Społeczno-prawna pozycja rolników indywidualnych w świetle nowych ustaw rolnych

Luba Matraszek

Społeczno-prawna pozycja rolników

indywidualnych w świetle nowych

ustaw rolnych

Annales Universitatis Mariae Curie-Skłodowska. Sectio H, Oeconomia 20, 321-338

A N N A L E S

U N I V E R S I T A T I S M A R I A E C U R I E - S K Ł O D O W S K A L U B L I N — P O L O N I A

Vol. X X , 19 SECTIO H 1988

Zakład N au k o P racy W ydziału E k on om iczn ego UMCS

L u b a M A T R A S Z E K

Social-legal Situation of Individual Farmers in the Light of New Regulations in Agriculture

Społeczno-praw na pozycja rolników indyw idualnych w św ietle now ych ustaw rolnych

Общественно-правовое положение владельцев единоличных земледельческих хозяйств в свете новых сельскохозяйственных законов

W roku 1982 Sejm uchw alił szereg ustaw , k tórych w spólnym celem je st dążenie do zapew nienia praw nych podstaw intensyfikacji pro d ukcji rolnej oraz do pop raw y w arunków pracy i życia na wsi.

Jakk o lw iek o realizacji tych celów zadecydują przede w szystkim czynniki ekonomiczne, społeczno-polityczne i techniczne, praw o może być sty m u lato rem korzy stn ych przeobrażeń oczekiw anych przez całe społe­ czeństwo. Jed n y m z w aru n k ów osiągnięcia pożądanych zmian jest m. in. poczucie stabilizacji zawodowej oraz te w szystkie czynniki, k tó re w p ły ­ w ają na pozycję społeczną rolnika.

I. K lam rą spinającą now e u regulow ania je st znow elizow any art. 131 k.c.1, nakazu jący p rzy tłum aczeniu i stosow aniu kodeksu cyw ilnego mieć na w zględzie g w arancje własności i całkow itej ochrony indyw idualnych gospodarstw rolnych, stanow iących trw ały i rów nopraw ny elem ent u stro ­ ju społeczno-gospodarczego naszego państw a. Zapis ten w yw ołuje do chw ili obecnej wiele em ocji i k o n tro w ersji zwłaszcza w kontekście do­ konanych w 1983 roku zm ian w K o n s ty tu c ji2, gw aran tu jącej trw ało ść indyw idualnych rodzinnych gospodarstw rolnych pracujących chłopów.

1 U s t a j ą y dnia 26 marca 1982 o zmianie ustawy — kodeks cyw ilny oraz -o uchyleniu ustaw y o uregulowaniu w łasności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 11, poz. 81).

2 Ustawa z dnia 20 lipca 1983 o zmianie Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz. U. Nr 39, poz. 175).

Początkow o podkreślano, że zaw artą w a rt. 131 k.c. k lau zulą in te r­ p reta cy jn ą w inny kierow ać się zarów no sądy, jak i organy adm in istracji państw ow ej, przy czym w skazyw ano, iż skuteczność ochrony zależy m. in. od w arun k ó w w ładczego w kraczania adm inistracji państw ow ej w sferę w ykonyw ania w łasności in d yw id ualnej.3 W d o k try n ie wTskazuje się rów ­ nież, że a rty k u ł ten podkreśla „jedną z podstaw ow ych zasad obecnej po­ lity k i rolnej naszego państw a, a m ianow icie zasadę jedności polskiego roln ictw a oraz rów nopraw ności w szystkich sektorów gospodarki rolnej i g w aran cję rozw oju każdego z nich.” 4

P o jaw iły się jedn ak głosy negujące zarów no trw ałość, jak i rów no­ praw ność indyw idualnych gospodarstw rolnych. W skazuje się na ograni­ czone zastosow anie zasady rów nopraw ności do rozstrzygania sp raw indy­ w id u alny ch tra fia ją c y c h do sądów powszechnych. O pierając się jedynie na w yk ładn i językow ej stw ierdza się, że rów nopraw ność nie źostała w K o n sty tu cji zagw arantow ana, nie m a zatem p odstaw do przyjęcia, iż K o n sty tu cja w prow adza tę zasadę do polityki ro ln ej.5

