Rezerwy budżetowe w państwach socjalistycznych

Acta Universität is Lodziensis

FOLIA IURIDICA

37

Teresa Augustyniak-G órna

REZERWY BUDŻETOWE

W PAŃSTW ACH SOCJALISTYCZNYCH

W YD AW NICTW O UNIWERSYTETU ŁÓDZKIEGO ŁÓDŹ 1988

R E D A K C JA N A C Z E L N A W Y D A W N IC T W U N IW E R SY T E T U ŁÓ D ZK IEG O A n d r z e j B a n a sia k , B o h d a n B a r a n o w s k i, J a c e k M a tu s z e w s k i W a c ła w P io tr o w s k i ( r e d a k to r n a c z e ln y ), K r y s ty n a U r b a n o w ic z R E D A K C JA W Y D A W N IC T W „F O L IA 1U R ID IC A "

W ito ld B ro n ie w ic z, S te ia n L e te n ta l, W ito ld B r o d z iń s k i

REDAKTOR N A U K O W Y

N a ta lia G a jl

REC ENZEN T ZESZYTU

J a d w ig a J a ś k ie w ic z o w a

RED A KTOR W Y D A W N IC T W A UŁ

A n n a D z ie d z ic z a k

R ED A KTOR T E C H N IC Z N Y

G r a ż y n a K a n ie w s k a

K OREKTORZY

J o a n n a B a lc era k, S ła w o m ir a R ozp o ra

W y d a n ie I. N a k ła d 265+."5 eg/.. A rk . w y d . 7,2. A rk . d ru k . 6,75. P a p ie r k l. III, 70 g, 70 X 100. Z am . 91/1579/88. H-9. C en a z ł 324,— D ru k a rn ia U n iw e rs y te tu Ł ó d z k ieg o OKŁADKĘ PR O JE K T O W A Ł A n d r z e j F ry d e l W y d a w n ic tw o U n iw e rs y te tu Ł ó d z tie g V 1088

(Poił».

R o z d ział I — P rz e s ła n k i tw o r z e n ia r e z e r w b u d ż e to w y c h o ra z p o ję c ie r e z e r w y b u d ż e to w e j ... 5 1. P rz e s ła n k i tw o r z e n ia r e z e r w b u d ż e t o w y c h ... 5 2. E k o n o m ic z n a d e fin ic ja re z e rw y b u d ż e t o w e j ... ... 3. P ra w n a d e f in ic ja r e z e r w y b u d ż e t o w e j ... ... R o z d ział II — R e z e rw y o g ó ln e b u d ż e t u ...24 1. W s tę p n a c h a r a k te r y s t y k a r e z e r w o g ó l n y c h ... 24 2. Z a k re s w y s tę p o w a n ia r e z e rw o g ó ln y c h o ra z ic h w y s o k o ś ć . . . . 27 3. W y k o r z y s ty w a n ie r e z e r w o g ó l n y c h ...40 4. K o m p e te n c je o r g a n ó w b u d ż e to w y c h w z a k re s ie re z e r w o g ó ln y c h . . 52 R o z d ział III — R e z e rw y sz c z e g ó ln e b u d ż e t u ...58 1. W s tę p n a c h a r a k te r y s t y k a r e z e r w s z c z e g ó l n y c h ...58 2. Z a k re s w y s tę p o w a n ia o ra z r o d z a je re z e rw s z c z e g ó l n y c h ...62 3. W y k o r z y s ty w a n ie r e z e r w sz c z e g ó ln y c h o ra z k o m p e te n c je o r g a n ó w b u d ­ ż e to w y c h w z a k re s ie ty c h r e z e r w ...68 R o zd ział IV — R e z e rw y b u d ż e to w e a in n e re z e rw y s y s te m u fin a n s o w e g o p a ń s tw a 74 1. R e z e rw y b u d ż e to w e a r e z e r w y fin a n s o w e p a ń s t w a ...74 2. R e z e rw y b u d ż e to w e a fu n d u sz e re z e rw o w e s y s te m u b u d ż e to w e g o . . 78 3. R e z e rw y b u d ż e to w e a re z e r w a k a s o w a ...87 R o z d ział V — K ie ru n k i z m ia n w z a k re s ie re z e rw b u d ż e t o w y c h ...94 B i b l i o g r a f i a ... ... Les r é s e r v e s b u d g é ta ire s d a n s le s p a y s s o c ia lis te s ( r é s u m é ) ...106

PRZESŁANKI TW ORZENIA REZERW BUDŻETOWYCH ORAZ POJĘCIE REZERWY BUDŻETOWEJ

1. PR ZESŁA N K I T W O R Z E N IA REZERW B U D ŻE T O W Y C H

W litera tu rz e budżetow ej p rzesłan k i tw orzenia rezerw budżetow ych w iąże się na ogół z tzw. elastycznością b u d żetu 1. Przez elastyczność budżetu rozum ie się m ożliwość dosto so w y w ania go d o zm ieniających się w arun kó w p rzy pom ocy różnych instytucji praw no-finansow y ch 2. K onieczność elasty czno ści uzasadnia się niem ożnością d okładnego u s ta ­ lenia dochodów i w ydatkó w n a cały okres budżetow y. Przyczyny tej niem ożności poddano analizie w n au k ach ekonom icznych. Prow adzone tam rozw ażania m ają jed n ak że najczęściej znacznie szerszy zakres; dotyczą w szelkich rezerw gospodarczych.

W śród ekonom istów przew aża pogląd, że istnienie rezerw należy w iązać z ograniczonym i m ożliw ościam i p rzew idyw ania przyszłych zda­ rzeń 3. Tylko nieliczni auto rzy w skazują n a inne jeszcze pow ody.

Zwo-1 В. С i a ś, E le m e n t у e la s ty c z n o ś c i w b u d ż e ta c h te r e n o w y c h , „ F in a n s e " 1972, n r 8; Z. F e d o r o w i c z , F in a n s e w g o sp o d a r c e s o c ja lis ty c z n e j, W a r s z a w a 1972, s. 535; K. O s t r o w s k i , P ra w o fin a n s o w e . Z a r y s o g ó ln y , W a r s z a w a 1970, s. 230; M . W . R u - s e n o w , R. A n g e l o w, G. P e t r o w , M. C h r i s t ó w , D y r ż a w n ija t b iu d ż e t na N a r o d n a R e p u b lik a B y lg a r ija , W a r n a 1974, s. 70; A . S i o v i n s к ÿ, J. G i r a ś e k , C e s k o s lo v e n s k é fin a n c n é p r d v o , B ra tis la w a 1974, s. 146; E. T e g 1 e r , E la s ty c z n o ś ć b u d ż e tó w te r e n o w y c h , S z c z e cin 1978, s. 136 i n . ; I. V ä с ä г e 1, F in a n te le R e p u b lic ii b o c ia lis te R o m ân ia , B u c u rę s ti 1974, s. 296 i n. 2 C i a s , op. c it., s. 13; Z. P i r o ż y ń s k i , Z a g a d n ie n ie d y r e k t y w n o ś c i i e la s ty c z ­ n o ś c i b u d ż e tu p a ń s tw o w e g o ja k o p la n u fin a n s o w e g o , „ S tu d ia F in a n s o w e ” 1967, n r 4, s. 5 i n.; S. S a d o w s k i , D y s k u s ja n a d p r o je k te m p r a w a b u d ż e to w e g o , „ F in a n s e " 1971, n r 1, s. 4; T e g 1 e r, op. cit., s. U ; J. W i e r z b i c k i , B u d ż e ty te r e n o w e w P o ls c e L u d o w e j, P o z n a ń 1967, s. 150. 8 H. F i s z e 1, W s tę p d o te o r ii g o s p o d a r o w a n ia , W a r s z a w a 1970, s. 259; W . G r z

y-lennicy pierw szego stanow iska p o d k reślają, że w szelkie działan ie nie jest prow adzone w w arun k ach pew ności. W literatu rze radzieckiej pod­ nosi się istnienie obiek tyw n y ch gran ic przew idyw ania, w yznaczonych przez osiągnięcia nauki i techniki, stopień opanow ania p rzyrody itp., w skazuje na obiek ty w n y c h a ra k te r przypad k o w y ch zdarzeń4. N auka pol­ ska dla w y jaśn ienia tych zjaw isk posługuje się pojęciam i ryzyka i n ie­ pew ności, w ykształconym i w teorii gospodarow ania, a n astępn ie p rze ­ niesionym i do teorii planow ania i zarządzania3. Istota ryzyka i n iep ew ­ ności sprow adza się do lego, iż skutki podejm ow anych działań i d ecy ­ zji najczęściej w ybiegają w przyszłość i nie można ich w pełni p rze­ widzieć®. Ryzyko i niepew ność w y stęp u ją w każdym system ie gospo­

b o w s k i , N ie p e w n o ś ć i r y z y k o w g o s p o d a r c e p la n o w e j, L u b lin 1967, s. 25; t e n ż e , T eo ria g o s p o d a r o w a n ia w w a r u n k a c h n ie p e w n o ś c i, L u b lin 1974, s. 112; O. L a n g e , O p ty m a ln e d e c y z j e , W a r s z a w a 1964, s. 228— 229; S. Ł o j e w s k i , J. O k o ń s k i , P la n o w a n ie p r o d u k c ji r o ln e j w w a r u n k a c h n ie p e w n o ś c i, „ M a te r ia ły d y s k u s y jn e In ­ s ty tu tu P la n o w a n ia " 1969, z. 19, s. 62 i n.; J . 0 1 e ń s к i, O p ty m a liz a c ja s y s te m u r e z e r w , „ M a te r ia ły d y s k u s y jn e I n s ty tu tu P la n o w a n ia " 1969, z. 19, s. 7; P, D. P o ­ ł o w i n к i n, R ie z ie r w n y je io n d y w s o c y a lis tic z e s k o m w o s p r o iz w o d s tw ie . W o p r o s y tie o r ii i m ie to d o lo g ii, M o s k w a 1979 s. 5 i п .; P. S u l m i c k i , P la n o w a n ie i z a r z ą ­ d z a n ie g o sp o d a r c z e . W a r s z a w a 1973, s. 153; М . K. S z e r m i e n i e w, F in a n s o w y je r ie z ie r w y w r a z s z y r ie n o m w o s p r o iz w o d s tw ie , M o s k w a 1973, s. 3.

