.
Delegaci pracow n ik ów z reg u ły bronią ko nw encji, sto ją c na sta -now isku, że in stru m en t p r zy jęty w tej postaci da je w ięk sze gw aran cje w pro w adzenia jeg o po stan ow ień w życie, a po nad to stw arza m
ożli-wość m ięd zy naro do w ej ko ntro li stosow an ia (tychże p ostan ow ień . In n e-go zdania są na ogół praco d aw cy , k tó rzy ch walą zalety zalecenia jak o in stru m en tu znacznie p rak ty czn ie jszeg o, choćby ty lk o w tym se n -sie, że nie stw arza szty w ny ch zobowiązań, a jeg o p o stan o w ienia moż-na realizow ać w sposób b ard ziej elasty czn y .
Rządom p rzy p isu je się rolę czy n nika o dpo w ied zialn eg o za o siąg n ięcie kon iecznego kom prom isu. O pinia ta, zasadn iczo trafna, nie do w o -dzi, że linia p odziału stan o w isk bieg nie zawsze m iędzy p raco daw cam i i praco w nikam i. Nie trzeba u zasadn iać, że w n ap raw d ę u n iw ersaln ej organizacji, jak ą je st MOP, różnice m iędzy p ań stw am i o p rzeciw staw -n ych u stro jac h p olity cz -ny ch z jed -n e j stro -n y , zaś o ró ż-nym sto p-n iu rozw oju gospod arczo-spo łeczneg o z d rug iej nie p o zo stają bez w pływ u na sto su n ek rządów, p raco daw có w i p raco w n ik ó w tychże p ań stw do m ięd zyn aro do w y ch norm p rac y . „K lasyczn y" układ, w k tó ry m p ra co -d aw cy i p raco w n ic y rep re zen to w ali o -dpow ie-d nio k ap itał i p racę, za-chował sw oją w ażność już ty lk o w śród części członków MOP.
V . G ŁÓW N E ZASAD Y BRANE POD U W A G Ę PRZY O PR A C O W Y W A N IU N O RM M O P
Przy o p raco w y w aniu ko nw encji i zaleceń b ran e są pod uw agę zawsze dwie n a stęp u ją ce zasady:
— n orm y MOP m ają u n iw ersa ln y ch arak te r,
— n o rm y MOP m uszą b yć d o statecznie ela sty czn e , tak b y m ogły być sto sow ane w k raja ch , k tó re p o d w ielom a w zg lędam i różnią się od siebie.
C elem n orm o tw órczej działalno ści MOP nie je st un ifik acja praw a p racy , ale m isja, jak ą p ow ierzon o organ izacji, p o leg ająca na o p rac o -w a niu n orm o p o-w szechn ym zasięg u obo -w iązy-w ania.
U n iw ersaln y c h a ra k te r norm w y n ik a z p od staw o w y ch zasad, na k tó ry ch op iera się cała działalność organ izacji, a k tó re zn alazły w y -raz w e w stęp ie do k o n sty tu c ji MOP. C zy tam y tam m. in. że „pokój p ow szech ny i trw ały m oże b yć zbu do w an y jed y n ie na zasad ach sp ra w ied liw o ści sp o łeczn ej", a zatem g dzieko lw iek istn ieją; „nędza i n ie -d o statek ro-dzą nieza-d ow o len ie za grażające po kojo wi i harm o n ii po-w szech n ej" . Pon ad to „nieu po-w zględ nien ie przez k tó ry ś z n aro d ópo-w hu m a-n ita ra-n y ch w aru a-n k ó w p ra cy sta a-no w i przeszk od ę dla w y siłkó w ia-na-nych n aro dó w p rag n ą cy c h polepszenia lo su rob otnik ów w ich w łasny ch k r a jach". Rów nież D e klaracja Filad elfijsk a z 1944 r. po w yliczen iu po d -staw o w y ch zasad o rganizacji stw ierdza, że zasad y te „odnoszą się w pełni do w szystk ich n aro dó w św iata i że o ile w spo sob ach ich sto
-sowania na leży uw zględ nić poziom ro zw o ju ekon om icznego i spo łecz-nego każd ego n arod u , to ich stop niow e zastoso w anie do narod ów , k tó re są jeszcze zależne ja k i do tych , k tó re osiąg n ęły stadium sam o- rządzenia się, in tere su ją ca ły św iat cyw ilizo w an y".
