EDWARD URBA CZYK MAREK KUBIK
Uniwersytet Szczeciski
Streszczenie
Jednostki samorządowe gospodarujące zasobami nieruchomoĞci uczestniczą w grze rynkowej. Z tego teĪ wzglĊdu konieczne jest właĞciwe wykorzystywanie na-rzĊdzi analitycznych w procesach tego gospodarowania. Ich zastosowanie pozwala na uporządkowanie informacji o zasobie i wypracowanie odpowiedniej polityki go-spodarowania. Polityka ta pozwala na ustalenie, które z tych narzĊdzi pozwolą na osiągniecie zakładanego kierunku rozwoju danej jednostki. Ograniczy moĪliwoĞü chaotycznej i przypadkowej sprzedaĪy praw do nieruchomoĞci. Pozwala takĪe na planowe i racjonalne gospodarowanie, co prowadzi do wykorzystania zasobów w ce-lu rozwoju społecznoĞci lokalnej.
Słowa kluczowe: jednostki samorzdu terytorialnego, zarzdzanie, finanse publiczne. 1. Wprowadzenie
Samorzdno lokalna jest podstawowym elementem funkcjonowania społeczestwa obywa-telskiego. Jako tego funkcjonowania zaley od jakoci procesów gospodarowania i zarzdzania majtkiem przez władze lokalne. Warunkiem skutecznego i efektywnego gospodarowania i zarz-dzania jest posiadanie wszelkich dostpnych informacji o stanie tego majtku. Wag tego proble-mu dostrzegł równie ustawodawca wprowadzajc nowelizacj ustawy o gospodarce nieruchomo-ciami w tym zakresie. Dla nieruchomoci stanowicych własno Skarbu Pastwa nowelizacja ta wprowadziła obowizek sporzdzania planu wykorzystania zasobu, zestawienia powierzchni oraz prognoz dotyczcych udostpniania i wpływów z udostpniania nieruchomoci a take program ich zagospodarowania. Ustawodawca precyzuje take jakie nieruchomoci tworz zasób, jaki organ jest odpowiedzialny za zagospodarowanie i zarzdzanie nieruchomociami, wymienia pod-stawowe formy gospodarowania tymi zasobami. Nie precyzuje jednak szczegółowych procedur postpowania i zasad działania. Wydaje si by rzecz oczywist, e jeeli samorzd posiada lub dysponuje okrelonym majtkiem, to musi istnie aktualna ewidencja tego majtku. Jednak wyniki przeprowadzanych kontroli przez Najwysz Izb Kontroli dotyczce gospodarowania zasobem nieruchomoci Skarbu Pastwa tego twierdzenia nie potwierdzaj. Dlatego wydaje si by wane aby w kadej jednostce samorzdu nowe przepisy ustawy dotyczce zasobu Skarbu Pastwa sto-sowa jako niezbdne minimum w odniesieniu do własnego zasobu.
2. Analiza zasobu podstaw efektywnej gospodarki
Skuteczne i efektywne zarzdzanie wymaga wiedzy i umiejtnoci nie tylko z zakresu nauk ekonomicznych i zarzdzania ale take wiedzy i znajomoci przedmiotu zarzdzania oraz okrele-nia teoretycznych i praktycznych ram jego funkcjonowaokrele-nia. Ta wiedza nie moe si tylko ograni-cza do szczegółowej i aktualnej ewidencji majtku ale do stworzenia pewnego zintegrowanego
systemu informacji przestrzennej – rynkowej, który mona nazwa Lokalnym Systemem Gospo-darowania Zasobem Nieruchomoci. Na potrzeb stałego gromadzenia i doskonalenia informacji o zasobie wskazywali róbek S, róbek R., w pracy Wybrane aspekty doskonalenia systemów gospodarowania zasobami nieruchomoĞci1. Autorzy wskazuj jednoznacznie, e” ..skuteczno gospodarowania publicznym zasobem nieruchomoci obejmuje:
• ustalenie stanów prawnych nieruchomoci, analiz dokumentów, dokoczenie procesów komunalizacji (realizacja roszcze),
• ewidencjonowanie nieruchomoci z zasobów, • zbywanie i udostpnianie nieruchomoci z zasobów,
• aktualizacj opłat rocznych wraz z analiz opłacalnoci, wyborem daty aktualizacji oraz wykorzystaniem informacji zawartych w mapach wartoci,
• windykacj nalenoci (ewidencja dłuników, zasady rachunkowoci i plany kont), • funkcjonowanie systemu kontroli wewntrznej (audyt wewntrzny, kontrole wewntrzne) • usprawnienie procedur dotyczcych zbywania, oddawania w trwały zarzd, uytkowanie
wieczyste, w najem, dzieraw lub uytkowanie..”