4 P o ł o w i n к i n, o p. c it., s. 5 i n.; S z e r m i e n i e w , op. c it., s. 3.

5 Z. A b r a m o w i c z , R y z y k o w d z i a a l n o ś c i p r z e d s ię b io r s tw a h a n d lo w e g o , W a r ­ s z a w a 1968, s. 15 i п .; B. M i n c , O r y z y k u i n ie p e w n o ś c i, „ E k o n o m is ta " 1969, n r 2, s. 480; L. O s i a t y ń s k i , R y z y k o w tr a n s a k c ja c h h a n d lu z a g r a n ic z n e g o , W a r s z a w a 1973, s. 10 i п .; H. P o p ł a w s k i , D o p u s z c z a ln e r y z y k o g o s p o d a r c z e w p r z e d s ię ­

b io r s tw ie , W a r s z a w a 1970, s. 7; W . S a r n e c k i , R y z y k o i n ie p e w n o ś ć w d z ia ­ ła ln o ś c i p r z e d s ię b io r s tw a p r z e m y s ło w e g o , W a r s z a w a 1967, s. 30.

G U s ta la ją c z n a c z e n ie p o ję ć „ ry z y k o " i „ n ie p e w n o ś ć " a u to r z y n a o g ó ł p o w o łu ją k la s y c z n ą ju ż d z is ia j d e fin ic ję F. K n ig h ta . W e d łu g n ie g o z r y z y k ie m m a m y d o c z y ­ n ie n ia w ó w c z a s , g d y w y n ik p o d ję te g o p rz e z n a s d z ia ła n ia lu b d e c y z ji m o że b y ć o k r e ś lo n y z a p o m o c ą je d n e g o z tr z e c h r o d z a jó w p ra w d o p o d o b ie ń s tw a , z k tó r y c h k a ż d e o p ie r a się n a o b ie k ty w n e j w ie d z y . W ie d z a ta p o z w a la n ie ty lk o u s ta lić p r a w d o ­ p o d o b ie ń s tw o w y n ik u , lec z ta k ż e m u si u s p r a w ie d liw ić p rz e k o n a n ie , że to, c o z aszło w p rz e s z ło ś c i, p o w tó rz y się ró w n ie ż w p rz y s z ło ś c i. T a k w ię c is to tą r y z y k a je s t p ra w d o p o d o b ie ń s tw o , k tó r e z a k ła d a w ie d z ę , a ta z k o le i w y k lu c z a n ie p e w n o ś ć . Z n ie ­ p e w n o ś c ią m a m y n a to m ia s t d o c z y n ie n ia w ó w cz as , g d y d la o k r e ś le n ia w y n ik u d a ­ n e g o d z ia ła n ia lu b d e c y z ji n ie m o ż n a u ż y ć ż a d n e g o r o d z a ju p r a w d o p o d o b ie ń s tw a . P r z e w id y w a n ie w y n ik u m o ż e b y ć co n a jw y ż e j a k te m k r e a ty w n e j w y o b ra ź n i. W ty c h w a r u n k a c h n ie m o ż n a d o k ła d n ie u s ta lić k o n s e k w e n c ji p o d ję te j d e c y z ji c z y d z ia ła ­ n ia . C h o c ia ż m o ż n a w y m ie n ić s z e re g z ja w is k , k tó r e n ie n a s tą p ią , n ie d a się w y ­ k lu c z y ć n ie s p o d z ia n k i. R y z y k o je s t z a te m d a ją c ą się w y m ie rz y ć n ie p e w n o ś c ią , n a ­ to m ia s t n ie p e w n o ś ć je s t n ie m ie rz a ln a (F. H. K n i g h t , R is k, U n c e r ta in ty a n d P ro fit, B o sto n a n d N e w Y o rk 1943, s. 233). M im o ro z ró ż n ie n ia p o ję ć r y z y k a i n ie ­

p e w n o ś c i te o r e ty c y p o d k r e ś la ją , że w p r a k ty c e tr u d n o je s t o k re ś lić , k ie d y m a m y d o c z y n ie n ia z ry z y k ie m , a k ie d y z n ie p e w n o ś c ią . T o s u b te ln e r o z d z ie le n ie m a

darczym , m ają c h a ra k te r obiektyw ny. Ich istnienie łączy się n ie ro z e r­ w alnie ze zm ianam i w arunków w y n ik ający ch z upływ u czasu. Dla te o ­ rii polskiej c h a ra k te ry sty c z n e jest sform ułow anie, że „k ateg o rie ryzy k a i rezerw są ze sobą ściśle związane, stanow ią jak gdyby dw ie stron y teg o sam ego zag ad n ien ia"7.

Przyczyny, k tó re pow odują w y stęp ow an ie ry zy k a i niepew no ści są ró żn e8. W śród zjaw isk n iezależn y ch od woli człow ieka należy przede w szystkim w skazać na klęski żyw iołow e: powodzie, gradobicia, susze, przym rozki itp. Rozwój nauki pozw ala człow iekow i coraz lepiej o p a ­ now yw ać przyrodę i ograniczać jej żyw iołow e oddziaływ anie. Jed n ak że zaw sze istnieją obiek ty w n e g ran ic e poznania p raw rządzących n aturą. D latego, mimo postępu, znaczenie tego rodzaju zjaw isk jest w dalszym ciągu duże.

P rzyczyny zależne od woli człow ieka m ają c h a ra k te r złożony. Po­ stęp techniczny prow adzi do now y ch odkryć. Ich w d ra ż an ie n ie je d n o ­ k ro tn ie p o w od u je m niejsze bądź w iększe zm iany w p rocesach g o spo ­ darow ania. P ojaw iają się now e przedsięw zięcia, k tó re m uszą być pil­ nie podejm ow ane, zm ieniają się p ro cesy technologiczne, m etody r e a ­ lizacji zadań, do k onu je się odkryć geologicznych, przek ształcają się po trzeb y ludzkie oraz sposoby ich zaspok ajania itp. N iejednok ro tnie w ciągu roku — pod p re s ją różnorodnych zjaiwisk gospodarczych, sp o­ łecznych czy politycznych — w prow adza się różnego rodzaju p rze o b ra ­ żenia w system ach zarządzania, stru k tu ra c h organizacyjnych, zm iany cen, płac i w iele innych.

W m iarę upływ u czasu rośnie znaczenie czynnika zw iązanego z s y ­ tu a c ją m iędzynarodow ą. Procesy integracji, w z ra sta ją c e uzależnienie gospodarki poszczególnych p ań stw pow odują coraz silniejsze u w a ru n ­ k o w ania rozw oju jednych pań stw od sytu acji p an u jącej w innych p a ń ­

stw ach.

W w yliczeniach ty ch nie można pom inąć zjaw isk o ch ara k te rz e su ­ biektyw nym . W y ra ż a ją się one w tym, że z ludzkim działaniem zawsze w iąże się m ożliwość popełniania błędu, pom yłki, dokonania w adliw ych o cen itp. N adto w grę może wchodzić nierzetelność, n iestarann ość, b rak kw alifikacji itp.

n ie w ą tp liw ie z n a c z e n ie z p u n k tu w id z e n ia p o trz e b n a u k i i d o k o n a n ia w ła ś c iw e j s y s te m a ty k i p ro b le m u ry z y k a ja k o ta k ie g o . P r a k ty k a g o s p o d a rc z a m o że s ię je d n a k bez n ie g o o b e jś ć . W p ra c a c h d o ty c z ą c y c h z a g a d n ie ń ry z y k a i n ie p e w n o ś c i d o ść c z ę s to u ż y w a s ię o b y d w u p o ję ć z a m ie n n ie , n ie p r z y w ią z u ją c d o ic h ro z ró ż n ie n ia w ię k s z e j w a g i. O g ó ln ie c h o d z i o s tw ie rd z e n ie , że w s z e lk ie d z ia ła n ie n ie j e s t p r o ­ w a d z o n e w w a r u n k a c h p e w n o śc i.

7 F i s z e 1, op. c it., s. 259.

J a k w skazano, w iększość ekonom istów jest zdania, że k ateg o ria r e ­ zerw y jest n ierozerw alnie połączona z ograniczonym i m ożliw ościam i p rzew idyw ania przy szły ch zdarzeń. M ożna jed n a k spotkać i odm ienne poglądy. W edług jednego z nich uzależnienie rezerw od ryzy ka i n ie ­ pew ności n ie we w szystkich p rzy p ad kach jest bezw zględne. W śród r e ­ zerw go spodarczych i finansow ych w y stę p u ją tzw. rezerw y pewne, 0 k tó ry c h w m om encie tw o rzen ia w iadom o, że będą w y k o rz y sta n e 9. M otyw em funkcjonow ania ty c h rezerw jest odsunięcie w czasie decyzji rozdziału zasobów. T akie działanie ma przed e w szystkim za­ p ew nić n ajb ard ziej rac jo n aln e w y k o rz y sta n ie środków . Samo ich uży­ c ie nie ulega w ątpliw ości. A rg u m enty te nie przek o n u ją w pełni. 1 w p rzy pad ku rezerw p ew n y ch o stateczną przyczyną ich tw orzenia je s t także ryzyko i niepew ność. G dyby bowiem w m om encie k re o w a ­ nia rezerw y pew nej zinane b yły w szystkie okoliczności niezbędne do podjęcia optym alnej decyzji, to tw orzenie jej nie byłoby celow e; m oż­ n a by od razu rozdysponow ać środki. W łaśnie niepew ność dotycząca przyszłych okoliczności pow oduje chęć zabezpieczenia się poprzez utw o­ rzen ie rezerw y. Fakt, iż w p rzy p ad k u n iek tó ry ch rezerw m ożna z dużą p ew nością przew idzieć pełn e ich rozdysponow anie n ie stw arza, jak są­ dzę d ostateczn ej p o d staw y dla k reo w an ia d odatkow ej przesłanki tw o­ rzenia rezerw .