Z zasady u niw ersalizm u nie w yn ika, że ad resatam i norm m uszą by ć k on ieczn ie w szy stk ie p ań stw a człon k ow skie MOP. W praw d zie w ięk szość k o nw en cji i zaleceń d o tyczy k w estii, k tó re in ter esu ją w szy-stkie lub p raw ie w szy szy-stkie p aństw a niezależnie o d stop nia ich rozw oju g osp odarczeg o (np. zatrud nienie, płace, o ch ron a dzieci i m łodocianych, b ezp ieczeństw o i h ig iena p racy ), ale istn ieją ró w n ież tak ie, k tó re z uw ag i na ich tre ść odnoszą się b ard ziej do p ań stw u przem y sło w io -n ych -niż ro zw ijając y ch się (-np. och ro -na przed prom ie-niow a-niem ) lub o d w ro tn ie (np. o ch ro na ludn ości au to ch to n icz nej, w a ru n k i p racy na p lantacjach ), albo b ardziej do p a ń stw m o rsk ich niż śródziem n ych (ochrona p racy do kerów , m ary n a rz y i ry bakó w ). Bez w zględ u jed n ak na to, czy ich rzeczyw ista u ży teczn ość je st p ow szechna czy o g ran iczo na do jak iejś g ru py pań stw , są one zawsze „w y p ra co w an e i zred ag o -w an e jako tek sty , k tó re i p u n ktu -w idzenia s-w ej isto ty , ja k i techn ik i p raw niczej p rze d staw iają się jako n o rm y o zasto sow an iu u n iw ersal-n ym "21.
Mimo iż zasada u n iw ersaln ości norm je st m ocno ug ru nto w an a w k o n sty tu cji MOP, to tru d n o ści sto ją ce n a dro dze do jej pełn ej realizacji p ow od ują, że raz po raz p o dejm ow an e są p ró by jej po d-ważenia. P o stu laty zm ierzające do częściow ej p rzy na jm niej „re gio n a-lizacji" działalności n orm o tw órczej by ły w y su w an e ju ż n ieje d n o k ro tnie w n a u ce 22, a w n ie k tó ry c h środ o w isk ach ludzi zw iązany ch z p ra k -ty k ą MOP idea ta ró w nież ma g o rąc y ch zw olenn ik ó w 25. N ie znalazła on a jed n ak p op arcia w ło nie sam ej org an izacji. Przeciw nie, w o sta t-nim o k resie ró żn e o rg an y MOP m iały sp osob ność p o d k reślić sw oje silne p rzy w iązanie do k on cep cji u niw e rsaln o ści no rm 24. W d y sk u sja ch,
S1 N. V a 11 i с o s, N o r m e s u n iv e r s e lle s e t no rm es rég io na les dans le d om a in e du tr ava il, [en:] R ég ion alis m e et U n ive rs a lis m e da ns le droit in tern a tio na l c o n te m -pora in (So ciété ira nç aise pour le droit in tern a tio n al, C o lloq ue de B or dea u x (20— 22 m ai 1076), P ar is 1977, s. 292.
28 O statn io : С. P h i l i p , N o r m e s in te r na tio n a le s du tra vail: u n iv e rs a lis m e ou ré g io n a lis m e ?, B rux elles 1978, s. 163 i n.
23 Por. np. w y w ia d p r z ep r o w ad z o n y z A. V e r sc h u rr e n , d y re k to r em g e n e ra ln y m f ed e ra c ji p r ze d s ię b io rs tw b e lg ijsk ic h i cz ło nk iem R ady A d m in istar c y jn e j M O P (opu-b lik o w a n y w „Le S oir" 1974, no 199, 24 V III) pt. M o in s d e d ro it et p lu s de réa lism e au Buremu In ter n a tio n a l du T ravail.
