Agencyjna Administracja Publiczna - zarys problemu

Michał Możdżeń-Marcinkowski

Agencyjna Administracja Publiczna

- zarys problemu

W polskiej adm inistratywistyce pojęcie „adm inistracja” występuje co naj­ mniej w dwóch podstaw owych znaczeniach. W edług pierwszego znaczenia adm inistracja to pew na organizacja składająca się z różnorodnych jednostek, skupionych wokół organów adm inistracji publicznej, w yposażona w kom pe­ tencje określone w ustawach i tworząca pewien zam knięty układ organizacyj­ ny, zdolny od realizacji zadań państw owych (ujęcie podm iotow e). Zgodnie z drugim znaczeniem adm inistracja to pew na działalność (ujęcie przedm io­ towe i form alne)1. Zagadnienie agencyjnej adm inistracji publicznej w niniej­ szym, jakże ograniczonym opracow aniu, dotyka jedynie niektórych, po d sta­ wowych zagadnień z zakresu podm iotow ego ujęcia adm inistracji. Agencje są bowiem niewątpliwie elem entem układu organizacyjnego realizującego zada­ nia państwowe.

Problem atyka działalności rozm aitych agencji dotyka też w dużej m ie­ rze złożonego i skomplikowanego zagadnienia podm iotow ości prawnej p a ń ­ stwa na gruncie praw a publicznego i prywatnego. Agencje zajmują szczegól­ ne miejsce w płaszczyźnie analitycznej zarów no form reprezentacji państw a w obrocie cywilnoprawnym jak i kompozycji ustroju adm inistracji publicz­ nej. W niniejszym opracow aniu pragnę zająć się jedynie wybranymi, p o d ­

1 Uwzględniając jedynie niektóre pozycje z poważnej liczby literatury przedmiotu: J. Lang, Pojęcie administracji, [w:] Prawo adm inistracyjne, M. W ierzbowski (red.), War­ szawa 2002, s. 1. Por. też J. Boć (red.), Prawo adm inistracyjne, s. 15 i nast. N ieco szersze pojęcie administracji odnajdujemy u E. O chendowskiego, gdzie administracja traktowa­ na jest jako pewna całość z punktu widzenia organizacyjnego (ujęcie podm iotowe), m a­ terialnego (ujęcie przedm iotowe) i formalnego: E. Ochendowski, Prawo adm inistracyjne

stawowymi zagadnieniam i, takim i jak geneza, charakter praw ny czy miejsce agencji w systemie adm inistracji publicznej. Istotnym wydaje się również za­ sygnalizowanie charakteru ich zadań i funkcji oraz węzła prawnego łączącego te p o dm io ty z własnością państwową, która pozostaje w ich dyspozycji. Poza rozw ażaniam i, ze względu na granice niniejszego opracowania, pozostawiam, poza pew nym i wyjątkami, aspekty przedm iotow e i form alne funkcjonowa­ nia adm inistracji agencyjnej, przykładowo poszczególnych prawnych form działania agencji, aspektów kontroli i n adzoru nad adm inistracją agencyjną, a także ocenę jej funkcjonalności z perspektyw y przyjętych rozwiązań praw ­ nych i czasu.

Wydaje się, iż tru d n o zrozum ieć genezę różnorodnych agencji bez krótkie­ go chociażby rysu historycznego ewolucji form ustrojowych państw a i włas­ ności państwowej.

Z końcem II wojny światowej w Polsce następują zm iany ustrojowe, roz­ poczyna się okres PRL. Nowe w arunki polityczne zmieniają diam etralnie p o ­ zycję państwowej własności, co jest bezpośrednio związane ze zm ianą funkcji i pozycji tej własności. Jurydyczne założenia teorii własności w Polsce w m i­ nionym okresie wynikały z ideologii m arksizm u-leninizm u, w której wszel­ ka własność ulegała uspołecznieniu rozum ianego jako upaństwowienie, a nie sprywatyzowanie. To podstaw owe założenie ideologów m arksistowskich zna­ lazło wyraz w poglądzie, iż jedynym i wyłącznym właścicielem całego m ienia państwowego (tzw. m ienia ogólnonarodow ego) jest cały naród w osobie p a ń ­ stwa socjalistycznego2. W konsekwencji na płaszczyźnie prawnej doszło do charakterystycznej dla owego okresu dyferencjacji własności. Poczęto wyróż­ niać różne jej typy3.

