FOLIA OECONOMICA 243, 2010
MAGDALENA NOWAK∗
Partnerstwo publiczno-prywatne w Polsce
w obszarze odbioru odpadów komunalnych
1. Istota PPP
W Polsce znakomitą czĊĞü zadaĔ o charakterze publicznym, w tym tych prowadzących do przyciągniĊcia nowych inwestorów oraz rozwoju przedsiĊ-biorczoĞci, wykonują jednostki rządowe i samorządowe; angaĪują one wpraw-dzie sektor prywatny, jednak w stopniu niewielkim. We Francji, dla przykładu, funkcjonują liczne słuĪby publiczne wyznaczone m. in. do zarządzania i Ğwiad-czenia rozlicznych usług komunalnych, które powoływane są przez rady gminy (organ decyzyjny i konsultacyjny), a za ich funkcjonowanie odpowiada mer (organ wykonawczy)1. Na Ğwiecie obserwuje siĊ takĪe przykłady całkowitej prywatyzacji usług komunalnych, a tym samym przeniesienie na podmioty prywatne całej odpowiedzialnoĞci za inwestycje w ramach Ğwiadczonych usług. Trendy takie opierały siĊ na załoĪeniu, Īe „nawet tam, gdzie władza publiczna (w tym wypadku samorząd) pozostają odpowiedzialne za wykonywanie funkcji, naleĪy wprowadziü elementy rynku i konkurencji pomiĊdzy prywatnymi podmiotami”2. Rozwiązania polegające na całkowitej prywatyzacji są jednak stosowane stosunkowo rzadko (moĪna znaleĨü je w USA i Wielkiej Brytanii), a dominują inne formy urynkowienia, typowe dla partnerstwa publiczno- -prywatnego3. W Stanach Zjednoczonych gminy, poza urynkowieniem typowych
∗ Dr, Katedra Zarządzania Miastem i Regionem, Wydział Zarządzania Uniwersytetu
Łódz-kiego.
1
J. JeĪewski (red.), Samorząd terytorialny i administracja w wybranych krajach. Gmina w paĔstwach Europy Zachodniej, Wyd. Uniwersytetu Wrocławskiego, Wrocław 1999, s. 171–172.
2
P. Swianiewicz, Usługi komunalne w krajach europejskich. Współczesne przemiany w spo-sobie organizacji, „Samorząd Terytorialny” 1998, nr 7–8, s. 75.
3
Ibidem, s. 76.
usług komunalnych, same angaĪują siĊ w przedsiĊwziĊcia typowo komercyjne4. Dla kontrastu, w Niemczech prywatyzacja sektora uĪytecznoĞci publicznej niemalĪe nie wystąpiła, miała miejsce jedynie w obszarze gospodarki odpadami5.
Coraz szersze angaĪowanie sektora prywatnego w Ğwiadczenie usług pu-blicznych oraz wykonywanie zadaĔ inwestycyjnych znalazło zresztą swój wyraz w stanowisku Komisji Europejskiej, która postuluje współpracĊ samorządu lokalnego z parterami prywatnymi, szerząc ideĊ partnerstwa publiczno-prywat-nego (PPP)6. Taka forma Ğwiadczenia usług publicznych (a takĪe realizacji inwestycji komunalnych) znalazła juĪ wielu zwolenników na Ğwiecie, głównie jako forma skutkująca wyĪszą jakoĞcią i wydajnoĞcią usług publicznych, i co moĪe istotniejsze, umoĪliwiająca zgromadzenie kapitału na realizacjĊ kosztow-nych inwestycji infrastrukturalkosztow-nych. DziĊki temu rozwiązaniu sektor publiczny współdziała z sektorem prywatnym, łącząc wysiłki w oparciu o wspólny interes.
Partnerstwo publiczno-prywatne w swej idei przynosi przede wszystkim korzyĞci. Podstawową zachĊtą dla wdroĪenia partnerstwa publiczno-prywatnego w Polsce powinny byü wyniki badaĔ empirycznych wskazujące, iĪ wiĊkszoĞü inwestycji na zasadach PPP zakoĔczonych jest po niĪszych kosztach niĪ przewidywane oraz wczeĞniej niĪ prognozowano7. Zalety PPP moĪna najogól-niej sformułowaü nastĊpująco8:
1) moĪliwoĞü wykorzystania korzyĞci skali (podmiot prywatny moĪe ofe-rowaü usługĊ na obszarze kilku gmin);
2) złamanie samorządowego monopolu na wykonywanie okreĞlonego za-dania;
3) odpolitycznienie zarządzania lokalnymi usługami;
4) w przypadku inwestycji infrastrukturalnych – rozwój infrastruktury bez koniecznoĞci zadłuĪenia gminy;
5) wprowadzenie nowych technologii, co w przypadku niewielkich Ğrod-ków finansowych gminy nie jest moĪliwe do wykonania przez nią samodzielnie.
MoĪna takĪe wskazaü na kolejne zalety PPP, takie jak9:
1) przyspieszenie dostarczania usług komunalnych dziĊki moĪliwoĞci omi-niĊcia koniecznoĞci wyłoĪenia Ğrodków finansowych z góry i zastąpienia ich regularnymi płatnoĞciami po wykonaniu inwestycji;
4
W. Kisiel, Podstawowa charakterystyka publicznych jednostek lokalnych w USA, „Samo-rząd Terytorialny” 1995, nr 11, s. 66.
5
P. Swianiewicz, op. cit., s. 79.
6 Guidelines for Successful Public-Private Partnerships, European Comission,
Directorate-General Regional Policy, Brussels, January 2003, s. 6, a takĪe B. ZagoĪdĪon, Partnerstwo publiczno-prywatne jako zalecany przez UE system finansowania inwestycji, „Samorząd Teryto-rialny” 2004, nr 9, s. 39–48.
7 Guidelines… 8
A. KopaĔska, ZewnĊtrzne Ĩródła finansowania inwestycji jednostek samorządu terytorial-nego, Difin, Warszawa 2003, s. 57.
9
2) szybsze wykonanie – sektor prywatny odpowiedzialny za projekt i bu-dowĊ obiektu, który dodatkowo otrzyma Ğrodki kapitałowe dopiero po wykona-niu inwestycji, jest zmobilizowany do maksymalnego skrócenia okresu wdraĪa-nia przedsiĊwziĊcia w Īycie;
3) niĪsze koszty całkowite – sektor prywatny jest silniej zmotywowany do obniĪenia kosztów przedsiĊwziĊcia, a ponadto łatwiej jest obniĪyü owe koszty w tym sektorze, poniewaĪ nie obowiązują go charakterystyczne dla sektora publicznego zasady budĪetowania;
4) lepsza alokacja ryzyka – rdzeniem PPP jest przeniesienie ryzyka na stro-nĊ, która poniesie je po mniejszych kosztach;
5) silniejsze bodĨce do działania – sektor prywatny jako ten, który ponosi ryzyko finansowe jest silniej zdeterminowany do efektywniejszego funkcjono-wania;
6) wyĪsza jakoĞü usług – doĞwiadczenia miĊdzynarodowe wskazują na czĊsto wyĪszą jakoĞü usług Ğwiadczonych w wyniku partnerstwa publiczno- -prywatnego,
7) tworzenie siĊ dodatkowych przychodów – partner prywatny moĪe wyge-nerowaü dodatkowy przychód od osób trzecich za sprawą uĪycia dodatkowych zasobów, redukując tym samym wymagany wkład sektora publicznego;
8) wzmoĪone zarządzanie publiczne – poprzez przeniesienie odpowiedzial-noĞci za dostarczanie usług, sektor publiczny koncentruje siĊ na roli regulatora i kontrolera zamiast na codziennym zarządzaniu dostarczaniem usług publicz-nych.