Te wszystkie elementy winny mie swoje odzwierciedlenie w planie zagospodarowania pu-blicznymi zasobami nieruchomoci. Zdaniem autorów tworzenie takich planów powinno by po-wierzane doradcom działajcym na rynku nieruchomoci. Osoby sporzdzajce plany winny mie wiedz specjalistyczn, due dowiadczenie, a take umiejtnoci zwizane z interpretacj danych o nieruchomociach zarówno w układzie statycznym jak i dynamicznym.
W innej pracy z tego zakresu autorzy Renigier M., Winiewski R., róbek R., Koncepcja sys-temu gospodarowania zasobami nieruchomoĞci2 wskazuj równie na potrzeb opracowania kon-cepcji takiego systemu. Autorzy ci twierdz, e „ w Polsce zbliamy si do momentu opracowania i wdroenia systemu nowoczesnej gospodarki informacyjnej. Tworzy j bdzie midzy innymi zespół zinformatyzowanych urzdowych systemów informacyjnych. (..). Głównym zadaniem systemu ma by gromadzenie, przechowywanie i aktualizacja w postaci interaktywnej oraz prze-twarzanie i rozpowszechnianie (wykorzystywanie) znormalizowanych, urzdowo uwierzytelnio-nych informacji o zasobach nieruchomoci.” Autorzy wskazuj, e niezwykle istotn spraw przy gospodarowaniu zasobami jest biece ledzenie zmian w stanie i zagospodarowaniu nieruchomo-ci, oraz, e system taki gwarantowałby moliwo biecej aktualizacji i archiwizacji danych. System taki mógłby funkcjonowa w oparciu o cztery komponenty zwizane z gospodarowaniem zasobem, a mianowicie w oparciu o inwentaryzacj zasobu, inwentaryzacj celów, analiz otocze-nia i ostatni moduł zwizany z planowaniem i programowaniem procesów gospodarowaotocze-nia. Z prac tych wynika, e ich autorzy jednoznacznie wskazuj, na potrzeb tworzenia planów wykorzystania zasobów posiadanych przez jednostki samorzdu terytorialnego. Plany te powinny stanowi zbiór informacji o posiadanym przez dan jednostk zasobie.
W obecnej sytuacji gospodarczej wydaje si jednak, e samo stworzenie takiego systemu nie wystarczy. Istnieje bowiem konieczno kompleksowego podejcia do problemu zasobów. System informacji jest tylko metod do osignicia celu jakim powinien by wyznaczony kierunek rozwo-ju danej jednostki. System taki umoliwiłby dobranie odpowiednich metod zarzdzania zasobem,
1ħróbek S., ħróbek R., Wybrane aspekty doskonalenia systemów gospodarowania zasobami nieruchomoĞci. Studia i mate-riały Towarzystwa Naukowego NieruchomoĞci – vol. 16 nr 1 2008, s. 7.
2
Renigier M., WiĞniewski R., ħróbek R., Koncepcja systemu gospodarowania zasobami nieruchomoĞci. Studia i materiały Towarzystwa Naukowego NieruchomoĞci – vol. 14 nr 2 2006, s.43.