Podstawową form ą była tzw. własność społeczna, która dzieliła się na ko­ lejne podkategorie, takie jak: własność państw ow a (ogólnonarodowa) oraz własność grupowa, która występowała z kolei jako własność spółdzielcza al­ bo własność innych organizacji społecznych ludu pracującego. Dla lepsze­ go zrozum ienia istoty wykonywania własności państwowej w owym okresie istotnym wydaje się także opisanie istoty zasady jednolitego funduszu m ienia ogólnonarodow ego, która leżała u podstaw konstrukcji zarządzania własnoś­ cią państw ow ą przez cały okres PRL4. W myśl tej zasady własność państw o­

2 A.W. W ieniediktow, Państw owa własność socjalistyczna, Warszawa 1952, s. 311. 3 Zob. A. Stelmachowski, Z arys teorii prawa cywilnego, Warszawa 1998, s. 73 i nast. Por. też M. Bednarek, Przem iany własności w Polsce, podstaw owe koncepcje i konstruk­

cje norm atyw ne, W arszawa 1994, s. 34 oraz J. Szachułowicz, W łasność publiczna, War­

szawa 2000, s. 7 i nast.

4 Szerzej o zasadzie jednolitego funduszu m ienia ogólnonarodowego zob. J. Wasil­ kowski, Prawo własności w PRL, Warszawa, 1969, s. 12 i 26 i nast., a także S. Grzybowski,

Agencyjna Administracja Publiczna - zarys problemu 31

wa (inaczej - socjalistyczna własność ogólnonarodow a) przysługiwała niepo­ dzielnie państwu. N atom iast państwowe osoby praw ne wykonywały jedynie w im ieniu własnym, względem zarządzanych przez nie części m ienia p a ń ­ stwowego, upraw nienia płynące z własności państwowej. Tak ustalona treść art. 128 nie pozwalała przypisać atrybutu właścicielskiego państw owym oso­ bom prawnym , zarówno w wym iarze ekonom icznym jak i w rozum ieniu p ra ­ wa cywilnego. Jednak nie wszystkie pod m io ty pełniły funkcję stationes fi- sci. Niektóre z nich wyposażone były w zdolność praw ną, posiadały również własny majątek.

Trafnie więc zauważa M. Bednarek, iż w polskim porządku praw nym w owym okresie, w odniesieniu do zagadnienia upraw nień m ajątkowych p a ń ­ stwowych osób prawnych, funkcjonow ała swoista fikcja, w której z form al­ nego punktu widzenia państw owym osobom praw nym nie przysługiwał ty­ tuł właściciela, choć na zewnątrz wyposażone one były we wszystkie atrybuty właścicielskie. W chodziły w stosunki praw ne z innym i podm iotam i, zawią­ zywały spółki prawa handlowego, występowały m iędzy sobą z roszczeniami windykacyjnymi, m ogły również zawierać um ow y także ze Skarbem Państwa, tzn. z jednostkam i stationes fisci5. Państwo tworzyło wyspecjalizowane jed ­ nostki, przydzielało także niezbędny m ajątek do wykonywania zadań, które określało w ogólnonarodow ych planach rozwoju. Stworzona została do tego celu charakterystyczna form a wykonywania własności państwowej przekaza­ nia w zarząd lub przekazania w użytkow anie6.

W latach 90-tych nastały zm iany ustrojowe. O drzucono ustrój socjali­ styczny oraz pow rócono do państw a o kształcie dem okratycznym i w olno­ rynkowym. N orm atyw nym wyrazem owych przeobrażeń była niewątpliwie m.in. ustawa z 29 g rudnia 1989 r. o zm ianie Konstytucji PRL7. Nowela g ru ­ dniowa odrzuciła najważniejsze dwa rozdziały starego ustroju: ustrój poli­ tyczny i gospodarczy. N ieuchronne były więc i przekształcenia własnościowe, które objęły dom inujące w poprzednim ustroju socjalistyczne kategorie włas­ ności. Na gruncie norm atyw nym nastąpił pow rót do m odelowego ukształ­

O stosunkach cywilnoprawnych na tle zasady jedności własności państw ow ej, S.C. 1966,

t. VIII, również J. Gwiazdomorski, Zasada jedności własności socjalistycznej a osobowość

praw na przedsiębiorstw państw ow ych, „Państwo i Prawo” 1967, nr 4 -5 , por też S. W ło-

dyka, Z ałożenia regulacji praw nej m ienia ogólnonarodowego, „Państwo i Prawo” 1987, nr 10, M. Bednarek, op. cit., s. 104inast., W. Pańko, O praw ie własności i jego współczesnych

funkcjach, Katowice 1984, s. 27 i nast., A. Wolter, Prawo cywilne, Warszawa 1977, s. 31 i nast.,

S. Rudnicki, K om entarz do Kodeksu Cywilnego, Warszawa 1996, s. 10 i nast. 5 M. Bednarek, op. cit., s. 109.

6 Zob. A. W. Wieniediktow, op. cit., s. 314 -3 1 7 oraz W. Ramus, Przekazyw anie nieru­

chomości p om iędzy jednostkam i gospodarki uspołecznionej, Warszawa 1973.

tow ania praw a własności, tzn. odrzucenia funkcjonującej w ostatnim czter­ dziestoleciu m arksistowskiej teorii własności wraz z charakterystycznym podziałem na jej typy i form y oraz pow rót do tradycyjnego rozum ienia włas­ ności jako jednolitego praw a podm iotow ego ujm ow anego jednolicie i abs­ trakcyjnie8.