u J e s t rzecz ą z na m ie nn ą, że w tym du chu w y p o w ia d a li się d e le g a ci ta k ż e na r eg io n aln y c h k o n fe r e n c ja c h M O P. Por. np. Rapp ort de la C o m m iss ion c o n su lta tiv e a s ien n e sur sa d ix - se p tiè m e se ssion . M anille, 29 n o ve m br e-8 d éc em b re 1977, GB. 205/7/5 (205* se ssio n) G e nè ve, fé v r ier- m a rs 1978,
k tóre się toczy ły od 1974 r. w zw iązku z d ok on yw any m przeg ląd em działaln ości n o rm otw órczej, w ysu w an o w iele arg u m entó w na jej rzecz. N ajczęśc iej p o w tarzając a się teza brzm iała: ry zyk o sto p niow ego po -głębian ia się różnic m iędzy norm am i un iw ersalny m i a region alny m i ze szkodą dla a u to ry te tu jed n y c h i d rug ich je st duże; po n ad to różnice te p o c iąg n ęły b y za sobą dalsze zw ięk szenie nieró w n ości istn iejący ch pom iędzy różnym i regionam i w sferze w aru nk ó w p r a c y i poziomie życia w ogóle.
Ju ż w chwili tw orzenia o rg anizacji zdaw ano sob ie dosk onale spraw ę, iż nie łatw o sto so w ać n o rm y o u n iw ersaln y m c h ara k terz e w ró żn oro d ny ch w aru n k ach , w jak ich zn ajd u ją się jej członkow ie. Znaleziono jed n ak form ułę, k tó ra m oże tym trud no ścio m zapobiec. Do k o n sty tu c ji MÖP w łączon o p ostan ow ienie, w m yśl k tó re g o „p rzy -g otow ując k o n w en cje lub zalecenie K o nferen cja p ow inn a m ieć wz-gląd na k ra je , w k tó ry ch klim at, n ied o stateczn y rozw ój organizacji p rze -m y sło w ej i in n e szczeg ólne okoliczności czynią w aru n k i prze-m y słu zasadniczo od m ienn ym i oraz zaprop on o w ać zmiany, jak ie uzna za n ie-zbędne w tym celu, aby u czyn ić zadość w aru nko m w łaściw ym tym k ra jo m ''23.
N a p o dstaw ie tego p o stan ow ien ia w yk sz tałciła się w p r ak ty ce cała gam a tzw. klauzul elasty czn ości (clauses de sou plesse lub clauses de
flexib ilité), k tó rych zn aczenie i w arto ść jest tym w iększa, że do k o n
-w en cji M OP nie -w olno zgłaszać zastrzeżeń 2®. Nie m iejsce tu na szczegó łow ą analizę w szystk ich m ożliw y ch ro zw iązań, w arto jed n a k ty tu -łem p rzy k ład u w yliczyć n astę pu jące:
— sp ecja ln e po stan ow ienia dla k rajó w im iennie wyliczonych, za-w ie ra jąc e o dch ylenia oćT n orm y o gó ln ej (np. dłuższy od n orm aln eg o dzienn y i ty go dn io w y czas p rac y w n iek tó ry ch k rajac h azjaty ck ich — k o n w en cja n r 1);
— o k reślen ie w k o nw en cji celu, z po zo staw ien iem sw obod nem u u znan iu p ań stw a m etod jeg o osiągn ięcia (np. elim in acja d ysk ry m in acji w za tru d n ien iu i zaw odzie — k o n w e n cja n r 111 lub p łatn e u rlo p y szko len io w e — k o n w en cja n r 140);
— m ożliw ość w p ro w adzen ia p ostan o w ień k o n w en cji w życie drogą leg islacy jną , p rzy pom ocy układów’ zbio row ych, d ecyzji sąd o w y ch lub in ny ch m etod n ajw łaśc iw szy ch w d anym k raju (np. w yp o czy n ek ty
-A rt. 19 § 3 k o n s ty tu c ji M OP.
,0 Szerzej n a te m at k la u z u l e la sty c z n o ś c i por. N. V a 1 1 i с o s et W o 1 f, L'O rg ani-sa tion In te rn atio na le du T ra v ail et les p a y s en v o ie de d é ve lo p p e m e n t: tec h n iqu e s d'éla b or atio n et m ise en o e u v r e d e no rm es u n iv e rs e lle s , [en;] P ays en v o ie de d é v e l-o pp em e nt e t tra nsll-o rm a til-on du drl-o it in te rn a til-o na l (Sl-o ciété Irança ise pl-o ur le drl-o it inte rn a tion a l, C olloqu e d 'A ix - e n -P r o v e n c e (24— 25 m ai 1973), P aris 1974, s. 127— 146.
