Uniwersytet Ekonomiczny w Poznaniu JOANNA URBANIAK
Absolwentka studiów stacjonarnych I stopnia na Wydziale Ekonomii Uniwersytetu Ekonomicznego
Streszczenie
Celem artykułu jest przedstawienie nowych rozwiza dotyczcych ograniczania przez pastwo poziomu zadłuenia jednostek samorzdu terytorialnego, sporód któ-rych najwaniejsza jest nowa konstrukcja limitu dotyczcego tego zadłuenia, która obowizywa bdzie poczwszy od opracowania projektu budetu JST na 2014 r. W artykule przeprowadzono obliczenia nowego wskanika (na przykładzie Łodzi. Z oblicze przeprowadzonych dla Łodzi wynika, e zmniejsz si moliwoci zadłu-ania si tej jednostki samorzdu terytorialnego.
Słowa kluczowe: jednostki samorzdu terytorialnego, zarzdzanie, finanse publiczne. 1. Wprowadzenie
Problematyka zadłuenia jednostek samorzdu terytorialnego (JST) jest chtnie podejmowana w literaturze przedmiotu. Szczególne dyskusje budzi sposób ograniczania przez pastwo samo-dzielnoci organów samorzdowych w zaciganiu zobowiza (tzw. samosamo-dzielnoci poyczkowej) poprzez ustalanie limitów zadłuenia. Dyskusje te wzmagaj si w okresach wprowadzania zmian w regulacjach prawnych dotyczcych zadłuenia jednostek samorzdu terytorialnego.
W 2009 r. uchwalono now ustaw o finansach publicznych (u.f.p.-2009)1 na podstawie któ-rej, poczwszy od projektu budetu JST na 2014 r. w zmodyfikowany sposób ustalane bdzie dopuszczalne zadłuenie jednostki samorzdowej. Zarówno to ograniczenie, jak i limity obowi-zujce na podstawie ustawy o finansach publicznych z 2005 r. (u.f.p.-2005)2 s krytykowane przez praktyków oraz rodowisko naukowe. Przygotowujc to opracowanie pragniemy włczy si do tych dyskusji.
Celem artykułu jest ocena wpływu zmiany ustawy o finansach publicznych z 2009 r. polega-jcej na okreleniu nowego limitu zadłuenia na moliwo zacigania zobowiza przez organy samorzdowe Łodzi. Wyliczenie tego limitu umoliwi ocen tej regulacji, zanim stanie si obo-wizujcym wymogiem. Punktem wyjcia do rozwaa jest stwierdzenie, e nowy wskanik limi-tujcy wysoko zadłuenia, zwiksza moliwo zadłuania si jednostek samorzdowych o wikszym potencjalne rozwojowym i dyscyplinuje te, których budety s nadmiernie obcione spłatami zobowiza3.
Opracowanie zostało podzielone na dwie czci. W pierwszej omawiamy i oceniamy ustawo-we limity ograniczajce wysoko zadłuenia jednostek samorzdu terytorialnego. Druga cz
1 Ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, DzU nr 157, poz. 1240. 2
Ustawa z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, DzU nr 249, poz. 2104.
jest studium przypadku. Prezentujemy w niej, w jakim stopniu zmiany dotyczce sposobu limito-wania zadłuenia wpłyn na moliwoci zadłuania si organów samorzdowych Łodzi. Omawia-ny w opracowaniu wskanik bdzie formalnie obowizywał poczwszy od projektu uchwały bu-detowej na rok 2014. Obliczenie dopuszczalnej kwoty płatnoci zwizanej ze spłat i obsług długu, jaka bdzie mogła by uchwalona przez rad miasta w budecie na 2014 r. jest niemoliwe z powodu braku danych dotyczcych dochodów i wydatków, które zostan zrealizowane w latach 2010–2013. Zmieni moe si take prognoza dotyczca zadłuenia. Dlatego oceniajc nowy sposób ograniczania zadłuenia zbadałymy, czy wpłynłby on na wysoko spłat i obsługi, a tym samym kwoty zadłuenia w latach 2008–2009. Z kolei dla 2010 r. pokazujemy limit długu, który obowizywałby, gdyby nie wprowadzono okresu przejciowego. Artykuł naley traktowa jako przyczynek do dyskusji. Wnioski wysunite przez autorki nie mog by uogólniane, dlatego e róne s uwarunkowania zacigania zobowiza przez poszczególne JST.
2. Ogólna charakterystyka i ocena sposobów ograniczania długu jednostek samorz du terytorialnego obowi zuj cych do ko ca 2013 r
Jednostki samorzdu terytorialnego s elementem sektora finansów publicznych, wysoko ich zadłuenia wliczana jest wic do pastwowego długu publicznego. Zrozumiałe jest wic to, e jednostki te nie mog si zadłua w nieskoczono i musz podlega pewnym ograniczeniom. Pastwo ma znaczny wpływ na moliwoci zadłuania si JST w Polsce, okrela bowiem górn granic długu oraz dopuszczaln kwot płatnoci zwizanych ze spłat zadłuenia i jego obsług, jaka moe zosta uchwalona w budecie danej JST. Celem działa podejmowanych przez pastwo jest m.in. ochrona JST przed niewypłacalnoci. W Polsce limity zadłuania JST okrelone zostały w kolejnych ustawach o finansach publicznych. Schematyczny opis tych ogranicze wynikajcych z u.f.p.-2005 przedstawia tabela 1.
Pierwsza grupa s to ograniczenia o charakterze mikroekonomicznym, a zatem odnoszce si wprost do danej JST. Mona je podzieli na ilociowe, zwizane z dopuszczaln wielkoci zadłu-enia, oraz jakociowe, dotyczce celów, na jakie zacigane s zobowizania oraz warunków, jakie powinny spełnia instrumenty zwrotnego finansowania działalnoci JST4.
Ograniczenia jakociowe dotycz m.in. warunków, jakie musz spełnia instrumenty zwrot-nego finansowania wykorzystywane przez JST. W u.f.p.-2009 s one takie same jak w u.f.p.-2005. Przede wszystkim suma zacignitych kredytów i poyczek, a take zobowiza z tytułu wyemi-towanych papierów wartociowych nie moe przekroczy kwoty, jaka została okrelona w uchwa-le budetowej5. Koszty obsługi takich zobowiza musz by ponoszone przynajmniej raz w roku, natomiast dyskonto od wyemitowanych przez JST papierów wartociowych nie moe przekroczy 5% wartoci nominalnej, przy czym niedopuszczalna jest kapitalizacja odsetek.6
4 J. Przybylska, S. Kaduła, Wpływ nowej konstrukcji wskanika zadłuenia na moliwoci zacigania zobowiza przez
jednostki samorzdu terytorialnego (na przykładzie gmin wchodzcych w skład powiatu poznaskiego), w: Dylematy i wyzwania finansów publicznych, red. T. Juja, Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Ekonomicznego w Poznaniu nr 141, Pozna 2010, s. 349.
5 Ustawa z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, art. 83 ust. 1. 6 Ustawa z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, art. 84 ust. 1.
Warunki te maj ograniczy kumulowanie si kosztów obsługi zadłuenia, a take zwizane s z zasad rocznoci budetu JST7. W dniu zawarcia transakcji powinna by take ustalona war-to nominalna danego zobowizania wyraona w złotych.
Tabela 1. Ograniczenia dotyczce zadłuania si jednostek samorzdu terytorialnego na pod-stawie ustawy o finansach publicznych z 2005 r.
Ograniczenia ilociowe
15% planowanych dochodów budetowych JST
wielkoci tej nie moe przekroczy łczna kwota spłat rat kredytów i poyczek oraz wykupu papierów wartociowych JST (wraz z odsetkami i dyskontem), a take potencjalnych wypłat z tytułu udzielonych porcze i gwarancji; jeli relacja PDP do PKB przekroczy 55%, wielko ta jest ograniczana do 12%
60% planowanych dochodów budetowych JST
wielkoci tej nie moe przekroczy łczna kwota długu JST na koniec kwartału w trakcie roku budetowego
60% zrealizowanych dochodów budetowych JST
wielkoci tej nie moe przekroczy łczna kwota długu JST na koniec roku budetowego
Ograniczenia jakociowe 5% wartoci nominalnej
wielkoci tej nie moe przekroczy dyskonto od wyemi-towanych przez JST papierów wartociowych (niedopuszczal-na jest kapitalizacja odsetek)
dotyczy przekroczenia przez sum zacignitych kredy-tów i poyczek oraz zobowiza z tytułu papierów wartocio-wych kwoty okrelonej w uchwale budetowej JST
dotyczy zacigania zobowiza, co do których koszty ob-sługi nie s ponoszone przynajmniej raz w roku
zakaz
dotyczy zacigania zobowiza (z pewnymi wyjtkami), w przypadku których w dniu zawarcia transakcji nie ustalono ich wielkoci nominalnej wyraonej w złotych
m ik ro ek o n o m ic zn e obowizek
uzyskiwania opinii RIO o moliwociach spłaty zobo-wiza; opracowywania na zakoczenie roku budetowego i na lata nastpne prognozy całkowitej kwoty zadłuenia; okre-lenia limitów zobowiza w uchwale budetowej
relacja PDP do PKB (x) w roku n-1 50% < x 55% 55% < x < 60% x 60% m ak ro ek o n o m ic zn e
relacja deficytu do dochodów w budecie JST na rok n+1 nie wiksza ni relacja deficytu budetu pastwa do jego dochodów w roku n+1
relacja deficy-tu do dochodów w budecie JST na rok n+1 nie wiksza ni podobna relacja w budecie pastwa w roku n+1, pomno-ona przez współ-czynnik R
• od 7 dnia od ogłoszenia powy-szej relacji zakaz udzielania porcze i gwarancji (równie w kolejnym roku bud.)
• kwota wydatków równa lub
nisza od dochodów bud.
ródło: Opracowanie własne na podstawie ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych,
7 M. Jastrzbska, Ograniczenia zadłuenia jednostek samorzdu terytorialnego w wietle spełnienia przez Polsk kryteriów fiskalnych konwergencji, „Finanse Komunalne” 2009, nr 4, s. 20.
art. 79, 83–85 i 169–170.