Dezaktualizacji uległa również zasada jednolitego funduszu m ienia ogól­ nonarodow ego w yrażona m .in. w art. 128 KC oraz instytucja dotychczasowe­ go zarządu m ieniem państwowym . Do czasu wejścia w życie nowelizacji p ra ­ wa zarządu, regulowany był on dw om a przepisam i (art. 34 i 128 KC). Przepisy te łącznie regulowały zarząd m ieniem państw owym tj. wszystkimi prawami majątkow ym i należącym i do Skarbu Państwa. Obecnie zarząd m ieniem p ań ­ stwowym m a now ą treść, państwowe jednostki organizacyjne nie m ające oso­ bowości prawnej są nadal traktow ane jak stationes fisci, natom iast całkowi­ cie o d m ien na jest sytuacja jednostek organizacyjnych o nazwie „państwowe osoby praw ne”. Prawa bowiem wchodzące lub nabywane w skład ich majątku przysługują tym podm iotom a nie Skarbowi Państw a9.

Zgodnie z obowiązującym art. 44 1 KC „Własność i inne prawa m ajątko­ we, stanowiące m ienie państwowe, przysługują Skarbowi Państwa albo innym państw ow ym osobom praw nym , zaś w par. 2, jest m owa, iż „upraw nienia m a­ jątkowe Skarbu Państw a względem państwowych osób prawnych określają odrębne przepisy, w szczególności regulujące ich ustrój”. Państwowe osoby praw ne (co do zasady) jako sam odzielne podm ioty, nie wykonują już cudzej (tj. Skarbu Państwa) własności, ale przede wszystkim swoją. Zniesiono tak ­ że zasadę, iż jedynie Skarbowi Państw a m oże przysługiwać prawo własności m ienia państwowego.

W wyniku tego państwowe osoby praw ne uzyskały zdolność praw ną w zakresie nabyw ania składników m ajątkowych na własność. Zarysowane powyżej przem iany ustrojowe dały podstaw ę do pewnej istotnej konkluzji, podkreślanej w literaturze, że pow stał nowy podział własności państwowej, na własność państw ow ą sensu stricto przysługującą bezpośrednio Skarbowi Państwa oraz na własność sensu largo przysługującą bezpośrednio państw o­ wym osobom praw nym i innym państw ow ym jednostkom organizacyjnym. Z takiego pojm ow ania wynika, że upodm iotow ienie jednostek państwowych (państwowych osób prawnych) i przyznanie im upraw nień majątkowych do wydzielonych części m ienia państwowego nie przekreśla faktu, iż w sensie ekonom icznym właścicielem całego m ienia państwowego jest w dalszym cią­

8 S. Wójcik, Problem pojęcia „własność p ry w a tn a ” w III Rzeczpospolitej, „Rejent” 1991, nr 7 -8 , s. 7 i nast.

9 Szerzej na ten temat J. Ignatowicz, Z m ia n y w prow adzone do Księgi I Kodeksu Cywil­

A gencyjna Administracja Publiczna - zarys problemu 33

gu państwo, którego uosobieniem jest Skarb Państwa (art. 34 kc)10. Ustalenia te są niezwykle istotne dla zrozum ienia istoty i funkcji różnorodnych form adm inistracji agencyjnej.

W obliczu dokonywanych zmian ustrojowych przeobrażeniom m usia­ ła ulec również koncepcja zarządzania m ieniem państwowym. Ustawodawca wyraźnie zdawał sobie z tego sprawę, przynajmniej w początkowym okresie. We wspom inanym art. 441 KC zamieszczona została dyrektywa, zgodnie z którą uprawnienia majątkowe Skarbu Państwa względem państwowych osób praw ­ nych powinny zostać określone w odrębnych od kodeksu cywilnego przepisach, w szczególności w aktach norm atywnych regulujących ustrój tych państwowych osób prawnych. To właśnie ustawy ustrojowe obok kodeksu cywilnego stano­ wią podstawę do oceny form prawnych i sposobów zarządzania państwową własnością w obecnym ustawodawstwie. Takimi ustrojowymi aktami są ustawy powołujące do życia poszczególne agencje państwowe11. Chociaż w okresie kil­ kunastu lat zmienił się obraz i struktura dużej liczby agencji, w opracowaniu n i­ niejszym bliżej zajęto się tym i podm iotam i agencyjnymi, które zasadniczo nie zmieniły swego kształtu prawnego oraz zakresu zadań i funkcji. Z punktu wi­ dzenia majątku państwowego szczególnie interesującymi wydaję się być struk­ tura prawna tzw. agencji typu powierniczego tj. Agencji N ieruchom ości Rol­ nych, Agencji Mienia Wojskowego oraz Wojskowej Agencji Mieszkaniowej.