W ykładnia językow a — jakkolw iek najw ażniejsza — jest jednak ty l­ ko jedną z m etod in te rp re ta c ji obow iązującego p raw a, nie zawsze decy­ dującą o rozstrzygnięciu in te rp re ta c y jn y m . Poniew aż przedstaw iony p ro ­ blem m a istotne znaczenie polityczne, należy sięgnąć do fu nkcjonalnych d y re k ty w in terp retacy jn y ch , k tó re m ają c h a ra k te r polityczny. Stosując te d y rek ty w y w y b iera się jako w łaściw e to rozw iązanie, k tó re daje n o r­ m ę „najlepiej uzasadnioną aksjologicznie n a gruncie przyjm ow anego ofi­ cjalnie system u w arto ści.” 6 W ydaje się, iż p rzy ję ty obecnie system w a r­ tości przem aw ia za zasadą rów nopraw ności w szystkich sektorów gospo­ d a rk i rolnej. Stanow isko tak ie zostało potw ierdzone w roku 1981 i 1982 przez KC PZ P R i przez NK ZSL. Do przeszłości w inna należeć rozbież­ ność m iędzy d ek laracjam i p olitycznym i a rozw iązaniam i p raw n y m i i ich in te rp re ta c ją . W arto w ty m m iejscu przypom nieć, że „jedną z przyczyn stosunkow o m ałej skuteczności i n ietrw ało ści przem ian, zapoczątkow a­ nych przełom em październikow ym 1956 r. był b rak konstytucyjnego, a w ślad za ty m ustaw ow ego, uregulow ania w ielu podstaw ow ych zagad­ nień w zakresie stosunków pom iędzy w ładzą a o b y w atelam i.”7 N ależy

3 Por. M. B ł a ż e j c z y k : Prawne gwarancje in dyw idualnej własności rolni­

czej. PiP 1982, z. 10, s. 32 i n.

4 J. M a j o r o w i e z, J. P i e t r z y k o w s k i : Zm ia ny w regulacji stosunkóiv

p raw n y ch w rolnictwie. Warszawa 1984, s. 102.

5 A. Bałaban (rec.): J. Majorowicz^ J. Pietrzykowski: Zmiany w regulacji stosun­ ków prawnych w rolnictwie, Warszawa 1984, /w / „Wieś W spółczesna” 1985, nr 1, s. 152.

6 Z. Z i ę b i ń s k i : Teoria pręiwa. PWN, Warszawa, Poznań 1978, s. 120. 7 M. R y b i c k i : Zm ian y kon stytucyjn e w Polsce Ludowej. „Studia Prawniczc” 1983, z. 4 (78), s. 9.

Społeczno-prawna pozycja rolników... ₃₂₃

rów nież zwrócić uw agę na fakt, iż w Sejm ie podkreślono, że now y za­ pis k o n sty tu cy jn y spełnia przede w szystkim fun k cje gw arancyjn e trw a ­ łości rodzinnych gospodarstw rolnych jako równopraw nego elem entu ist­ niejącego u stro ju społeczno-gospodarczego PR L.8 Równoprawność ta nie może mieć jed n ak tylk o form alnego ch arak teru . Oznaczać ona w inna równość dostępu do inw estycji, środków produkcji, k red ytó w i innej po­ m ocy państw a dla w szystkich sektorów rolnictw a. Pom inięcie k tórego­ kolw iek elem entu jest niesłuszne i nieracjonalne z pu n k tu w idzenia po­ trz e b w yżyw ienia narodu.