W przypadku zacigania zobowiza, organ wykonawczy JST musi uzyska opini regional-nej izby obrachunkowej (RIO) o moliwoci spłaty kredytu lub poyczki, bd wykupu papierów wartociowych8. Ponadto do 15 listopada roku poprzedzajcego rok budetowy, organ wykonaw-czy musi przedstawi organowi stanowicemu JST oraz RIO (w celu zaopiniowania) prognoz łcznej kwoty długu na koniec roku budetowego i lata nastpne, wynikajc z planowanych oraz zacignitych zobowiza9. Od 2014 r. prognoza ta bdzie zamieszczana w wieloletniej prognozie finansowej10.
Druga − waniejsza − grupa ogranicze mikroekonomicznych okrelana jest mianem ograni-cze ilociowych. Pierwsze z ograniograni-cze ilociowych wynikajcych z u.f.p.-2005 nakłada na JST nakaz takiej konstrukcji planowanego budetu, aby płatnoci na spłat i obsług długu nie prze-kroczyły 15% planowanych dochodów (lub 12% dochodów, jeli relacja pastwowego długu pu-blicznego (PDP) do PKB przekroczy 55%)11. Płatnoci te dotycz spłat rat kredytów i poyczek wraz z odsetkami, wykupu wyemitowanych przez JST papierów wartociowych (wraz z odsetkami i dyskontem) oraz potencjalnych zobowiza z tytułu porcze i gwarancji.12 Przy obliczaniu tego limitu nie uwzgldnia si spłat rat kapitałowych poyczek i kredytów oraz wykupu papierów war-tociowych, zaciganych i wyemitowanych, aby pokry wystpujcy w cigu roku deficyt bude-towy (odsetki od tych tytułów s ju wliczane)13. Ograniczenia te nie dotycz take wyemitowa-nych papierów wartociowych, kredytów i poyczek zacignitych w zwizku ze rodkami, które okrelone zostały w umowie zawartej z podmiotem dysponujcym funduszami strukturalnymi lub Funduszem Spójnoci UE, jak równie porcze i gwarancji udzielonych samorzdowym osobom prawnym, które wykonuj zadania JST w zwizku z realizacj programów z udziałem rodków unijnych.
Drugie ograniczenie, niezalenie od jakichkolwiek innych warunków, dotyczy tego, e na ko-niec roku budetowego łczna kwota długu JST nie moe przekroczy 60% jej wykonanych do-chodów budetowych, a na koniec kadego kwartału − 60% planowanych dodo-chodów budeto-wych14. Do łcznej kwoty długu wlicza si odpowiedni cz długu zacignitego przez zwizek samorzdowy współtworzony przez dan JST. Do kwoty tej nie wlicza si jednak (do momentu zakoczenia realizacji projektu, programu czy zadania współfinansowanego ze rodków unijnych i jego ostatecznego rozliczenia) zobowiza z tytułu emisji papierów wartociowych oraz kredy-tów i poyczek zacignitych w zwizku z umow zawart z podmiotem dysponujcym rodkami unijnymi15. Celem tego zabiegu jest zwikszenie zdolnoci absorpcji rodków unijnych przez JST, a take próba zapobiegania nadmiernemu obcieniu dochodów spłatami zobowiza, które wyni-kaj z koniecznoci zapewnienia wkładu własnego oraz sfinansowania zadania przez JST w czci podlegajcej refundacji (zobowizania te jednak musz by wykazywane w prognozie kwoty dłu-gu JST)16. Jeli jednak rodki unijne nie zostan przekazane lub ju po ich otrzymaniu przez JST
8 Ustawa z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, art. 83 ust. 2. 9 Tame, art. 180.
10
Ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, art. 230.
11 Ustawa z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, art. 169. Jest to tzw. wskanik spłaty zadłuenia. 12 Tame, art. 169 ust. 1.
13 M. Jastrzbska, Ograniczenia zadłuenia …, wyd.cyt., s. 20.
14 Ustawa z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, art. 170. Jest to tzw. wskanik zadłuenia. 15
Tame, art. 170 ust. 3.
zostanie orzeczony ich zwrot, wówczas jednostka ta nie moe emitowa papierów wartociowych, zaciga kredytów ani poyczek, a take udziela porcze do czasu spełnienia limitu poziomu długu17.
W u.f.p.-2009 nie wystpuj ju omówione ograniczenia ilociowe. Jednak ze wzgldu na długie vacatio legis ograniczenia te bd punktem odniesienia do zadłuenia JST do 2013 r. włcznie18.
Ograniczenie samodzielnoci poyczkowej JST ma te charakter makroekonomiczny i przy-biera posta tzw. procedur ostronociowych i sanacyjnych. Procedury te wprawdzie nie odnosz si wprost do zadłuenia, lecz do moliwoci ustalenia deficytu w budecie JST. W swoich decy-zjach dotyczcych zaplanowania deficytu budetowego i wyboru ródła jego pokrycia JST uza-lenione s od wysokoci PDP, a właciwie relacji tego długu do PKB.
Według u.f.p.-2005, jeli relacja ta była wysza od 50%, ale nie przekroczyła 55%, wówczas organy JST musiały tak konstruowa swój budet, aby relacja deficytu ich budetu do dochodów budetowych nie była wysza od relacji deficytu budetu pastwa do dochodów tego budetu w biecym roku (w którym ogłoszona została relacja). Podobny warunek musiał by spełniony w przypadku gdy relacja PDP do PKB znajdowała si w przedziale od 55% do 60%, z tym, e moliwy deficyt w budecie JST był pomniejszany poprzez pomnoenie przez współczynnik R19.
W sytuacji osignicia lub przekroczenia w pastwie relacji długu publicznego do PKB w wysokoci 60% (a zatem naruszajcej jedno z kryteriów konwergencji), budety JST musiałyby by przynajmniej zrównowaone. Obowizek ten nie dotyczył by tych jednostek, w których defi-cyt miał zosta sfinansowany z nadwyki budetowej z lat poprzednich. Od 7 dnia od ogłoszenia, e PDP osignł poziom 60% PKB, organy samorzdowe nie mogłyby udziela nowych porcze i gwarancji. Zakaz ten obowizywa miał równie w nastpnym roku budetowym. Ogranicze makroekonomicznych nie stosowało si do kwot deficytu budetu JST, które zostały by sfinanso-wane nadwyk z lat ubiegłych, bd emisj papierów wartociowych czy zacigniciem poyczki lub kredytu w zwizku z umow zawart z podmiotem, który dysponował rodkami unijnymi20.
Limity jakociowe w wikszoci maj charakter postulatywny i z reguły nie stanowi dla JST istotnej przeszkody w zaciganiu kolejnych zobowiza21. W pimiennictwie wskazuje si jednak na ujemne strony ogranicze ilociowych. Według M. Jastrzbskiej, takie ograniczenia ilociowe nie s do koca sprawiedliwym rozwizaniem, gdy kad JST, niezalenie od jej sytuacji finan-sowej, obowizuj identyczne limity w zakresie zacigania długu i jego obsługi22. Ocena ta jest dyskusyjna poniewa „identyczno” limitów dotyczy jedynie tej samej wysokoci wskanika, podczas gdy wielkoci wyliczone na jego podstawie mog si znacznie od siebie róni. Czym innym jest bowiem 60% w jednostce samorzdowej o dochodach budetowych rzdu 1,2 mln zł, a czym innym w jednostce, której dochody wynosz np. 3 mln zł. Naley przy tym pamita, e zrónicowanie w wysokoci dochodów wystpuje zarówno pomidzy jednostkami samorzdowy-mi danego szczebla, jak i jednostkasamorzdowy-mi tworzcysamorzdowy-mi odsamorzdowy-mienne szczeble samorzdu terytorialnego.
17 Ustawa z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, art. 170 ust. 5.
18 Z. Ofiarski, Dług publiczny jednostek samorzdu terytorialnego, „Finanse Komunalne” 2010, nr 1-2, s. 25-26. 19
Współczynnik R = (0,6 – wielko PDP za rok n / wielko PKB za rok n) : 0,05 (Ustawa z 30 czerwca 2005 r. o finan-sach publicznych, art. 79 ust. 1).
20 Ustawa z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, art. 79 ust. 1, 2.
21 S. Kaduła, J. Kotliska, Limity zacigania zobowiza przez jednostki samorzdu terytorialnego w Polsce – stan obec-ny i proponowane kierunki zmian, w: Gospodarka lokalna i regionalna w teorii i praktyce, red. B. Brol, Prace Naukowe
Uniwersytetu Ekonomicznego we Wrocławiu, nr 3(1203), Wrocław 2008.
Wysoko dopuszczalnego zadłuenia uzaleniona powinna by od moliwoci jego spłaty (eko-nomicznej granicy zadłuenia)23.
Ponadto, oceniajc wskanik długu, naley si zgodzi z M. Jastrzbsk, e trudno jest uza-sadni nawizywanie do kryterium konwergencji poprzez zastosowanie na szczeblu JST limitu wyraajcego si w 60% relacji pomidzy długiem a dochodami budetowymi. Nie ma przekony-wujcych danych i opracowa, z których wynikałoby, e jednostka nie utraci płynnoci finansowej i zdolnoci do wywizywania si z zada przy tak okrelonej wysokoci długu. W zalenoci od indywidualnych okolicznoci, niebezpieczestwo to moe si pojawi wtedy, gdy dług stanowi bdzie np. zaledwie 40% dochodów, bd dopiero przy zadłueniu sigajcym np. 70% dochodów lub wyszym. Ograniczenie w wysokoci 60% dochodów (wykonanych lub planowanych) W. Misig okrelił mianem „legislacyjnej wpadki”, która była nie do koca uzasadnion prób przeniesienia na szczebel samorzdu pastwowej 60-procentowej relacji PDP do PKB.24
Powyszy wniosek znajduje potwierdzenie w praktyce gospodarczej. W ustawodawstwie punktem odniesienia do moliwoci zacigania zobowiza s dochody budetu ogółem, podczas gdy w praktyce instytucje finansowe i agencje ratingowe zwracaj uwag m.in. na dochody bie-ce, a właciwie nadwyk operacyjn, czyli rónic midzy dochodami biecymi a biecymi wydatkami25.