Geneza rozm aitych agencji nie jest jasna. Ich pojaw ienie się w strukturze adm inistracji publicznej różnie jest tłum aczone w literaturze. Również sta­ tusy praw ne agencji państwowych nie są porównywalne. M am y bowiem do czynienia zarówno z agencjami -zakładam i budżetow ym i, agencjam i - p a ń ­ stwowymi jednostkam i organizacyjnym i z osobowością praw ną a także agen­ cjami - państwowym i osobam i prawnymi; są też agencje o statusie spółek prawa handlow ego12. Poza rozważaniam i pozostaw iam w tym opracow aniu

10 Zob. M. Bednarek, P rzem iany własności w Polsce, podstaw ow e koncepcje i kon­

strukcje norm atyw ne, Warszawa 1994, s. 92 i nast., a także S. Dmowski, S. Rudnicki, K om entarz do Kodeksu Cywilnego. Część ogólna, Warszawa 1998, s. 86 i nast., również

S. Rudnicki, op. cit., s. 10-11.

u Niektóre agencje zostały erygowane za pom ocą innych niż ustawy aktów praw­ nych, np. aktami notarialnymi.

12 Dla zobrazowania można podać ważniejsze agencje w ujęciu chronologicznym (nie­ które już funkcjonują pod innymi nazwami). D o tzw. agend rządowych zalicza się Agen­ cję Budowy i Eksploatacji Autostrad, Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, Agencję Rezerw Materiałowych, Agencję Prywatyzacji, Techniki i Technologii. D o państwo­ wych jednostek organizacyjnych zalicza się Państwową Agencję Atomistyki, Agencję Ryn­ ku Rolnego, Państwową Agencję Radiokomunikacji. Wyróżnia się również agencje będące spółkami akcyjnymi, m.in.: Państwową Agencję Informacyjną, Agencję Rozwoju Przemysłu, Polską Agencję Informacji i Inwestycji Zagranicznych, S.A., Polską Agencję Prasową S.A.

agencje regionalne i inne form y prywatnej działalności gospodarczej w na­ zwie używające słowo agencja. Próbując odtworzyć m echanizm decyzyjny elit politycznych z lat 90. XX w., w wyniku którego pojawiły się agencyjne formy adm inistracji, w arto przytoczyć stanowisko Rady Legislacyjnej prezentowane na początku lat 90. XX w. W opinii tego organu pow ołanie agencji w systemie gospodarczym opartym na m echanizm ach rynkowych było intencjonalnym zabiegiem, zgodnie z którym po d m io t własności państwowej m iał być wolny od możliwości władczego w kraczania przez organy państwowe w zakres jego upraw nień właścicielskich. W ymagało to wyraźnego oddzielenia obydwu sfer działalności państw a, tj. dom inium i im perium 13. Ponadto jako pew ną wartość reform atorską staw iano sobie ówcześnie w ypracowanie nowych reguł repre­ zentow ania Skarbu Państw a14. Początkowo zamysł obejm ował wprowadzenie kompleksowej ustawy o Skarbie Państwa, do uchwalenia której jednak nie do­ szło, w zam ian ustaw odaw ca utworzył rozm aite agencje rządowe, które m ia­ ły przejąć na siebie ciężar realizowania państwowej polityki restrukturyza­ cyjnej oraz kwestię reprezentacji Skarbu Państwa. W arto podkreślić, że już wówczas tak przyjęty kierunek restrukturyzacji zarządzania m ieniem p a ń ­ stwowym podlegał krytyce15.

Praw dopodobnie właśnie we wspom inanych uwarunkowaniach a także nie­ wątpliwie z obserwacji niektórych rozwiązań zagranicznych (chociażby krajów anglosaskich i niemieckiego urzędu Treuhand Anstalt, reformującego gospo­ darkę zjednoczonych Niemiec) tkwi geneza pierwszych agencji państwowych.

W ypada obecnie skoncentrować się już na sam ym bycie praw nym (czy też poprawniej: bytach praw nych) agencji jako p o dm io tu prawa. Należy na wstę­ pie zaznaczyć, iż w literaturze nie odnajdziem y jednolitego pojęcia agencji. Zastrzec należy również, iż sam a instytucja agencji nie m a wiele wspólnego z cywilistyczną instytucją um ow y agencyjnej16.

J. Jagielski określa agencje jako jednostki, które m ogą mieć różny cha­ rakter prawny. M ogą to być organy adm inistracyjne państwa, osoby praw ­ ne, państwowe jednostki organizacyjne, spółki, które zostały utworzone do

13 Biuletyn. Rady Legislacyjnej 1990, nr 22, s. 135., za M. Bednarek, op. cit., s. 126., Zob. też C. Żuławska, Co to je st prawo gospodarcze, RPEiS 1993, nr 1.