W innej m otyw acji tw orzenia rezerw podkreślono, że obok rezerw zw iązanych z ry zy k iem i niepew nością, k tó re nazw ano rezerw am i ubezpieczającym i, w y stę p u ją rezerw y na działalność w przy szły ch o k resach 10. Są one tw orzone w celu przygotow ania podw alin pod p rz y ­ szłą działalność, np. budow a w określonym czasie odpow iedniej ilości szkół w przew idyw aniu, że za kilka lat n astąp i w yż dem ograficzny. W m om encie tw orzenia rezerw y znane są już dokładnie cele, na k tó re będzie w y k o rzy stan a oraz okres, w k tó ry m to nastąpi. T w orzenie r e ­ zerw y jest w stępnym etaipem realizacji założonych celów, polegającym na zgrom adzeniu środków . W drugim o kresie zasoby są w y k o rz y sty ­ w ane.

W tym p rzypadku n astąp iło chyba rozszerzenie pojęcia rezerw y na norm alną działalność planow ą. W podanym przykładzie m am y do czy­ nienia już od sam ego początku z definityw nym , szczegółow ym o k re ś­ leniem k ieru n k ó w i w aru n k ó w w y k o rzystania środków . R ezerw y na działalność w przyszłych okresach rep re z en tu ją raczej — zgodnie z te r­ m inologią u żyw an ą przez A utora — zasoby w yko rzystan e, ktÓTe od in­ nych środków tego typu różnią się tylko o d leglejszym w czasie term

i-9 I. C h o d a k , R e z e r w y w p la n ie g o s p o d a r c z y m , W a r s z a w a 1967, s. 11.

10 Z. P i r o ż y ń s к i, R e z e r w y g o s p o d a r c z e i r e z e r w y fin a n s o w e , „ F in a n s e " 1967, n r 6, s. 7.

nem faktycznego użycia. K ryterium czasu k o rzy stan ia ze środków nie ma, w moim przeko n aniu, decydującego znaczenia dla o kreślenia re z e r­ wy. J e s t ono kłopotliw e do skw alilikow ania. T rudno byłoby określić, jak długi pow inien być okres faktycznego n iekorzystania z zasobów (płynący od m om entu ok reślen ia ich przeznaczenia) u zasadniający za­ liczanie jedn ych środków do rezerw , innych zaś do środków w y k o rz y ­ stanych. N ie w szystkie zasoby rozdysponow ane są uży w ane n a ty c h ­ m iast po sprecyzow aniu ich przeznaczenia.

Na różnorodne m otyw y k reo w an ia rezerw pow ołuje się p rak ty k a gospodarcza. T w orzeniu poszczególnych rezerw , a bogactw o form jest duże, p rzyśw iecają rozm aite cele szczegółow e, jak przykładow o chęć ce n traliza c ji lub decen tralizacji procesów zarządzania gospodarką, po­ trzeba racjon alizacji działania jednostek, dążenie do zw iększenia lub zm niejszenia zakresu sam odzielności i odpow iedzialności ok reślo n y ch jed nostek o rganizacy jn y ch i organów . Do m otyw ów tych niek ied y n a ­ w iązuje też teoria, tra k tu ją c je jako p rzesłan k i tw orzenia rezerw . N ie je s t to jed n ak uzasadnione. M ają one bow iem zaw sze c h a ra k te r w tórny w stosunku do m otyw u podstaw ow ego, jakim jest ryzyko i niepew ność. Gdyby z działalności ludzkiej można było usunąć ryzyk o i niepew ność, to realizacja ty ch różn y ch celów szczegółow ych z pew nością nie doko­ ny w ałab y się poprzez k o n stru k c je rezerw .

W sumie, stw ierdzić należy, że p ierw o tną, podstaw o w ą przesłan k ą tw orzenia w szelkich rezerw , w tym i rezerw budżetow ych, jest o b iek ­ tyw na niem ożność idealnego przew idzenia przyszłości — istn iejące za­ w sze ryzyk o i niepew ność. Zgodzić się należy ze stw ierdzeniem , że „tam gdzie n ie ma ryzyka, grom adzenie rezerw sta je się zb ęd n e"11. M otyw y w tó rn e mogą być bardzo różne, n iek iedy w ręcz przeciw staw ne, gdyż rezerw a jest w yjątk ow o e lasty czn ą k o n stru k cją, p rzy pom ocy k tó ­ rej można osiągnąć bardzo różno ro d n e cele12.

P rak ty k a budżetow a d ostarcza aż nad to dow odów na istnienie r y ­ zyka i niepew ności. Pom iędzy budżetam i u ch w alan y m i i w y k o n y w a n y ­ m i istn ieją reg u larn ie m niejsze lutb w iększe o dchylenia13. W budżetach socjalistyczn ych zjaw iska te mogą w ystępow ać z w iększym nasileniem niż w bud żetach p a ń stw kap italistycznych, z racji gospodarczego c h a ra k ­ teru ty ch budżetów , ich roli w plano w an iu gospodarczym o raz rozw oju przepisów o w y datk ach budżetow ych. Ryzyko i niepew ność w w iększym

11 F i s z e 1, op. c it., s. 260.

12 N . G a j 1, I n s tr u m e n ty fin a n s o w e w z a r z ą d z a n iu g o s p o d a r k ą n a ro d o w ą , W a r ­ s z a w a 1979, s. 246.

13 F in a n s y i k r e d it na s o c y a lis tic z e s k a ta d y r ż a w a , W a r n a 1975, s. 225,- S z e r ­ m i e n i e w , op. c it., s. 130,- J . R o u b a l , A k t u â l n i o t d z k y fin a n c i n â ro d n ic h w y­

stopniu dotyczą działalności gospodarczej niż działalności n iep ro duk ­ cyjnej. W budżetach państw socjalisty czn y ch najw ażniejszą pozycję stan o w ią w łaśnie wydaltki na cele g o sp o d arcze14. Rozwój planow ania g o ­ spodarczego spow odow ał konieczność zachow ania zgodności m iędzy p la ­ now aniem gospodarczym i finansow ym . W w yn iku tego zrodziła się in ­ sty tu cja zm iany budżetu z pow odu zm iany planu gospodarczego. O k re ś ­ lan ie przez m orm odawców reguł u stalan ia w ysokości w ynagrodzeń, s ty ­ pendiów , św iadczeń społecznych, odszkodow ań itp. w p rzepisach p ra w ­ nych pow oduje, że swoboda jed n o stek i organów budżetow ych d o ko nu ­ jących w yd atkó w budżetow ych z ty ch tytu łó w ulega coraz pow ażniejsze­ mu ograniczeniu. P rzyznanie różnym podm iotom u p raw n ień do uzy sk iw a­ nia św iadczeń w o kreślonej w ysokości n iek ie d y zmusza do d o k o n y w a ­ nia w yd atk ów bez w zględu na 'rozm iary k red y tó w budżetow ych na da­ ne cele. W szystk ie te przem ian y stw orzyły, obok innych powodów , p o d ­ staw ę do w ysunięcia przez n iek tó ry ch teo rety k ó w po stulatu zw iększe­ nia elasty czno ści budżetu socjalistyczn eg o15. Zaproponow ano w p ro w a ­ dzenie taikich zm ian w regułach funkcjonow ania budżetu, k tó re um ożli­ w iły b y łatw iejsze jego dostosow yw anie do zm ieniających się w ciągu

roku w arunków .

R ezerw y są jed n ą z w ielu k o n stru k cji, k tó rym i m ożna się posłużyć w celu przeciw działania ry zyku i niepew ności, a tym sam ym zw iększe­ nia elasty czn ości budżetu. Rodzi to p y tan ie o rolę i znaczenie oraz za­ k res stosow ania rezerw budżetow ych w p a ń stw ac h socjalistycznych. R ezerw y budżetow e znane są od daw na. Długo odnoszono się do nich niechętnie. N orm odaw cy trak to w ali tę in sty tu cję jako w yjątkow ą. Podobnie n iech ętne stanow isko zajm ow ała te o ria 16. U w ażano je za p ew ­ ne zło konieczne. W idziano w n ich przede w szystkim środki „łam iące" d y re k ty w n e postanow ienia p arlam en tu albo p o zostające poza jego dy s­ pozycją. O dpow iadało to p anu jący m tendencjom , zgodnie z k tóry m i p o ­ szczególne k o n stru k c je budżetow e były ro zp atry w an e przede w szystkim przez pryzm at ich funkcji politycznych. R ezerw y z zasady zw iększają kom p etencje organów w y k o n u jący ch budżet i stąd to mało

przychyl-14 P o r. F in a n s y S S S R , M o s k w a 1958, s. 31; G o s u d a r s tw ie n n y j b iu d ż e t, p o d re d . E. C. R u s in a i L. L. E jd ia n o w e j, M o s k w a 1969, s. 387 i n.; G o s u d a r s tw ie n n y j b iu d ż e t S S S R , M o s k w a 1961, s. 423, W . К a 1 w e i t, D as e in h e itlic F in a n z s y s te m in d e r DD R, „ D e u ts c h e F in a n z w ir ts c h a f t" 1958, n r 8, s. 114; W . Ł ą c z k o w s k i , K o m p e ­ te n c je o r g a n ó w p a ń s tw a w z a k r e s ie a u to r y z a c ji b u d ż e tu , P o z n a ń 1968, s. 153 j n . : M . J . P i s к o t i n, S o w ie ts k o je b iu d ż e tn o je p ra w o , M o s k w a 1971, s. 211 i n.; M . W e r a 1 s к i, R o la b u d ż e tu w p la n o w a n iu g o s p o d a r c z y m , W a r s z a w a 1963, s. 24 i n.

15 P i r o ż y ń s k i , Z a g a d n ie n ie d y r e k ty w n o ś c i..., W e r a 1 s к i, op. c it., s. 209 i n.

16 Z ob. T. G r o d y ń s k i , Z a s a d y g o s p o d a r s tw a b u d ż e to w e g o w P o lsce , K ra k ó w 1932, s. 351— 352; R. R y b a r s k i , N a u k a s k a r b o w o ś c i, W a r s z a w a 1935, s. 52.

n e ich traktow anie. Miimo to nie zrezygnow ano całkow icie z ich stoso­ w ania. Posługiw ano siej nim i na ty le często, że stały się jed n ą z trw al­ szych, choć niechętn ie w idzianych, 'konstrukcji (budżetowych.