3. Charakterystyka ogranicze dotycz cych zadłu enia jednostek samorz du terytorialnego ujtych w ustawie o finansach publicznych z 2009 r
W tabeli 2 scharakteryzowano ograniczenia samodzielnoci poyczkowej wynikajce z u.f.p.-2009. Ograniczenia te take maj charakter jakociowy i ilociowy. W u.f.p.-2009 powtórzono ograniczenia jakociowe zapisane w u.f.p.-2005, wprowadzono te kilka wanych zmian dotycz-cych zadłuenia JST.
Co do zasady, w budecie JST nie mona zaplanowa deficytu biecego, deficyt taki nie mo-e by te wykazany w wykonaniu budmo-etu. Planowane (i wykonane) wydatki biece mog by wysze od planowanych (i wykonanych) dochodów biecych jedynie o kwot nadwyki bude-towej z lat ubiegłych oraz o wolne rodki. Wprowadzona reguła budetowa ma sprzyja racjonal-nej gospodarce finansowej i zapobiega utrwalaniu wyjtkowej sytuacji, jak jest zaciganie zo-bowiza na finansowanie utraty płynnoci finansowej (wystpujcego w trakcie roku przejcio-wego deficytu). Zasada ta ma zastosowanie w odniesieniu do budetu planowanego i wykonanego na koniec roku. Dopuszcza si wic zaciganie zobowiza na finansowanie wydatków biecych w trakcie trwania roku budetowego26.
Od omówionej zasady dopuszcza si odstpstwo, które zwizane jest z finansowaniem dzia-łalnoci biecej z tzw. rodków europejskich. Wykonane wydatki biece mog przewysza wykonane dochody biece powikszone o nadwyk budetow z lat ubiegłych i wolne rodki, jedynie o kwot zwizan z realizacj zada biecych ze rodków pochodzcych z budetu UE
23 Szerzej: A. Borodo, Kredyty, poyczki i obligacje jako ródło finansowania zada jednostek samorzdu terytorialnego,
w: Samorzd terytorialny a banki, red. A. Borodo, TNOiK „Dom Organizatora”, Toru 2002.
24 E. Malinowska-Misig, W. Misig, Finanse publiczne w Polsce, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2007,
s. 670.
25 Na temat moliwoci implementacji do ustawodawstwa stosowanych przez banki i agencje ratingowe metod obliczania
zdolnoci kredytowej JST zob.: M. Winiewski, Nowe podejcie do limitowania zadłuenia jednostek samorzdu terytorial-nego w Polsce, w: Dylematy i wyzwania finansów publicznych, wyd.cyt., s. 336−346.
26
R. Trykozko, Ustawa o finansach publicznych. Komentarz dla jednostek samorzdu terytorialnego, wyd. TAXPRESS, Warszawa 2010, s. 426.
oraz od pastw EFTA. Odstpstwo to jest jednak dopuszczalne tylko w przypadku, gdy wymie-nione rodki nie zostały przekazane w danym roku budetowym (u.f.p.-2009, art. 242 ust. 3) 27.
Tabela 2. Ograniczenia dotyczce zadłuania si jednostek samorzdu terytorialnego na pod-stawie ustawy o finansach publicznych z 2009 r
Ograniczenia ilociowe rednia arytmetyczna relacji
do-chodów biecych powikszonych o dochody ze sprzeday majtku i pomniejszonych o biece wydatki
do łcznej sumy dochodów danej JST, z trzech ostatnich lat
wielkoci tej nie moe przekroczy relacja kwoty spłaty i obsługi długu do ogólnych dochodów budetowych
powikszenie długu
do łcznej kwoty przypadajcych w danym roku budeto-wym spłat zadłuenia, dodaje si − przypadajce do spłaty w tym samym roku − zobowizania zwizku samorzdo-wego współtworzonego przez dan JST
Ograniczenia jakociowe zakaz
zaplanowania w budecie zacignicia zobowiza na sfinansowanie wydatków biecych (zobowizania te mona zaciga w trakcie roku)
m ik ro ek o n o m ic zn e
Ponadto obowizuj limity jakociowe przedstawione w tabeli 1. relacja PDP do PKB (x) w roku n-1 50% < x 55% 55% < x < 60% x 60% m ak ro ek o n o m ic zn e brak działa
wydatki w uchwale na rok n+1 mog by wysze od dochodów (powikszonych o nadwyk z lat ubiegłych i wolne rodki) tylko o kwoty dotyczce zada realizowa-nych ze rodków europejskich
– od 7 dnia od ogłosze-nia powyszej relacji zakaz udzielania por-cze i gwarancji – kwota wydatków w roku n+1 nie moe by wysza od dochodów budetowych w roku n+1
ródło: Opracowanie własne na podstawie ustawy z 27 sierpnia 2009 r., o finansach publicznych, art. 242–244.
Od 2014 r. jedyne ilociowe ograniczenie długu bdzie obliczane na podstawie matematycz-nego wzoru, osobno dla kadej JST. Zmiana ta jest uwaana za rewolucyjn, dlatego ustawodawca przewidział do długie vacatio legis. Dla celów informacyjnych nowy wskanik28 bdzie jednak
27 J. Przybylska, S. Kaduła, Wpływ nowej konstrukcji …, wyd.cyt., s. 350, 351.
28 W pimiennictwie nowy sposób ograniczania wysokoci długu JST nazywany jest wskanikiem zadłuenia. W
rzeczywi-stoci jednak nowa konstrukcja limitu dotyczy szeroko rozumianych płatnoci zwizanych ze spłat zadłuenia i kosztami jego obsługi (por. legenda do wzoru).
obliczany i publikowany ju od 2011 r.29 Wzór na obliczanie nowego wskanika ma nastpujc posta (art. 243 ust. 3 i ust. 4 u.f.p.-2009)30.
gdzie:
R – łczna kwota spłaty rat poyczek i kredytów w roku budetowym, a take wykupu papie-rów wartociowych,
O – łczna kwota planowanych na dany rok odsetek od kredytów i poyczek, dyskonta i odse-tek od papierów wartociowych oraz wypłat z tytułu porcze i gwarancji,
D – dochody ogółem budetu w danym roku, Db – dochody biece,
Sm – dochody z tytułu sprzeday majtku, Wb – wydatki biece,
n – rok, na który ustalana jest wzorem relacja.
Wzór ten jest porównaniem wysokoci płatnoci na spłat i obsług zadłuenia, jak ma za-miar ponie dana JST z ograniczeniem narzuconym przez ustawodawc. Relacja kwoty spłaty i obsługi długu do ogólnych dochodów budetowych nie moe przekroczy redniej arytmetycznej relacji biecych dochodów, powikszonych o dochody ze sprzeday majtku i pomniejszonych o biece wydatki do łcznej sumy dochodów danej JST, z trzech ostatnich lat. Dane do wzoru dla roku poprzedzajcego rok, na który liczona jest relacja (na rok n-1) naley zaczerpn ze sprawoz-dania z wykonania budetu za trzy kwartały jako wielkoci wynikajce z planu na rok n-1 po zmianach. Z kolei dane sprzed 2 i 3 lat (dla roku n-2 i n-3) − ze sprawozda rocznych31. Moli-wo zadłuania si JST bdzie zatem uzaleniona od zdolnoci danej jednostki do spłaty długu i jego obsługi, a kluczowe znaczenie uzyska nadwyka operacyjna (bieca) powikszona o dochody ze sprzeday nieruchomoci. Podobnie jak w przypadku ogranicze stosowanych do koca 2013 r. przy obliczaniu wskanika zadłuenia pomija si niektóre zobowizania32.
U. Wiktorowska podkrela, e ustawodawca podszedł bardzo ostronie do obliczania moliwoci poyczkowych JST, bowiem w formule dwukrotnie uwzgldnia si koszty obsługi długu. S one uwzgldnione zarówno w kwocie wydatków biecych jak i w łcznej kwocie płat-noci z tytułu zadłuenia (lewa strona równania)33.
Dotychczas ograniczenia mikroekonomiczne odnosiły si tylko do długu JST, nie doty-czyły one zobowiza zacignitych przez inne – posiadajce osobowo prawn – podmioty zaliczane do samorzdowego podsektora finansów publicznych. Poczwszy od 2011 r. przy
29 M. Bitner, Kto skorzysta na nowym wskaniku zadłuenia, „Gazeta Samorzdu i Administracji” 2010, nr 3, s. 10. 30 Inny, bardziej opisowy sposób prezentacji tego wzoru zamieszczono w: J. Przybylska, S. Kaduła, Wpływ nowej
kon-strukcji …, wyd. cyt., s. 351.
31 Ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, art. 243 ust. 2.
32 Nowego ograniczenia nie stosuje si do wykupu papierów wartociowych, spłat kredytów i poyczek zaciganych na
realizacj programu, projektu lub zadania współfinansowanego ze rodków unijnych (z wyjtkiem odsetek od tych zobo-wiza) oraz porcze i gwarancji udzielonych samorzdowym osobom prawnym, które realizuj zadania JST zwizane z wykorzystaniem rodków unijnych; wielkoci te nie s doliczane n i e d ł u e j n i 9 0 d n i po zakoczeniu projektu, programu czy zadania i otrzymaniu refundacji dokonanych wydatków z tych rodków (ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, art. 243 ust. 3).
33 Ustawa z 27 sierpnia 2009 r., o finansach publicznych, art. 236; M. Jastrzbska, Ograniczenia zadłuenia …, wyd.cyt.,
laniu bezpiecznego poziomu zadłuenia JST, w kwocie płatnoci z tytułu obsługi długu uwzgld-nia si kwoty zobowiza zwizku współtworzonego przez JST, które przypadaj do spłaty w danym roku budetowym34. Uwzgldnianie zobowiza zwizku samorzdowego w długu JST ma na celu wskazanie wszystkich (faktycznych i potencjalnych) płatnoci obciajcych dan wspól-not samorzdow. Rozwizanie to jest dyskusyjne poniewa zwizki samorzdowe s osobami prawnymi, samodzielnie powinny wic odpowiada za swój dług. Naley si jednak zgodzi z tym, e w przypadku trudnoci ze spłat zobowiza przez zwizek, i tak zostałyby one przejte przez JST współtworzce ten zwizek35.