14 Ibidem , s. 135.

15 Stanowisko dotyczące kompleksowego rozwiązania kwestii reprezentacji Państwa przez stworzenie wpierw ustawy o Skarbie Państwa prezentowała M. Bednarek, op. cit., s. 127 i 128, zob. też C. Kosikowski, W poszukiw aniu nowej koncepcji Skarbu Państwa, „Państwo i Prawo” 1992, nr 12, s. 6 i nast., a także T. Ławicki, Organizacja i fo rm y praw ­

ne interw encjonizm u państw owego okresie przechodzenia do gospodarki rynkowej, „Pań­

stwo i Prawo” 1992, nr 12, s. 39.

16 Szerokie rozważania na ten temat przeprowadził A. Bieranowski, Konstrukcja

Agencyjna Administracja Publiczna - zarys problemu 35

wykonywania wydzielonych zadań adm inistracji publicznej, często o gospo­ darczej i finansowej naturze, leżących w obszarze zainteresowania rząd u17. M. Guziński i T. Kocowski pośrednio określają agencje jako państwowe osoby prawne, którym na podstaw ie odrębnych ustaw przysługują prawa majątkowe do składników m ienia państwowego i które co do zasady nie wymagają uzy­ skania zgody na dokonywanie czynności prawnej w zakresie rozporządzania tymi składnikam i18. H. Izdebski i M. Klesza określają agencje jako specjalnie utworzone w celu prywatyzacji gospodarczego m ienia państwowego szcze­ gólne agendy państw ow e19. E. Ochendow ski określił te podm ioty jako pew ną grupę państwowych jednostek organizacyjnych noszących nazwę agencji20 . W podobnym tonie wypowiada się K. Pawłowicz, określając je jako now ą licz­ ną grupę nietypowych podm iotów realizującą zadania gospodarczo-adm ini­ stracyjne państwa, jako podm ioty o różnym statusie praw nym , wykonujące różne zadania, których w spólną cecha jest to, iż nazwane są one w przepisach agencjami21. Autorka podkreśla również eklektyczność tj. m ieszany adm ini- stracyjno-cyw ilno-finansow y charakter tych form organizacyjnych22. Z ko ­ lei R. M ichalska-Badziak zakwalifikowała agencje do działu tzw. innych p o d ­ m iotów adm inistracyjnych, tj. nowe pod m io ty powoływane do wykonywania adm inistracji publicznej, które są wyrazem akceptacji rozwiązań zagranicz­ nych w szczególności am erykańskiego m odelu adm inistracji23. Szerokie roz­ ważania teoretyczne przeprow adził J. N iczyporuk24, który za B. Popowską25

17 J. Jagielski, N ietypow e jednostki organizacyjne adm inistracji centralnej, [w:] Prawo

administracyjne, M. Wierzbowski (red.), Warszawa 2002, s. 197-198.

18 M. Guziński, T. Kocowski, Regulacja praw na gospodarowania m ieniem publicznym [w:]Prawo adm inistracyjne, J. Boć (red.), Kolonia Limited 2004, s. 295 i nast.

19 H. Izdebski, M. Kulesza, Adm inistracja publiczna - zagadnienia ogólne, Warsza­ wa 2004, s. 115.

20 E. Ochendowski, Prawo adm inistracyjne, Toruń 2002, s. 272.

21 K. Pawłowicz, Nietypowe podm ioty adm inistrujące w sferze gospodarki, [w:] C. Bana- siński, H. Gronkiewicz-Waltz, R. Kaszubski, K. Pawłowicz, D. Szafrański, M. Wierzbow­ ski, M. Wyrzykowski, Prawo Gospodarcze - zagadnienia adm inistracyjno-prawne, s. 126 i nast.

22 Ibidem , s. 139.

23 R. Michalska-Badziak, Inne p o d m io ty adm inistrujące - agencje, przedsiębiorstwa,

fundacje, organizacje społeczne, [w:] Z. Duniewska, B. Jaworska-Dębska, R. Michalska-

-Badziak, E. Olejniczak-Szałowska, M. Stahl, Prawo adm inistracyjne, pojęcia, instytucje,

zasady w teorii i orzecznictwie, Warszawa 2002, s. 202-203.

24 J. Niczyporuk, Agencje rządowe, [w:] J. Stelmasiak, J. Szreniawski, Prawo adm inistra­

cyjne ustrojowe - podm ioty administracji publicznej, Bydgoszcz-Lublin 2002, s. 162-168.

25 B. Popowska, Agencje - nowe fo r m y realizacji zadań adm inistracyjnych państw a, [w:] K ierunki rozwoju prawa administracyjnego. Podstawowe zagadnienia prawa b u ­

szeroko zanalizował węższą grupę tzw. agencji rządowych. Autorzy dokonują swoistej kategoryzacji agencji rządowych na agencje - centralne organy adm i­ nistracji państwowej, agencje - państwowe osoby praw ne czy w końcu jed no­ osobowe spółki Skarbu Państwa. Same zaś agencje definiują jako nowe pań ­ stwowe form y organizow ania dziedzin gospodarki, które charakteryzują się pewnym i w spólnym i cecham i (są powoływane przez organy państw a w ce­ lu realizacji zadań państw a oraz są powiązane organizacyjnie i funkcjonalnie z naczelnym i bądź centralnym i organam i adm inistracji państwowej).