N iew iele zm ieniło się w tym trad y cy jn y m podejściu w e w spółczes­ nych pań stw ach k ap italistyczn y ch . Rezerw y budżetow e tw orzone są tani sporady czn ie17. Jed n ak że w p ań stw ach tych w y stę p u je zjaw isko tzw. debudźetyzacji, p o leg ające na w yłączaniu części zasobów publicznych poza ram y budżetu. Zasoby te, w szeregu przypadków , pełnią funkcje zbliżone do rezerw .

Inaczej w ygląda sy tu acja w państw ach socjalistycznych. Zasadnicze zm iany zaszły w teorii. Z ostały ona zd eterm inow ane poglądam i ek o n o ­ m istów w kw estii w szelkich rezerw gospodarczych. W socjalistycznej litera tu rz e ekonom icznej m ocno podkreśla się potrzebę ich tw o rzen ia1R. W sk azu je się, że w g ospodarce planow ej, dli a k tó re j c h arak tery sty czn a jest ten d encja do m aksym alnego w y k o rzy sty w ania w szelkich po siada­ nych na danym eta p ie rozw oju zasobów gospodarczych, u trzy m y w a­ nie rezerw jest konieczne. Jeśli bow iem p lan gospo darczy ich nie po­ siada (zostaną rozdysponow ane w szystkie środki, jakim i się rozporzą­ dza w m om encie jego tw orzenia), to w w y pad k u nieprzew idzianej zm ia­ ny w aru n k ó w w o kresie objętym planem , nie będzie można dokonać o d ­ pow iednich m anew rów zm ierzających do przy stosow an ia się do now ych okoliczności. W gospodarce k ap italisty cznej istn ieją n a tu ra ln e bufory w y n ik ające z niepełnego w y k o rzy sty w an ia p osiadanych zasobów. W g o s­ p o d arce socjalistycznej takich buforów nie ma. D latego trzeba kreo w ać rezerw y w sposób planow y. N ie ma więc sprzeczności m iędzy dążeniem do pełnego w y korzystania p o siad an y ch w danym okresie zasobów a tw orzeniem rezerw . W ręcz odw rotnie, ta pierw sza tend encja zakłada kreow an ie rezerw . N auka radziecka podkreśla, naw iązując do k la sy ­ ków m arksizm u, o b iek ty w n y c h a ra k te r rezerw tw orzonych w celu za­ bezpieczenia ciągłości reprod u kcji społecznej19.

W literatu rze finansow ej w y su w an y jest p o stu lat k reo w ania rezerw finansow ych, w tym rezerw b udżetow ych20. T ow arzyszy tem u

przeko-17 Z ob. p rz y k ła d o w o , Les b u d g e ts d e s é ta ts e n E u rope, R o m a 1972, p a ss im .

18 С. B o b r o w s k i , P la n o w a n ie g o sp o d a r c z e , W a r s z a w a 1981, s. 141 i n.; Z. M a d e j , C z y tw o r z y ć r e z e r w y ? „ Ż y c ie G o s p o d a rc z e " 1963, n r 14; N. W . M i ­ r o n o w, O s n o w y e k o n o m ic z e s k o g o i s o c y a ln o g o p la n ir o w a n ija , M iń sk 1976, s. 5 i n.; P o ł o w i n k i n , op. c it., s. 5 i in; S z e r m i e n i e w , op. c it., s. 3; ta k ż e lit e r a ­ tu r a p o d a n a w p r z y p is ie 3.

19 P o ł o w i n к i n, op. cit., s. 5 i n. ; S z e r m i e n i e w , op. cit., s. 3 i n. " D . A . A 11 а с h w i e r d n i a n, F in a n s y s o c y a lis tic z e s k o g o g o s u d a r s tw a , M o ­

s k w a 1961, s. 139; Z. P i r o ż y ń s k i , R e z e r w y i n a d w y ż k i w g o s p o d a r c e b u d ż e ­ t o w e j (II), „ F in a n s e " 1967, n r 12, s. 1; W . M. R o d i o n o w a, G o s u d a r s tw ie n n y j

naniie, że rola rezerw budżetow ych pow inna w zrosnąć. J e st to pew ien ogólny postulat, w yznaczenie głów nego k ieru n k u przeobrażeń, k tó re ­ go realizacja może jed n ak w yglądać różnie. N iekied y rezerw om p rz y p i­ su je się zasadniczą rolę, tra k tu je je jako jedną z w ażniejszych in sty ­ tucji finansow ych, jed en z n ajisto tn iejszy ch środków polityki finanso­ w e j21. O przyw iązy w an ej do nich w adze św iadczy form ułow anie zasady tw orzenia rezerw finansow ych, k tó rą tra k tu je się jako jed ną z kilku podstaw ow ych zasad publicznej działalności finansow ej22.

S kodyfikow ane p raw a budżetow e państw socjalistycznych nie s ta ­ now ią expressis verbis zasady tw orzenia rezerw bud żetow ych23. Za­ w ie ra ją natom iast szereg reg ulacji p raw n ych do ty czący ch poszczegól­ ny ch rezerw . A naliza tych rozw iązań pozwoli odpow iedzieć n a p y ta ­ n ie o faktyczną rolę i znaczenie rezerw budżetow ych w e w spółczes­ ny ch p ań stw ach socjalistycznych. Z d ru g iej strony, analiza teo re ty c z ­ nych m ożliw ości różnych rezerw pozwoli w skazać na istniejące g ra n i­ ce stosow ania ich w gospodarce socjalistycznej. A nalizy te należy p o ­ przedzić rozw ażaniam i na tem at pojęcia rezerw y budżetow ej.

2. E K O N O M IC Z N A D E F IN IC JA REZERW Y B U D Ż E T O W E J

Term in ,,rezerw a" jest u ży w an y w języ ku potocznym i różnych d y s­ cyplinach nauki. W yw odzi się z łacińskiego pojęcia ,,reserv o", k tó re oznacza „odkładam ", „oszczędzam ", „zachow uję".

W spółcześnie na g ru n cie języ ka potocznego przez rezerw ę rozum ie się najczęściej zapas zrobiony w przew idyw aniu zajścia jak iejś

potrze-b iu d ż e t S S S R i je g o ro i w spotrze-b a la n s ir o w a n n o m r a z w itii e k o n o m ik i, M o s k w a 1985, s. 129;

S z e r m i e n i e w, op. c it., s. 128 i п. ; W e r a 1 s к i, op. cit., s. 205 i n.

!1 W e r a i s k i , op. c it., s. 205 i n. j t e n ż e , P o lity k a b u d ż e to w a , W a r s z a w a

1971, s. 109 i n . ; t e n ż e , P ra w o b u d ż e to w e i k o m p e te n c je M in is tr a F in a n s ó w w ś w ie ­ tle u s ta w o p la n o w a n iu i p r a w ie b a n k o w y m , „ P a ń s tw o i P ra w o " 1982, n r 5—6, s. 27, 28. 2г M . W e r a 1 s к i, F in a n se p u b lic z n e i p r a w o fin a n s o w e , W a r s z a w a 1984, s. 76 i n.,- ta k ż e in n e w c z e ś n ie js z e p r a c e te g o a u to ra . 23 Z o d m ie n n y m ty p e m r e g u la c ji m a m y d o c z y n ie n ia w p r z y p a d k u n ie k tó r y c h a k tó w p r a w n y c h d o ty c z ą c y c h p la n o w a n ia g o s p o d a rc z e g o . W e w s z y s tk ic h tr z e c h p a ń ­ s tw a c h s o c ja lis ty c z n y c h , w k tó r y c h d o ty c h c z a s u c h w a lo n o u s ta w y o p la n o w a n iu s p o ­ łe c z n o -g o s p o d a rc z y m (CSSR, W ę g ry , P o lsk a ) u s ta w o d a w c y u s ta n o w ili o b o w ią z e k tw o ­ r z e n ia r e z e r w w p la n a c h g o s p o d a rc z y c h . P o s ta n o w ie n ia t e n ie z n a jd u ją j e d n a k n o r ­ m a ty w n e g o ro z w in ię c ia w p o s ta c i sz c z e g ó ło w y c h r e g u la c ji p r a w n y c h d o ty c z ą c y c h k o n k r e tn y c h r e z e r w p la n u g o s p o d a rc z e g o . W y n ik a to p o c zę śc i z teg o , że k w e s tie p la n o w a n ia s p o łe c z n o -g o s p o d a rc z e g o s ą m a ło p r a w n ie z in s ty tu c jo n a liz o w a n e . Z ob. H. D z w o n k o w s k i , E w o lu c ja fo r m p r a w n y c h p la n o w a n ia g o sp o d a r c z e g o i fin a n ­

by î4, zasób nie w y d an y ze w zględu n a zapobiegliw ość25, n iew y k o rzy ­ stan e w danym m om encie możliwości, zapasy n atu raln e, finansow e i inne28.

R ezerw y są przedm iotem zain tereso w ań w ielu dyscyplin naukow ych: prakseologii, organizacji i zarządzania, tow aroznaw stw a, praw a, ek o n o ­ mii, rachunkow ości. Każda z n ich o p eru je m niej lub bardziej zdefinio­ w anym pojęciem rezerw y. Dla niniejszych rozw ażań n a jisto tn ie jsze znaczen ie m ają u stalenia nau k ekonom icznych.

W litera tu rz e ekonom icznej definicja rezerw y budżetow ej je s t b u ­ dow ana w oparciu o szerszą d efinicję rezerw y gospodarczej. R ezerw a gospodarcza jest to pew ien zasób, utw o rzo n y św iadom ie, ze w zględu na potrzebę zabezpieczenia przed ryzykiem i niepew nością27. Rezerw a to pew ien zasób. M oże w y stęp ow ać w różn ych postaciach28. R ezerw ą je s t zaró w no n iero zd y sp o n o w an a część zasobów ludzkich, n a tu ra ln y c h , m aterialn y ch , płatniczych, jak i n iero zd y sp o n o w an e w bud żecie śro d ­ ki. R odzaj zasobu je s t jedny m z czynników , k tó ry po zw ala odróżnić p o ­ szczególne ro d zaje rezerw . W łaśn ie na g ru n c ie tego e le m en tu defin i­ cji u ściśla się p o jęc ie re z e rw y budżetow ej. A k c e n tu je się, że w y stę p u ­ je ona zaw sze w postaci o k reślo n ej ilości pieniądza, ma c h a ra k te r r e ­ z erw y p ieniężn ej oraz, że je s t tw orzona z zasobów budżetow ych; w sk a ­ zuje zatem źródło pochodzenia środków 29.