Współpraca publiczno-prywatna przyjmuje wiele form w zaleĪnoĞci od na-tĊĪenia zaangaĪowania kaĪdej ze stron w daną inicjatywĊ zarówno w wymiarze organizacyjnym, własnoĞciowym, jak i finansowym. W przypadku przedsiĊ-wziĊü inwestycyjnych forma PPP moĪe byü róĪna takĪe ze wzglĊdu na podmiot (prywatny czy publiczny), który po wykonaniu inwestycji bĊdzie dane urządze-nie eksploatował. Najbardziej powszechurządze-nie wystĊpujące formy współpracy publiczno-prywatnej to10:
– umowa o Ğwiadczenie usług, – kontrakt menedĪerski, – leasing,
– koncesja,
– umowa typu: budowa–eksploatacja–przekazanie (BOT, z ang. built–
operate–transfer),
– przeniesienie prawa własnoĞci mienia komunalnego.
10
T. DomaĔski, Partnerstwo publiczno-prywatne, „Wspólnota” 1999, nr 44, oraz Z. Jerzma-nowski, Partnerstwo publiczno-prywatne. Gmina – nie orkiestra, „Wspólnota” 2000, nr 1, za: E. Wojciechowski, Zarządzanie w samorządzie terytorialnym, Difin, Warszawa 2003, s. 104.
Umowa o Ğwiadczenie usług polega na zaangaĪowaniu prywatnego podmio-tu do wykonywania okreĞlonego zadania – usługi, jak np. zbiórka odpadów, pobieranie opłat drogowych, dostarczenie i utrzymanie samochodów11.
Kontrakt menedĪerski polega na przekazaniu sektorowi prywatnemu zarzą-dzania konkretną sferą usług.
Leasing (lub dzierĪawa) to forma, w której gmina korzysta z przedmiotu leasingu lub dzierĪawy, ale pozostaje on własnoĞcią prywatną (na przykład leasing czy dzierĪawa maszyny lub pojazdu)12. MoĪe wystąpiü jednak sytuacja odwrotna, to znaczy majątek jest komunalny, a korzysta z niego podmiot prywatny.
Koncesja z kolei oznaczaü bĊdzie dla przykładu sytuacjĊ, w której podmiot prywatny bierze na siebie odpowiedzialnoĞü za projekt, budowĊ, finansowanie i prowadzenie danego przedsiĊwziĊcia (DBFO, z ang. design–build–finance–
operate)13, z czego oczywiĞcie podmiot prywatny czerpie korzyĞci w postaci opłat z tytułu Ğwiadczenia okreĞlonych usług na etapie eksploatacji obiektu.
Umowa typu BOT oznacza, iĪ partner prywatny buduje dany obiekt, eks-ploatuje go przez okreĞlony czas, a nastĊpnie przekazuje go gminie.
Przeniesienie prawa własnoĞci mienia komunalnego na podmiot prywatny całkowicie eliminuje z obszaru danego przedsiĊwziĊcia gminĊ, choü nie naleĪy utoĪsamiaü tej sytuacji ze zrzekniĊciem siĊ gminy odpowiedzialnoĞci za wykonywanie okreĞlonych usług, jest ona bowiem zobligowana do tego usta-wowo.
Zastosowanie powyĪszych form uzaleĪnione jest oczywiĞcie od charakteru przedsiĊwziĊcia, moĪliwoĞci finansowych i organizacyjnych gminy, a takĪe od oczekiwaĔ w stosunku do podmiotu prywatnego wzglĊdem obowiązków po zrealizowaniu przedsiĊwziĊcia.
2. Budowa ram prawnych dla PPP w Polsce
Do niedawna współpraca sektora publicznego z prywatnym odbywała siĊ w oparciu o zamówienia publiczne, które – jako forma interwencji paĔstwa w dziedzinĊ gospodarki – z pewnoĞcią oddziałują na procesy zachodzące w tym obszarze, w tym równieĪ wpływają na procesy gospodarcze na styku sektor publiczny–podmioty prywatne. AngaĪowanie sektora prywatnego w działalnoĞü publiczną wiąĪe siĊ z wydatkowaniem publicznych Ğrodków finansowych, a wiĊc konieczne jest zapewnienie procesowi wyboru wykonawcy inwestycji
11
Guidelines…, s. 20.
12 A. KopaĔska, op. cit., s. 63. 13
czy innej inicjatywy stanowiącej przedmiot zamówienia szczególnej ochrony prawnej. Temu celowi słuĪyü ma właĞnie system zamówieĔ publicznych.
Prawo zamówieĔ publicznych z róĪnych wzglĊdów było i jest wciąĪ raczej negatywnie oceniane przez obie strony. Ustawa ta ponadto nie stanowi podstawy do szerszej współpracy pomiĊdzy sektorem prywatnym i publicznym, umoĪli-wiając ją tylko w sztywnym, zdefiniowanym precyzyjnie przez ustawĊ zakresie, czyli mieszczącym siĊ w zbiorze kategorii przedmiotów zamówienia. Powstała zatem koniecznoĞü stworzenia aktu prawnego poszerzającego ramy współpracy publiczno-prywatnej.
28 lipca 2005 r. uchwalona została ustawa o partnerstwie publiczno-prywat-nym (DzU z 2005 r., nr 169, poz. 1420), niosąc nadziejĊ na ostateczne rozwią-zanie kwestii współpracy pomiĊdzy partnerami prywatnymi i publicznymi. Ustawa regulowała zasady i tryb współpracy podmiotów publicznych (głównie organów administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego) oraz partnerów prywatnych (czyli przedsiĊbiorców, organizacji pozarządowych i koĞciołów – art. 4 ww. ustawy) słuĪącej realizacji zadaĔ publicznych. Od momentu wejĞcia w Īycie ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym za takie partnerstwo uznawano jedynie współpracĊ zawartą w oparciu o umowĊ zawartą na podstawie tego aktu prawnego14. Przedmiotem tej umowy mógł byü szereg działaĔ i czynnoĞci składających siĊ na szeroko rozumianą inicjatywĊ słuĪącą wykonaniu zadania publicznego, zaĞ sama umowa stanowi ramĊ opisującą charakter stosunków łączących partnerów, etapy przedsiĊwziĊcia, sposób jego realizacji (obejmujący kwestie instytucjonalne, prawno-organizacyjne, finanso-we), a takĪe problemy dotyczące monitoringu i kontroli, a jej wykonaniem bĊdą kolejne umowy zawierane juĪ na poszczególnych etapach15.