godniow y — k o n w en cja n r 106 i p łatn e u rlo p y — k on w en cja nr 132); — m ożliwość w p row adzenia ko n w en cji w ży cie etapam i (np. sto p -niow e ro zszerzanie św iad czeń z u bezpieczeń sp o łeczn ych — k on w en cja n r 102 lub stop nio w e p od w yższan ie w iek u m inim alnego w zatru dn ien iu — k o nw en cja n r 138);
— dop uszczalność w y łączen ia spod zasięg u ob ow iązyw an ia k o n w en cji p ew n y ch k a te g o rii osób lub p rzed sięb io rstw (np. osób za tru d -nio ny ch w zak ład ach fam ilijnych).
Klauzule elasty czn o ści sp ełn iają n iezw y k le w ażną fu nkcję: po zw a-la ją one na raty fik a cje k on w en cji przez p ań stw a o różny m stop niu rozw oju g ospo darczo -spo łeczn eg o i o od m ienny ch sy ste m ach społeczn o- -go spo darczy ch . Nie m ogą one jed n a k iść tak d aleko, b y p odw ażały sam ą istotę no rm po w szechn ych . Je st więc rzeczą zrozum iałą, że w p ro cesie tw orzenia p raw a w ło nie MOP zw raca się n a n ie baczn ą uw ag ę. Nie m iejsce Lu na bliższe ro zw ażan ia na ten in te resu ją cy te -mat, k tó ry zasług u je na o d ręb n e op racow an ie.
K onw encje i zalecen ia, choć z p u n k tu w idzenia p ro ced u ry ich p rzy -go tow ań i p rzy jęcia różnią się zasad niczo od ,rklasycznych” um ów m iędzyn aro do w ych, to podobnie ja k te o statn ie nie w iążą stro n a u to -m atycznie. MOP nie p osiad a bowie-m k o-m p etencji leg islacy jn ej w ści-słym tego słow a znaczeniu, spełnia n atom iast fun kcje, k tó re zw ykło się o kreślać jak o g u asi-leg islacy jn e lub p re-leg isla cy jn e27. Nie wchodząc tu taj w bliższe ro zw ażan ia na tem at znaczenia ty ch o k reśleń trzeba zaznaczyć, że z jed n ej stro n y — w sku tek o bow iązk u p rzedk ład ania u ch w alo ny ch norm k rajo w y m władzom k o m p eten tn y m (z reg uły p arla -mentom ), a z dru giej stro n y — w ob ec obowiązku składania na ręce d y rek to ra g en era ln eg o Biura MOP p erio d y czn y c h spraw ozd ań ze spo-sob u ich stosow an ia w y w iera ją o ne zn aczny w pły w na ustaw od aw stw o i p ra k ty k ę państw , bez w zględu na to, czy pań stw a raty fik ow ały k o n -w encje i p rzy ję ły zalecenia czy też nie28.
Je st rzeczą zrozum iałą, że in ten cją M OP jest, by uch w alan e przez nią no rm y zostały w cielo ne w życie w m ożliw ie n ajszerszym zakresie w śród możliwie n ajw iększej ilości państw . N ajlep szy m g w aran tem zbli-żenia się do teg o celu jest u zy skan ie m aksym aln eg o p op arcia dla tych norm. Nie chodzi ty lk o o ilość gło sów „za" — jako że w y nik g łoso -w an ia nie za-wsze jest -w iern ym -w y kładn ik iem p ra-w dzi-w eg o stan o-w iska *7 Cortlérence in te rn a tio n a le du T rav ail, 29* se ssio n, M o ntré al, 1946, Rapp ort II (1) Q u es tio n s c o n s titu tio n n e lle s , Partie I: R ap po rts d e la D élég atio n d e la C o nfé re nc e po ur les q u e stio n s c o n stitu tio n n e lle s , M ontréa l, BIT, 1946, s. 38.
