A C T A U N I V E R S I T A T I S L O D Z I E N S I S
FO LIA O E C O N O M IC A 221, 2008
M ałgorzata Czernielewska-Rutkowska*
PR O C E D U R A PR Z Y JM O W A N IA BU DŻETU U N II E U R O P E JS K IE J W PR A W IE I W PRAKTYCE
Budżet Unii Europejskiej (UE) podlega ciągłej ewolucji. Zm iany te są wynikiem decyzji politycznych oraz kom prom isów podejm owanych przez państw a członkowskie. Doświadczenia historyczne wskazują, że za kolej-nymi reform am i systemu finansowania U E stał zawsze interes W spólnoty (proces pogłębiania integracji i poszerzania granic zjednoczonej Europy), ja k również partykularyzm y narodow e. W ostatnim czasie deb ata na tem at budżetu Unii Europejskiej nabrała tem pa w związku ze wschodnim rozszerzeniem W spólnoty, końcem wieloletniego okresu finansowego 2000-2006, a także przyjęciem trak tatu ustanawiającego konstytucję dla Europy. D yskusje dotyczą istoty systemu finansow ania U E, wielkości budżetu, sposobów pozyskiwania dochodów oraz ich przeznaczenia, a tak -że przyjm ow ania praw a bud-żetowego. Niniejszy artykuł om aw ia proces stanow ienia rocznego budżetu UE oraz zasady wieloletniego planow ania finansowego. Prezentowany jest stan faktyczny, ujęcie historyczne i kie-runki przyszłych zmian.
PR ZEBIE G
Proces uchwalania ustawy budżetowej UE należy do najbardziej skom -plikowanych procedur podejm owania decyzji w Unii Europejskiej. Źródłem nieefektywności jest fakt, że obecnie budżet stanowiony jest inaczej niż inne akty prawne, a także to, że cały proces decyzyjny jest podporządkow any przestarzałem u i sztucznemu podziałowi w ydatków na obligatoryjne i nie-obligatoryjne. W ydatki obligatoryjne to te, które powinny być uwzględnione w budżecie, by umożliwić UE wywiązywanie się ze zobowiązań wynikających
* D r, adiunkt w Katedrze M iędzynarodow ych Stosunków G ospodarczych Uniwersytetu Ł ódzkiego.
z acquis'. W ydatki nieobligatoryjne to wydatki niewynikające z dorobku prawnego U E, służące pokryciu kosztów administracyjnych i operacyjnych. Podział ten, m im o że funkcjonuje w niektórych systemach finansów pu-blicznych państw członkowskich2, m a charakter wybitnie polityczny, po-nieważ jego celem jest rozdzielenie kompetencji pomiędzy dwa ram iona władzy budżetowej: Parlam ent i Radę. W tym kontekście nie dziwi fakt, że obie kategorie stanow ią ok. 50% wydatków ogółem3, a do wydatków nieobligatoryjnych zalicza się np. wydatki na fundusze strukturalne czy pom oc przedakcesyjną, m imo ich traktatow ych um ocow ań. Podział wy-datków n a obligatoryjne i nieobow iązkowe w świetle obecnie obow ią-zującego porozum ienia m iędzyinstytucjonalnego z 6 m aja 1999 r. przed-stawia tab. 1.
T a b e l a 1
Podział wydatków według Aneksu IV do porozumienia międzyinstytucjonalnego z 6 maja 1999 r.
T ytuł 1. R olnictw o
• wydatki na rolnictw o z wyjątkiem rozwoju obszarów wiejskich • rozwój obszarów wiejskich i środki towarzyszące
O bow iązkow e N ieobow iązkow e
T ytuł 2. D ziałan ia strukturalne N ieobow iązkow e
T ytuł 3. Polityki wewnętrzne N ieobow iązkow e
T ytuł 4. D ziałan ia zewnętrzne
• wydatki wynikające z um ów m iędzynarodowych podpisanych przez W spólnoty lub U n ię Europejską ze stronami trzecimi
• składki d o organizacji m iędzynarodowych • inne
O bow iązkow e O bow iązkow e N ieobow iązkow e
T ytuł 5. Adm inistracja O bow iązkow e
T ytuł 6. Rezerwy • rezerwa pieniężna • rezerwa gwarancyjna
• rezerwa na p o m o c w nagłych wypadkach
O bow iązkow e O bow iązkow e N ieobow iązkow e
Tytuł 7. Strategia przedakcesyjna N ieobow iązkow e
Ź r ó d ł o : oprać, w łasne na podstawie załącznika IV porozum ienia m iędzyinstytucjonalnego z 6 maja 1999 r. (OJ С 172, 18.06.1999).