Zgodnie z ustawą partnerstwo publiczno-prywatne mogło stanowiü sposób realizacji przedsiĊwziĊcia, jedynie jeĪeli przynosiło korzyĞci dla interesu publicznego przewaĪające w stosunku do korzyĞci wynikających z innych sposobów realizacji tego przedsiĊwziĊcia, przy czym korzyĞci te to w szczegól-noĞci oszczĊdnoĞü w wydatkach podmiotu publicznego, podniesienie standardu Ğwiadczonych usług lub obniĪenie uciąĪliwoĞci dla otoczenia (art. 3 ust. 2 usta-wy). Takie ujĊcie problemu oznaczało koniecznoĞü przeprowadzenia analiz (ich wykonanie spoczywa na podmiocie publicznym) wskazujących na przewagĊ owych korzyĞci16. Analizy te, oparte na przepisach wykonawczych do ustawy, dotyczyü miały17:
14
A. Kozłowska, Uregulowane partnerstwo, „Inwestycje Komunalne” 2005, nr 9.
15
Ibidem.
16
Art. 11 Ustawy z 28 lipca 2005 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (DzU z 2005 r., nr 169, poz. 1420).
17
Ibidem. Szczegółowo wymogi związane ze sporządzaniem analiz omówione zostały w: W. Grzybowski, Ustawa o PPP i co dalej?, „Przegląd Komunalny” 2006, nr 2; W. Grzybow-ski, Elementy analizy przedsiĊwziĊü PPP, „Przegląd Komunalny” 2006, nr 3.
1) rodzajów ryzyka związanego z realizacją projektowanego przedsiĊwziĊ-cia, z uwzglĊdnieniem róĪnych sposobów jego podziału miĊdzy podmiot publiczny i partnera prywatnego oraz wpływu na poziom długu publicznego i deficytu sektora finansów publicznych;
2) aspektów ekonomicznych i finansowych projektowanego przedsiĊwziĊ-cia, w tym porównania kosztów realizacji przedsiĊwziĊcia w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego z kosztami jego realizacji w inny sposób;
3) porównania korzyĞci związanych z realizacją przedsiĊwziĊcia w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego z korzyĞciami i zagroĪeniami społecznymi związanymi z realizacją przedsiĊwziĊcia w inny sposób;
4) stanu prawnego składników majątkowych, jeĪeli prawo do składników majątkowych ma byü przeniesione lub ustanowione przez podmiot publiczny na rzecz partnera prywatnego lub spółki, o której mowa w art. 19, ust. 1.
Wymóg sporządzenia analizy z pewnoĞcią stanowił istotną barierĊ przystĊ-powania do partnerstwa. Ani bowiem ustawa, ani rozporządzenia nie zakładały podziału na projekty duĪe (o znaczeniu miĊdzynarodowym, krajowym czy regionalnym) i małe (lokalne), stawiały natomiast miĊdzy nimi znak równoĞci w odniesieniu do wymogów formułowanych juĪ w fazie przygotowawczej18. Takie ujĊcie problemu zdecydowanie nie dawało szans na realizacjĊ małych inicjatyw o charakterze lokalnym. Małe gminy ubogie są zazwyczaj zarówno w wiedzĊ i kompetencje potrzebne do sporządzenia takich dokumentów, jak i w Ğrodki finansowe, które mogłyby przeznaczyü na zatrudnienie w tym celu ekspertów zewnĊtrznych.
Kolejną wadą regulacji z 2005 r. był fakt, iĪ do wyboru partnera prywatnego i umów o partnerstwie publiczno-prywatnym w zakresie nieuregulowanym w ustawie miały byü stosowane odpowiednio przepisy ustawy – Prawo
zamó-wieĔ publicznych19. Taki zapis wywołał juĪ na początku kontrowersje związane z niejasnoĞcią przepisów20. Ustawa zakładała takĪe koniecznoĞü wprowadzenia szeregu zmian w kilkunastu innych ustawach21. Oczywiste jest zatem, Īe nowe regulacje spowodowały zamieszanie w działaniu samorządów, a co moĪe waĪniejsze, Īe nowa w Polsce forma angaĪowania sektora prywatnego do wykonywania zadaĔ publicznych od początku nie budowała dla siebie pozytyw-nego wizerunku.
Z uwagi na to, iĪ omówiona wyĪej ustawa była dysfunkcyjna, przygotowa-no przygotowa-nowy dokument prawny, staprzygotowa-nowiący obecnie podstawĊ dla funkcjoprzygotowa-nowania
18
W. Grzybowski, Elementy...
19
Art. 14 Ustawy z 28 lipca 2005 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (DzU z 2005 r., nr 169, poz. 1420).
20 B. Dziadkiewicz, Zasady i tryb wyboru partnera prywatnego w Ğwietle przepisów pzp,
„Inwestycje Komunalne” 2005, nr 12.
21 Rozdz. 5 Ustawy z 28 lipca 2005 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (DzU z 2005 r.,
PPP w Polsce. Są to przepisy Ustawy z 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (DzU z 2009 r., nr 19, poz. 100). Ustawa formułuje ramy współpracy w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego i zastąpiła wczeĞniej obowiązującą ustawĊ z 2005 r. Zgodnie z aktualnie obowiązującą ustawą o PPP, przedmiotem partnerstwa publiczno-prywatnego jest wspólna realizacja przed-siĊwziĊcia oparta na podziale zadaĔ i ryzyka pomiĊdzy podmiotem publicznym i partnerem prywatnym22.
Innym dokumentem prawnym tworzącym ramy dla takich wspólnych inicja-tyw, umoĪliwiającym zawieranie umów o charakterze PPP, jest ustawa z 9 stycznia 2009 r. o koncesji na roboty budowlane lub usługi (DzU z 2009 r., nr 19, poz. 101), której przepisy mają zastosowanie w sytuacji, gdy zasadniczą czĊĞü ryzyka ekonomicznego przedsiĊwziĊcia ponosiü ma partner prywatny (koncesjonariusz). Ponadto ustawa ta reguluje teĪ procedury, które mają zasto-sowanie przy umowach PPP w ramach ustawy o partnerstwie publiczno-pry-watnym.