Nie m a żadnych w ątpliw ości praw nych co do zasady trw ałości in d y ­ w idualnych gospodarstw rolnych, k tó ra została zaw arta w K onstytucji. J e j b rak w przeszłości doprow adził do osłabienia rolnictw a ind yw idu al­ nego, zestarzenia się polskiej w si i innych ujem nych konsekw encji, k tó re przezw yciężać będziem y jeszcze przez długie lata.. Stw orzenie odpow ie­ dnich gw aran cji i zapew nienie ich realizacji może przyczynić się do u su­ nięcia b a rie r psychologicznych i praw nych ham ujących rozwój rolnictw a indyw idualnego i w zrost p rodukcji r o ln e j9 w takim zakresie, w jakim dotychczas ograniczały.

Jed n y m z nadrzędnych celów społecznych i gospodarczych naszego k ra ju jest intensyfikacja p rodukcji rolnej; będzie ona m ożliwa m. in. przy popraw ie sam opoczucia i pewności ju tra rolników indyw idualnych.10 Nie bez znaczenia jest bowiem fakt, że w ich rękach zn ajdu je się przew a­ żająca część ogółu g runtów rolnych.

Na tle psychicznego kom fortu, w ynikającego z konsty tucy jnej gw a­ ran cji trw ałości indyw idualnych gospodarstw rolnych może razić stw ie r­ dzenie, że „Teza o trw ałości drobnej gospodarki chłopskiej jest n iefo r­ tu n n y m stw ierdzeniem , dlatego że cechą szczególną tej gospodarki jest w łaśnie nietrw ałość...” 11 W ydaje się jednak, iż nieporozum ienie dotyczy praw nego i ekonomicznego pojęcia trw ałości. Je j zagw arantow anie w K on­ sty tu c ji oznacza, że indyw idualna własność rolnicza nie będzie w sposób przym usow y likw idow ana, co w cale nie przeczy możliwościom dobrow ol­ nej zm iany form gospodarow ania w sprzyjających w arunkach ekonom icz­ nych. T w ierdzeniu tem u nie przeczy teza o nietrw ałości ty m bardziej, że podkreśla się, iż „nietrw ałość ta jest względna, bowiem zanikow i egzy­

8 Por. wystąpienie posła-sprawozdawcy Z. Czeszejki-Sochacki«go na posiedze­ niu Sejmu 20 lipca 1983, cyt. za R y b i c k i m : op. cit., s. 32.

9 Por. B ł a ż e j c z y k : op. cit., por. też Z. J ę d r z e j c z a k : Kieru nki zmian w u staw odaw stw ie rolnym, RNGA 1982, nr 4, s. 6.

10 Por. F. T o m c z a k : O teraźniejszości i przyszłości chłopów polskich, „Wieś W spółczesna” 1985, nr 1, s. 25.

11 H. C h o ł a j: Teoretyczna spuścizna K. Marksa a charakter prostej produk­

sten cji jed n y ch gospodarstw tow arzyszy pow staw anie in n y ch .” 12 Zgo­ dzić się należy ze stw ierdzeniem , że każda form a gospodarow ania ro ln i­ ctw a chłopskiego, z jak ą m am y obecnie do czynienia pow inna trw ać tak długo, dopóki w yk azu je swą efektyw ność.13

II. Zasada trw ałości in dyw idualn ych gospodarstw rolnych znalazła sw e odzw ierciedlenie w e w szystkich zm ianach w prow adzonych zarówno do kodeksu cyw ilnego, jak i do innych u staw uchw alonych w 1982 roku. S tw ierdzenie powyższe odnosi się m. in. do bardzo pow ażnie zm odyfiko­ w anych zasad o b ro tu w łasnościow ego nieruchom ościam i rolny m i oraz do n iek tó ry ch innych form o brotu sensu largo 14.