Jak widać pojęcie agencji w literaturze jest niejednolite, chociaż wszystkie ujęcia w zasadzie są do siebie zbliżone. Nie m ożna jednoznacznie zdefiniować poszczególnych agencji w oparciu tylko o sam status prawny tych jednostek. Jak pokazano te statusy m ogą być różne. Nieco dokładniejszym kryterium , choć niewystarczającym, m ogłyby być zadania, które wykonują te podmioty. Stosu­ jąc to kryterium , wyróżniłbym tu tzw. agencje operacyjne oraz agencje typu majątkowego. W śród agencji typu majątkowego wydzielona w inna być podka- tegoria tzw. agencji powierniczych. Podział powyższy opiera się na podstawie kryterium rodzaju i wartości m ajątku będącego w dyspozycji poszczególnej agencji. Oczywiście wszystkie wyszczególnione podług powyższych kryteriów agencje są podm iotam i wyposażonymi przez państwo w niezbędny majątek administracyjny, ale szczególna grupa agencji typu powierniczego wyróżnia się tym, iż dysponuje zasobam i m ajątku skarbowego o znacznej wartości26.

Agencje operacyjne, do których m ożna zaliczyć m .in. Agencję Rynku Rol­ nego, Agencję Restrukturyzacji i M odernizacji Rolnictwa, Polską Agencję In­ formacji i Inwestycji Zagranicznych, Polską Agencję Prasową, są to podmioty, które wyposażone są przez państw o w m ajątek adm inistracyjny (nierucho­ m ości budynkow e oraz ruchom ości i środki finansowe), ale jedynie w celu re­ alizacji zadań adm inistracyjnych państw a. N atom iast tzw. agencje m ajątko­ we oprócz m ajątku adm inistracyjnego posiadają również w swojej dyspozycji m ajątek skarbow y (nieruchom ości gruntow e, składniki ruchom e) o znacznej wartości, które stanowią rzeczywisty m ajątek Skarbu Państwa i z którego uzy­ skiwany jest dochód budżetowy. Agencje typu majątkowego powoływane są do realizacji zadań gospodarczych państw a także do realizacji funkcji adm i­ nistracji państwowej.

Jak już w spom niano, w śród agencji m ajątkowych w yróżnia się szczególną p odgrupę agencji tzw. typu powierniczego Zalicza się do nich Agencję Nie­ ruchom ości Rolnych (dawniej p o d nazwą Agencji W łasności Rolnej Skarbu

T. Rabska, M. Szewczyk (red.), Poznań 1999, s. 208 i nast.

26 Patrz. S. Kasznica, Polskie prawo adm inistracyjne, Poznań 1947, s. 160 i nast., gdzie autor dokonał akceptowanej po dzień dzisiejszy w doktrynie klasyfikacji rzeczy publicz­ nych na majątek skarbowy, administracyjny i dobra ogólne.

Agencyjna Administracja Publiczna - zarys problemu ₃₇

Państwa), Wojskową Agencję M ieszkaniową, Agencję M ienia Wojskowego. Powierniczy charakter, w edług części doktryny, wynika w prost z przepisów ustaw statuujących agencje. Ustawodawca używa w ich aktach ustrojowych słowa „powierza” do określenia węzła praw nego łączącego te agencje z m ie ­ niem skarbowym27. Przedm iotow e ustaw y zawierają bardzo zbliżone fo rm u ­ ły normatywne, w przyp adku A gencji M ienia W ojskowego ustawa p rzew i­ duje, iż „Skarb Państwa pow ierza Agencji w ykonyw anie prawa własności i innych praw rzeczowych na jego rzecz w stosunku do m ienia, o którym m o ­ wa w art. 2” (art. 6). W przypadku zaś Wojskowej Agencji Mieszkaniowej „Skarb Państwa powierza Agencji wykonywanie prawa własności i innych praw rzeczowych na jego rzecz w stosunku do gruntów, budynków i lokali mieszkalnych stanowiących własność Skarbu Państwa” (art. 14). Agencji N ie­ ruchomości Rolnych natom iast „Skarb Państw a pow ierza Agencji wykony­ wanie prawa własności i innych praw rzeczowych na jego rzecz w stosunku do mienia, o którym mowa w art. 1 i 2” (art. 5 ust. 1).