Wydaje siĊ jednak, iĪ koncentracja jedynie na kształtowaniu ram prawnych dla PPP w Polsce nie stanowi kluczowego czynnika wspierającego rozwój inicjatyw wspólnych dwóch sektorów. Wskazuje siĊ bowiem na inne kwestie, które hamują rozwój tych przedsiĊwziĊü. Z pewnoĞcią waĪnym problemem jest bariera ĞwiadomoĞciowa – zbyt mało jest przykładów udanych inicjatyw PPP zgodnych z ramami ustawy, niedostatecznie propaguje siĊ w Polsce tĊ formĊ współpracy. Trzeba teĪ mieü ĞwiadomoĞü, iĪ moĪna zawieraü umowy, które w swej istocie bĊdą stanowiły przykład partnerstwa publiczno-prywatnego, a nie bĊdą zawarte ani na podstawie ustawy o PPP, ani ustawy o koncesjach. Warto upowszechniaü ideĊ włączania partnerów prywatnych w sferĊ usług publicznych – czy to w oparciu o prawo zamówieĔ publicznych, czy teĪ w sytuacji, gdy jednostka samorządu terytorialnego udziela zezwolenia firmom na prowadzenie okreĞlonych usług o charakterze publicznym na terenie gminy.
3. Odbiór stałych odpadów komunalnych od mieszkaĔców
– zastosowanie PPP w drodze zezwolenia
Przedmiotem omówienia i próby oceny jest współdziałanie gmin i podmio-tów prywatnych w obszarze systemu gospodarowania odpadami, w zakresie usuwania odpadów23.
22 DzU z 2009 r., nr 19, poz. 101, art. 1.1. 23
Na system gospodarki odpadami składają siĊ: gromadzenie i usuwanie odpadów, utylizacja odpadów, czyli ich gospodarcze wykorzystanie i unieszkodliwianie (C. Rosik-Dulewska, Podstawy gospodarki odpadami, PWN, Warszawa 2000, s. 63).
Zagadnienie rosnącej iloĞci odpadów stanowi obecnie jeden z najistotniej-szych problemów Ğrodowiskowych. Pogarszający siĊ stan Ğrodowiska, w wyniku m. in. ciągłej produkcji odpadów wymagających zagospodarowania zmusza do zjednoczenia wysiłków wszystkich krajów Ğwiata. Polska jako kraj członkowski Unii Europejskiej jest zobowiązana na podstawie art. 80 traktatu miĊdzy Rzeczpospolitą Polską a Unią Europejską i krajami członkowskimi do przeciw-działania pogarszającemu siĊ stanowi Ğrodowiska naturalnego. Współpraca w tym zakresie polegaü ma na kontroli poziomu zanieczyszczeĔ, a takĪe na zmniejszaniu iloĞci produkowanych odpadów, a takĪe na ich utylizacji i bez-piecznym składowaniu24. Nim jednak odpady bĊdą mogły zostaü składowane czy utylizowane, musi nastąpiü ich odbiór z miejsca powstawania. Organizacyj-nie, odbiór odpadów odbywa siĊ za pomocą wybranej metody zbiórki. WĞród metod najczĊĞciej stosowanych moĪna wyróĪniü metodĊ przeładunku przy uĪyciu pojemników niewymiennych. Polega ona na wykorzystywaniu pojemników na kółkach opróĪnianych do Ğmieciarki samochodowej za pomocą urządzeĔ podno-sząco-przechylnych; pojemniki, gdy zostaną opróĪnione, pozostają w miejscu ich pierwotnego ustawienia25.
„Odpady komunalne to stałe i ciekłe odpady powstające w gospodarstwach domowych, w obiektach uĪytecznoĞci publicznej i obsługi ludnoĞci, w tym nieczystoĞci gromadzone w zbiornikach bezodpływowych, porzucone wraki pojazdów mechanicznych oraz odpady uliczne, z wyjątkiem odpadów niebez-piecznych, pochodzących z zakładów opieki zdrowotnej i weterynaryjnej”26. Przedmiotem opracowania są zagadnienia związane z odbiorem powyĪszych odpadów komunalnych powstających w gospodarstwach domowych, z wyjąt-kiem nieczystoĞci ciekłych. Usuwanie takich odpadów leĪy w obszarze zaintere-sowania samorządu lokalnego.
Do problemu odpadów w gminie odnosi siĊ obecnie ustawa z dnia 13 wrze-Ğnia 1996 r. o utrzymaniu czystoĞci i porządku w gminach27
, stanowiąca, iĪ „utrzymanie czystoĞci i porządku w gminach naleĪy do obowiązkowych zadaĔ własnych gmin”28. Gmina zobligowana jest m. in. do „tworzenia warunków do wykonywania prac związanych z utrzymaniem czystoĞci i porządku na swoim terenie lub zapewnienia wykonania tych prac przez tworzenie odpowiednich jednostek organizacyjnych”29. Gminy nie muszą zapewniaü budowy, utrzymania
24
Ibidem, s. 11.
25 B. Bilitewski, G. Härdtle, K. Marek, PodrĊcznik gospodarki odpadami. Teoria i praktyka,
Wyd. Seidel-Przywecki Sp. z o.o., Warszawa 2006, s. 76.
26
R. Leboda, P. Oleszczuk, Odpady komunalne i ich zagospodarowanie, Wyd. UMCS, Lu-blin 2002, s. 23.
27 Ustawa z 13 wrzeĞnia 1996 r. o utrzymaniu czystoĞci i porządku w gminach (DzU z 1996 r.,
nr 132, poz. 622 z póĨn. zm.).