1 Art. 272 (4) T W E oraz art. 1 W spólnej deklaracji Parlamentu, R ady i Kom isji w sprawie działań dla usprawnienia procedury budżetow ej „Official Journal” [dalej: OJ] - OJ С 194, 28.07.1982.
2 European C om m ission, European Union Public Finance, L uxem bourg, Office for Official Publications o f the European Com m unities, 2002, s. 22.
3 Unia E uropejska, P rzygotow an ia P o lski do człon kostw a, E . K aw ecka-W yrzykow ska, E. Synow iec (red.), Instytut K oniunktur i Cen Handlu Zagranicznego, W arszawa 2001, s. 456.
P ozam ery to ry czn a i uznaniow a n a tu ra tego ro zw iązan ia jest także w idoczna w procesie uchw alania budżetu. Jeszcze zanim rozpocznie się „w łaściw a” p ro ce d u ra , P arlam ent i R a d a , w spom agane przez Kom isję (tzw. p ro c e d u ra tria lo g u 4), starają się osiągnąć k o m p ro m is dotyczący klasyfikacji i w ysokości w ydatków nieobligatoryjnych w danym roku budżetow ym . W łaściw a p ro ced u ra rozpoczyna się - zgodnie z art. 272 T W E - najpóźniej 1 w rześnia przedstaw ieniem R adzie przez K om isję w stępnego p ro je k tu budżetu (por. tab. 2). N astęp n ie od b y w ają się po d w a czytania p ro jek tu ustaw y budżetow ej w R adzie i P arlam encie, przy czym R a d a m a ostateczny głos w spraw ie w ydatków obligatoryjnych, P a rla m en t zaś w kw estii w ydatków nieobligatoryjnych. A u to n o m ia tego ostatniego jest je d n a k znacznie o g raniczona n a sk u tek o k reślania przez K om isję m aksym alnej stopy w zrostu w ydatków nieobligatoryjnych5. T ra k -ta t przew iduje, że jest o n a u s-ta la n a n a pods-taw ie tendencji w zakresie P ro d u k tu N arodow ego B ru tto we W spólnocie, tren d ó w w kosztach u trzy m an ia o raz średnich zm ian budżetów pań stw członkow skich. S topa m oże być zw iększona, jeśli w trakcie p ro ced u ry trzy instytucje z a an -gażow ane w proces przyjm ow ania budżetu stw ierdzą, że jest o n a niewy-starczająca d la sfinansow ania wszystkich d ziałań W spólnoty. W ym aga to zaw arcia p o ro zu m ien ia pom iędzy R a d ą , d ziałającą w iększością kw ali-fikow aną i P arlam entem , w k tó ry m w ym agane jest zm obilizow anie w celu przyjęcia tej zm iany większości członków i trzech piątych oddanych głosów . P a rla m en t m oże zwiększyć całkow itą kw otę w ydatków nieobli-gatoryjnych d o wysokości nie przekraczającej połow y m aksym alnej stopy, lecz tylko w tedy, gdy rzeczyw ista sto p a w zrostu w projekcie budżetu przyjętym przez R a d ę jest wyższa od połow y m aksym alnej stopy. O sta -tecznie „ cały ” budżet zatw ierdzany jest przez P a rla m en t, k tó ry m oże - „z w ażnych po w o d ó w ” 6 - odrzucić ustaw ę, stanow iąc większością swoich głosów i przy dw óch trzecich oddanych głosów 7. P o podpisaniu przez Przew odniczącego P arlam en tu , budżet p u b lik o w an y je s t w „ D zien -niku U rzędow ym U E ” .
C ała procedura rozciąga się w czasie od początku września do połowy grudnia i pow inna zakończyć się przyjęciem budżetu. Aby przyspieszyć procedurę budżetową, w praktyce stosowane są jednak bardziej rygorystyczne ram y czasowe, tzw. pragm atyczny kalendarz. Został on w prowadzony do
4 Procedura ta w odniesieniu do wydatków obligatoryjnych i nieobligatoryjnych została w prow adzona przez W spólną Deklarację podpisaną w 1982 r. Por. OJ С 194, 28.07.1982.