W u.f.p.-2009 utrzymano ograniczenia makroekonomiczne, ale zostały one zmodyfiko-wane. Relacja PDP do PKB midzy 50% a 55% nie zobowizuje szczebel samorzdowy do po-dejmowania jakichkolwiek działa. W przypadku relacji w przedziale 55–60% PKB, wydatki w uchwale budetowej na kolejny rok mog by wysze od sumy dochodów powikszonej o nad-wyk z lat ubiegłych i wolne rodki jedynie o rodki zwizane z realizacj zada finansowanych ze rodków europejskich. Relacja powyej 60% zobowizuje do tych samych działa, co zapisane w u.f.p.-200536.
4. Dodatnie i ujemne strony nowej formuły obliczania dopuszczalnego zadłu enia JST Zalet nowej formuły ustalania wskanika zadłuenia jest to, e odnosi si on do faktycznych moliwoci jego spłaty i obsługi (nadwyki operacyjnej powikszonej o dochody ze sprzeday majtku). Ponadto, wskanik jest łatwy do okrelenia, dlatego e obliczany jest na podstawie da-nych historyczda-nych (o mankamentach tego rozwizania piszemy dalej).
Zdaniem U. Wiktorowskiej zalet jest take to, e JST poprzez prowadzon przez siebie poli-tyk budetow polegajc na zmniejszaniu wydatków biecych moe wpływa na swoj zdolno-ci do spłaty zadłuenia. Ta sama autorka twierdzi te − co jednak uwaamy za dyskusyjne − e powikszenie nadwyki operacyjnej o dochody ze sprzeday majtku ma na celu promowanie aktywnych form zarzdzania majtkiem JST37. Sprzedajc majtek JST traci ródło stałych, sys-tematycznych wpływów zwizanych z gospodarowaniem składnikami tego majtku. Sprzeda ta jest te niekorzystna w przypadku chci zadłuenia si. Sprzedanego składnika majtku nie bdzie mona wykorzysta jako zabezpieczenia kredytu, zmniejsza si te zasób jednostki brany pod uwag przy ustalaniu zdolnoci kredytowej. Dyskusyjn kwesti jest wic to, e dochody ze sprzeday majtku s traktowane jako ródło spłaty zobowiza JST i ich obsługi. Naley te zauway, e powikszenie nadwyki operacyjnej o dochody ze sprzeday majtku stawia gminy − dysponujce znacznym zasobem nieruchomoci − w pozycji uprzywilejowanej wzgldem po-wiatów i województw, które s tego majtku raczej pozbawione.
Zmiana „filozofii” okrelania limitu zadłuenia JST jest zgodna z postulatami rodowiska sa-morzdowego, ale i tak wywołuje kontrowersje. Dotycz one czterech kwestii: kategorii zalicza-nych do długu JST (pomijania niektórych zobowiza), wielkoci uwzgldniazalicza-nych w formule, okresu, na podstawie którego oblicza si ten wskanik oraz sytuacji finansowej danej JST. Pokrót-ce przybliymy dyskusj prowadzon w tych przekrojach. Ujemne strony nowej formuły mog
34 Ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, art. 244; R. Trykozko, Ustawa o finansach publicznych …,
wyd.cyt., s. 441.
35 J. Przybylska, S. Kaduła, Wpływ nowej konstrukcji…, wyd.cyt., s. 354. 36 Ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, art. 86. 37
U. Wiktorowska, Budet jednostki samorzdu terytorialnego, w: R. Drozdowski, M. Jówiak, U. Wiktorowska, P. Wal-czak, Nowa ustawa o finansach publicznych. Poradnik dla samorzdów, wyd. Municypium SA, Warszawa 2009, s. 131.
by rozpatrywane zarówno od strony pastwa jak i jednostki samorzdu terytorialnego.
Kategorie zaliczane do długu. Przepisy dotyczce ustalania nowego limitu długu, podobnie jak dotychczas obowizujce uregulowania prawne, nie uwzgldniaj w rachunku zadłuenia niektórych tytułów dłunych. Nie s brane pod uwag zobowizania wynikajce z transakcji le-asingowych, faktoringu, wykupu wierzytelnoci, kredytu kupieckiego, umowy partnerstwa pu-bliczno-prywatnego38. Takie rozwizanie niesie ryzyko powstania długu ukrytego. Nieuwzgld-nienie wymienionych rodzajów zobowiza pozwala na uniknicie przekroczenia limitu zadłue-nia, jednak w praktyce moe oznacza utrat zdolnoci do spłaty wszystkich zobowiza39. Omó-wione zjawisko w długim okresie jest niekorzystne dla pastwa i JST40.
Jak ju wskazywałymy, dyskusyjne jest take włczenie do zobowiza JST zobowiza zwizku komunalnego, do którego dana jednostka przynaley.
Dochody i wydatki uwzgldniane w nowym wskaniku zadłuenia. Zdolno do spłaty i obsłu-gi długu uzaleniona jest od redniej arytmetycznej z trzech lat udziału nadwyki operacyjnej (powikszonej o dochody ze sprzeday majtku i pomniejszonej o wydatki biece) w dochodach ogółem. W dochodach ogółem ujmuje si zarówno dochody własne objte władztwem JST, uza-lenione od przebiegu cyklu koniunkturalnego dochody z tytułu udziałów w podatkach pastwo-wych, uznaniowo przyznawane dotacje celowe jak i wymagajce aktywnoci ze strony JST do-chody z funduszy strukturalnych i innych ródeł zagranicznych niepodlegajcych zwrotowi. Jakie ma to konsekwencje? Im wyszy jest poziom dochodów ogółem, tym mniejszy jest udział w nich skorygowanej nadwyki operacyjnej a tym samym cały wskanik. Z kolei w odniesieniu do ostat-niej wymienionej grupy dochodów naley stwierdzi, e im bardziej aktywna jest dana JST tym mniejszy bdzie wyliczony dla niej nowy wskanik długu.
Jedna z kontrowersji dotyczy ujmowania dochodów majtkowych (szczególnie dotacji) w mianowniku wielkoci po prawej stronie równania. Jest to dyskusyjne, poniewa dotacje te nie s zagwarantowane prawnie, ich otrzymanie obarczone jest wysokim ryzykiem. Uwzgldnienie dotacji i innych jednorazowych dochodów majtkowych moe spowodowa nieuzasadnione zmniejszenie moliwoci spłaty. Z drugiej jednak strony, wysokie dochody majtkowe otrzymane w roku, na który wyliczany jest wskanik dopuszczalnych płatnoci mog przyczyni si do nie-uzasadnionego wzrostu moliwoci poyczkowych41.
W tej grupie zastrzee pod adresem nowego limitu naley te zwróci uwag na pewne spe-cyficzne wydatki biece. Umowa partnerstwa publiczno-prywatnego (PPP) zawarta pomidzy JST a partnerem prywatnym moe przewidywa, e wynagrodzeniem podmiotu prywatnego bd opłaty za usługi finansowane z budetu JST42. W tej sytuacji wydatki inwestycyjne JST zamieniaj si w wydatki biece. Wzrost wydatków biecych oddziałuje na zmniejszenie zdolnoci do spła-ty i obsługi zadłuenia (według nowego limitu). Rozwizaniem tej sprzecznoci pomidzy pro-mowaniem PPP a nowym wskanikiem mogłoby by zaliczenie wspomnianych płatnoci do
38 Zobowizania te s brane pod uwag podczas okrelania zdolnoci kredytowej JST przez banki i agencje ratingowe. 39
U. Wiktorowska, Budet jednostki …, wyd.cyt., s. 138; R. Dobrzyska, E. Kamiska., Zdolno kredytowa to nie sztywne wskaniki zadłuenia, Raport specjalny Agencji FitchRatings, Warszawa 2006, http://poznan.biznespolska.pl/ /analizy/report.php/.../, dostp 28 lutego 2009 r.
40 Działanie takie jest te niezgodne z prawem. Na ten temat: U. Wiktorowska, Budet jednostki …, wyd.cyt., s. 139, 140. 41 U. Wiktorowska, Budet jednostki …, wyd.cyt., s. 136.
42
S. Kaduła, J. Przybylska, Organizacja działalnoci gospodarczej samorzdu terytorialnego w Polsce, Wyd. AE w Po-znaniu, Pozna 2008, s. 113.
dłuenia a nie do wydatków43.
Konstrukcja nowego wskanika moe by niebezpieczna z punktu widzenia pastwa i mini-stra finansów publicznych, który odpowiada za przestrzeganie konstytucyjnego wskanika zadłu-enia. Dlaczego? W obliczeniach uwzgldniany bdzie planowany (a nie wykonany) wynik za trzy kwartału roku poprzedzajcego rok, na który obliczany bdzie wskanik. Stwarza to moliwo manipulowania planowanym wynikiem i całym wskanikiem44.
Okres, na podstawie którego oblicza si nowy wskanik zadłuenia. Rozwizanie polegajce na obliczaniu dopuszczalnego zadłuenia na podstawie danych historycznych − obok wspomnianej zalety cechuje si pewnymi mankamentami. Jak podkrela M. Czekaj, nowy wskanik jest procy-kliczny45. W konstrukcji nie uwzgldnia si moliwoci wystpienia przejciowego (lub trwałego w okresie spadku tempa wzrostu gospodarczego) zmniejszenia dochodów w roku, na który zapla-nowano zacignicie zobowizania lub w latach nastpnych. Wskanik obliczony za lata, w któ-rych dochody budetowe, w tym jednorazowe wpływy ze sprzeday składników majtku, były wysokie (w okresie dobrej koniunktury) „pozwala” zacign wysze zobowizanie ni moe to wynika z rzeczywistej zdolnoci spłaty. Wtedy szczególnie wane staje si rozsdne podejcie do zacigania zobowiza (moe to by jednak trudne, jeeli decyzje podejmowane bd u progu wyborów samorzdowych). Jest to niebezpieczne z punktu widzenia pastwa i JST.