24 P rz y k ła d o w o : E n c y c lo p e d ia B rita n n ic a , 1943— 1974, t. V III, s. 521 ; L e k s y k o n

P W N , W a r s z a w a 1972, s. 996; P fir u ö n i s l o v n ik n a u ö n jj, P r a h a 1966, t. I l l, s. 854; S ło w n ik ję z y k a p o ls k ie g o , p o d re d . W . D o ro s z e w s k ie g o , W a r s z a w a 1965, t. V II, s. 961

25 P rz y k ła d o w o : D ic tio n n a ire e n c y c lo p é d iq u e g iu lle t, P a ris 1970, t. V II, s. 5830;

G ra n d L a ro u s se e n c y c lo p é d iq u e , P a ris 1964, t. X I, s. 189; M e y e rs N e u x L e x ik o n ,

L eip zig 1975, t. XI, s. 489.

26 P rz y k ła d o w o : B o ls za ja s o w ie ts k a ja e n c y k ło p ie d ija , M o s k w a 1955, t. X X X V I, s. 262; D er G r o sse B ro sse B ro c k h a u s , W ie s b a d e n 1956, t. IX , s. 689; W i e l k a e n c y ­ k lo p e d ia p o w s z e c h n a , W a r s z a w a 1967, t. IX , s. 823. 27 C. B o b r o w s k i , P la n o w a n ie g o s p o d a r c z e — p r o b le m y p o d s ta w o w e , W a r ­ s z a w a 1965, s. 107— 109; Т. С h o l i ń s k i , Z a p a s y w p r z e d s ię b io r s tw ie p r z e m y s ło ­ w y m , W a r s z a w a 1964, s. 38; H . F i s z e I, R y z y k o i r e z e r w y w g o sp o d a r c e p la n o ­ w e j, „ E k o n o m is ta " 1966, n r 5, s. 979; L a n g e , op. c it., s. 228— 229; S u l m i c k i ,

op. c it., s. 153; S z e r m i e n i e w , op. c it., s. 59 i in n i.

28 F i s z e 1, W s t ę p d o teo rii..., s. 263; G r z y b o w s k i , T e o r ia g o s p o d a r o w a ­ nia..., s. 145; S. Ł o j e w s k i , J. O k o ń s k i , P la n o w a n ie i n w e s ty c ji i r e z e r w w w a ­ r u n k a c h n ie p e w n o ś c i, W a r s z a w a 1971, s. 215,- P o ł o w i n k i n , op. c it., s. 46; S u l ­ m i c k i , op. c it., s. 153. 29 Z. P i r o ż y ń s k i , R e z e r w y i n a d w y ż k i w g o sp o d a r c e b u d ż e to w e j, (I), „F i­ n a n s e " 1967, n r 11, s. 9 i n .; R o d i o n o w a , op. c it., s, 128, S z e r m i e n i e w , pp. cit., s. 6 8 i n.

Zasób stan o w iący rezerw ę tw o rzo n y jest św iadom ie. W iększość e k o ­ nom istów jest zdania, że pojęcie rez e rw y należy łączyć ze św iadom ym działaniem 30. W zw iązku z tym nie obejm uje tym term inem nadm iaru środków , mimo iż w p ra k ty c e g o spo d arczej i języku potocznym często stosuje się i w tym p rzy p ad k u o kreślenie „rezerw a". M ożna jedn ak spotkać i odm ienny pogląd. N ad aje się rezerw ie szersze znaczenie i rozum ie przez nią całość nierozdzielonych zasobów, rozróżniając n a ­ stępnie rezerw y celow e i rezerw y wolne. Rezerw y celow e oznaczają takie n iew yk orzystane środki, k tó ry ch funkcją jest „czekanie" na w y­ stąpienie zdarzenia niepew nego lecz praw dopodobnego, któ reg o zaistn ie­ nie uzasadni ich rozdysponow anie. N atom iast rezerw y w olne są to te zasoby n iew ykorzystane, co do k tó ry c h w danym m om encie nie p rze­ w iduje się, z odpow iednim praw dopodobieństw em , ab y w ro zp a try w a ­ nym okresie w ystąpiły okoliczności w ym agające ich użycia31. Je st to nadm iar środków . Takie rozszerzanie pojęcia „rezerw a" nie znajd uje uzasadnienia. N adm iar środków p o w sta je w w yniku działania innych m echanizm ów niż rezerw a. C zęsto jest p rzejaw em patologii p la n o w a ­ nia, zjaw iskiem niepożądanym , na k tó re w danym m om encie nie można skutecznie oddziaływ ać. Z reguły pełni inne niż rezerw a funkcje. Fakt, że n iek ied y w p rak ty c e może być w y k o rz y sty w an y podobnie — dla li­ kw idacji skuitków ryzyka i niepew ności — n ie może jeszcze uzasadniać trak to w an ia ty ch k a te g o rii w taki sam sposób, co częściow o w y ra ż a ło ­ by się w posługiw aniu się tym sam ym term inem .

Podobnie nie w y d a je się w łaściw e sto sow anie o k reśle n ia „ re z e r­ wa w o d niesieniu do zasobów, k tó re m ogą być o siąg n ięte w zw iąz­ ku z b ard ziej in tensy w nym w y k o rzy stan iem zasobów już ro zd zielo ­ nych. W iąże się to z tzw. „giętk o ścią” zasobów. N iekiedy jed nak pojęcie „rezerw a" rozciąga się także i na tę k a te g o rię 32. C elo­ wość takiego u jęcia podw ażono w skazując, że w socjalistycznym

system ie gospodarczym jako założenie m ożna przyjąć, że p rzy d anej technice w y stęp u je m ożliw ie m ak sy m aln e w y k o rz y sta n ie środk ó w 33. N ie można tra k to w a ć jako rezerw y zasobów , k tó ry c h p ierw o tn e p rz e ­ znaczen ie było ok reślo ne w planie odm iennie. Prow adzi to bow iem do zam azyw ania różnic m iędzy rezerw am i a pozostałym i środkam i.

30 P rz y k ła d o w o : C h o d a k , op. c it., s. 8; P i r o ż y ń s k i , R e z e r w y g o s p o d a r ­ c ze..., s. 8; P o ł o w i n к i n, op. c it., s. 22 i n.

31 S. F a l k o w s k i , R e z e r w y w g o s p o d a r c e s o c ja lis ty c z n e j, „ S tu d ia F in a n s o w e ” 1968, n r 5, s. 54; i e g o ż, P o ję c ie i rola r e z e r w g o s p o d a r c z y c h , „ S tu d ia F in a n s o w e " 1968, n r 5, s. 54. 32 F a l k o w s k i , P o ję c ie i rola..., s. 67. 33 P i r o ż y ń s k i , R e z e r w y g o sp o d a r c z e ..., s. 4; Z z e b r a ń n a u k o w y c h I n s t y tu t u F in a n s ó w , D y s k u s ja n a d z a g a d n ie n ie m r e z e r w g o s p o d a r c z y c h , „ S tu d ia F in a n s o w e "

Dla zasobów bud żetow y ch p o w stający ch w ciągu ro ku w zw iązku z bardziej intensyw nym w y ko rzystaniem środków , niż planow ano,

w łaściw y jest term in „oszczędności".

N ie stan ow ią też rez e rw p o n ad plan o w e dochody o siąg n ięte w c ią ­ gu roku, środki pochodzące z n ie w y k o rz y sta n y c h k re d y tó w b u d żeto ­ wych, i p ow stająca z ty ch w szy stk ich źródeł n ad w yżk a budżetow a. N adw yżka budżetow a może być n iek ied y źródłem tw o rzen ia rezerw . Zależy to jed n a k od o k reśle n ia jej p rzezn aczenia. N ie je s t także r e ­ zerw ą p lan o w an a nad w yżk a budżetow a, jeśli w m om encie u c h w a la ­ nia budżetu (lub u sta la n ia układu w ykonaw czego) ma ok reślo n e p rze ­ znaczenie — jest np. przew idzian a n a p o trzeb y ak c ji k re d y to w e j34. Z ty ch w zględów , jak się w y d aje, p o sług iw an ie się term inem „p o n ad ­ p lanow e rez e rw y fin an so w e"35 nie je st u zasadnione. Św iadom ość tw o ­ rzenia rez e rw y oznacza m iędzy innym i w y zn aczan ie jej w ysokości.

N ajsilniej ak centow anym elem entem ekonom icznej definicji je st to, że rezerw a służy zabezpieczeniu przed ryzykiem i niepew nością. Z a­ g adnien ia te były już prezen to w an e.

Na koniec należy w skazać na czynione w n au k ach ekonom icznych rozróżnienie m iędzy zasobam i rezerw ow ym i i obrotow ym i. Te o sta tn ie n ie są trak to w an e jako rezerw y. Różnica m iędzy nimi sprow adza się do tego, że zasoby obrotow e są w y ko rzy sty w an e w tedy, gdy działalność g ospodarcza jest realizow ana w określo n y ch w ielkościach i w arunkach. N atom iast do zasobów rezerw ow y ch sięga się na skutek zdarzeń, co do k tó ry ch istnieje tylko praw dopodobieństw o w ystąpienia. Zasoby o brotow e są tw orzone i w y k o rzy sty w an e dla zapew nienia spraw nego i praw idłow ego funkcjonow ania znanej działalności w znanych w a ru n ­ kach. Konieczność ich utrzy m y w an ia bierze się z potrzeby zapew nie- nia ciągłości działalności i niem ożności dostosow ania w czasie s tru ­ m ieni nagrom adzenia środków ze strum ieniam i ich zużycia3®.

Podsum ow ując rozw ażania na tem at definicji rezerw y budżetow ej, budow anej w literatu rze ekonom icznej, można stw ierdzić, że rezerw a budżetow a to w ydzielona św iadom ie część zasobów budżetu ze w zglę­ du na potrzebę zabezpieczenia przed ryzykiem i niepew nością.