5 Art. 272 (9) TW E. 6 Art. 272 (8) TW E.
' H istoria integracji europejskiej zna takie przypadki. Zdarzyły się one podczas kryzysu finansow ego w latach 1975-1988. Por. Unia Europejska, Przygotow ania P olski..., s. 457.
T a b e l a 2 Przebieg procedury budżetowej według art. 272 TW E
Najpóźniej 1 łipca
K ażd a z instytucji W spólnoty układa preliminarz sw oich w ydatków
Najpóźniej 1 września
K om isja łączy te preliminarze w e wstępny projekt budżetu. U zupełnia go sw oją opinią. W stępny projekt budżetu obejmuje przewidywane dochody i wydatki. Kom isja przedstawia go Radzie
Najpóźniej 5 października
R ada, działając większością kw alifikowaną i p o zasięgnięciu opinii Komisji, Parlamentu Europejskiego i innych zainteresowanych instytucji, ustala projekt budżetu i przedkłada go następnie Parlamentowi Europejskiemu
W ciągu 45 dni
Parlament Europejski przeprowadza pierwsze czytanie projektu budżetu • Jeśli wyraża nań zgodę, budżet zostaje przyjęty
• Jeśli nie zmienia projektu lub nie proponuje d o niego żadnych popra-w ek, budżet upopra-ważany jest za ostatecznie przyjęły
• Jeśli dokonuje zmian i proponuje poprawki, projekt budżetu wraz z d o -konanym i zmianami lub zaproponow anym i popraw kam i jest przedkłada-ny Radzie
W ciągu 15 dni
R ada przeprowadza drugie czytanie projektu budżetu
• Jeśli R ada nie zmienia poprawek przyjętych przez Parlament Europejski lub jeśli poprawki przez niego zaproponow ane są akceptowane, budżet uw ażany jest za ostatecznie przyjęty
• W odniesieniu do wydatków nieobligatoryjnych, R ad a m oże wprowadzić popraw ki i przedłożyć projekt p on ow n ie Parlam entowi Europejskiemu • W odniesieniu d o wydatków obligatoryjnych
o zwiększających całkowitą kwotę wydatków, Rada może, działając kwa-lifikowaną większością głosów, przyjąć poprawkę Parlamentu Europej-skiego. Jeśli decyzja o przyjęciu poprawki nie jest podjęta, proponowana poprawka zostaje odrzucona
o nie zwiększających całkowitej kwoty wydatków, Rada może, działając kwalifikowaną większością, odrzucić proponowaną poprawkę. Jeśli de-cyzja o odrzuceniu poprawki nie jest podjęta, proponowana poprawka zostaje przyjęta
W ciągu 15 dni
Parlament Europejski przeprowadza drugie czytanie projektu budżetu
• W odniesieniu d o w ydatków nieobligatoryjnych m oże przyjąć poprawki zgłoszone przez Radę. Projekt budżetu zostaje w ów czas przyjęty zwykłą większością głosów . Jeśli Parlament Europejski dokonuje zmian lub o d -rzuca poprawki R ady, przyjęcie projektu budżetu wym aga większości członk ów i większości trzech piątych oddanych głosów . Jeśli Parlament Europejski nie podejm ie działań, budże! uważany jest za ostatecznie przyjęty
• D ziałając w iększością swoich członk ów i większością dw óch trzecich o d -danych głosów , jeśli zachodzą ważne p ow ody, m oże odrzucić projekt budżetu
• Jeśli nie podejmuje działań, budżet uważany jsst za ostatecznie przyjęty K oniec
procedury
Przew odniczący Parlamentu Europejskiego zatwierdza budżet sw oim pod pi-sem i ogłasza, że jest on ostatecznie przyjęty. Budżet jest następnie publi-kow any w „D zienniku U rzędow ym W sp óln ot Europejskich”
procedury budżetowej w 1977 r. W myśl harm onogram u, K om isja powinna przekazać wstępny projekt budżetu władzy budżetowej do 15 czerwca. R ada winna przyjąć projekt budżetu przed 31 lipca. N a początku września projekt trafia do Parlam entu Europejskiego. Drugie czytanie budżetu w Radzie odbyw a się w trzecim tygodniu listopada. Projekt wraca do Parlam entu ok. 22 listopada8.