Naley te zwróci uwag na to, e limit oparty wyłcznie o dane historyczne informuje o mi-nionej (historycznej) a nie przyszłej zdolnoci kredytowej JST. We wskaniku pomija si przewi-dywania dotyczce prognozowanej sytuacji finansowej JST, a wic lat, w których zacignite bdzie zobowizanie i kiedy rozpocznie si jego obsługa. Jest to zastanawiajce, tym bardziej, e zgodnie z u.f.p.-2009 JST zobowizane s do sporzdzania wieloletniej prognozy finansowej, a której zamieci naley m.in. kwot długu (istniejcego i planowanego) oraz kwoty wydatków na obsług długu46.
Z historycznoci danych wie si jeszcze jedna kwestia, mianowicie wystpienie niespo-dziewanie niskich dochodów (np. spadek wpływów z podatku od czynnoci cywilnoprawnych w gminach czy dochodów z udziałów w podatkach w budetach JST wszystkich szczebli) lub nadzwyczajnie wysokich wydatków biecych (np. na skutek wystpienia powodzi) moe oddzia-ływa na zerowy lub ujemny poziom urednionego wskanika z trzech lat poprzedzajcych rok budetowy. Niejasne jest to, co w takim przypadku ma zrobi JST, gdy z art. 243 ust. 1 u.f.p.-2009 wynika, e organ stanowicy nie moe wtedy uchwali budetu47. Zerowa lub ujemna red-nia arytmetyczna z trzech lat poprzedzajcych rok, na który obliczany jest indywidualny wskanik nie jest sytuacj hipotetyczn. rednia obliczona za lata 2007−2009 była zerowa lub ujemna
43 Zgodnie z decyzj Eurostatu nr 18/204 z dnia 11 lutego 2004 r., zobowizania z tytułu umów PPP nie mog by
zalicza-ne do długu podmiotów sektora finansów publicznych (gezalicza-neral government), jeeli partzalicza-ner prywatny przejmie na siebie ryzyko zwizane z budow oraz przynajmniej jedno z nastpujcych ryzyk: ryzyko popytu lub ryzyko dostpnoci (New decision of Eurostat on deficyt and debt „Treatment of public-private partership”, http://epp.eurostat.ec.europa.eu, dostp 13 kwietnia 2010 r.).
44
M. Jastrzbska, Ograniczenia zadłuenia …, wyd.cyt., s. 21.
45 Pogld wyraony podczas konferencji „Zarzdzanie finansami w jednostkach samorzdu terytorialnego”, która odbyła
si w Midzyzdrojach w dniach 14−16 czerwca 2010 r.
46 Ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, art. 226. 47
Szeroko prawne konsekwencje tej sytuacji omówiono w: R. Trykozko, Ustawa o finansach publicznych …, wyd.cyt., s. 435, 436.
w przypadku 39 (1,62%) jednostek samorzdu terytorialnego48.
Niektórym samorzdowcom nie odpowiada te rok, poczwszy od którego stosuje si ocenia-ny wskanik49. Sporzdzajc projekt budetu na 2014 r. trzeba bdzie bowiem wzi pod uwag wielkoci budetowe osignite w latach 2011−2013, na których kształtowanie si bdzie jeszcze oddziaływał kryzys finansowy z lat 2008−2009.
W tym miejscu warto zwróci uwag na to, cigło (albo jej brak) polityki prowadzonej przez organy JST. Przykładowo, wskanik na 2014 r. ustalany bdzie poprzez skonfrontowanie danych z wykonania budetu za lata 2011−2012 i planu według stanu na koniec trzeciego kwartału 2013 r. z planowan na 2014 r. kwot spłat rat zobowiza wraz z odsetkami odniesion do do-chodów zaplanowanych na 2014 r. Przy obliczaniu wskanika na 2014 r. wystpuj dwie wartoci niezalene od decyzji organu planujcego i uchwalajcego budet na ten rok. S to dane wykonane w latach 2011−2012 oraz − wynikajca z wczeniejszych decyzji − kwota zobowiza przypadaj-ca do spłaty w 2014 r. Jak pisze R. Trykozko „jedynym wyjciem organu stanowicego w sytuacji wizji niezgodnoci relacji na rok 2014 z art. 243 moe wic by „wymylenie” odpowiedniego planu według stanu na koniec III kwartału a w przypadku dalszej niezgodnoci wskanika − sztuczne „napompowanie” dochodów budetu roku 2014 w celu obnienia wskanika spłat”50.
Sytuacja finansowa danej JST. Z konstrukcji wskanika wynika, e zmniejszone zostan mo-liwoci zadłuania si tych JST, których wydatki biece w trzech kolejnych latach bd wysze od dochodów biecych (saldo biece bdzie ujemne), a jednoczenie deficyt operacyjny nie zostanie pokryty dochodami ze sprzeday majtku51. Taka sytuacja nie powinna jednak wystpi ju w okresie, który bdzie brany pod uwag przy obliczaniu wskanika na 2014 r.
5. Dochody i wydatki Łodzi w latach 2005–200952
Kształtowanie si zrealizowanych dochodów i wydatków w budecie Łodzi przedstawia tabela 3. W analizowanym okresie obie wielkoci systematycznie rosły. W 2006 r. dochody budetowe ogółem wyniosły 2,1 mld zł i wzrosły nominalnie o 14,20% w stosunku do roku poprzedniego. W kolejnych latach dynamika ta była słabnca (tylko 6,37% w roku 2009). W całym okresie dochody nominalnie wzrosły o 45,16%, z 1,8 mld zł w 2005 r. do 2,7 mld zł w roku 2009. Wzrost ten był znacznie wyszy od inflacji bazowej CPI (w latach 20062009 wynosiła ona odpowiednio: 1,4%; 4,0%; 3,3%; 3,5%), co oznacza, i był to wzrost nie tylko nominalny, ale i realny.
W badanym okresie dochody własne wynosiły 1,2–1,6 mld zł i stanowiły ok. 62–65% dochodów ogółem (przy czym w 75% były to dochody stanowice „cz” gminn), jednak przewanie dynamika ich wzrostu była nisza od dynamiki wzrostu dochodów ogółem.
48 A. Głbski, Hipotetyczny limit poziomu spłat zadłuenia na 2010 r. w wietle ustawy o finansach publicznych, „Finanse
Komunalne” 2010, nr 6, s. 26, 27.
49 Wskazywano na to uwag podczas konferencji pt. „Kryzys na rynkach finansowych a innowacje w finansowaniu
metro-polii”, która odbyła si w Warszawie w dniu 6 listopada 2009 r.
50 R. Trykozko, Ustawa o finansach publicznych …, wyd.cyt., s. 435.
51 E. Jerzmaska, Nowa konstrukcja wskanika zadłuenia w projekcie ustawy o finansach publicznych. Skutki
wprowadze-nia indywidualnego wskanika zadłuewprowadze-nia na przykładzie jednostek samorzdu terytorialnego Dolnego lska, „Finanse Komunalne” 2009, nr 1−2, s. 40−54. W 2007 r. deficyt operacyjny wystpił w 93 JST, w 2008 r. − w 87 JST (A. Głbski, Hipotetyczny limit …, wyd.cyt., s. 18).
52 Wykorzystano wyliczenia zamieszczone w: J. Urbaniak, Zadłuenie miast na prawach powiatu na przykładzie Łodzi
w latach 2005-2009, praca licencjacka obroniona na Wydziale Ekonomii Uniwersytetu Ekonomicznego w Poznaniu w lipcu 2010 r.
pokojcy jest spadek dochodów własnych o 47,6 mln zł (o 2,95%) w 2009 r. (podczas gdy wydatki wzrosły o 321,5 mln zł, czyli o 12,40%), który wymusił poszukiwanie dodatkowych ródeł zewntrznego finansowania. Spadek ten był wynikiem przede wszystkim duo mniejszych wpływów ni przed rokiem z tytułu: sprzeday mienia komunalnego (o ok. 39 mln zł), udziału w podatku dochodowym od osób fizycznych (o ok. 22 mln zł), podatku od czynnoci cywilnoprawnych (o ok. 16 mln zł), odpłatnego nabycia prawa własnoci nieruchomoci (o ok. 8,5 mln zł). Zmiany te mog by symptomem transmisji kryzysu finansowego na dochody miasta.
W latach 2005–2006 dochody ze sprzeday majtku wyniosły odpowiednio 41,6 mln zł (2,25% dochodów ogółem) i 58,4 mln zł (2,77% dochodów ogółem). Najwyszy poziom wpływów z tego tytułu został osignity w 2007 r., w którym wyniósł 116,9 mln zł (5,00% dochodów ogółem), a rok póniej był tylko o 4,8 mln zł niszy (stanowic 4,44% dochodów budetowych). W 2009 r. była ju to kwota dwukrotnie nisza – 60,3 mln zł (2,25% dochodów).
W badanym okresie dotacje wyniosły od 259,1 mln zł w 2005 r. do 314,4 mln zł w 2009 r., stanowic ok. 12–14% dochodów ogółem. Dotacje na inwestycje w 2005 r. wyniosły 6,8 mln zł (2,64% dotacji ogółem) i zmalały do 3,2 mln zł w roku nastpnym. Od tego czasu systematycznie rosły, wynoszc w latach 2007 i 2008 odpowiednio 3,7 mln zł (1,29% dotacji) i 8,5 mln zł (2,79% dotacji). W 2009 r. dotacje na inwestycje i dotacje rozwojowe stanowiły ju niemal 60% wszystkich dotacji, osigajc poziom 188,4 mln zł. Naley zwróci uwag, e dotacje nie s pewnym ródłem dochodów miasta. Nie mona załoy ich corocznego wzrostu o okrelony wskanik, gdy wi si ze specyficznymi zadaniami realizowanymi przez JST, uzalenione s od aktywnoci w ubieganiu si o nie oraz cechuj si uznaniowoci w przyznawaniu.
Z roku na rok ronie udział w dochodach ogółem rodków finansowych pochodzcych ze ródeł zagranicznych niepodlegajcych zwrotowi. W 2005 r. stanowiły one 1,42% dochodów ogółem (26,3 mln zł), natomiast w 2009 r. ju 6,20% (w wartoci bezwzgldnej a 8-krotnie wicej – 166,4 mln zł).