54 M. K u c h a r s k i , E k o n o m ic z n e z n a c z e n ie n a d w y ż k i b u d ż e to w e j, „ F in a n s e "

1956, n r 6; t e n ż e , P o n o w n ie o z a g a d n ie n iu n a d w y ż k i b u d ż e to w e j, ,,W ia d o m o ś c i

N B P 1960, n r 12. W y d a je się, że u z a s a d n io n a b y ła b y r e z y g n a c ja z n ie je d n o z n a c z - n e g o te r m in u „ p la n o w a n a n a d w y ż k a b u d ż e to w a " . W je g o m ie js c e m o ż n a b y u ż y w a ć p r e c y z y jn ie js z y c h o k r e ś le ń — „ lo k a ta n a rz e c z N B P " i ,.re z e rw a " . T e rm in „ n a d ­ w y ż k a b u d ż e to w a o d n o s iłb y się d o ś ro d k ó w p o z o s ta ją c y c h p o z a m k n ię c iu r o k u b u d ż e to w e g o .

15 T e rm in u ta k ie g o u ż y w a W e r a 1 s к i, Hola b u d że tu ..., s. 165 1 n.

W n aukach ekonom icznych jako jed en z rodzajów rezerw finanso­ w ych tra k tu je się ubezpieczenia37. Jed n ak że pom iędzy rezerw am i a u- bezpieczeniam i zachodzą isto tn e różnice (choć w y kazu ją on e i pew ne podobieństw a). Różnice spro w ad zają się do odm iennego trybu tw orze­ nia ty ch zasobów, różnego ich ch arak teru , zróżnicow anego p rzezn a­ czenia i innego spo-sobu u jęcia w system ie finansow ym państw a. Za­ soby ubezpieczeniow e p ow stają w yłącznie w drodze w noszenia sk ła ­ dek, podczas g dy rezerw y m ogą być tw orzone różnorodnym i m etoda­ mi; m ogą być w ydzielane z zasobów cen tralizow anych lub zasobów określonych podm iotów, jak i m ogą być choć ma to m iejsce rzadko, grom adzone z odpisów w noszonych przez różne jednostki. U bezpiecze­ nia p rzy b ierają zaw sze postać zasobów scentralizow anych, natom iast rezerw y mogą w ystępow ać zarów no w p o staci scentralizow anej, jak i w postaci środków poszczególnych jed n ostek organizacyjnych. U bez­ p ieczenia zabezpieczają przed skutkam i zjaw isk losow ych, zaś rezerw y mogą chronić przed bardzo różno ro d ny m i ryzykam i, w tym niekiedy przed ryzykiem w y n ikający m ze zdarzeń losow ych. U bezpieczenia są często w p aństw ach so cjalistycznych trak to w an e jako odrębny, sam o ­ istny człon system u finansow ego państw a. P rzesądzają o tym szczegól­ n e cechy działalności ubezpieczeniow ej: specjalny c h a ra k te r dochodów i w ydatków , m etoda red y stry b u c ji środków , zasady g ospodarow ania funduszam i. Całość form organizacyjnych, w k tó ry c h przebiega dzia­ łalność finansow a ubezpieczeń oraz norm p raw n y ch reg u lujący ch ow e form y określa się w teorii jako system finansow y ubezpieczeń38. P u­ bliczne .rezerwy finansow e w y stęp u ją w ram ach poszczególnych czło­

37 H . B a d e r , E in B eilra g z u r T h e o r ie d e r V e r s c h e r u n g , „ D e u ts c h e F in a n z ­

w ir ts c h a f t" 1955, n r 17 i 18, s. 788; t e n ż e , D ie S ta a tlic h e V e r s ic h e r u n g im ö k o n o ­

m is c h e n S y s te m , „ S o z ia lis tis c h e F in a n z w ir ts c h a f t'' 1970, n r 3, s. 50; D. B u t k o w , W . S i t n i n, N i e k o t o r y je w o p r o s y tie o r ii s tr a c h o w a n ija p ri s o c y a liz m ie , „ F in a n s y

i K iie d it SSSR " 1952, s. 156 i n . ; D. С s a b a y , D o k tr y n y k la s y k ó w m a r k s is to w ­

s k ic h a teo ria u b e z p ie c z e ń , „ W ia d o m o śc i U b e z p ie c z e n io w e " 1973, n r 7, s. 18 i n.;

Ł. A . M o t у 1 i e w, C o s u d a r s tw ie n n o je s tr a c h o w a n ije w S S S R i p r o b lie m y je g o r a z w ilja , M o s k w a 1972; P o l o w i n k i n , o p. c it., s. 24 i п. ; М. K. S z e r m i e -

n i e w, F in a n s o w y je r ie z ie r w y к а к fa k to r p la n o w o m ie r n o g o r a z w itja s o c y a lis tic z e s k o j

e k o n o m ik i, M o s k w a 1971. 38 L. A d a m , K. J a n d y - J e n d r o ś k a , M. M a z u r k i e w i c z , P ra w o fin a n ­ s o w e , W a r s z a w a — W r o c ła w 1967, z. 3, s. 5 i п .; E. D r g a s , J. G ł u c h o w s k i , F in a n s e i p r a w o fin a n s o w e (z a r y s w y k ła d u ) , T o ru ń 1973, s. 53 i n.; F in a n s y i k r e d il S S S R , p o d r u k . W . P. D ia c z e n k o , M o s k w a 1938; F in a n s y S S S R , p o d ru k . I. D. Z ło- b in a , M o s k w a 1971, s. 7, 27; W . G a w r y j s k i , I k o n o m ik a na z a s tr o c h o w a n e lo , C w isz c z o w 1972, s. 53, 54; W . G o r o n o w s k i , S y s te m fin a n s o w y P a ń s tw o w e g o Z a k ła d u U b e z p ie c z e ń , T o ru ń 1964, s. 159 i п.; E. W . К o ł o m i n , S tr a c h o w a n ije o b s z c z e s tw ie n n o g o im u s z c z e s tw a p ri s o c y a liz m ie , M o s k w a 1975, s. 61 i n.; S. К u- c z e w , F in a n s o w o p ra w o na N a r o d n a R e p u b lik a B y łg a rija , S o fia 1977, s, 293.

nów system u finansow ego pań stw a, tak że m. im. w system ie fin anso­ w ym ubezpieczeń.

Jak k o lw iek w lite ra tu rz e ekonom icznej nie uściśla się definicji re- zeirwy, to szeroko om aw ia się szczególne cechy ubezpieczeń c h a ra k te ­ ry styczn e tylko dla tej kategorii, co podkreśla jej odrębność39.

3. P R A W N A D E F IN IC JA REZERW Y B U D Ż E T O W E J

W n auce praw a finansow ego m ożna także spotkać pogląd y tra k tu ­ jąc e ubezpieczenia jak o jed n ą z form rez e rw finanso w ych 40. W szcze­ gólności w skazu je się, że „Jeśli [...] pojęcie rez e rw y obejm u je w szy ­ stkie w y o d ręb n ione w arto ści m ajątk o w e (zasoby m aterialn e lub śro d ­ ki pieniężne) nie przeznaczone do niezw łocznego zużycia, przy czym o k reśle n ie ich przeznaczenia nie je s t konieczne, to fundusz [ubezpie­ czeniow y w w ąskim znaczeniu] je s t szczególnym rodzajem rezerw y, m ianow icie jest on rezerw ą, k tó re j cel zużycia został z g ó ry o k reślo ­ n y " 41. Je d n ak ż e w y d a je się, że to tylko składka ubezpieczeniow a, ro z ­ p atry w an a z p u n ktu w idzenia ubezpieczającego się, nie jest p rzezna­ czona do niezw łocznego użycia. Sam fundusz, an alizo w an y z p unktu w idzenia ubezpieczyciela — org anu grom adzącego go i rozdyspono­ w ującego — jest w y k o rz y sty w an y w sposób ciągły; w tym sam ym cza­ sie g dy jed n e podm ioty w noszą składki inne u zy sk u ją odszkodow ania i inne św iadczenia. Fundusz nie jest w ięc rezerw ą. D opiero w ydzielo­ n e z jego zasobów środki, przeznaczone do użycia w przy pad ku za­ istnienia w przyszłości szczególnych okoliczności, stanow ią rezerw y. Przy ocenie c h a ra k te ru poszczególnych k o n stru k cji należy, jak sądzę, kierow ać się k ry te riu m podm iotu tw orzącego środki i podm iotu ro z ­ dysponow ującego je a nie podm iotu, k tó ry z nich o stateczn ie korzysta.

N a odrębność rezerw i ubezpieczeń w sk azu je zróżnicow anie p raw i obow iązków podm iotów u czestniczących w stosun kach praw nych, p o w stający ch w zw iązku z funkcjonow aniem ty c h in sty tu cji p r a w ­ nych. Dla in sty tu cji ubezpieczenia podstaw o w e znaczenie m a stosunek ubezpieczeniow y. Stosunek ten je s t zaw iązyw any na podstaw ie um o­ w y luib z m ocy praw a. Jeg o treść sprow adza się do tego, że u bezpie­ c zający ma obow iązek w nieść skład k ę ubezpieczeniow ą, zaś ubezpie­

M P o ró w n a j p rz y k ła d o w o : A . B a n a s i ń s k i , T e o r ia u b e z p ie c z e ń w s o c ja liz m ie , u ję c ie e k o n o m ic z n o - c y b e r n e ty c z n e , W a r s z a w a 1977; U b e z p ie c z e n ia p a ń s tw o w e w k r a ­ ja c h s o c ja lis ty c z n y c h , p o d re d . E. W . K o ło ro in a, W a r s z a w a 1984. M G o r o n o w s k i , o p . c it., s. 16, A. K o m a r , W. Ł ą c z k o w s k i , F in a n se i p ra w o fin a n s o w e , W a r s z a w a 1976, s. 175; L. K u r o w s k i , W s t ę p d o n a u k i p ra w a fin a n s o w e g o , W a r s z a w a 1982, s. 279. « G o r o n o w s k i , o p. c it., s. 16.

czyciel je s t obow iązany, w razie w y stąp ien ia ok reślonego zdarzenia losow ego, do w y płaty odszkodow ania lub innego św iadczenia42. W przy ­ padku n ieprzestrzeg ania obow iązujących reguł istn ieje m ożliwość do ­ chodzenia roszczeń na drodze sądow ej lub arbitrażow ej.