które umoliwiłyby osignicia załoonego poziomu rozwoju, co mona zobrazowa nastpujco: Zakładany rozwój JST
Analiza zasobu Polityka zarzdzania zasobem Jednostki samorzdu terytorialnego winny okreli strategiczny i docelowy kierunek i poziom rozwoju danej jednostki biorc pod uwag jej potencjał fizyczny, ekonomiczny i rodowiskowo-biologiczny, czyli cało uwarunkowa lokalnych. Sam proces gromadzenia informacji dotyczcy zasobu musi słuy wypracowaniu polityki zarzdzania zasobem, która stosowana w gospodaro-waniu pozwoli na osignicie zakładanego stopnia rozwoju. Polityka rozumiana jako dobór odpo-wiednich narzdzi zarzdzania czyli form gospodarowania zasobem. Musi ona wypływa z wy-pracowanych analiz tego zasobu. Proporcje w stosowaniu poszczególnych form takich jak sprze-da prawa własnoci, oddawanie w uytkowanie wieczyste, najem czy dzierawa elementów tego zasobu wynika musi z analizy. Analiza zasobu nie powinna ogranicza si do analiz poszczegól-nych nieruchomoci wchodzcych w skład zasobu. Musi ona przede wszystkim zawiera analiz zasobu jako całoci. Kada za nieruchomo musi by rozpatrywana jako cz pewnej całoci i zawiera elementy prognozy jakie skutki ekonomiczno-rodowiskowe dla zasobu jako całoci wywiera bdzie zastosowanie poszczególnych narzdzi stosowanej polityki. Proces kształtowania takiej polityki mógłby przebiega tak jak przedstawiono na rys. 1.
W kadym sprawnie i racjonalnie gospodarowanym zasobie powinno si zidentyfikowa wszystkie nieruchomoci wchodzce w jego skład, poniewa jednostki lokalne posiadaj przecie wiele nieruchomoci o zrónicowanym charakterze funkcjonalno-uytkowym. Nastpnie powinny zosta wyodrbnione wszystkie nieruchomoci niezbdne do zabezpieczenia wykonywania wszystkich działa do których jednostka jest powołana z mocy prawa i nieruchomoci te bd stanowiły niezbywaln cz zasobu. W dalszym kroku powinno si dokona analizy ekonomicz-no-finansowej kadej z pozostałych nieruchomoci oraz tej czci zasobu jako całoci. W szcze-gólnoci działania te powinny da obraz lokalizacji poszczególnych nieruchomoci, ich stanu prawnego oraz obecnego stanu zagospodarowania. Potem naley dokona analizy finansowej poszczególnych nieruchomoci eby uzyska obraz które nieruchomoci z tej czci zasobu przy-nosz straty, z czego one wynikaj, czy musz wystpowa czy te mona im zapobiec. Pełna i dokładna ich charakterystyka oraz opis zwizany z przeznaczeniem w planie zagospodarowania wraz z opisem ich stanu zagospodarowania, ich wartoci oraz wydatków i wpływów zwizanych z funkcjonowaniem tych nieruchomoci pozwoli na ich pogrupowanie. Dalszym krokiem bdzie (w oparciu o wyniki poprzedzajcych działa) wyspecyfikowanie nieruchomoci które bd gwa-rantowały w przyszłoci stabilne dochody budetowe gwarantujce utrzymanie właciwego po-ziomu wydatków inwestycyjnych. Zbyt niski poziom nakładów inwestycyjnych prowadzi do tego, e majtek jednostek samorzdowych zaczyna si degradowa. Powinien istnie pewien minimal-ny poziom nakładów inwestycyjminimal-nych poniej, którego zej nie mona. Te minimalne wydatki na utrzymanie majtku powinny by traktowane jako sztywny wydatek budetowy. Z drugiej za
strony chodzi o to, e posiadanie zbyt duego majtku jest kłopotliwe i generujce due koszty właciwego utrzymania tego zasobu. Tak wic powizanie sprzeday praw do nieruchomoci z zasobu z wydatkami inwestycyjnymi jest niezmiernie wane.
Rys. 1. Proces kształtowania polityki gospodarowania zasobem nieruchomoĞci ródło: Opracowanie własne.