Stale ronie te znaczenie rodków finansowych, które pochodz z refundacji wydatków poniesionych na projekty wykonane w latach wczeniejszych – pojawiły si one w budecie po raz pierwszy w 2006 r. w kwocie 4,8 mln zł, a w roku 2009 osignły ju poziom 118,2 mln zł (dziki czemu ich udział w dochodach ogółem wyniósł ponad 4%), co wiadczy o coraz wikszym wykorzystywaniu rodków unijnych do realizacji projektów.
W analizowanym okresie pocztkowo wydatki wykazywały słabnc dynamik wzrostu, zwikszyła si ona dopiero w roku 2009 (wzrost o 12% w porównaniu z rokiem 2008, podczas gdy rok wczeniej dynamika ta wyniosła 7%). Niezmiennie ponad 90% wydatków ogółem stanowiły wydatki na zadania własne, które wzrastały co roku o ok. 13% (z wyjtkiem roku 2009, kiedy wzrosły o ok. 8%). Wydatki na zadania zlecone opiewały na coraz wiksze kwoty, jednak ich udział systematycznie malał (od 0,31% do 0,23% wydatków ogółem). Do wzrostu wydatków przyczyniły si wydatki na zadania własne, przede wszystkim na: transport i łczno, administracj publiczn, owiat i wychowanie, gospodark komunaln i ochron rodowiska, kultur fizyczn i sport, przy czym były to w wikszoci wydatki biece.
Tabela 3. Struktura i dynamika dochodów oraz wydatków wykonanych w budecie Łodzi w latach 2005–2009 (w zł i w %)
Dynamika (rok poprz. = 100) Wyszczególnienie 2005 % D / W 2006 % D / W 2007 % D / W 2008 % D / W 2009 % D / W 2006 2007 2008 2009 Dochody A. Dochody własne 1 175 203 212,23 63,61 1 308 915 564,51 62,04 1 531 646 432,20 65,50 1 615 198 575,48 64,06 1 567 620 083,92 58,45 111,38 117,02 105,46 97,05 B. Subwencje ogólne 386 987 858,00 20,95 397 670 090,00 18,85 432 857 042,00 18,51 482 252 933,00 19,13 515 428 158,00 19,22 102,76 108,85 111,41 106,88 C. Dotacje 259 158 355,74 14,03 304 957 897,93 14,45 285 546 105,44 12,21 305 166 174,54 12,10 314 381 192,29 11,72 117,67 93,63 106,87 103,02 D. r. fin. pocho-dzce ze ródeł zagr. niepodle-gajcych zwrotowi 26 280 416,36 1,42 93 551 232,43 4,43 47 217 369,55 2,02 90 805 766,92 3,60 166 421 551,14 6,20 355,97 50,47 192,31 183,27 E. r. fin. pocho-dzce z refunda-cji wyd. z lat ubiegłych na projekty - - 4 818 723,41 0,23 41 109 074,16 1,76 28 116 805,60 1,12 118 242 457,70 4,41 - 853,11 68,40 420,54 F. Dochody ogółem 1 847 629 842,33 100,00 2 109 913 508,28 100,00 2 338 376 023,35 100,00 2 521 540 255,54 100,00 2 682 093 443,05100,00 114,20 110,83 107,83 106,37 Dochody na 1 mieszkaca 2 424,21 - 2 792,96 - 3 124,02 - 3 394,95 - 3 635,92 - - - - -biece 1 767 786 111,33 95,68 1 924 322 916,21 91,20 2 221 508 246,74 95,00 2 282 460 890,58 90,52 2 295 575 077,34 85,59 108,85 115,44 102,74 100,57 a) majtkowe 79 843 731,00 4,32 185 590 592,07 8,80 116 867 776,61 5,00 239 079 364,96 9,48 386 518 365,71 14,41 232,44 62,97 204,57 161,67 gmina 1 396 538 262,80 75,59 1 582 426 068,99 75,00 1 774 469 562,08 75,88 1 907 219 097,08 75,64 1 991 181 013,01 74,24 113,31 112,14 107,48 104,40 b) powiat 451 091 579,53 24,41 527 487 439,29 25,00 563 906 461,27 24,12 614 321 158,46 24,36 690 912 430,04 25,76 116,94 106,90 108,94 112,47 Wydatki G. Zadania własne 1 713 108 897,51 90,21 1 950 881 293,34 90,85 2 212 771 748,08 91,43 2 389 192 498,70 92,16 2 709 762 171,92 92,99 113,88 113,42 107,97 113,42 H. Zadania zlecone 180 161 190,11 9,49 188 819 544,56 8,79 195 029 227,99 8,06 195 801 299,61 7,55 197 497 867,89 6,78 104,81 103,29 100,40 100,87 I. Zadania na podstawie porozumie 5 824 139,70 0,31 7 626 990,04 0,36 12 299 956,60 0,51 7 407 705,67 0,29 6 665 400,05 0,23 130,95 161,27 60,23 89,98 J. Wydatki ogółem 1 899 094 227,32 100,00 2 147 327 827,94 100,00 2 420 100 932,67 100,00 2 592 401 503,98 100,00 2 913 925 439,86100,00 113,07 112,70 107,12 112,40 Wydatki na 1 mieszkaca 2 491,74 - 2 842,49 - 3 233,20 - 3 490,36 - 3 950,20 - - - - -biece 1 606 911 164,22 84,61 1 727 357 854,74 80,44 1 823 901 551,61 75,36 2 003 926 279,40 77,30 2 156 124 920,34 73,99 107,50 105,59 109,87 107,60 a) majtkowe 292 183 163,10 15,39 419 969 973,20 19,56 596 199 381,06 24,64 588 475 224,58 22,70 757 800 519,52 26,01 143,74 141,96 98,70 128,77 gmina 1 363 220 072,68 71,78 1 539 923 946,62 71,71 1 714 359 607,64 70,84 1 856 933 745,09 71,63 2 172 862 434,88 74,57 112,96 111,33 108,32 117,01 b) powiat 535 874 154,64 28,22 607 403 881,32 28,29 705 741 325,03 29,16 735 467 758,89 28,37 741 063 004,98 25,43 113,35 116,19 104,21 100,76 K. Nadwyka / deficyt (i % D) -51 464 384,99 2,79 -37 414 319,66 1,77 -81 724 909,32 3,49 -70 861 248,44 2,81 -231 831 996,81 8,64 72,70 218,43 86,71 327,16
ródło: Opracowanie własne na podstawie informacji o wykonaniu budetu miasta Łodzi w latach 2005–2009.
Uwaga: % D / W oznacza odpowiednio procent dochodów ogółem lub procent wydatków ogółem. Przy wyliczaniu wielkoci przypadajcych na 1 mieszkaca przyjto do oblicze liczb ludnoci na dzie 31 grudnia danego roku na podstawie danych GUS.
Gdyby przyjrze si podziałowi dochodów na biece i majtkowe, mona zauway, e dochody biece stanowiły ponad 90% dochodów ogółem, z wyjtkiem 2009 r., w którym odsetek ten spadł do 85,59%. Nieco inne s proporcje w przypadku wydatków, bowiem udział wydatków biecych w wydatkach ogółem raczej malał (z 84,61% w roku 2005 do 73,00% w roku 2009). W całym okresie wystpowało dodatnie saldo biece, przy czym najwyszy poziom osignło w 2007 r. – 397,6 mln zł, natomiast najniszy w 2009 r. – 139,5 mln zł.
Zauwaalna jest znaczna przewaga wydatków majtkowych nad dochodami majtkowymi. wiadczy to o finansowaniu duej czci wydatków majtkowych dochodami biecymi.
W analizowanym okresie wydatki ogółem przewyszały dochody ogółem i w wykonanym budecie wystpował deficyt (tabela 4). Wykonany deficyt znacznie odbiegał od zakładanego. Tak dua rozbieno rodzi pytanie o umiejtno realnego planowania i czynniki, które wpłynły na zmniejszenie deficytu53. W pierwszych dwóch analizowanych latach wyniósł on, zgodnie z załoeniem i prób jego ograniczania54, poniej 3% dochodów ogółem (w 2005 r. – 2,79%, a w 2006 r. – 1,77%). W 2007 r. deficyt budetowy przekroczył jednak trzyprocentowy próg o 0,49 punktu proc. W 2009 r. osignł ju poziom a ponad 231 mln zł, stanowic 8,64% zrealizowanych dochodów ogółem, i był trzykrotnie wyszy ni w roku wczeniejszym. Pomimo e organy miasta nie miały okrelonego prawnie obowizku pokrywania wydatków biecych wyłcznie dochodami biecymi, w latach 2005−2009 w budecie wypracowywano nadwyk operacyjn, której wysoko była zrónicowana. W 2009 r. wyniosła ona ok. 139 mln zł i była najnisza w badanym okresie, stanowiła bowiem jedynie 5,20% dochodów ogółem. Poczwszy od 2008 r. maleje nadwyka operacyjna, jeeli tendencja ta si utrzyma to − ceteris paribus − zmniejsz si moliwoci zadłuania si Łodzi.
Tabela 4. Wynik budetu Łodzi oraz saldo biece w latach 2005–2009 (w zł i w %).
Wyszczególnienie 2005 2006 2007 2008 2009
Zaplanowany deficyt (zł) 79 222 033 106 556 767 110 668 899 123 645 376 306 795 552
Wykonany deficyt (zł) 51 464 385 37 414 320 81 724 909 70 861 248 231 831 997
Procent wykonania
defi-cytu 64,96% 35,11% 73,85% 57,31% 75,57%
Wykonany wynik biecy
(nadwyka operacyjna) 160 874 947 196 965 061 397 606 695 278 534 611 139 450 157
Udział nadwyki
opera-cyjnej w dochodach
ogółem 8,71 9,33 17,00 11,05 5,20
ródło: Opracowanie własne na podstawie kwartalnych sprawozda o nadwyce/deficycie (Rb-NDS) miasta Łodzi z lat 2005–2009.