T w orzenie rezerw y i jej ro zdysponow anie następ u je w w yniku je d ­ nostronnego działania upraw nionego organu, na podstaw ie określonej norm y p raw nej. O rg an ro zp o rząd zający rezerw ą to gesto r rezerw y. W szelkie podm ioty są zobow iązane respek tow ać działania organów tw orzących i rozdy sp ono w u jący ch rezerw y, p o stępujących zgodnie z przepisam i. W p rzypadku w y k o rzy sty w an ia rezerw scen tralizo w a­ nych b rak praw n ego zagw aran to w an ia przydziału środków poszcze­ gólnym podm iotom n a w e t w ów czas, g dy św iadczyły na rzecz ich u tw o ­ rzenia. N ie mogą one w ystępow ać z roszczeniem z tego tytułu. P rzy ­ znanie środków jest uzależnione od woli gestora.

C h a ra k te r in sty tucji p raw n ej nie zm ienia się nigdy krańcow o w po­ rów nan iu z odpow iednią k a te g o rią ekonom iczną43. Dla określenia in­ sty tu cji p raw n ej rezerw y istotne znaczenie zdają się mieć te ustalenia nau k ekonom icznych, k tó re p odkreślają, że rezerw a to zasób tw orzo ­ ny świadom ie. O w iele m niej p rzy d atn e jest chyba k ry te riu m zadań rezerw y. Zm ienność i różnorodność celów , jakim mogą — zgodnie z in­ ten cją norm odaw cy — służyć re z e rw y 44 oraz niem ożność zsyntetyzo- w ania zdarzeń u zasad niający ch ich użycie pow odują, że ten elem en t może mieć co najw yżej u zu p ełn iający ch arak ter. W n iek tórych p rzy ­ pad kach może być pom ocny jako dodatkow e k ry teriu m przy ocenie d an y ch k o n stru k cji z p u n k tu w idzenia tego, czy są rezerw am i, czy nie.

Co c h a ra k te ry z u je rezerw ę jako in sty tu cję praw ną? Czym różni się ona od innych instytucji praw no-finansow ych? Sądzę, że punktem w y jś­ cia dla jej określenia jest to, iż stanow i zasób przeznaczony do rozpo­ rządzenia w p rzyszłości45. R ep rezentuje środki, k tó re nie mogą być roz­ dysponow ane od razu, w m om encie utw orzenia. Z funkcjonow aniem rezerw y w iążą się dwa różne etap y . Pierw szy z nich to tw orzenie re ­

42 W . G ó r s k i , U m o w a u b e z p ie c z e n io w a w p r o je k c ie k o d e k s u c y w iln e g o , „ W ia ­ d o m o śc i U b e z p ie c z e n io w e " 1962, n r 4, s. 4— 5; H. M o n t a l b e t t i , U w a g i o d e fi­ n ic ji p r a w n e j u m o w y u b e z p ie c z e n ia , „ W ia d o m o ś c i U b e z p ie c z e n io w e " 1961, n r 10; O s t r o w s k i , op. c it., s. 309, W . W a r k a l l o , P ra w o u b e z p ie c z e n io w e , W a r s z a ­ w a 1974, s. 26 i n.; p o r. te ż W . R a j с h e r, O b s z c z e s tw ie n n o - is to r ic z e s k ije tip у s tr a c h o w a n ija , M o s k w a —L e n in g ra d 1947, s. 34 i n. 43 M . W e r a 1 s к i, I n s t y tu c j e p r a w n o -fin a n s o w e a k a te g o r ie e k o n o m ic z n e , [w:] S y s te m i n s ty tu c ji p r a w n o - fin a n s o w y c h PRL, t. I, W a r s z a w a 1982. 44 N o rm o d a w c y p a ń s tw s o c ja lis ty c z n y c h ró ż n ie o k r e ś la ją p rz e z n a c z e n ie r e z e r w f in a n s o w y c h . A k ty p r a w n e c z ę s to u ż y w a ją ta k ic h te r m in ó w ja k : w y d a tk i n a d z w y ­ c z a jn e , p o k r y w a n ie s tr a t, w y r ó w n y w a n ie n ie d o b o ró w , w y d a tk i n ie p rz e w id z ia n e itp. 45 L. K u r o w s k i , W s t ę p d o n a u k i p r a w a fin a n s o w e g o , W a rs z a w a 1976, s. 2 t i 299; p o r. te ż G a j 1, op. c it., s. 247,

zerw y. Drugi —• k tó ry może w y stąp ić lub nie — to jej rozd ysp ono w a­ nie. Etapy te są zaw sze od siebie oddzielone w czasie i n a stę p u ją w p o­ danej kolejności. Je śli w odniesieniu do jakiegoś zasobu m ożem y je d ­ nocześnie zdecydow ać o jego u tw orzeniu i rozdysponow aniu, w ów czas nie m ożem y mówić, w moim przekonaniu, o in sty tu cji rezerw y. Po­ dobnie rzecz się ma w przypadku, gdy n a jp ie rw dochodzi do o k reśle­ nia przeznaczenia środków , a dop iero później n a stę p u je tw orzenie za­ sobów finansow ych. C h a ra k te ry sty c zn ą funkcją rezerw y jest czekanie na jej rozdysponow anie.

Rezerw ę tw orzy u p raw n io n y organ. J e s t w ydzielana w sposób ja w ­ ny, tzn. p rzy jm u je postać jed n ej z k o n stru k cji p raw n y ch rezerw . Dzia­ łania org anu k reu jąceg o rez e rw ę p oleg ają na w yodrębn ieniu jej z po­ zostałych zasobów. O k reśla on jej w ysokość, a niek iedy w yznacza niek tóre w arunki w yko rzy stan ia.

Drugi e ta p funkcjonow ania rez e rw y nie zaw sze w ystępuje. W szak rezerw a m oże pozostać niew y ko rzy stan a. G estorem rezerw y jest ten sam organ, k tó ry ją tw orzył lub inny, k tó rem u up raw n ien ia te zostały p raw n ie przyznane. J e st on często w ypo sażo ny w szeroki zakres u z n a ­ nia48. K ształtuje się ono różnie, w zależności od ro d za ju rezerw y, a w y ­ nika z faktu, że przepisy nie zaw sze szczegółow o reg u lu ją w arun k i rozdysponow ania. O rgan ro zp o rządzający rezerw ą decyduje o: w y so ­ kości środków rozdysponow yw anych, czasie w ykorzy stania, je d n o st­ kach, k tó re będą ze środków korzystały, rodzaju zadania, k tó re będzie finansow ane, d o datko w ych w arunkach, ze spełnieniem k tó ry c h można w iazać przydzielenie środków itp., przy czym w g rę może w chodzić jed en z ty ch czynników bądź kilk a jednocześnie.

Podsum ow ując dotychczasow e rozw ażania można stw ierdzić, że p u ­ bliczna rezerw a finansow a jest to w y odrębniona przez upow ażniony o rqan część publicznych zasobów finansow ych, k tó re i ro zdy sp o no­ w anie m oże n astąpić dopiero w przyszłości, w w y n ik u działania u p ra w ­ nionego gestora.

R ezerw y budżetow e to jed en z ro d zajó w publicznych rezerw fin an ­ sowych. Są w y od rębnio n e w budżecie w postaci po działek k lasyfik acji budżetow ej. Stanow ią rez e rw y planu, w przeciw ieństw ie do rezerw zgrom adzonych środków finansow ych. Tw orzone sa corocznie badź w m om encie uch w alan ia budżetu, bądź u stalan ia układu w vkonaw rz*1- a o (w zależności od ko m petencji organów budżetow ych do ich k re o w a ­ nia). N ierzadko są tw orzone przez te sam e organy, k tó re те rozdyspo­ now ują. D lateoo też praw na definicje rezerw y bud żetow e i m ożna zbu­ dow ać orzede w szystkim na pod staw ie definicji publicznej rezerw y

nansow ej, precyzu jąc głów nie rodzaj zasobów, z k tó ry c h jest k re o ­ w ana.

Rezerw a budżetow a jest to w yodrębniona w budżecie przez u p ra w ­ niony o rg an część zasobów, k tó re mogą być rozdy sponow ane dopiero w ciągu okresu budżetow ego, w w yniku działania u praw nionego gestora.

_ 1пп3' 0 w iele bardziej trad y c y jn ą , definicją m ożna posłużyć się wów czas, g d y rezerw y budżetow e są tw orzone przez org an y władzy, a rozdysponow yw ane przez o rg an y adm inistracji. W litera tu rz e po ls­ kiej w yrażono pogląd, iż rezerw y budżetow e są kred y tam i b ud żeto w y ­ mi, k tó re w odróżnieniu od innych k red y tó w nie są zw iązane z k o n ­ k retn y m zadaniem 47. Zgodzić się jed n a k należy ze stw ierdzeniem , że takie u jęcie pow oduje rozszerzenie zakresu pojęciow ego k re d y tu b u d ­ żetow ego, przez k tó ry tra d y c y jn ie rozum iano upow ażnienie rządu przez p arlam en t do dokonania w y d atk u w określonej kwocie, na o kreślo ny cel, w określonym ok resie48. N iem niej, pojaw ienie się rezerw budżeto­ w ych spow odow ało, iż w uch w alan y ch przez o rg an y w ładzy b udżetach w y stę p u ją środki, które, m ając określoną wysokość, nie m ają szcze­ gółow o określonego celu. W y d a je się, że dla ich określenia można za­ proponow ać term in ,,kredyt rezerw o w y ”. T erm in ten, poprzez n a w ią ­ zanie do pojęcia „k red y t b u dżeto w y ”, ak cen tu je — z jednej stro n y — podobieństw a tych dw óch instytucji, z drug iej zaś, zachodzące pom ię­ dzy nimi różnice.

Przy tak ic h założeniach, rezerw ę budżetow ą można określić jako k re d y t rezerw ow y. Je st to upow ażnienie organu adm inistracji przez o rg an w ładzy do ew en tu aln eg o dokonania, w ciągu okresu b u dżeto ­ wego, w y datk ó w do określonej kw oty, na cele szczegółow o określone przez organ adm inistracji.