W kadym sprawnie i racjonalnie gospodarowanym zasobie powinno si zidentyfikowa wszystkie nieruchomoci wchodzce w jego skład, poniewa jednostki lokalne posiadaj przecie wiele nieruchomoci o zrónicowanym charakterze funkcjonalno-uytkowym. Nastpnie powinny zosta wyodrbnione wszystkie nieruchomoci niezbdne do zabezpieczenia wykonywania wszystkich działa do których jednostka jest powołana z mocy prawa i nieruchomoci te bd stanowiły niezbywaln cz zasobu. W dalszym kroku powinno si dokona analizy ekonomicz-no-finansowej kadej z pozostałych nieruchomoci oraz tej czci zasobu jako całoci. W
szcze-gólnoci działania te powinny da obraz lokalizacji poszczególnych nieruchomoci, ich stanu prawnego oraz obecnego stanu zagospodarowania. Potem naley dokona analizy finansowej poszczególnych nieruchomoci eby uzyska obraz które nieruchomoci z tej czci zasobu przy-nosz straty, z czego one wynikaj, czy musz wystpowa czy te mona im zapobiec. Pełna i dokładna ich charakterystyka oraz opis zwizany z przeznaczeniem w planie zagospodarowania wraz z opisem ich stanu zagospodarowania, ich wartoci oraz wydatków i wpływów zwizanych z funkcjonowaniem tych nieruchomoci pozwoli na ich pogrupowanie. Dalszym krokiem bdzie (w oparciu o wyniki poprzedzajcych działa) wyspecyfikowanie nieruchomoci które bd gwa-rantowały w przyszłoci stabilne dochody budetowe gwarantujce utrzymanie właciwego po-ziomu wydatków inwestycyjnych. Zbyt niski poziom nakładów inwestycyjnych prowadzi do tego, e majtek jednostek samorzdowych zaczyna si degradowa. Powinien istnie pewien minimal-ny poziom nakładów inwestycyjminimal-nych poniej, którego zej nie mona. Te minimalne wydatki na utrzymanie majtku powinny by traktowane jako sztywny wydatek budetowy. Z drugiej za strony chodzi o to, e posiadanie zbyt duego majtku jest kłopotliwe i generujce due koszty właciwego utrzymania tego zasobu. Tak wic powizanie sprzeday praw do nieruchomoci z zasobu z wydatkami inwestycyjnymi jest niezmiernie wane.
Okrelenie wielkoci zasobu przeznaczonego do sprzeday praw nie jest zadaniem łatwym. W przypadku podjcia decyzji o stosowaniu zbywania praw do nieruchomoci jako podstawowego narzdzia gospodarowania, naley bra pod uwag, e przy prowadzeniu intensywnej polityki propodaowej wystpi moment w którym zaczynaj spada wpływy z innych form rozporzdzania mieniem z zasobu. Zatem przy ustalaniu iloci nieruchomoci przeznaczonych do sprzeday nale-y dokona głbokiej analizy rynku najmu, dzierawy i umów o podobnym charakterze w celu okrelenia iloci nieruchomoci, które bd wykorzystywane do realizacji tych form dochodów budetowych aby zagwarantowa i utrzyma tendencje wzrostowe w przyszłoci. Te formy rozpo-rzdzania nieruchomociami z zasobu musz by traktowane jako podstawowe. Natomiast sprze-da praw musi by ewentualnym uzupełnieniem dochodów budetowych bd form zmniejszenia wydatków na zasób poprzez zbycie nierentownych nieruchomoci z tego zasobu.