6. Zadłu enie Łodzi w latach 2005–2009
Działalno miasta finansowana była z dochodów i przychodów. W tabeli 5 przedstawiono przychody i rozchody, w tym zwizane z finansowaniem deficytu. Jak wynika z danych, prawie w całym badanym okresie (z wyjtkiem 2008 r.) miał miejsce wzrost przychodów. Zacigano je na pokrycie deficytu, spłat wczeniej zacignitych zobowiza oraz udzielenie poyczek. W 2009 r. kwota przychodów wyniosła a ponad 477 mln zł. Rozchody natomiast malały bd
53
Omówienie przyczyn niskiego wykonania deficytu wykracza poza ramy tego opracowania.
ły si na podobnym poziomie. Tylko w ostatnim z badanych lat rozchody wzrosły o 12%, docho-dzc do kwoty ponad 128 mln zł, ale i tak była to dynamika nisza ni w przypadku przychodów, gdzie wzrost wyniósł a 68%.
Tabela 5. Struktura i dynamika przychodów oraz rozchodów wykonanych w budecie Łodzi w latach 2005–2009 (w zł i w %)
Wyszczególnienie 2005 % ogółem 2006 % ogółem 2007 % ogółem 2008 % ogółem 2009 % ogółem A. Przychody ogółem 224 641 959 100,00 261 596 449 100,00 294 272 375 100,00 283 355 755 100,00 477 111 594 100,00 1. Kredyty 156 771 400 69,79 187 115 900 71,53 181 920 800 61,82 188 100 000 66,38 276 400 000 57,93 2. Poyczki z WFO iGW 19 010 000 8,46 17 000 000 6,50 2 854 874 0,97 145 126 0,05 6 000 000 1,26 3. Wolne rodkia) 48 860 559 21,75 57 480 549 21,97 109 372 501 37,17 93 733 674 33,08 103 133 436 21,62
4. Prywatyzacja majtku - - - - 124 200 0,04 - - 68 158 0,01
5. Spłata udzielonych wczeniej poyczek - - - 1 376 955 0,49 1 510 000 0,32
6. Emisja obligacji komunalnych - - - 90 000 000 18,86
B. Rozchody ogółem 116 277 788 100,00 115 745 473 100,00 116 575 884 100,00 114 402 785 100,00 128 132 737 100,00 C. Przychody – rozchody 108 364 171 - 145 850 976 - 177 696 491 - 168 952 970 - 348 978 857 -D. Deficyt 51 464 385 - 37 414 320 - 81 724 909 - 70 861 248 - 231 831 997 -a) Wolne rodki - nadwyka rodków pieninych na rachunku biecym budetu, w tym wynika-jcych z rozlicze kredytów i poyczek z lat ubiegłych.
ródło: Opracowanie własne na podstawie informacji o wykonaniu budetu miasta Łodzi w latach 2005–2009 oraz kwartalnych sprawozda o nadwyce / deficycie (Rb-NDS) miasta Łodzi z lat 2005–2009.
W strukturze przychodów dominuj zdecydowanie zacigane kredyty. W analizowanych la-tach stanowiły one ok. 70% przychodów, z wyjtkiem 2007r., w którym wolne rodki wzrosły do ponad 109 mln zł oraz 2009 r., kiedy wyemitowano obligacje komunalne (wpływy z tego tytułu wyniosły 90 mln zł i stanowiły a 20% przychodów).
Struktur zobowiza oraz wysoko kosztów obsługi tego zadłuenia w latach 2005–2009 przedstawia tabela 6. W latach 2005−2009 zadłuenie miasta wzrosło nominalnie o 78,81%. Naj-wikszy przyrost zadłuenia wystpił w ostatnim rozpatrywanym roku, w którym zadłuenie na mieszkaca przekroczyło 1500 zł.
Nieustannie, w całym okresie, a 99%, a czasem niemal 100% zobowiza stanowiły zobo-wizania z tytułu kredytów i poyczek (co jest zgodne ze struktur przychodów i rozchodów). Reguł t „zburzyła” emisja obligacji komunalnych w 2009 r., kiedy udział ten spadł do ok. 92%. W analizowanym okresie pojawiły si take zobowizania wymagalne, jednak z biegiem czasu ich wielko zmalała do poziomu poniej 0,01% zobowiza ogółem. Były to głównie zobowizania z tytułu dostaw towarów i usług. W 2009 r. „w trybie pilnym” poszukiwano ródeł finansowania deficytu budetowego. Wybrano obligacje poniewa ich emisja nie wymagała stosowania przepi-sów Ustawy prawo zamówie publicznych, co pozwoliło na szybsze pozyskanie rodków ni w przypadku kredytu55. Wyemitowano 9 tys. obligacji o wartoci 10.000 zł kada, o zmiennym
oprocentowaniu; ich spłata ma nastpi w latach 2011–201356. Cało emisji została uplasowana w banku komercyjnym (Pekao S.A.) 57.
Tabela 6. Struktura i dynamika zobowiza miasta Łodzi według tytułów dłunych i koszty obsługi zadłuenia w latach 2005–2009 (w zł i w %) Wyszczególnienie 2005 % ogółem 2006 % ogółem 2007 % ogółem 2008 % ogółem 2009 % ogółem A. Zobowizania według tytułów dłunych 620 963 430 100,00 697 424 414 100,00 756 263 695 100,00 869 632 353 100,00 1 110 335 168 100,00 1. Zobowizania z tytułu kredytów i poyczek (bez odsetek) 611 006 856 98,40 695 616 818 99,74 755 786 795 99,94 869 594 883 99,99 1 020 294 190 91,89 2. Zobowizania wyma-galne 9 956 574 1,60 1 807 596 0,26 476 900 0,06 37 470 < 0,01 40 978 < 0,01 3. Emisja obligacji
komu-nalnych - - -
-90 000
000 8,11
B. Koszty obsługi długu publicznego 25 757 866 100,00 24 221 709 100,00 29 958 143 100,00 38 656 269 100,00 36 107 623 100,00
ródło: Opracowanie własne na podstawie informacji o wykonaniu budetu miasta Łodzi w latach 2005-2009 oraz kwartalnych sprawozda o nadwyce / deficycie (Rb-NDS) miasta Łodzi z lat 2005–2009.
Warto zatem zwróci uwag na koszty obsługi zadłuenia. Koszty te stanowiły od 1,36% (w 2005 r.) do 1,24% wydatków ogółem (w 2009 r.). Przykładowo w 2009 r. na obsług długu przeznaczono ponad 36 mln zł (o ok. 40% wicej ni w 2005 r.).
W latach 2005−2009 nie przekroczono ustawowych limitów zadłuenia. Take z danych za-wartych w prognozie łcznej kwoty długu i spłat na koniec 2010 r. oraz na lata nastpne, pozy-tywnie zaopiniowanej przez RIO, wynika, e wielko zobowiza nie przekroczy ustawowego limitu 60% dochodów budetowych. Spłat zacignitych do 2009 r. krajowych kredytów planuje si do koca 2019 r., a prawie wszystkich zagranicznych − do koca 2021 r. Od 2022 r. planuje si jedynie spłacanie rokrocznie stałej raty 3,75 mln zł z tytułu zobowiza zacignitych w EBI i EBOiR.
56 Na podstawie Uchwały nr I/166/2009 Składu Orzekajcego Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi z dnia 9 grudnia
2009 r.
57
Na podstawie danych z kwartalnych sprawozda Miasta Łodzi o stanie zobowiza według tytułów dłunych oraz gwa-rancji i porcze (Rb-Z) z lat 2005-2009.
7. Wpływ zmiany ustawy o finansach publicznych na polityk długu organów samorz do-wych Łodzi
Z wczeniejszych rozwaa wynika, e przy ustalaniu nowego limitu zadłuenia wan rol pełni nadwyka operacyjna. W uchwale budetowej Łodzi na 2011 r. i w wykonaniu budetu po raz pierwszy pojawi si przymus uzyskania równowagi bd przewagi kwoty dochodów biecych (powikszonych o nadwyk z poprzednich lat oraz wolne rodki) nad wysokoci biecych wydatków. Z danych zawartych w tabeli 4 wynika, e w latach 2005–2009 wypracowano nadwy-k operacyjn, co pozwala przypuszcza, e wprowadzona zmiana przepisów nie bdzie miała wpływu na przyszłe decyzje dotyczce kształtowania si omawianych wielkoci, a w rezultacie zadłuenia. Niepokojcy moe by jednak znaczny spadek nadwyki w 2009 roku do niecałych 140 mln zł, podczas gdy jeszcze rok wczeniej było to prawie 280 mln zł.
Wysoko indywidualnego wskanika zadłuenia (w rzeczywistoci wskanika spłat i obsłu-gi) dla Łodzi przedstawiono w tabeli 7. Wskanik ten obliczono dla lat 2008–2010, przy czym przyjto wysoko dochodów i wydatków z tabeli 3, a zastosowano wzór z art. 243 u.f.p.-2009.
Jak wida, w przypadku Łodzi indywidualny wskanik zadłuenia jest nieco bardziej restryk-cyjny ni 15% okrelone w u.f.p.-2005. Gdyby wskanik na rok 2008 był obliczany na podstawie wzoru z u.f.p.-2009, wyniósłby 13,08%, natomiast w roku 2010 ju 14,75%58. I cho to tylko rónica 0,25 punktu procentowego, to w wartociach bezwzgldnych, w odniesieniu do planowa-nych dochodów ogółem na 2010 r., rónica ta wynosiłaby prawie 6,5 mln zł. Z uzyskaplanowa-nych daplanowa-nych wynika, e mniejsze byłyby moliwoci zacigania zobowiza.
Hipotetyczny indywidualny wskanik długu zwiksza si. Przyczyn wzrostu szacowanej wy-sokoci wskanika w latach 2008−2010 była stale wypracowywana nadwyka operacyjna. W latach 2005−2009 nadwyka ta wyniosła rednio ok. 10% dochodów ogółem. Ponadto znaczne były wpływy ze sprzeday majtku – od 40 mln zł w latach pocztkowych do nawet ok. 100 mln zł w 2009 r. Obliczanie wskanika na podstawie historycznych danych powoduje, e kady, nawet wystpujcy jednorazowo, wyszy składnik dochodów biecych zawya wynik. W rzeczywistoci dochód ten mógł zosta dawno rozdysponowany, jednak wpływa na okrelanie zdolnoci zadłuenia nawet 2 lata póniej.