Takie zapisy w ustawach wym usiły w literaturze pogłębioną refleksję na temat znaczenia słowa „powierza”. Duża część doktryny wiąże takie sform u­ łowanie z potrzebą porów nań do obcej polskiem u praw u konstrukcji pow ier­ nictwa. Tematyka instytucji pow iernictw a nie jest now a i była poruszana już w minionym czterdziestoleciu przez J. W asilkowskiego28. Rozległa analiza sta­ nowisk zarówno zwolenników jak i przeciw ników koncepcji pow iernicze­ go charakteru niektórych agencji ze względu na ograniczoność opracow ania nie jest możliwa29. Jednak tytułem w zm ianki należy podać, iż większość

au-27 Zob. art. 6 ustawy z dnia 30 maja 1996 r. o gospodarowaniu niektórymi składni­ kami mienia Skarbu Państwa oraz o Agencji M ienia Wojskowego D zU nr.90, poz. 405 a także art.14 ust.l ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej D zU nr 42. z 2002 r., poz. 368 - tekst jednolity oraz art. 5 ust. 1 ustawy z 19 10 1991 r. o gospodarowaniu nieruchom ościam i rolnymi Skarbu Państwa DzU, nr 57, poz. 603 - tekst jednolity.

28 J. Wasilkowski, referat Pozycja praw na własności państw ow ej w PRL i fo r m je j p o ­

wiązań z własnością innych krajów socjalistycznych, Sprawozdanie B. Oliwy, Ewolucja i przyszłość własności w Polsce, „Państwoi Prawo” 1976 nr 6, s. 575, oraz Prawo W łasności w PRL, Warszawa 1969, gdzie J. Wasilkowski jednoznacznie wskazuje na potrzebę roz­

patrywania konstrukcji prawnej powiernictwa nie tylko na tle wypadków wynikających z umów, lecz także w związku z sytuacjami, które istnieją z m ocy ustawy. Autor propo­ nuje dalej przeniesienie dyskusji o powiernictwie z płaszczyzny um ów i czynności praw­ nych na płaszczyznę stosunku prawnego.

29 Szerszą analizę problemu podaje M. M ożdżeń-M arcinkowski, Agencja N ierucho­ mości Rolnych, Kraków 2003, s. 68 in„ oraz idem , Instytucja pow iernictw a - zagadnie­ nia wybrane, [w:] Jednostka, państwo, adm inistracja - now y w ym iar, E. Ura (red.), Rze­

szów 2004, s. 305-316. Por. też A. Doliwa, Ustawowe powiernictw o w ykonyw ania w łasno­

Prawni-torów, jak również orzecznictwo, rozpoznaje swoisty powierniczy węzeł łą­ czący agencje z m ieniem skarbow ym 30. Niektórzy nawiązują wprost do po­ w iernictw a i określają trzy w ym ienione agencje jako „powierników Skarbu Państwa31. Inni wolą określać ten węzeł praw ny zarządem powierniczym 32. Niezależnie jed n ak od sporu o charakter relacji powierniczej pewne ustalenia zdają się być niezm ienne.

Polskie praw o nie przew iduje odrębnej instytucji pow iernictw a zarów­ no w zakresie cywilnoprawnych regulacji zobowiązaniowych jak i rzeczo­ wych. W zm ianki o relacjach powierniczych, na które napotykam y przy okazji regulacji obrotu publicznego papieram i wartościowymi, instytucji przew łaszczenia na zabezpieczenie czy też rachunku bankowego powier­ niczego, są incydentalne i nie stanow ią w żadnym stopniu regulacji syste­ mowej. Term in „powierzenie” występuje też w przepisach prawa cywilne­ go (art. 430 i 636 KC) m a tam jedn ak jedynie znaczenie czysto techniczne i funkcjonuje w ram ach już powstałych stosunków prawnych z czynów nie­ dozwolonych i um ow y o dzieło, nie m a jed n ak charakteru samoistnego

nie kreuje relacji praw nych już ukształtowanych.

N iektórzy autorzy stawiają tezę, iż właśnie w spom inane trzy ustawy p o ­ wołujące Agencję N ieruchom ości Rolnych, W ojskową Agencję M ieszkanio­ wą oraz Agencję M ienia Wojskowego wprowadzają polską odm ianę powier­ nictw a33. Do pew nego stopnia jest to tw ierdzenie prawdziwe, jednak istnieje w tzw. polskiej odm ianie pow iernictw a pew na charakterystyczna kontradyk- cja, której nie da się pogodzić zarów no z wzorcową niem iecką form ą powier­ nictw a tzw. treu h an d jak i anglosaską odm ianą pow iernictw a tzw. trustem 34. Polega ona na tym , iż w obydwóch zagranicznych instytucjach prawnych o so­ ba, której pow ierza się jakieś dobro m aterialne lub niem aterialne (tzw. tru­ stee lub treuhander) stają się ich właścicielami. N atom iast w przypadku pol­ skich agencji pow ierniczych (oprócz m ienia stanowiącego ich m ienie jako państw owych osób praw nych) m ienie pow ierzone zawsze pozostaje własnoś­ cią Skarbu Państwa. Przedm iotow e agencje jedynie wykonują prawo w łasno­ ści Skarbu Państwa. A. Doliwa słusznie zauważa, iż powiernicze przeniesie­ nie praw a, a nie tylko pow iernicze przekazanie kom petencji do wykonywania

cze” 2003, z. 1 (155) , s. 107 i nast. 30 OSNC 1994/6/121.