Przebieg procedury budżetowej, uwzględniający kalendarz pragm aty-czny, na przykładzie budżetu ogólnego na rok finansowy 2003, przed-stawia tab. 3.
T a b e l a 3
Procedura budżetow a — od projektu d o absolutorium
K w iecień -m aj 2002 r. K om isja uchw ala i przedstaw ia w stępny projekt budżetu na rok 2003
Lipiec 2002 r. R ada bada wstępny projekt budżetu, w nosi poprawki i głosuje nad tekstem przyjmując projekt budżetu
Październik 2002 r. Projekt budżetu jest badany przez Parlament Europejski w pierw-szym czytaniu
Listopad 2002 r. Projekt budżetu jest badany przez R adę w drugim czytaniu
G rudzień 2002 r.
• Projekt budżetu jest badany przez Parlament Europejski w drugim czytaniu
• Przewodniczący Parlamentu Europejskiego zatwierdza osta-teczny budżet
Slyczeń-G ru dzień 2003 r. K om isja realizuje budżet roczny
Listopad 2004 r. Trybunał Obrachunkowy bada wykonanie budżetu za rok ubiegły i publikuje raport roczny
M arzec 2005 r. R ada bada uwagi Trybunału O brachunkow ego i przekazuje reko-mendacje Parlamentowi Europejskiemu
W iosna 2005 r.
K om isja K ontroli Budżetowej Parlamentu bada uwagi Trybunału O brachunkow ego a Parlam ent udziela K om isji Europejskiej absolutorium
Ź r ó d ł o : L. Oręziak, Finanse Unii Europejskiej, PW N , W arszawa 2004, s. 118.
* Z ob. European Com m ission, The Community Budget: the Facts in Figures, Luxembourg, Office for O fficial Publications o f the European C om m unities, 1999, s. 8 -9 .
Z M IA N A B U D Ż E T U (B U D Ż E T K O R Y G U JĄ C Y , U Z U P E Ł N IA JĄ C Y , P R O P O Z Y C JA Z M IA N )
W przypadku zaistnienia wyjątkowych, nieprzewidzianych okoliczności, budżet uchwalony na dany rok może być zmodyfikowany w trakcie jego wykonywania. M odyfikacja może polegać na uchwaleniu budżetu uzupeł-niającego i/lub korygującego. Jego przyjęcie przebiega według „standar-dowej” procedury budżetowej określonej w art. 272 TW E. Budżet uzu-pełniający (ang. supplementary budget) uchw alany jest na ogół w celu umożliwienia większych wypłat z budżetu niż zaplanow ano. Budżet ko-rygujący (ang. amending budget) to budżet, w którym zachowuje się lub zmniejsza poprzednio określoną wielkość wydatków, zmienia się jednak częściowo ich przeznaczenie. K orekta budżetu może też dotyczyć dochodów (ich zmniejszenia lub zwiększenia). Rozróżnienie to m a charakter stricte form alny, ponieważ w praktyce każda zm iana m a charakter zarów no uzu-pełniający, jak i korygujący.
1 m aja każdego roku Komisja Europejska „zam yka” budżet za poprzedni rok finansowy. Wówczas to obliczana jest faktycznie osiągnięta, ostateczna wielkość nadwyżki lub deficytu. Powoduje to konieczność uchwalenia tzw. równoważącego (ang. balancing) budżetu uzupełniającego i/lub korygującego za poprzedni rok budżetowy.
Zwykle w roku budżetowym przyjmowane jest od jednego do trzech budżetów uzupełniających i/lub korygujących, wliczając budżet rów no-ważący.
K om isja Europejska m a także prawo przedłożyć władzy budżetowej tzw. propozycje zmian (ang. letter o f amendment). Dzieje się tak wówczas, gdy zaszły okoliczności uzasadniające modyfikację szacunków zawartych we wstępnym projekcie budżetu. K om isja musi jednak przedłożyć propozycje nie później niż na 30 dni przed pierwszym czytaniem w Parlam encie E uro-pejskim, a R ad a pow inna przekazać propozycję Komisji nie później niż 15 dni przed pierwszym czytaniem.