Przy załoeniu, e wielkoci niezbdne do obliczenia wskanika, planowane na 2010 r., pozo-stałyby na takim samym poziomie jak w uchwale budetowej, w 2011 r. wskanik zadłuenia wyniósłby ju zaledwie 9,73% dochodów ogółem. Miałaby na to wpływ bardzo niska59, w porównaniu z poprzednimi latami, nadwyka operacyjna w 2010 r., wynoszca niecałe 75 mln zł (ok. 2,91% dochodów ogółem). Sytuacj ratowałyby jedynie dochody z tytułu sprzeday majt-ku (planowane na kwot ponad 86 mln zł). Pokazuje to pewne niebezpieczestwo zwizane ze skłonnoci do wyprzedawania komunalnego majtku, aby moliwa stała si spłata zobowiza. W przypadku nieuzyskania odpowiedniej wielkoci nadwyki operacyjnej, jest to bowiem jedyny
58 Tym samym Łód znalazła si w grupie 29 miast na prawach powiatu (jedynym w województwie łódzkim), których
hipo-tetyczny wskanik w 2010 r. zawiera si w przedziale 10−15% redniej za lata 2007−2009 (A. Głbski, Hipohipo-tetyczny limit …, wyd.cyt., s. 21, 28).
59 Czynnikiem wpływajcym na zmniejszenie nadwyki operacyjnej s zmiany w konstrukcji podatku dochodowego od osób
fizycznych (wprowadzenie „ulgi na dziecko” oraz obnienie stawek podatkowych). Zmiany te wpływaj na dochody JST z pewnym opónieniem (ze wzgldu na specyfik konstrukcji udziału w podatku dochodowym od osób fizycznych). Nie bez znaczenia jest take wpływ kryzysu finansowego zapocztkowanego w 2008 r. Na spadek nadwyki operacyjnej oddziałuj te rosnce wydatki biece, np. na skutek wzrostu cen energii oraz kosztów budowy i utrzymania rónych obiektów.
sposób na podwyszenie wskanika. Z drugiej jednak strony uzasadnione moe wyda si prze-znaczanie włanie tych rodków na odtwarzanie majtku.
Tabela 7. Indywidualny wskanik zadłuenia dla miasta Łodzi na lata 2008–2010
Rok n 2008 2009 2010 Dochody biece 1 767 786 111 1 924 322 916 2 129 767 617 Dochody z tytułu sprzeday majtku 41 637 008 58 409 514 116 867 777 Wydatki biece 1 606 911 064 1 727 357 855 1 823 901 552 Ro k n -3 Dochody ogółem 1 847 629 842 2 109 913 508 2 338 376 023 Dochody biece 1 924 322 916 2 129 767 617 2 282 460 891 Dochody z tytułu sprzeday majtku 58 409 514 116 867 777 112 065 486 Wydatki biece 1 727 357 855 1 823 901 552 2 003 926 279 Ro k n -2 Dochody ogółem 2 109 913 508 2 338 376 023 2 521 540 256 Dochody biece 2 090 042 667 2 187 018 504 2 363 574 549 Dochody z tytułu sprzeday majtku 91 699 000 101 031 650 90 480 000 Wydatki biece 1 809 553 684 1 973 709 470 2 154 275 043 Ro k n -1 Dochody ogółem 2 300 086 848 2 529 239 955 2 805 769 954 Indywidualny wskanik (rednia arytmetyczna z 3 lat) 13,08 14,20 14,75
Uwaga: Dane dla roku poprzedzajcego rok budetowy, na który ustalany jest wskanik (n-1) to planowane wielkoci ze sprawozda z wykonania planu dochodów budetowych (Rb-27S) za 3 kwartały.
ródło: Opracowanie własne na podstawie informacji o wykonaniu budetu miasta Łodzi w latach 2005–2009 oraz sprawozda z wykonania planu dochodów budetowych (Rb-27S) mia-sta Łodzi z lat 2005–2009.
Na rysunku 1 przedstawiono planowany wskanik spłat zadłuenia wyliczony na podstawie art. 169 u.f.p.-2005 z maksymalnym wskanikiem obliczonym na podstawie u.f.p.-2009. W latach 2010−2011 wskanik planowanych spłat i obsługi bdzie niszy ni obliczony wskanik indywi-dualny. Do prognozy naley jednak podej ostronie, bo wskaniki planowanych płatnoci zwi-zanych ze spłat i obsług długu na lata 2010−2013 obliczono przy załoeniu pełnej realizacji zaplanowanych dochodów i przy zakładanych wydatkach. W latach 2012−2013 miasto przewiduje ponosi wysze rozchody i wydatki zwizane z długiem ni te, które mogłoby zaplanowa, gdyby obowizywał wtedy nowy limit. Z informacji uzyskanych w Urzdzie Miasta wynika, e od 2014 r. faktyczne obcienie budetu miasta spłat i obsług długu bdzie nisze od limitu indywidual-nego.
8,6 9,7 8,3 9,6 9,2 6,8 9,6 7,4 0 2 4 6 8 10 2010 2011 2012 2013
maksymalny wskanik spłaty zadłuenia (u.f.p.- 2009) planowany wskanik spłaty zadłuenia (u.f.p.-2005)
Rys. 1. Udział planowanych płatnoci zwizanych ze spłat i obsług długu Łodzi w docho-dach ogółem w latach 2010–2013 na tle indywidualnego wskanika długu wyliczonego
na podstawie u.f.p.-2009
ródło: Opracowanie własne na podstawie uchwały nr I/82/2010 Składu Orzekajcego Regional-nej Izby Obrachunkowej Łodzi z dnia 7 czerwca 2010 r.
Aby móc oceni skutki wprowadzenia nowego limitu, warto porówna go z kształtowaniem si wskanika, gdy kierowano si ograniczeniami ilociowymi zawartymi w u.f.p.-2005. Dane te przedstawia tabela 8. Wskanik spłaty zadłuenia (rat i odsetek) obliczany na podstawie u.f.p.-2005 wynosił od 6,06% w roku 2007, przez 6,59% w roku 2008 i 6,73% w roku 2009, do 8,18% (i 8,18%) w roku 2010. Jego wzrost w ostatnim z omawianych lat wynikał nie tylko ze wzrostu planowanych spłat kapitału zacignitych poyczek (o ponad 25 mln zł w porównaniu z rokiem wczeniejszym), ale i ze spadku dochodów ogółem (spadek ten wyniósł prawie 120 mln zł, czyli 4,45%). Pomimo cigłego wzrostu, ani razu wskanik ten nie przekroczył ustawowych 15%.
Przyczyn niewykorzystania pełnych zdolnoci zadłuenia mona próbowa upatrywa w in-nym ograniczeniu ilociowym – dotyczcym relacji ogółu zadłuenia do wykonanych dochodów ogółem na koniec roku budetowego.
Relacja łcznej planowanej kwoty długu na koniec roku budetowego do planowanych do-chodów ogółem wyniosła prawie 37% w latach 2007 i 2008. W roku 2009 wzrosła do 41,04% planowanych dochodów, natomiast w 2010 r., przy załoeniu, e planowane dochody zostan w całoci zrealizowane, relacja ta wyniesie ponad 50%. We wszystkich latach sporo brakowało do przekroczenia ustawowego limitu, jednak w 2010 r. relacja ta niebezpiecznie si do niego zblia, a według prognozy zadłuenia w 2013 r. osignie poziom 58,9%.
Tabela 8. Mikroekonomiczne wskaniki ogranicze ilociowych dla Łodzi w latach 2007–2010 (wyliczone według u.f.p.-2005)
Wyszczególnienie 2007 2008 2009 2010 (plan
pierwotny)
2010 (plan po zmianach) Przewidywana
kwota spłat rat (w zł)
99 684 844 115 100 010 133 464 774 162 632 577 182 898 879
Przewidywana kwota spłat odsetek (w zł)
129 684 844 37 000 000 48 000 000 48 000 000 45 000 000
Przewidywana kwota spłat rat i odsetek (w zł)
129 684 844 152 100 010 181 464 774 210 632 577 227 898 879
Wskanik spłat rat
i odsetek (w %) 6,06 6,59 6,73 8,18 8,85 Planowane dochody budetowe (w zł) 2 140 783 073 2 307 450 543 2 696 122 040 2 576 197 216 2 576 197 216 Planowana wyso-ko zadłuenia na koniec roku (w zł) 784 813 804 850 912 530 1 106 567 580 1 335 968 442 1 309 065 480 Wskanik zadłue-niaa) (w %) 36,66 36,88 41,04 51,86 50,81 Wykonane dochody budetowe (w zł) 2 338 376 023 2 521 540 255 2 682 093 443 x x
Dług na koniec roku
budetowego (w zł) 756 263 695 869 632 353 1 110 335 168 x x
Wskanik
zadłue-niab) (w %) 32,34 34,49 41,40 x x
Uwaga: Wskanik spłat rat i odsetek oznacza kwot spłat rat kredytów i poyczek wraz z odset-kami, wykupu papierów wartociowych wraz z odsetkami i dyskontem oraz potencjalnych wypłat zwizanych z realizacj udzielonych porcze i gwarancji w relacji do planowanych dochodów. Dane dotyczce łcznej planowanej kwoty długu na koniec roku budetowego zostały zaczerpnite z prognoz łcznej kwoty długu i spłat miasta Łodzi na lata 2007–2010 i lata nastpne. Zgodnie z załcznikami do uchwał budetowych i danymi uzyskanymi w Wydziale Budetu Urzdu Miasta Łodzi, w latach 2005–2009 nie były zacigane zobowizania na realizacj przedsiwzi współfi-nansowanych ze rodków UE.
a) Wskanik zadłuenia – relacja łcznej planowanej kwoty długu na koniec roku budeto-wego do planowanych dochodów ogółem.
b) Wskanik zadłuenia – relacja łcznej kwoty długu na koniec roku budetowego do wy-konanych dochodów ogółem.
ródło: Opracowanie własne na podstawie uchwał budetowych miasta Łodzi na lata 2007–2010, informacji o wykonaniu budetu miasta Łodzi w latach 2007–2009 oraz prognoz łcznej kwoty długu i spłat miasta Łodzi na lata 2007–2010 i lata nastpne.