Sygnalizow ane zm iany idą ta k daleko, że w chw ili obecnej można m ówić nie o ograniczeniach obrotu nieruchom ościam i rolnym i, lecz o jego przesłankach, jak k o lw iek ty m pierw szym pojęciem p osługuje się kodeks cyw ilny (a rg u m en tu m a contrario z a rt. 168) i ju d y k a tu ra .15 Z naj­ du je też ono odbicie w lite ra tu rz e p rzed m io tu .16

O statnio zdaje się u trw ala ć w d o k try n ie pojęcie przesłanek nabycia nieruchom ości ro ln ej.17 Stanow isko to jest ze wszech m ia r słuszne zw a­ żywszy, iż obow iązujące w chw ili obecnej ustaw odaw stw o jest w tym w zględzie liberalne. S tano w i ono w zasadzie jedyn ie ram y, _ w obrębie k tó ry ch ro ln ik in d y w idu aln y uzyskał nieznany d o tąd w Polsce Ludow ej zak res p raw n ej sw obody k ształto w an ia n ie tylko s tru k tu ry obszarow ej sw ojego gospodarstw a. Za now ym stanow iskiem przem aw ia i sam a isto­ ta p raw a własności. G ranice ko rzy stan ia i rozporządzania własnością określone przez u staw y, zasady w spółżycia społecznego i społeczno-gos­ podarcze przeznaczenie tego p raw a nie są jego ograniczeniam i a stano­ w ią jedy n ie jego n o rm a ty w n ą tre ść .1S N ie m a ona c h a ra k te ru stałego

12 Ibidem.

13 Por. T o m c z a k : op. cit.

14 Co do w yodrębnienia tych form por. interesujące wrywody A. S t e l m a ­ c h o w s k i e g o i B. Z d z i e n n i c k i e g o : Prawo rolne. PWN, Warszawa 1980, s. 244; Por. też J. P i ą t o w s k i : Proble m aty ka prawna obrotu gruntam i chłop­

skim . Warszawa 1961, s. 11 i n., oraz F. B ł a h u t a, J. P i ą t k o w s k i , J. P o-

l i c z k i e w i c z : Gospodarstw a rolne, obrót, dziedziczenie, podział. Warszawa 1967, s. 33 i n.

15 Por. J. S z a c h u ł o w i c z : Obrót nieruchomościami rolnym i wedłu g p rze ­

pisów kodeksu cywilnego w św ietle orzecznictwa Sądu Najwyższego. Nowe Prawo

1984, nr 11— 12, s. 129 i n.

18 Por. np. J. I g n a t o w i c z : Prawo rzeczowe, Warszawa 1976, s. 97; J ę ­ d r z e j c z a k : op. cit.; B. B a n a s z k i e w i c z , A. P i ę t a : Podstaw ow e w arun ­

k i nabycia nieruchomości rolnych w drodze przeniesienia lołasności. „Nowe Pra­

w o ” 1983, nr 6, s. 14.

17 Por. M a j o r o w i e z, P i e t r z y k o w s k i : op. cit., s. 114 i n.

V Por. System prawa cyw ilnego, t. II, Prawo w łasności i inne prawa rzeczowe, O ssolineum 1977, s. 48.

Społeczno-prawna pozycja rolników.., ₃₂₅

a. ulega rozszerzeniu lub zwężeniu zależnie od różnych czynników eko­

nom icznych, politycznych, społecznych i psychologiczno-socjologicznych. Sw oboda powyższa doznaje pew nych ograniczeń tam , gdzie w kracza organ ad m inistracji państw ow ej. N a gruncie kodeksu cywilnego m ożli­ wości takich jest niew iele i nie w szystkie dotyczą obrotu sensu stricto. M ożna je określić m ianem „szczególnych ograniczeń obrotu 19.” Dwa jed ­ n ak m ają c h a ra k te r ogólny i dotyczą obrotu własnościowego. N ależy tu w ym ienić upraw nien ie terenow ego organu adm inistracji państw ow ej szczebla podstaw ow ego do stw ierdzenia spełnienia w arunków w ym aga­ nych do nabycia w łasności nieruchom ości rolnej oraz do stw ierdzenia w arun k ó w uznania gospodarstw a rolnego za zdolne do tow arow ej p ro ­ d uk cji rolnej.