28 Ibidem, art. 3, ust. 1. 29
i eksploatacji własnych lub wspólnych z innymi gminami instalacji i urządzeĔ do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów komunalnych, jak to miało miejsce przed nowelizacją ustawy (a zgodnie z zapisami wczeĞniej obowiązującej ustawy z 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu Ğrodowiska30. Obecnie na mieszkaĔcach ciąĪy obowiązek podpisania umowy z przedsiĊbiorcą odbiera-jącym odpady na danym terenie. Jest to uregulowane w przygotowanych w gminach regulaminach utrzymania czystoĞci i porządku. Obowiązek uchwala-nia tych regulaminów nakłada ustawa z 13 wrzeĞuchwala-nia 1996 r. o utrzymaniu czystoĞci i porządku w gminach31. Regulaminy te, zgodnie z ustawą okreĞlają szczegółowe zasady utrzymania czystoĞci i porządku na terenie gminy, w tym w odniesieniu do odpadów, definiują zasady dotyczące:
1) wymagaĔ w zakresie utrzymania czystoĞci i porządku na terenie nieru-chomoĞci obejmujących prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodar-stwach domowych, odpadów niebezpiecznych, odpadów wielkogabarytowych i odpadów z remontów;
2) rodzaju i minimalnej pojemnoĞci urządzeĔ przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomoĞci oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeĔ i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzglĊdnieniu:
a) Ğredniej iloĞci odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądĨ w innych Ĩródłach,
b) liczby osób korzystających z tych urządzeĔ;
3) czĊstotliwoĞci i sposobu pozbywania siĊ odpadów komunalnych i nie-czystoĞci ciekłych z terenu nieruchomoĞci oraz z terenów przeznaczonych do uĪytku publicznego;
4) maksymalnego poziomu odpadów komunalnych ulegających biodegrada-cji dopuszczonych do składowania na składowiskach odpadów;
5) innych wymagaĔ wynikających z gminnego planu gospodarki odpadami. JeĞli chodzi o właĞcicieli nieruchomoĞci, ustawa okreĞla ich obowiązki wzglĊdem gospodarowania odpadów. Zgodnie z zapisami ustawy o utrzymaniu czystoĞci i porządku w gminach, właĞciciele nieruchomoĞci zapewniają utrzy-manie czystoĞci i porządku przez miĊdzy innymi wyposaĪenie nieruchomoĞci w urządzenia słuĪące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywanie tych urządzeĔ w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, a takĪe zbieranie powstałych na terenie nieruchomoĞci odpadów komunalnych zgodnie z wymaganiami okreĞlonymi w regulaminie oraz pozbywanie siĊ zebranych na terenie nieruchomoĞci odpadów komunalnych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrĊbnymi.
30
Ustawa z 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu Ğrodowiska (DzU z 1980 r., nr 3, poz. 6).
31
Gmina powinna zapewniü odbiór odpadów od wszystkich mieszkaĔców. WystĊpuje tu pewna sprzecznoĞü. Z jednej strony to nie gmina odbiera odpady ani teĪ nie ona podpisuje umowy z przedsiĊbiorcami. Jest ona organem wydają-cym zezwolenie przedsiĊbiorcom, którzy chcą Ğwiadczyü na terenie usługi z zakresu odbierania odpadów komunalnych od właĞcicieli nieruchomoĞci. Musi jednak zapewniü objĊcie wszystkich mieszkaĔców wspomnianą usługą. Nie jest jasne, z jakich Ğrodków i czy w ogóle powinna gmina wnosiü opłaty za odbiór za tych mieszkaĔców, którzy ich nie uiszczają. Zgodnie z ustawą o utrzymaniu czystoĞci i porządku w gminach, prowadzą one ewidencjĊ umów zawartych na odbieranie odpadów komunalnych od właĞcicieli nieruchomoĞci w celu kontroli wykonywania przez właĞcicieli nieruchomoĞci i przedsiĊbiorców obowiązków wynikających z ustawy. W przypadku stwierdzenia niewywiązywania siĊ z obowiązków właĞcicieli, drogą urzĊdową nakazuje siĊ ich wykonywanie.
Kolejna ustawa, która nakłada na gminĊ obowiązki związane z gospodaro-waniem odpadami, ogłoszona została 21 kwietnia 2001 r. Jest to Prawo ochrony
Ğrodowiska32. Stanowi ona, iĪ w celu realizacji polityki ekologicznej paĔstwa gmina obowiązana jest do sporządzania gminnego programu ochrony Ğrodowi-ska, zgodnego z polityką ekologiczną paĔstwa33. CzĊĞcią tego programu jest plan gospodarki odpadami komunalnymi i program gospodarki odpadami niebezpiecznymi. Sporządzanie planów gospodarki odpadami uregulowane zostało szczegółowo w drugiej z powyĪej przedstawionych ustaw – ustawie z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach. Zgodnie z nią na szczeblu gminnym koniecz-ne jest sporządzenie planu, który okreĞlaü powinien m. in.34:
1) opis aktualnego stanu gospodarki odpadami, zawierający informacje do-tyczące:
a) rodzaju, iloĞci i Ĩródła pochodzenia odpadów, które mają byü poddane procesom odzysku lub unieszkodliwiania,
b) wyszczególnienia posiadaczy odpadów prowadzących działalnoĞü w zakresie zbierania, odzysku lub unieszkodliwiania odpadów,
c) rozmieszczenia istniejących instalacji do zbierania, odzysku lub uniesz-kodliwiania odpadów,
d) identyfikacji problemów w zakresie gospodarowania odpadami;
2) cele w zakresie gospodarki odpadami z podaniem terminów ich osiągania; 3) prognozowane zmiany w zakresie wytwarzania i gospodarowania odpa-dami;
4) zadania, których realizacja zapewni poprawĊ sytuacji w zakresie gospo-darowania odpadami;
5) rodzaj przedsiĊwziĊü i harmonogram ich realizacji;
32
Ustawa Prawo ochrony Ğrodowiska z 27 kwietnia 2001 r. (DzU z 2001 r., nr 62, poz. 627).
33 Ustawa Prawo ochrony Ğrodowiska z 27 kwietnia 2001 r., art. 17. 34
6) instrumenty finansowe słuĪące realizacji celów w zakresie gospodarki odpadami, zawierające nastĊpujące elementy:
a) wskazanie Ĩródeł finansowania planowanych działaĔ,
b) harmonogram rzeczowo-finansowy planowanych działaĔ zmierzających do zapobiegania powstawaniu odpadów lub ograniczania iloĞci odpadów i ich negatywnego oddziaływania na Ğrodowisko oraz prawidłowego gospodarowania nimi, w tym ograniczenia iloĞci odpadów ulegających biodegradacji zawartych w odpadach komunalnych kierowanych na składowiska;
7) system gospodarowania odpadami;
8) system monitoringu i sposób oceny realizacji celów w zakresie gospo-darki odpadami.
Gminy bĊdące członkami związków miĊdzygminnych mogą opracowaü w ramach związku wspólny plan gospodarki odpadami, obejmujący zadania gminnego planu gospodarki odpadami35. Plan ten bĊdzie wtedy uchwalany przez rady poszczególnych gmin po zaopiniowaniu jego projektu przez zarządy powiatów i województw, na których terenie połoĪone są gminy.
Gminy powszechnie skorzystały ze zdjĊcia z nich obowiązku odbierania odpadów samodzielnie. Tym samym udzielają wspomnianych zezwoleĔ przed-siĊbiorcom odbierającym od mieszkaĔców odpady komunalne.
Przed wprowadzeniem w Īycie ustawy z 1996 r. odbiór odpadów odbywał siĊ w systemie kontenerów, po kilka na miejscowoĞü. Odpady nie były tym samym przypisane do wytwarzającego je. Ponadto do 1996 r. gminy były zobowiązane do budowy, utrzymania i eksploatacji własnych lub wspólnych z innymi gminami instalacji i urządzeĔ do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów komunalnych, a dopiero zapisy wspomnianej ustawy w 1996 r. zniosły te obowiązki, a niektóre ze składowisk poddane zostały procesom rekultywacji. W tym kontekĞcie naleĪałoby poddaü ocenie współdziałanie gminy i podmiotu prywatnego w ramach systemu gospodarowania odpadami w zakresie ich usuwania36.