Obecnie obowiązujące porozumienie m iędzyinstytucjonalne przewiduje, że K om isja m a praw o przedłożyć także zm odyfikowane szacunki wydat-ków rolnych i związanych z rybołówstwem, w postaci tzw. propozycji zmian ad hoc (ang. ad hoc letter o f amendment). List ten musi być prze-dłożony władzy budżetowej przed końcem października. Biorąc pod uwa-gę presję czasu, powinien on być przyjęty w jednym czytaniu i uwzględ-niony w projekcie budżetu podczas drugiego czytania w Radzie w lis-topadzie.
Zwykle w roku budżetowym przyjmowane jest od jednego do trzech letters o f amendment, wliczając ad hoc letter o f amendment.
O D R Z U C E N IE B U D Ż E T U I JE G O K O N SE K W E N C JE
A rtykuł 272 T W E przewiduje, iż „Parlament Europejski, stanowiąc większością głosów swoich członków i dwóch trzecich oddanych głosów, może z ważnych powodów odrzucić projekt budżetu . Jednocześnie I ar- lam ent m a praw o „zażądać, aby został m u przedłożony nowy projekt” . Stwierdzenie to powoduje pewne trudności interpretacyjne. Pojawia się bowiem dylem at, czy K om isja Europejska m a przedłożyć nowy wstępny projekt budżetu, czy władza budżetow a m oże wrócić do etapu, przed którym nastąpiło odrzucenie projektu przez Parlam ent. Zwykle jednak, z jednym wyjątkiem w historii integracji europejskiej dotyczącym budżetu uzupełniającego i korygującego nr 1 z 1982 r., stosow ane jest drugie rozw iązanie, tak aby umożliwić przyjęcie budżetu n a czas, tj. przed
1 stycznia.
W praktyce K om isja przedstawia „nowe propozycje budżetow e” (ang. new budget proposals), m ające na celu m odyfikację projektu budżetu przyjętego przez R adę w drugim czytaniu. Propozycje przekazywane są władzy budżetowej, która odbywa trzecie czytanie projektu, nieprzewidziane traktatam i.
W sytuacjach awaryjnych TW E przewiduje w art. 273 system tymczaso-wych jednych dwunastych (ang. provisional twelves)'.
jeśli na początku roku budżetow ego budżet nie był jeszcze poddany głosow aniu, wydatki m ogą być dok on yw an e m iesięcznie na rozdział lub inną jednostkę podziału [...] w granicach jednej dwunastej środków przyznanych w budżecie w poprzednim roku budżetow ym na
każdą pozycję budżetu.
R ada m oże upoważnić Komisję Europejską do dokonyw ania wydatków przekraczających jed n ą dwunastą. Jeśli decyzja dotyczy w ydatków nieob-ligatoryjnych, R ada przekazuje ją niezwłocznie do Parlam entu Europej-skiego. W term inie 30 dni Parlam ent Europejski, stanow iąc większością głosów swoich członków i trzech piątych oddanych głosow, może podjąć inną decyzję w sprawie wydatków w części przekraczającej jedną dw unastą określonej kwoty. T a część decyzji Rady jest zawieszona do czasu podjęcia decyzji przez Parlam ent Europejski. Jeśli w tym term inie nie podjął on decyzji odmiennej od decyzji Rady, ta ostatnia uw ażana jest za ostatecznie uchwaloną.
System tymczasowych jednych dwunastych stosuje się w sytuacji nie- uchwalenia budżetu na czas z powodu odrzucenia projektu przez Parlam ent Europejski, a także wtedy, gdy R ada nie przyjmie term inow o budżetu (co zdarzyło się w 1988 r.) oraz gdy budżet nie zostanie zatw ierdzony na czas przez Przewodniczącego Parlam entu (co nastąpiło w 1987 r.).
P O S T A N O W IE N IA P O R O Z U M IE Ń M IĘ D Z Y IN ST Y T U C .IO N A L N Y C I 1 W K W ESTII Z W IĘ K SZ E N IA D Y SC Y PL IN Y B U D Ż E T O W E I
Ewolucja procesu decyzyjnego w kwestiach budżetowych zmierza w kie-runku zwiększenia upraw nień legislacyjnych Parlam entu, reprezentującego interesy obywateli UE. Siłą rzeczy pewnemu ograniczeniu m usiały ulec możliwości forsow ania swych interesów przez państw a członkowskie na skutek uszczuplenia kompetencji Rady. Historycznie interesy te, nierzadko sprzeczne, stanowiły podłoże nie tylko konfliktów między krajam i, ale także napięć w łonie władzy budżetowej.