Po wytypowaniu tej czci zasobu, która przeznaczona byłaby do sprzeday naley przystpi do sporzdzenia planu tej sprzeday. Plany sprzeday majtku musz uwzgldnia nie tylko ogól-n sytuacj makroekonomiczogól-n, ale take lokalny rynek nieruchomoci. Nieruchomoci bd ob-szary powinny by uwzgldnione nie tylko zgodnie ze studium uwarunkowa i kierunkami zago-spodarowania przestrzennego ale przede wszystkim w oparciu o zakładany kierunek rozwoju. Naley dokona analizy wraliwoci wartoci nieruchomoci w celu ustalenia działa mogcych zwikszy ich warto i atrakcyjno inwestycyjn. Te działania musz si odnosi nie tylko do działa na samych nieruchomociach ale równie do działa w ich otoczeniu poprzez planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Przygotowanie do sprzeday pod inwestycje wymaga dokonania ich scalenia i wtórnego podziału, wyposaenia w odpowiednie sieci i urzdzenia infrastruktury technicznej oraz zapewnieniu dostpnoci komunikacyjnej. Warto czci zasobu przeznaczonej do sprzeday mona równie podnie dodatkowo poprzez szeroko zakrojon działalno marke-tingow i stworzenie projektów rozwoju zagospodarowania ukierunkowanych rynkowo. Wykorzy-sta naley zwłaszcza jedn z cech nieruchomoci, a zwłaszcza cech współzalenoci. Cecha ta przejawia si przede wszystkim we wzajemnej interakcji sposobów uytkowania, dokonywania zmian a w rezultacie wartoci nieruchomoci. Zjawisko to zostało opisane w literaturze3 jako
IKEA Syndrom. Polega ono na tym, e firma ta dostrzegła, e na jej rosncej popularnoci korzy-staj równie inni, wznoszc wokół niej centra usługowo-handlowe. Wykorzystujc to zjawisko inwestowała w znacznie wiksze tereny ni sama potrzebowała i opracowywała na pozyskanych terenach plan ich zagospodarowania. Budynek IKEI stanowi jakby jdro wokół którego spółka córka wydzierawiała teren lub budowała i wynajmowała powierzchnie innym firmom. Przeno-szc te dowiadczenia na jednostki samorzdowe przy sporzdzaniu planów sprzeday, naley szuka inwestora, który po nabyciu czci gruntu spowoduje swoj atrakcyjnoci popyt na tereny przyległe co pocignie za sob wzrost warto wartoci gruntów. Oznacza to, e przeznaczajc tereny do sprzeday naley bra pod uwag nie tylko wielko wpływu do budetu za konkretne nieruchomoci, ale przede wszystkim jakie ta sprzeda wywoła skutki dla obszaru jako całoci. Dlatego te cena nie zawsze powinna by główn przesłank uzasadniajc sprzeda nieruchomo-ci konkretnemu inwestorowi. Zainwestowanie rodków w zwikszenie atrakcyjnonieruchomo-ci inwestycyj-nej poprzez uprzednie przygotowanie terenu ma swoje racjonalne i ekonomiczne uzasadnienie jeli słuy ma przycigniciu takiego generujcego dodatkow warto gruntów inwestora.
W planie sprzeday oprócz okrelenia obszaru i wielkoci zasobu przeznaczonego do sprzeda-y powinno by okrelone jakie prawa do nieruchomoci s przeznaczone do zbycia. Nalesprzeda-y stwierdzi, e powinno si preferowa form oddawania nieruchomoci gruntowych w uytkowa-nie wieczyste a sprzeda prawa własnoci powinna nastpowa tylko w racjonaluytkowa-nie uzasadnionych przypadkach. Stosowanie sprzeday jako formy gospodarowania powinno uwzgldnia take wielko zasobu jako całoci. Zasób gruntów jakim dysponuje dana jednostka musi by wystarcza-jcy do prowadzenia racjonalnej gospodarki. Jeli wynik opisanych wczeniej analiz wskae, e jest on niewystarczajcy wówczas powinno si przystpi do powikszania tego zasobu drog wykupu gruntów. Dowiadczenia innych krajów z dziedziny gospodarowania przestrzeni np. Holandii (miasto Amsterdam)4 wskazuj, e „sukcesywne wykupywanie terenów prywatnych przez władze samorzdowe pozwala na racjonalne i skuteczne sterowanie rozwojem jednostek samorzdowych, zgodnie z ich potrzebami gospodarczymi i przestrzennymi”. Dlatego naley podj sukcesywne działania zmierzajce do wykupu terenów prywatnych przez władze samorz-dowe, zwłaszcza tam gdzie nastpiło ju skutkiem dotychczasowych działa nastpiło zmniejsze-nie zasobu i rozproszezmniejsze-nie gruntów. Wikszy zasób zmniejsze-nierozproszonych gruntów umoliwi realizacj bardziej racjonalnej polityki w zakresie gospodarowania tym zasobem.