Oceniając rozwiązanie polegające na udzielaniu koncesji podmiotom pry-watnym na odbiór odpadów komunalnych, naleĪałoby uwzglĊdniü nastĊpujące obszary:
– ekonomiczny (na poziomie gminy i przedsiĊbiorstwa odbierającego od-pady),
– społeczny (stopieĔ zaspokojenia potrzeb mieszkaĔców),
– Ğrodowiskowy (zgodnoĞü z zasadami zrównowaĪonego rozwoju), – marketingowy (wizerunek gminy).
35 Ustawa z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, art. 14, ust. 2; art. 14, ust. 11. 36
Na system gospodarki odpadami składają siĊ: gromadzenie i usuwanie odpadów, utylizacja odpadów, czyli ich gospodarcze wykorzystanie i unieszkodliwianie (C. Rosik-Dulewska, op. cit., s. 63).
W ramach oceny ekonomicznej naleĪałoby rozpatrzyü koszty i korzyĞci dla budĪetów gmin oraz finansów przedsiĊbiorstw odbierających odpady37.
Z punktu widzenia budĪetu gminy ocenie podlegałyby nastĊpujące czynniki: 1) poziom wydatków na gospodarkĊ odpadami przed i po wprowadzeniu koncesjonowania, w tym:
a) koszty odbioru odpadów od mieszkaĔców i koszty odbioru tzw. „pu-blicznych odpadów”38, w tym:
– koszty osobowe,
– koszty zakupu i utrzymania pojazdów, z uwzglĊdnieniem spadku ich war-toĞci w czasie,
b) koszty oczyszczania gminy z dzikich wysypisk (samodzielnie, wtedy z uwzglĊdnieniem kosztów jak wyĪej lub przez podmiot prywatny);
2) ewentualne korzyĞci lub straty poĞrednie z tytułu zaĞmiecenia nieode-branymi odpadami, np. koszt utraconych korzyĞci z tytułu nieosiedlania siĊ nowych mieszkaĔców z powodu zaĞmiecenia terenu gminy lub korzyĞü z uwagi na fakt dodatkowych wpływów do budĪetów gmin z tytułu podatków PIT i CIT w związku z nowymi mieszkaĔcami i przedsiĊbiorstwami;
3) koszty związane z monitorowaniem wywiązywania siĊ mieszkaĔców z nałoĪonych obowiązków, z uwzglĊdnieniem ponoszenia niektórych kosztów osobowych takĪe na uĪytek funkcjonującego w niektórych gminach składowiska przed rokiem 1996.
Biorąc pod uwagĊ ocenĊ z punktu widzenia przedsiĊbiorstwa prywatnego, naleĪy pamietaü, iĪ firmy te Ğwiadczą szereg dodatkowych usług, działają teĪ na wiĊkszą skalĊ. Stąd w ich przypadku, ocena ekonomiczna powinna obejmowaü:
1) koszty osobowe;
2) koszty zakupu oraz utrzymania pojazdów, z uwzglĊdnieniem spadku ich wartoĞci w czasie, w przeliczeniu na iloĞü odpadów odbieranych z danej gminy, z uwzglĊdnieniem faktu, iĪ koszty ponoszone są teĪ na inne sfery działalnoĞci, oraz
3) przychody z tytułu opłat za odbiór odpadów z gospodarstw domowych zlokalizowanych w danej gminie, przed i po uzyskaniu koncesji na działalnoĞü na terenie danej gminy.
Z punktu widzenia mieszkaĔców gminy moĪna wyłoniü nastĊpujące ele-menty do oceny:
1) koszt odbioru odpadów w przeliczeniu na jedno gospodarstwo do- mowe;
37
W sformułowaniu przedstawionych w dalszej czĊĞci opracowania propozycji czynników podlegających ocenie pomocna była publikacja: E. den Boer, J. den Boer, J. Jager, Planowanie i optymalizacja gospodarki odpadami, Wyd. PZiTS, Wrocław 2005.
38 Termin „publiczne odpady” oznacza tu odpady powstające w miejscach publicznych,
2) spadek/wzrost wartoĞci nieruchomoĞci dla właĞcicieli nieruchomoĞci z tytułu stopnia zaĞmiecenia terenu gminy;
3) stopieĔ zaspokojenia poczucia sprawiedliwoĞci; 4) funkcjonalnoĞü systemu, w tym:
a) zajĊcie przestrzeni prywatnej przez pojemniki,
b) hałas spowodowany odbiorem odpadów bezpoĞrednio pod budynkiem mieszkalnym,
c) złoĪonoĞü systemu zbierania (selektywna zbiórka jest procesem mniej wygodnym, bardziej złoĪonym),
d) blokowanie ruchu drogowego przez pojazdy odbierające odpady; 5) zgodnoĞü z wyznawanym systemem wartoĞci;
6) tzw. visual impact, czyli koniecznoĞü posiadania na terenie prywatnym nieestetycznych pojemników przed i po wprowadzeniu koncesjonowania i re-zygnacji przez gminy z samodzielnego odbioru odpadów.
OdnoĞnie do oceny Ğrodowiskowej naleĪałoby poddaü analizie nastĊpujące czynniki:
1) trudny do oszacowania koszt zanieczyszczenia powietrza przez spalanie odpadów domowych w przydomowych kotłowniach, w tym:
a) zmiany klimatu,
b) poziom zdrowotnoĞci ludzi i zwierząt, c) inne;
2) trudne do zmierzenia koszty Ğrodowiskowe dzikich wysypisk Ğmieci, w tym:
a) degeneracja fauny i flory przez toksycznoĞü wprowadzanych odpadów, b) toksycznoĞü gleb,
c) zatrucie wód pod wpływem zachodzących procesów chemicznych, d) inne.
NaleĪy teĪ mieü na uwadze czynniki marketingowe, wĞród których najistot-niejsze znaczenie bĊdzie miał wizerunek danego obszaru – jako gminy postĊpu-jącej zgodnie z zasadami zrównowaĪonego rozwoju lub teĪ gminy, której teren jest zaĞmiecony, a jej mieszkaĔcy nie dbają o Ğrodowisko. Ogromne znaczenie ma poziom wykształcenia mieszkaĔców. Zrozumienie istoty i zasad zrównowa-Īonego rozwoju sprzyja postawom proĞrodowiskowym.