Aby wzmocnić dyscyplinę budżetową i uspraw nić proces decyzyjny, od 1988 r. zawierane są porozum ienia międzyinstytucjonalne (ang. inter - institutional agreements) pomiędzy Parlam entem , R adą i K om isją, w których instytucje wspólnie akceptują priorytety budżetowe na najbliższe okresy (por. tab. 4).
T a b e l a 4
Porozum ienia międzyinstytucjonalne
I M iędzyin stytucjonalne Porozumienie I P erspektyw a Finansowa -» pakiet ,.D elors I ”
1988-1992
II M iędzyinstytucjonalne Porozumienie II P erspektyw a Finansowa
-* pakiet ,.D elors II" 1993-1999
III M iędzyinstytucjonalne Porozumienie III P erspektyw a Finansowa -» pakiet , .Agenda 2000"
2000-2006
Ź r ó d ł o : oprać, własne.
Ich im m anentną częścią są perspektywy finansowe (ang. financial per-spective) zawierające wskaźnik i zestawienie wydatków UE na nadchodzące lata. T ryb uchwalania perspektyw finansowych jest złożony i zajmuje ok. dwóch lat. Jest to przede wszystkim decyzja polityczna państw członkow-skich dotycząca kierunku rozwoju finansów publicznych UE na kolejne lata. Perspektywy są przyjmowane jednom yślnie n a szczycie państw człon-kowskich. Perspektywy finansowe różnią się od indykatywnego wielolet-niego program ow ania, gdyż wielkości budżetów na poszczególne lata są wiążące dla wszystkich organów budżetowych UE. Poza tym, ich przyjęcie nie zwalnia od corocznego opracow ywania i uchwalania budżetu. Każdy budżet musi uwzględniać ustalenia perspektyw finansowych na dany rok budżetowy.
M im o politycznej rangi, porozum ienia m iędzyinstytucjonalne nie są pra-wnie wiążące i należą do tzw. praw a miękkiego9.
Podsum owując, m ożna stwierdzić, że jednym z kierunków zwiększenia dyscypliny budżetowej jest wpisanie corocznej procedury przyjm ow ania budżetu w ram y wyznaczone przez perspektywę budżetową.
Drugim kierunkiem dyscyplinowania finansów publicznych w UE jest m odyfikacja samej procedury budżetowej przez kolejne porozum ienia mię-dzyinstytucjonalne, scharakteryzow ane w rozdz. 2, prow adząca do zwię-kszenia współpracy pomiędzy instytucjami zaangażowanym i w proces przyj-m ow ania budżetu.
Obecnie obowiązujące porozumienie m iędzyinstytucjonalne z 6 m aja 1999 r. w aneksie III ustanaw ia poniżej om ówione zasady współpracy pomiędzy władzą budżetową i Komisją.
Pierwszy trialog, czyli spotkanie Przewodniczącego Kom isji Budżetowej Parlam entu Europejskiego, Przewodniczącego Rady (Budżety) i członka Komisji odpowiedzialnego za budżet następuje jeszcze przed przyjęciem wstępnego projektu budżetu przez Komisję Europejską. Jego celem jest osiągnięcie kom prom isu w zakresie priorytetów budżetowych na nadcho-dzący rok.
K om isja E uropejska m oże - najpóźniej do końca października - przesłać władzy budżetowej propozycje zmian ad hoc. W myśl porozum ienia między-instytucjonalnego, jeśli list jest przesłany Radzie w term inie krótszym niż miesiąc przed pierwszym czytaniem projektu w Parlam encie, R ada powinna zająć się nim podczas drugiego czytania. Dzięki tem u, propozycja mogłaby być rozpatrzona przez obie instytucje w jednym czytaniu.
Procedura koncyliacyjna dotyczy wszystkich wydatków, obowiązkowych i nieobowiązkowych. Jej celem jest ustanowienie platform y dyskusji nad budżetem n a podstawie propozycji przedstawionych przez Kom isję Europej-ską, a także wypracowanie kom prom isu w łonie władzy budżetowej, w szcze-gólności dotyczącego wydatków.