W p rak ty c e gospodarczej, a n iejed n o k ro tn ie i literaturze, spotyka- my przypadki stosow ania term inu „ re z e rw a ” do konstrukcji, k tó re re ­ zerw am i nie są49. Jako rezerw y tra k tu je się oszczędności, n iew y k o rzy ­ stan e środki, ponadplanow e dochody, nadw yżki, a niekiedy w ręcz w szelkie środki, z k tó ry c h m ożna uzupełniająco korzystać w p rzyp ad­ ku zachodzącej potrzeby (zasoby budżetow e, środki Dochodzące z prze- n iesień k re d y tó w itp.). Fakt, że w n iek tó ry ch przypadkach mogą one

47 O s 11 o w s к i, op. c it., s. 230. 48 A . K o s t e c k i , K r e d y ty b u d ż e to w e , [w :] S y s t e m in s t y t u c ji p r a w n o -fin a n s o ­ w y c h PRL, t. II, W r o c ła w 1982, s. 513 i n. 49 P o r. p rz y k ła d o w o : A. D. G u s а к o w, P la n ir o w a n ije d ie n ie ż n o g o o b ra s z c z e - n ija w S S S R , M o s k w a 1974; М . M . J a m p o l s k i j , R ie s u r s y k r a tk o s r o c z n o g o k re - d ita , M o s k w a 1974; Z. P b r o ż y ń s k i , R e z e r w y g o s p o d a r cz e..., s. 13— 14; P o ł o ­

w i n к i n, op. c it., s. 70; R o d i o n o w a, op. c it., s. 131; J. W i e r z b i с к i, J . W o 1- n i a k, F in a n s e w s o c ja liz m ie , z a r y s teo rii, W a r s z a w a 1979, s. 21 i n.

pełnić funkcje zibliżone do rezerw — um ożliw iać likw idację skutków ryzyka i niepew ności, zw iększać elastyczn ość budżetu — nie u z a sa d ­ nia jeszcze uży w ania w stosunku do nich o k reślenia „rezerw a". N ie p osiadają one bow iem w szystkich cech rezerw y.

Z p roblem atyką tą w iąże się zagadnienie tzw. rezerw u kry ty ch , ci­ chych. Są to środki celow o zatajo n e przez zain tereso w an e podm ioty. „Schow ane" pod form alną p o stacią in nych k o n stru k cji faktycznie p eł­ nią funkcje rezerw . N iekied y tra k tu je się je na rów ni z rezerw am i jaw nym i. Są to jed n a k p rzejaw y patologii planow ania, nierzetelnego prow adzenia działalności i jako tak ie w inny być rozp atry w an e od ­ dzielnie.

Rozciąganie term inu „rezerw a" ma inne k o n stru k c je pow oduje z a ­ c ieranie granic pom iędzy nimi. M oże też zm ieniać sens form ułow anych w litera tu rz e zasad i w pływ ać na o cen ę znaczenia i m ożliwości po­ szczególnych instytu cji praw nych. Jeśli pod pojęciem „rezerw a" ro zu ­ m iemy nie ty lk o rezerw y, ale także ponad planow e dochody, oszczęd­ ności itp.50, to w ów czas zasada tw orzenia rezerw oznacza raczej p o stu ­ lat tw orzenia rezerw i w y k o rzy sty w an ia w szelkich d odatkow ych śro d ­ ków u jaw n ia jąc y c h się w ciąg u realizacji planu. J e st to w ięc postulat ograniczonej zm ienności u staleń planu. N aw iązuje on w pew nym stop­ niu do sform ułow anej w polskiej litera tu rz e budżetow ej zasady e la s ­ tyczności budżetu 51.

N a koniec m ożna w spom nieć o jeszcze jed ny m zagadnieniu. R ezer­ w y w y stęp u ją w e w szystkich członach system u finansow ego p ań stw a52.

50 P o r. W e r a i s k i , R o la b u d ż e tu ..., s. 165, 176, 205. 51 T e g 1 e r, op. c it., S z c z e c in 1978.

5! P rz y k ła d o w o : D. B ö t t c h e r , F in a n z ie lle S ic h e r u n g s fo n d s in d e r v o lk s e ig e n e n

W ir ts c h a lt, „ D e u ts c h e F in a n z w ir ts c h a f t" 1965, n r 23, s. 8 i n . j K. D. F r e i t a g , D ie

B ild u n g u n d V e r w e n d u n g d e r R u c k la g e n fo n d s , „ D e u ts c h e F in a n z w iirts c h a ft" 1960, n r 19,

s. 370 i n .; N . G a j 1, S y s /e m y fin a n s o w e p r z e d s ię b io r s tw u s p o łe c z n io n y c h , W a r s z a ­ w a 1980, s. 247 i n . ; t a ż, M o d e le z a r z ą d z a n ia i fin a n s o w a n ia p r z e d s ię b io r s tw u s p o ­ ł e c z n io n y ch , S tu d iu m p r a w n o p o r ó w n a w c z e , t. II, W a r s z a w a 1986, s. 545 i n .; G o - r o n o w s k i , op. c it., s. 120; W . J a w o r s k i , S y s t e m y k r e d y t o w e e u r o p e js k ic h k r a jó w s o c ja lis ty c z n y c h , W a r s z a w a 1962, s. 120, 157, 195; B. M i t e l m a n , R ie- z ie r w y d la o k a z a n ija fin a n s o w o j p o m o s z c z i, „ F in a n s y SSSR” 1961, n r 1, s. 64 i n.; P. D. P o ł o w i n к i n , R ie z ie r w n y je fo n d y i w o s p r o iz w o d s tw o w k o łc h o z a c h , M o ­ s k w a 1970; M . W . R u s e n o w , W . G. S t o j a n o w , F in a n s y na s o c y a lis tic z e s k a ta d y r ż a w a , W a r n a 1973, s. 92; 'Г. S i e 1 i e z n i e w a, R ie z ie r w n y je f o n d y i otra- s h w m ie c h a n iz m ie u p r a w lie n ija p r o iz w o d s tw o m , „ F in a n s y SS SR ” 1975, n r 3, W . D. S z t u n d i u k , R ie z ie r w w r ie m ie n n o j fin a n s o w o j p o m o s z c z i p r o m y s z le n n y c h o b je d in ie n ij, „ F in a n s y SSSR " 1981, n r 2, s. 28— 32; J . W e s o ł o w s k i , P ro b lem r e z e r w p ła tn ic z y c h w o b r o c ie m ię d z y n a r o d o w y m , „ S tu d ia F in a n s o w e ” 1967, n r 4; t e n ż e , R ó w n o w a g a i w y r ó w n y w a n ie b ila n s u d e w iz o w e g o , W a r s z a w a 1970 (rozdz. V ).

W system ie budżetow ym n ależy przede w szystkim w skazać na re z e r­ w y budżetow e. O bok nich w y stę p u ją różne fundusze rezerw ow e, r e ­ zerw y w postaci rach u nkó w w yodrębnionych, a niekiedy także rezerw y poszczególnych jed n ostek o rg an izacy jn y ch system u budżetow ego. W ie­ le rezerw fu n kcjon u je w system ie finansow ym przedsiębiorstw . Domi­ n u ją tu taj fundusze rezerw ow e. Znacznie rzadziej spotykam y rezerw y w ydzielo ne tylko rachunkow o, np. w kosztach. R ezerw y te są tw orzo­ n e n ie tylko w p rzedsiębiorstw ach, ale i jed n o stk ach nadrzędnych. W system ie finansow ym ubezpieczeń rezerw y przy b ierają postać fu n ­ duszów rezerw ow ych zakładów ubezpieczeniow ych i tzw. rezerw tech­ nicznych. W system ie bankow o-kredytow ym , obok funduszów re z e r­ w ow ych poszczególnych banków , w y stę p u ją rezerw y planu k re d y to ­ wego. O drębny rodzaj publicznych rezerw finansow ych stanow ią re ­ zerw y dewizowe. Są to rezerw y nagrom adzonych środków dew izow ych i rezerw y u jęte w planie obrotów płatniczych z zagranicą.

W polskiej n au ce praw a finansow ego toczy się d y sk u sja na tem at m ożliwości w y kształcenia ogólnych in sty tu cji tej gałęzi p ra w a 53, dla k tó rej c h a ra k te ry sty c z n ą cechą je s t to, że składa się z czterech róż­ n y ch system ów , reg u lo w an ych odrębnym i aktam i praw nym i. W teorii dokonano już szeregu uogó ln ień54 (opracow ano naw et p ro jek t k o d ek ­ su finansow ego35), choć trzeba się zgodzić z argum entem , że zdecydo­ w an a ich w iększość pow stała bądź w w yniku n aw iązania do ogólnych instytucji praw nych, bądź w drodze przejęcia u staleń z teorii finansów .

W y d aje się, że zbudow any dotychczas k atalog ogólnych instytucji p raw no-finansow ych m ożna pow iększyć o uogólnienia na tem at p u ­ blicznej rezerw y finansow ej. J e st to m ożliw e dlatego, że publiczne re ­ zerw y finansow e w y stęp u ją w e w szystkich członach system u finanso­ w ego pań stw a i w y k azują pew ne cechy w spólne, co znajduje odzw ier­ ciedlenie w m ożliwości objęcia ich łączną definicją oraz dokonania ta ­ kich ich k lasyfikacji, k tó re w y k ra c za ją poza ram y poszczególnych członów system u (rezerw y planó w i rezerw y zgrom adzonych środków , rezerw y scen tralizow ane i rezerw y zdecentralizow ane i zdeko ncen tro ­ wane, rezerw y w łasne i re z e rw y red y stry b u cy jn e). Dla publicznych rez e rw finansow ych c h a ra k te ry sty c z n e jest to, że zróżnicow anie k o n ­

63 Z ob. L. K u r o w s k i , W s t ę p d o n a u k i p ra w a lin a n s o w e g o , W a r s z a w a 1982,

s. 35; M . W e r a i s к i, P o ls k ie p ra w o fin a n s o w e , cz. I, W a r s z a w a 1978; E. D r g a s ,

S y s t e m a ty k a in s ty tu c ji p r a w n o - fin a n s o w y c h , [w :] S y s te m in s ty tu c ji..., t. I, s. 68 i n.

54 W e r a i s к i, P o ls k ie p ra w o ..., cz. I, S y s te m in s ty tu c ji..., t. I.

55 С. К o s i к o w s к i, P r o b le m y le g is la c y jn e p o ls k ie g o p ra w a lin a n s o w e g o i je g o