M E. A. L a n d y , T h e in ilu e n c e o l inte rn a tio n a l la bou r sta nda rds: p o ss ibilities and perlo rm a nc e, „ In te rn atio n al La bo ur R ev iew " 1970, V o l. 101, N o 6, s. 3— 52.
po szczeg óln ych d eleg atów — lecz o zdobycie szczereg o p rzeko nania rządów, p raco daw có w i p raco w ników , że n orm a m iędzyn aro dow a o o kreślo nej treści jest rzeczyw iście po trzebna. To zaś można osiągn ąć poprzez solidne przygo to w anie tech niczne p ro je k tó w norm oraz przez odp ow iedn ią ko n su ltację czło nk ów organizacji w ciągu całego p ro cesu norm otwórczeg o, m ając p rzy tym n a uwadze:
— konieczn ość zacho w ania niezbęd nej ró w now agi m iędzy tym - co stan ow i szczy tn y ideał społeczności m iędzyn aro do w ej a tym co jest w dan ej chwili lub w najb liższej przy szłości m ożliwe do zrealizow ania w tak zróżn icow anym św iecie o raz
— poLrzebę p recy zyjn eg o sform ułow ania norm, w yk lu czającego możliwość ich do wolnej in te rp re tac ji przez po szczegó lne stro n y o raz po -żąd aną elasty czn o ść, p ozw alającą na ich stosow an ie w w aru n kach każdego państw a.
H arm on ii w tym zak resie nie m ogą zapew nić sam e przepisy k o n sty -tu cy jn e czy regulam ino we, k tó re są n iezb ędn e dla sp raw n ego przeb ie- gu — z o rg an izacy jn ego p u nk tu w idzenia — p ro cesu norm otw órczego; p otrzeb na jest tu p rze d e w szystkim gotow ość w sp ó łp racy uczestn ik ów teg o procesu, o p a rta na d o b rej wolj i zdrowym rozsądku, jeśli n ie na w spólnym interesie.
M ię d z yn a ro d ow e Biuro P ra cy , G enew a
B olesław Paździor
ÉLA BO RA TIO N DES C O N V EN TIO N S ET RECO M M A N D A TIO N S DE L'O.I.T. La p rin cip a le fo n ctio n d e l'O .I.T. te lle qu e dé finie da ns sa C on s titutio n , c 'e st-à -d ire l'é la b o ra tio n des no rm es in te rn a tio n a le s du tr a v a il, s 'e s t c o n c ré tis é e p a r l ’ad op tio n, ju s q u ’à nos jou rs, de 151 c o n v en tio n s e t 159 re co m m an da tion s. L’a c tiv ité n o rm a tiv e qui a d éb u té à la p re m iè re s e s s io n d e la C o nfé re n ce (W a sh in g ton 1919) e t qu i s ’e st p o u rs u iv ie d ep u is lo rs à u n ry th m e de plus e n p lus r é g u lie r (2 — 3 n o u v elles c o n v e n -tio ns c h a q u e an né e) n ’a é té in te rr o m p u e a u c o urs de 60 ans d ’é x is te n c e de l'O r g an i- s a tio n que d e ux foré; d an s les an n ée s 1922— 1924 (pour des ra is o n s d ’cirdre te c h n iq u e et p ra tiq ue ) e t p e n d a n t la de uxièm e g u e rr e m o ndiale.
Les in d é niab le s suc cès de l ’O.I.T. en m a tiè re d ’a d o ptio n des n orm es s o nt dus à p lu s ie u r s fa c te u rs, les p rin c ip a u x é ta n t les s u iv a n ts:
— S é lec tio n a p p ro p r ié e des q u es tio n s in s c rite s à l'o r d r e du jo u r de la C o n fér en ce p o u r fa ire l'o b je t de d isc uss ion en v u e de la co n clu sio n des in str u m en ts . Elle e s t de la c o m p éte nc e du C on se il d a d m in is tr a tio n qui, s u r la b a s e de s su g g e s tio n s p ré s e n té e s p a r le B ureau in te r n a tio n a l du T ra v a il, et a p rè s é tu d e de to u tes les p ro p o sitio n s faites, n o tam m en t p a r les g o u v er n e m en ts des E ta ts M em bres e t le s o r g an isa tio n s des tr a v a ille u r s et des em plo ye urs, r e tie n t ce lles qui, à so n av is , se p rê te n t à une „c o d if ica tio n " in te rn a tio n a le e t o nt de ré e lle s ch a n ce s d ’a b ou tir.