31 M. Możdżeń-M arcinkowski, op. cit., s. 69 i wskazana tam literatura.

32 W szczególności zob. J. Szachułowicz, W łasność publiczna, Warszawa 2000, s. 152 i nast., a także J. Niczyporuk, op. cit., s. 167.

33 Ibidem s. 152.

34 Szerzej na temat instytucji trust i treuhand zob. M. Możdżeń-Marcinkowski, Insty­

Agencyjna Administracja Publiczna - zarys problemu 39

tego prawa, wymagałoby raczej sform ułowania: „Skarb Państwa powierza Agencji prawo własności w celu jego wykonania”35. Tymczasem w ustawach mowa jest o przejęciu przez agencje, praw i obowiązków wynikających z wy­ konywania prawa własności, a nie z praw a własności. Ta językowa w ykładnia determ inow ana jest niewątpliwie okolicznością, iż agencje nie stają się właś­ cicielami powierzonego m ienia.

Fakt ustanow ienia poszczególnych węzłów powierniczych w ustaw ach su­ gerowałby ich rzeczowy charakter, ale jednocześnie Kodeks Cywilny przekre­ śla taką interpretację zam kniętym katalogiem praw rzeczowych, w którym brak jest stosunku powiernictw a. Powstaje więc pytanie, czy w przypadku rozwiązań polskich m am y do czynienia z rzeczywistym węzłem pow ierni­ czym, czy też jedynie z niezam ierzoną przez ustawodawcę figurą stylistycz­ ną. Wydaje się, iż odpow iedź tkwi w samej istocie relacji pom iędzy agencjami a m ieniem Skarbu Państwa. Paradoks polskich rozwiązań w tej m aterii pole­ ga na tym, iż norm atyw ne rozwiązania w 99% przypom inają węzeł pow ierni­ ctwa znany zagranicznym ustaw odaw stw om , jednakow oż w polskiej odm ia­ nie brakuje pow iernictw a jednego z najważniejszych elem entów tej instytucji tj. właścicielskiego tytułu praw nego do powierzonego m ienia.

Konkludując, należy stwierdzić, iż jednoznaczne określenie charakteru prawnego oraz statusu pranego agencji nastręcza trudności. Przyjęta w lite­ raturze zasada definiowania poszczególnej agencji odrębnie jest uspraw iedli­ wiona. Jednak jak wskazano m ożna już na tym etapie próbow ać w yodrębnić pewne kategorie agencji „typu powierniczego”. Zapewne pierwszym zada­ niem ustawodawcy polskiego pow inno być w prowadzenie do polskiego syte­ m u prawnego instytucji powiernictw a. Jest to podstaw ow y i zasadniczy krok na drodze skonstruow ania pewnego m odelu wykonawczej agencji państw o­ wej o rzeczywistym statusie powierniczym . Próbując um iejscowić agencje w systemie adm inistracji publicznej, uważam , iż pow inno się je postrzegać ja­ ko państwowe jednostki organizacyjne wyłączone strukturalnie (pod m ioto­ wo) lub organizacyjnie (funkcjonalnie) z tradycyjnych stru k tu r m inisterial­ nych, pozostające p od nadzorem organów naczelnych adm inistracji rządowej, różniące się sposobem powstawania, organizacji, finansowani, nadzoru i kon­ troli a także zadaniam i i sposobam i ich wypełniania.

Analizując praw ny status agencyjnych podm iotów adm inistracji publicz­ nej, rodzaje i charakter stosunków praw nych jakie są przez nie zawiązywa­ ne z rozlicznymi podm iotam i, szczególnie aktualny wydaję się pogląd wy­ powiedziany niegdyś przez J. Kornaia, iż: „w istocie trzeba ustalić dla każdej organizacji i jednostki, jaką działalność ona reguluje, jakie produkty i zaso­

35 A. Doliwa, Jeszcze w sprawie powierniczego statusu AW RSP, „Rejent” 2000, nr 2 (106), s. 133.

by są w jej dyspozycji, jakie są m iędzy jednostkam i zależności podporządko­ w ania i zw ierzchnictwa i jak jest rozdzielona m iędzy nie odpowiedzialność w zakresie podejm ow ania decyzji. Są to właśnie najważniejsze cechy charak­ terystyczne stosunków własności, n a pew no ważniejsze niż zewnętrzne formy praw ne”36. W sytuacji braku na gruncie praw a polskiego jednolitego, praw no­ ustrojowego m odelu agencji cytowane powyżej podejście w analizie poszcze­ gólnych podm iotów agencyjnych jest na obecnym etapie jedynym m iarodaj­ nym źródłem wiedzy o ich rzeczywistym statusie prawnym.