4. Case study
Istotą omawianego przedsiĊwziĊcia jest odbiór odpadów komunalnych od mieszkaĔców gminy Koluszki (z wyjątkiem odpadów ciekłych). Podstawą prawną współpracy podmiotów prywatnych z samorządem w tym zakresie jest
ustawa z 13 wrzeĞnia 1996 r. o utrzymaniu czystoĞci i porządku w gminach39 stanowiąca, iĪ „utrzymanie czystoĞci i porządku w gminach naleĪy do obowiąz-kowych zadaĔ własnych gmin”40. Gmina zobowiązana jest m. in. do „tworzenia warunków do wykonywania prac związanych z utrzymaniem czystoĞci i po-rządku na swoim terenie lub zapewnienia wykonania tych prac przez tworzenie odpowiednich jednostek organizacyjnych”41. Zgodnie z zapisami tej ustawy gmina ma prawo w drodze przetargu zgodnie z prawem zamówieĔ publicznych zaoferowaü tĊ czĊĞü obowiązkowych zadaĔ własnych gminy podmiotom prywatnym, które działaü bĊdą na terenie gminy na podstawie wydanego przez nią zezwolenia.
Przed wejĞciem w Īycie ustawy z 13 wrzeĞnia 1996 r. o utrzymaniu czysto-Ğci i porządku w gminach odpady komunalne w gminie Koluszki odbierane były przez Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Koluszkach. Po wejĞciu w Īycie ustawy gmina otrzymała moĪliwoĞü przekazania tej czĊĞci swoich obowiązkowych zadaĔ własnych firmom zewnĊtrznym. Z dniem 26 wrzeĞnia 1996 r. Rada Miejska w Koluszkach podjĊła uchwałĊ (Uchwała nr XXVI/42/96) w sprawie reorganizacji Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Koluszkach, który do tego momentu odpowiedzialny był za odbiór odpadów komunalnych od mieszkaĔców. Na podstawie tej uchwały m. in. wyłączono z działalnoĞci zakładu Ğwiadczenia usług w zakresie oczysz-czania miasta i transportu. OkreĞlono, iĪ te usługi bĊdą oferowane podmiotom gospodarczym w drodze przetargu w trybie ustawy z 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych. Zgodnie z tą uchwałą przedsiĊbiorstwa przystąpiły do przetargu. Aktualnie działające firmy Ğwiadczą usługi na podstawie zezwole-nia na Ğwiadczenie usług w zakresie odbierazezwole-nia oraz zbierazezwole-nia lub transportu odpadów komunalnych od właĞcicieli nieruchomoĞci. Tym samym formą prawną partnerstwa jest koncesja.
Zezwolenia takie wydawane są na okres kilkuletni. Aktualnie działające firmy Ğwiadczą usługi na podstawie Zarządzenia nr 24/06 Burmistrza Miasta Koluszki z 12 kwietnia 2006 r.
W załączniku nr 1 do Zarządzenia nr 24/06 Burmistrza Miasta Koluszki z 12 kwietnia 2006 r. okreĞlono wymagania dla przedsiĊbiorcy ubiegającego siĊ o uzyskanie zezwolenia na Ğwiadczenie, na terenie gminy Koluszki, usług w zakresie odbierania oraz zbierania lub transportu odpadów komunalnych od właĞcicieli nieruchomoĞci. Wymagania te dotyczą infrastruktury niezbĊdnej dla zgodnego z wymogami ochrony Ğrodowiska Ğwiadczenia usług w zakresie gospodarki odpadami, w tym m. in. dotyczące nieruchomoĞci, na której znajdują siĊ miejsca postojowe pojazdów i magazynowane są pojemniki, samych
39 Ustawa z 13 wrzeĞnia 1996 r. o utrzymaniu czystoĞci i porządku w gminach (DzU z 1996 r.,
nr 132, poz. 622 z póĨn. zm.)
40 Ibidem, art. 3, ust. 1. 41
dów, a takĪe urządzeĔ niezbĊdnych do Ğwiadczenia usług, jak pojemników i kontenerów. Wymagania okreĞlono takĪe wzglĊdem ewidencji informacji związanych z zawieranymi umowami. NałoĪono takĪe na przedsiĊbiorstwa obowiązek zorganizowania i wprowadzenia w Īycie na terenie gminy selektyw-nej zbiórki odpadów do 13 paĨdziernika 2006 r.
Władze gminy mają duĪy wpływ na sposób funkcjonowania tych przedsiĊ-biorstw. MoĪna wynegocjowaü korzystniejsze warunki lub przyjąü ofertĊ firmy jako nie podlegającą zmianie. Ewentualne zmiany mogą dotyczyü formy organizacji selektywnej zbiórki (indywidualne worki czy wspólne kontenery), odbioru odpadów wielkogabarytowych itd.
Podmiotem publicznym jest gmina miejsko-wiejska Koluszki połoĪona w powiecie łódzkim wschodnim. Na terenie gminy Koluszki odpady komunalne od właĞcicieli nieruchomoĞci odbierają dwa przedsiĊbiorstwa: Veolia Usługi dla ĝrodowiska SA Odział w Tomaszowie Mazowieckim (czĊĞü Veolia Environ-mental Services, dywizji koncernu Veolia Environment) oraz Remondis Sp. z o.o. Oddział ŁódĨ.
Veolia Usługi dla ĝrodowiska SA to od 29 sierpnia 2008 r. nowa nazwa spółki ONYX Polska SA z siedzibą w Kielcach, centralą w Warszawie i biurem regionalnym w Krakowie. 27 lutego 2009 r. nastąpiła fuzja, w wyniku której Veolia Usługi dla ĝrodowiska nabyła wszystkie prawa i obowiązki przejmowa-nej spółki SULO Polska. Spółka jest w Polsce jednym z czołowych dostawców usług z zakresu gospodarki odpadami i ochrony Ğrodowiska. ĝwiadczy komplek-sowe usługi gospodarki odpadami na rzecz klienta indywidualnego, instytucjo-nalnego i przemysłowego. Posiada oddziały w Gorzowie Wielkopolskim, OstrołĊce, Krapkowicach i Tomaszowie Mazowieckim42.
Drugi podmiot, Remondis Sp. z o.o. Oddział ŁódĨ, jest czĊĞcią grupy Remondis Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie. Grupa Remondis odbiera odpady w Polsce od ponad 3,5 mln mieszkaĔców, działa w 34 miastach. W 2007 roku osiągnĊła obroty rzĊdu 450 mln zł43.
Udział podmiotów prywatnych w rynku odbioru odpadów komunalnych w gminie Koluszki poddany został zasadom wolnego rynku. MieszkaĔcy sami decydują, z którym podmiotem chcą zawrzeü umowĊ. Na koniec 2008 r. podpisano z podmiotami odbierającymi odpady w gminie 3989 umów.