— P ro c éd u re bien d éfinie des tr a v a u x p r é p a ra to ire s (p r oc é d ure de „sim ple" et de „d ou b le " discu ssio n; co n fé ren c es te ch n iq u es p r é p a r a to ir e s) . Les d iv e rs stad e s de la p ro c é d u re so nt fix és p a r les d isp o sitio n s r é g le m e n ta ire s de s o r te qu e le p ro ce ss u s d 'é la b o r a tio n des no rm e s un e fois e n cle n c h é se p o u r su it se lo n un c a le n d r ie r p ré é ta b li e t do it ê tr e m e né à ter m e p a r un v o te d o n t la da te e s t d é te rm in é e d 'a v a n c e . Ce p ro c e ss u s n e s a u r a it donc ê tr e fre in é p a r des m a n o e u v re s d 'o p p o s an ts é v e n tu e ls à des in s tru m e n ts e n v is a g és . La p r a tiq u e a p ro u v é qu e — m alg ré les a p p a re n c e s — la rig id i-té de la p ro c é d u r e ne c o n s titu e n u lle m e n t un o b sta c le aux efforts v is a n t à tr o u v e r des so lu tio n s ac c e p ta b le s p o u r la m a jo r ité des M em b res de l'O rg a n isa tio n .
— D éfinition p ré cise du rô le des p a r tie s qui p a rtic ip e n t au p ro c es su s d 'é la b o r a -tion de s norm es. A fin de fa c ilite r le s d é b ats des o rg a n e s de l'O .I.T., des tâ ch e s d 'im p o rta n c e f o n d am en ta le s o n t co nfiées au S e c ré ta r ia t d e l'O rg a n is a tio n — le BIT. C elui-ci, a p rè s u n e a n a ly se m in u tieu se de to u te s les in fo rm atio ns d isp o nib les (lég isla-tion s n a tio n a le s , ré p o ns e s des g o u v er n em en ts au x e n qu ê te s, o pin ion s ém ises p a r les d élé gu és au se in des o rg a n e s de l'O rg a n is a tio n ) p r é p a r e les p r o je ts des c o n v en tio n s et des rec o m m an d a tio n s. L 'in flue nc e de s g o u v er n em en ts s u r la for m e e t le c on ten u des in s tru m en ts s 'e x e rc e à tr a v e r s des c o n s u lta tio n s é c rite s qui o n t lie u a v a n t et e n tr e les se ssio n s d es com m issions co m p éten te s de la C on fé ren c e, a ins i qu e d an s le c a d re de c es d e rn iè re s. Les e m ploy e u rs e t le s tr a v a ille u r s , e x clu s d e la c o n su lta tio n é c rite , p e u v e n t s 'e x p rim e r d ’u n e m a n iè re d ir ec te s eu le m e nt d e v a n t les o rg a n e s de l’O.I.T. Il fa ut n o te r c e p e n d a n t q u ’e n r è g le g én é ra le les g o u v er n e m e n ts d an s le ur s ré p o ns e s au x q u e stio n n a ir e s du BIT p r e n n e n t e n c o n s id é r atio n é g a le m e n t les av is des p a r te n a ir e s so ciau x . C e tte p ra tiq u e a é té e n co u ra g é e p a r l ’a d o p tio n de la c o n -v e n tio n (n° 144) e t de la re co m m a n d a tio n (n° 152) s u r les c o n s u lta tio n s tr ip a r tite s (norm es in te rn a tio n a le s), 1976.
Le p ré am b ule de la C o n stitu tio n de l'O .I.T. s o u lig n e le p rin c ip e de la v a le u r u n iv e r s e lle des no rm es in te rn a tio n a le s du tr a v a il, p rin cip e qui se r e tr o u v e ég a le m e n t dan s la D éc la ra tio n de P h ila de lph ie . En é la b o r a n t des te x te s de c o n v en tio n s e t rec om m an da tion s, il fa u t donc te n ir com p te du c a r a c tè re u n iv e r se l de ces in stru m e nts . T outefois, p ou r qu e ces in stru m en ts p u is s e n t e x e rc e r le u r s effe ts d an s tou s les pay s, in dé p en d a m m en t de cc/nditions c lim a tiqu e s ou du n iv e a u de d é ve lo p p e m e n t é co no m i-que, il e st n é c e s s a ir e de p r é v o ir des c lau s e s ou de fo rm u le r des d isp o sitio ns en fo nc tion de c e tte d iv e rs ité (cla use s ap p e lé e s d e „ sou plesse " ou de „fle xib ilité ").