Naley równie stosowa inne formy zbywania w postaci wnoszenia gruntu aportem do two-rzonych spółek, czy te wykorzystywa jak daje partnerstwo publiczno-prywatne. Podjcie przez samorzd lokalny wspólnego przedsiwzicia z podmiotem prywatnym w inwestycjach w nieru-chomoci jest moliwe. Gmina moe wnie do spółki z partnerem prywatnym grunt w postaci aportu, co umoliwia ustawa o gospodarce nieruchomociami. Analiza moliwoci stosowania mechanizmu dwigni finansowej w działalnoci firm w Polsce wskazuje, e w przedsiwziciach publiczno-prywatnych korzystne jest wygenerowanie jak najwyszego zaangaowania sektora prywatnego w stosunku do publicznego. W sytuacji niedostatku kapitału na inwestycje i słabej przecie konkurencyjnoci gmin, zaangaowanie nawet niewielkich rodków podmiotów prywat-nych moe przynie gminie znaczne korzyci, polegajcych na zyskaniu wikszych wpływów do budetu z tytułu chociaby podatków od zamonych firm prywatnych.
Inn niezmiernie istotn czci opracowanej polityki powinno by opracowanie procedur
4
A. Hrabal, Struktura własnoĞci a skutecznoĞü planowania rozwoju przestrzennego, ĝwiat NieruchomoĞci nr 63 z 2008 roku..
zwizanych z opracowaniem i tworzeniem ofert inwestycyjnych, co pozwoliłoby na skrócenie czasu podejmowania decyzji. Spowodowałoby przyspieszenie procesów przestrzennych oraz zwikszyłoby wiarygodno i efektywno analiz przedinwestycyjnych. Pełna informacja opraco-wana na etapie inwentaryzacji i uaktualniana na bieco o nieruchomociach z zasobu ułatwiałaby pozyskiwanie inwestorów.
3. Zako czenie
Przedstawiona powyej koncepcja opracowania planu zbywania nieruchomoci z zasobu po-winna sta si podstawa gospodarowania zasobem nieruchomoci w kadej jednostce samorzdo-wej. Dopiero sporzdzenie inwentaryzacji połczonej ze szczegółow analiz, nie tylko poszcze-gólnych nieruchomoci, ale take zasobu jako całoci, daje obraz potencjału dochodowego tego zasobu. Ogranicza moliwo chaotycznej i przypadkowej sprzeday praw do nieruchomoci z tego zasobu oraz pozwala wyznaczy kierunki postpowania w celu efektywniejszego gospoda-rowania zasobem nieruchomoci jednostek samorzdu terytorialnego. Sporzdzanie i wdroenie w ycie takiego planu jest jednym z elementów zmiany sposobu zarzdzania jaki powinien si dokona w sektorze publicznym, aby sektor ten stał si sprawniejszy, bardziej efektywny i zorien-towany na potrzeby lokalnej społecznoci.
%LEOLRJUDILD
[1] róbek S., róbek R., Wybrane aspekty doskonalenia systemów gospodarowania zasobami nieruchomoĞci. Studia i materiały Towarzystwa Naukowego Nieruchomoci – vol. 16 nr 1 2008.
[2] Renigier M., Winiewski R., róbek R., Koncepcja systemu gospodarowania zasobami nie-ruchomoĞci. Studia i materiały Towarzystwa Naukowego Nieruchomoci – vol. 14 nr 2 2006.
[3] Kucharska-Stasiak E., NieruchomoĞü a rynek. Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1997.
[4] A. Hrabal, Struktura własnoci a skuteczno planowania rozwoju przestrzennego, wiat Nieruchomoci nr 63 z 2008 roku.
MODERN DAY REAL ESTATE MANAGEMENT AS A FOUNDATION FOR THE DEVELOPMENT OF LOCAL SELF-GOVERNMENT UNITS
Summary
While managing their real estate resource, local self-government units are part of the free market economy. Therefore it is imperative that proper analytical tools are used in the process. Application of such tools allows arranging all information related to the real estate resource and implementation of an appropriate manage-ment policy. It is such policy that allows indicating which of the tools available will allow reaching predetermined goals and aims of the local self-government unit. This in effect will minimize the chances for random and chaotic sale of ownership rights to real estates. It also allows implementing forms of planned and rational manage-ment, which further leads to such use of the real estate resource which is aimed at development of the local community.
Keywords: local self-government, managing, public finance.
Edward Urbaczyk Marek Kubik
Uniwersytet Szczeciski e-mail: edwardu@o2.pl