Gmina Koluszki odpowiedzialna jest za monitorowanie stanu zawarcia przez mieszkaĔców umów na odbiór odpadów. Obowiązek objĊcia odbiorem odpadów od wszystkich mieszkaĔców nakłada na gminĊ ustawa z 13 wrzeĞnia 1996 r. o utrzymaniu czystoĞci i porządku w gminach. Podmioty prywatne mają obowiązek odbioru odpadów na zasadach okreĞlonych przez gminĊ, a wynikają-cych z gminnego planu gospodarki odpadami oraz na podstawie Zarządzenia nr 24/06 Burmistrza Miasta Koluszki z 12 kwietnia 2006 r.
42 http://www.veolia-es.pl/index.php?id=417 43
Podmioty odbierające odpady komunalne na terenie gminy Ğwiadczą jedno-czeĞnie tĊ usługĊ na terenie innych gmin, jak równieĪ Ğwiadczą inne usługi, stąd ocena wskaĨników finansowych tylko w odniesieniu do odbioru odpadów z terenu gminy Koluszki nie jest moĪliwa. Niemniej stwierdziü naleĪy, iĪ z punktu widzenia obu partnerów prywatnych, moĪliwoĞü prowadzenia działal-noĞci na terenie gminy Koluszki zwiĊksza skalĊ działaldziałal-noĞci i tym samym obniĪa koszty jednostkowe.
Oceniając partnerstwo z punktu widzenia korzyĞci dla budĪetu gminy, nale-Īy zauwanale-Īyü, iĪ taka ocena musi wiązaü siĊ ze zwolnieniem gminy z konieczno-Ğci utrzymywania własnego składowiska odpadów. Z uwagi na likwidacjĊ składowiska, zakres działalnoĞci Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszka-niowej w Koluszkach uległ zmniejszeniu. Stąd teĪ gmina zdecydowała równieĪ o rezygnacji ze Ğwiadczenia usług w zakresie odbioru odpadów komunalnych od właĞcicieli nieruchomoĞci. Na tej podstawie domniemywaü naleĪy, iĪ zmalały wydatki gminy związane z gospodarką odpadami. Obecnie koszty przeniesione zostały na mieszkaĔców; gmina odciąĪona została z koniecznoĞci ponoszenia kosztów związanych z odbiorem odpadów komunalnych. Ponosi koszty związa-ne z uprzątaniem dzikich wysypisk, jednak skala tego zjawiska zmalała z uwagi na konsekwentne uzupełnianie informacji na temat mieszkaĔców, którzy nie wywiązali siĊ z obowiązku podpisania umowy na odbiór odpadów i zmuszanie ich drogą urzĊdową do wykonania nałoĪonych przez przepisy prawne obowiąz-ków. Gmina ponosi teĪ koszty odbioru odpadów z miejsc publicznych. Koszty lub korzyĞci poĞrednie wynikające ze skali zaĞmiecenia terenu gminy nie są moĪliwe do ustalenia. MoĪna jednak sądziü, iĪ z uwagi na malejący problem dzikich wysypisk (przy załoĪeniu, iĪ władze dopilnowują, by kaĪde gospodar-stwo domowe miało zawartą umowĊ na odbiór odpadów), teren gminy staje siĊ atrakcyjniejszy. Tym samym buduje siĊ pozytywny wizerunek gminy.
Z punktu widzenia mieszkaĔców koszty, jakie ponoszą, związane są z okre-sową płatnoĞcią na rzecz przedsiĊbiorstwa. Obecnie odbiór pojemnika 120 l (bĊdącego swego rodzaju standardowym pojemnikiem posiadanym przez jedno gospodarstwo domowe) wynosi ok. 30 zł. JeĪeli chodzi o ocenĊ pozostałych czynników (jak ocena funkcjonalnoĞci systemu, hałasu itp.) nie jest moĪliwe dokonanie jej w ramach niniejszych badaĔ. MoĪliwe jednak byłoby przeprowa-dzenie badania ankietowego wĞród mieszkaĔców gminy w tym zakresie. MoĪna spodziewaü siĊ wzrostu poczucia sprawiedliwoĞci, jako Īe odpady przypisane są do wytwarzającego je. Zwiekszyły siĊ zapewne stopieĔ blokowania ruchu drogowego – pojazdy zatrzymują siĊ przed kaĪdą posesją. Wrosła teĪ złoĪonoĞü systemu zbierania odpadów – mieszkaĔcy obecnie przystąpili do selektywnej zbiórki, co niektórzy mogą oceniaü jako rozwiązanie niewygodne. Jest ono z pewnoĞcią przeniesieniem kosztów segregacji na wytwarzającego odpady. PrzestrzeĔ prywatna jest zajĊta przez mało estetyczne pojemniki, co moĪe byü postrzegane jako koszt. Z uwagi jednak na malejący problem dzikich wysypisk
moĪna sądziü, iĪ wartoĞü nieruchomoĞci w gminach roĞnie, przy załoĪeniu, iĪ władze dopilnowują, by kaĪde gospodarstwo domowe miało zawartą umowĊ na odbiór odpadów.
Z punktu widzenia obu partnerów prywatnych moĪliwoĞü prowadzenia działalnoĞci na terenie gminy Koluszki zwiĊksza skalĊ działalnoĞci i tym samym obniĪa koszty jednostkowe.
Trudne do oszacowania są koszty/korzyĞci Ğrodowiskowe. Mając jednak na uwadze, iĪ dzikich wysypisk ubywa, koszty te maleją. Nie mamy jednak wiedzy na temat tego, jaka czĊĞü odpadów, które moĪna by poddaü segregacji, jest faktycznie poddana selektywnej zbiórce. Nie wiadomo takĪe, czy ustalone wielkoĞci pojemników odpowiadają potrzebom mieszkaĔców i czy przypadkiem zbyt wysoki koszt opłaty za wiĊkszy pojemnik nie powoduje spalania czĊĞci odpadów w przydomowych kotłowniach.
Podsumowanie
Partnerstwo publiczno-prywatne w Polsce funkcjonuje juĪ jakiĞ czas. Do jego zaistnienia nie była potrzebna ustawa o PPP. MoĪna jednaj uznaü, iĪ wysiłki ustawodawcze stwarzają szanse na rozpowszechnienie wspólnych inicjatyw sektora publicznego i prywatnego. Niosą one szereg korzyĞci, oczywi-Ğcie przy załoĪeniu właĞciwej konstrukcji umów i dbałoĞci o interes publiczny. Nie naleĪy teĪ zapominaü, iĪ w przypadku nieuzyskania dofinansowania na realizacjĊ przedsiĊwziĊü ze Ğrodków UE, mogą stanowiü sposób na wykorzysta-nie juĪ gotowych projektów.
MAGDALENA NOWAK
POLAND’S PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIP IN COLLECTING COMMUNAL WASTE
Public-private partnership can be used by public sector to realize many different initiatives including public services, for example municipal waste collection. There is of course a question about evaluation of a partnership in this field. The answer depends on many aspects. This paper outlines the formal basis of PPP in discussed issues. The author also tries to evaluate this partnership on the practical example.