W ydane n a podstaw ie upow ażnienia ustaw ow ego zaw artego w art. 160 § 3 i a rt. 165 k.c. rozporządzenie R ady M in istró w 20 określa, iż „stw ierd zen ia” te n a stę p u ją w form ie zaśw iadczeń. Zgodnie natom iast z a rt. 219 k.p.a. „odm ow a w ydania zaśw iadczenia bądź zaśw iadczenia o treści żądanej prze osobę ubiegającą się o nie n astęp u je w drodze po­ stanow ienia, na któ re służy zażalenie.” 21 W litera tu rz e podkreśla się, że unorm ow anie to pogarsza sytuację indyw idualnego rolnika w porów na­ niu ze stanem poprzednim , gdyż uniem ożliw ia sądową kontrolę legalno­ ści działania adm inistracji poprzez zaskarżenie do NSA.22 Pogląd te n jest o ty le słuszny, że na podstaw ie a rt. 196 § 1 k.p.a. zaskarżona do sądu ad m inistracyjnego z'p ow o d u niezgodności z praw em może być tylko de­ cyzja organu ad m in istracji państw ow ej. P rz y ję te w znow elizow anym k.p.a. zasady postępow ania adm inistracyjnego, takie jak przekonyw ania, pogłębiania zaufania do organów państw a k ształtow ania świadomości p raw n ej o byw ateli w ydają się w zbyt m ałym stopniu chronić in teres ro l­ nika indyw idualnego.

Sądzić jed n ak można, iż weźm ie go w obronę sąd powszechny. Ju ż bow iem na gruncie dotychczasow ego stanu praw nego Sąd N ajw yższy p rzy jął, że ważność um ow y o przekazanie własności nieruchom ości ro l­ nej zależy od zgodności um ow y z dyspozycją a rt. 163 k.c. Mimo zm iany

10 Omówione one zostały przez S z a c h u ł o w i c z a : op. cit., s. 135.

20 Rozporządzenie Rady M inistrów z dnia 28 listopada 1964 w sprawie przeno­

szenia w łasności nieruchom ości rolnych, znoszenia współwłasności takich nierucho- mcjfści oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych (Tekst jedn.: Dz. U. 1983, Nr 19, poz. 86).

21 Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 kodeks postępowania administracyjnego (Tekst jedn.: Dz. U. z 1980, Nr 9, poz. 26).

22 Por. J. Kapera: Problematyka administracyjna w sprawach o nabycie n ie­ ruchom ości rolnej na tle znowelizowanego art. 165 k.c., Nowe Prawo 1984, nr 9, s. 42 i n.

k.c. w ty m zakresie, orzecznictw o Sądu N ajw yższego nie straciło a k tu a l­ ności.23

Dla społecznej pozycji roln ika niezm iernie isto tn e jest zró w n anie w p raw ach osób m ających różne przygotow anie do prow adzenia gospo­ d arstw a rolnego i p racu jący ch w różnych sekto rach rolnictw a. D otych­ czasowe p rzep isy d y sk ry m in ow ały rolników nie m ających przygotow ania teoretycznego a n iek tó re z n ich były szczególnie n iek o rzy stn e dla rolni­ ków p racu jący ch w p aństw o w ych gospodarstw ach rolnych. O becnie róż­ nice te zostały zniesione a dla w szystkich sposobów nabycia własności uregulow anych zarów no w kodeksie cyw ilnym , ja k i poza n im została w prow adzona zasada, iż nabyw cą może być ro lnik stale p rac u jąc y w ja ­ k im kolw iek gospodarstw ie ro ln y m bezpośrednio p rz y p rod u k cji rolnej albo m ający kw alifik acje do prow adzenia gospodarstw a rolnego. N astą­ piła ty m sam y m p ełna reh a b ilita c ja zaw odu rolnika a jego k ształto w a­ nie i ochrona jest obecnie jedn ą z zasad p raw a rolnego.24

W d o k try n ie p o d k reśla się, że roln ik m ający przygotow anie p ra k ­ tyczne jest w chw ili obecnej w lepszej sytuacji, gdyż jego u praw nienia określa bezpośrednio ustaw a, n ato m iast rodzaje kw alifikacji teoretycznych up raw n iający ch do nabycia w łasności określa R ada M inistrów w drodze rozporządzenia. P rzyznać trzeba, że jest ono w chw ili obecnej liberalne.