Procedura rozpoczyna się od trialogu, który winien odbyć się nie później niż z dniem przyjęcia projektu budżetu przez Radę. N astępnie organizowane jest spotkanie pojednawcze, w którym udział biorą przedstawiciele Rady oraz Parlam entu Europejskiego, w asyście Komisji. Kolejne spotkanie Prze-wodniczącego Komisji Budżetowej Parlam entu Europejskiego, Przewodni-czącego R ady (Budżety) i członka Komisji odpowiedzialnego za budżet odbyw a się przed pierwszym czytaniem projektu w Parlam encie. Jego celem jest wym iana poglądów na tem at stanu zaaw ansow ania prac nad budżetem, a także określenie agendy następnego spotkania delegacji władzy budżetowej.
9 Więcej na temat charakteru prawnego porozum ień m iędzyinstytucjonalnych zob. European Commission, European Union Public Finance..., s. 99.
Procedura pojednaw cza trw a po pierwszym czytaniu w Parlamencie. Jej celem - n a tym etapie - jest wypracowanie kom prom isu w zakresie wydat-ków obligatoryjnych i nieobligatoryjnych, a także rozważenie propozycji ad hoc przedstawionej przez Komisję Europejską. Podobne zadanie spoczywa n a kolejnym trialogu, który odbywa się po pierwszym czytaniu projektu budżetu w Parlamencie. Jego efekty są przedm iotem dyskusji następnego spotkania pojednawczego, które powinno nastąpić jeszcze przed drugim czytaniem w Radzie. Procedura trw a — jeśli zachodzi tak a potrzeba - także po drugim czytaniu w Radzie. Wówczas dotyczy ona głównie wydatków nieobowiązkowych.
P O S T A N O W IE N IA W TRAKTACIE U ST A N A W IA JĄ C Y M K O N ST Y T U C JE D L A EU R O PY
Niejasne rozróżnienie pomiędzy wydatkami obowiązkowymi i nieobowiąz-kowymi było wielokrotnie przyczyną konfliktów pomiędzy R adą i Parlam en-tem. D latego też projekt trak tatu ustanawiającego konstytucję dla E uropy10 znosi ten podział. Dzięki temu radykalnie uproszczona zostaje procedura stanow ienia budżetu. W myśl artykułu III-310 pierwszym etapem jest spo-rządzenie przez wszystkie instytucje U E preliminarzy wydatków i przekazanie ich Kom isji, któ ra sporządza projekt budżetu i wraz ze swoją opinią przekazuje go Parlam entowi i Radzie Ministrów. T a ostatnia, po zapoznaniu się z projektem budżetu, zajmuje stanowisko i wyraża swoją opinię, o której pow iadam ia Parlam ent. W przypadku, gdy Parlam ent zatwierdzi stanowisko Rady lub nie wypowie się w tej kwestii, budżet uważa się za uchwalony. M oże też zaistnieć sytuacja, kiedy Parlam ent bezwzględną większością człon-ków zaproponuje popraw ki do stanowiska Rady, wtedy zwoływany jest kom itet pojednawczy, składający się z takiej samej liczby członków Rady oraz przedstawicieli Parlam entu. Jego zadaniem jest wypracowanie kom -prom isu, który musi być zaakceptowany większością głosów. Cały proces nadzorow any jest przez Komisję. Jeżeli w wyniku obrad kom itetu kon- cyliacyjnego nie zostanie osiągnięte porozum ienie w przewidzianym przez tra k ta t term inie lub R ada M inistrów odrzuci projekt wspólnego tekstu, wchodzi w życie propozycja Parlam entu. Parlam ent musi jednak zmobilizo-wać 3/5 głosów oddanych przy większości członków. Jeśli Parlam ent jest odpowiedzialny za niepowodzenie negocjacji w komitecie pojednawczym lub
10 P rojekt traktatu ustanawiającego konstytucję dla Europy przyjęty w drodze konsensu przez K onw ent Europejski w dniach 13 czerwca i 10 lipca 2003 r. przedłożony Przew od-niczącem u R ady Europejskiej w Rzymie 18 lipca 2003 r., Luksem burg, Urząd Oficjalnych Publikacji W sp óln ot Europejskich, 2003.
nie zmobilizował większości swoich członków, wówczas uchwalana jest propozycja Rady bez zmian zaproponow anych przez Parlam ent. Projekt budżetu zostaje uznany za przyjęty w chwili podpisania go przez przew od-niczącego Parlam entu. Projekt trak tatu przewiduje również sytuację, gdy ustaw a budżetow a nie zostanie przyjęta. Wówczas wydatki m ogą być doko-nywane miesięcznie, w granicach 1/12 środków przyznanych na dany rozdział lub inną jednostkę podziału według rocznych limitów środków.
Aby zwiększyć dyscyplinujące znaczenie porozum ień międzyinstytucjonal- nych i perspektyw finansowych dla systemu finansow ania UE, projekt tra k tatu konstytucyjnego przewiduje, że wieloletnie ram y finansowe, bo tak nazywa je tra k tat, będą przyjmowane ustawą R ady, a więc będą prawnie wiążące. Zasady te określa art. 54 projektu traktatu. N a posiedzeniu szefów państw i rządów w Brukseli w dniach 17-18 czerwca 2004 r. przyjęto, że będą one stanowione przez Radę jednomyślnie, za zgodą Parlam entu, chociaż R ada Europejska może podjąć decyzję o przejściu na głosowanie większością kwalifikowaną w tej kwestii“ . Możliwość „paraliżu decyzyjnego” , jaki może powstać, gdy granice poszerzyły się o nowe państw a członkowskie, a przed-m ioteprzed-m dyskusji będą zagadnienia finansowe, jest jednak na tyle realna, obawy zaś - na tyle silne, że w projekcie trak tatu przyjmuje się możliwość, iż dana perspektyw a finansowa nie zostanie przyjęta na czas. D latego też zgodnie z art. III-308.4 „pułapy i inne postanow ienia dotyczące obowiązy-wania ram przedłuża się do czasu ustalenia nowej ustaw y” .
P O D S U M O W A N IE
Obserwując ewolucję procesu przyjmowania ustawy budżetowej UE m oż-na stwierdzić, że prowadziła ooż-na do demokratyzacji procesu podejm owania decyzji w sferze budżetowej. W obrębie władzy budżetowej występuje względ-na rów now aga sił, któ ra - nie sposób oprzeć się takiem u wrażeniu - została osiągnięta kosztem efektywności procesu decyzyjnego, czego przykładem jest uznaniowość klasyfikacji wydatków na obligatoryjne i nieobowiązkowe. W efekcie, proces stanowienia jednorocznego budżetu należy do najbardziej skom plikowanych i najmniej przejrzystych procedur przyjm owania decyzji w UE. P onadto trudno jest wytłumaczyć przeciętnemu mieszkańcowi Unii, dlaczego budżet m a być stanowiony w inny sposób niż praw o w zakresie ochrony środow iska, polityki rolnej czy podatków . W ydaje się, że roz-wiązania zastosowane w zakresie wieloletniego planow ania budżetowego dyscyplinują uczestników procedury na tyle, że jednoroczny budżet
przy-11 N ota od P rezydencji do D elegacji dotycząca posiedzenia szefów pań stw luh rządów, Bruksela, 17-18 czerwca 2004 r., CIG 85/2004.
jm ow any jest zwykle term inowo, co zapewnia spraw ne finansowanie działal-ności Unii Europejskiej. Rozwiązania przyjęte przez konw ent są znaczącym uproszczeniem sposobu uchwalania budżetu, chociaż pozostają nadal w sferze projektów.
BIBLIO GR AFIA
European C om m ission, The Communnity Budget: the F acts in Figures, Lexem bourg, Office for Official Publications o f the European Com m unities, 1999.
European C om m ission, European Union Public Finance, Luxem bourg, O ffice for Official Publications o f the European Com m unities, 2002.
Oręziak L., Finanse Unii Europejskiej, PW N, W arszawa 2004.
Unia Europejska, Przygotow ania Polski do członkowstwa, E. K awecka-W arzykowska, E. Synowiec (red.), Instytut K oniunktur i Cen Handlu Zagranicznego, W arszawa 2001.
M a łg o r z a ta C z e r n ie le w s k a - R u tk o w s k a
BU D G E T A R Y P R O C E D U R E IN T H E E U R O P E A N U N IO N . I A W A N D PR A C TIC E
The aim o f the article is to describe the institutional and legal aspects o f the budgetary procedure: the stages in the decision-m aking process, the respective pow ers o f the budgetary authority (European Parliament and Council), the issue o f the am endm ents o f the budget and the consequences o f its rejection. It also look s at how the procedure has evolved in the light o f interinstitutional agreements. The article sheds light on the provisions o f the treaty establishing constitution for Europe and evaluates the status quo and the proposed m odifications.