Rozw iązania p raw n e uzn ające jednakow e m ożliwości rozw ojow e w szystkich rolników , bez w zględu na ich w ykształcenie, jest ze w szech- m ia r słuszne. N a tu ra ln a selekcja pow inna dokonyw ać się nie na drodze n o rm aty w n ej, lecz ekonom icznej i w inna być nośnikiem postępu i ko­ rzy stn y ch przeob rażeń rolnictw a. Ja k w sk azują badan ia przeprow adzone w 1984 r.- przez C e n tru m B adania O pinii Społecznej, istn ieje związek m iędzy decyzjam i zw iązanym i z w łasny m w arsztatem p racy a poziom em w ykształcenia, zwłaszcza rolniczego. W ykształcenie też jest jed n y m z n a j­ isto tniejszych czynników W kształceniu p ostaw wobec przyszłości. „L e­ g ity m u jący się w yższym poziom em w ykształcenia a przede w szystkim w ykształceniem rolniczym p rze jaw ia ją w iększy optym izm ...” 25

III. Na pozycję ro ln ik a indyw idualnego w a rto rów nież spojrzeć od stro n y u sta w y o ochronie g ru n tó w rolnych i leśnych. A naliza treści tej u sta w y zd aje się w skazyw ać, że ochronie podlegają nie tylko określone g ru n ty , ale i ich właściciele. P rzejaw ia się ona m. in. w p recyzyjniejszym

23 Por. S z a c h u l o w i c z : op. cit., s. 131

24 Por. C z e c h o w s k i , A. S t e l m a c h o w s k i : Zasady praw a rolnego. Pi P

1979, z. 12.

25 W. K o m a r : Przyszłość gospodarstw in dyw idualnych w opiniach rolników, „Wieś W spółczesna” 1985, nr 3, s. 102.

24 U stawa z dnia 26 marca 1982 o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. k r 11, poz. 79).

Społeczno-prawna pozycja rolników.., ₃₂₇

niż dotychczas określeniu w arunków dysponow ania własnością rolniczą oraz — n iek iedy — w b ra k u sankcji za zachow anie sprzeczne z ustaw ą. N ależy tu przede w szystkim wspom nieć o przeznaczaniu gru ntó w na cele nierolnicze i nieleśne. P ierw sze pytanie, jakie nasuw a się w ty m m iejscu dotyczy zakazu przeznaczania na te cele gruntów w ysokiej jakości. A rt. 5 pkt. 1 u sta w y takiego zakazu nie przew iduje, nie m ożna go też pośrednio w yw nioskow ać z całej ustaw y. W spom niany a rty k u ł zezw ala jed y n ie na przeznaczanie n a cele nierolnicze i nieleśne g ru ntów o n a j­ niższej p rzy datn o ści p ro d u k cy jn ej, odpow iednio usytuow anych. P rz ez n a ­ czenie n ato m iast na te cele g ru n tó w klasy I—IV w ym aga, n a podstaw ie a r t 7 ust. 2 p k t 1 zgody M inistra R olnictw a i G ospodarki Ż yw noś­ ciowej.

W d o k tryn ie podkreśla się, że jakkolw iek w ustaw ie b rak jest k a te ­ gorycznego zakazu, niem niej p rzy ję ta na gruncie uchylonego ustaw odaw ­ stw a ta k a zasada obow iązuje nadal p rzy w yrażaniu zgody na przezna­ czenie tych g ru ntó w na inne niż rolnicze czy leśne cele.27 Za tak ą in te r­ p re ta c ją p rzem aw iają bow iem założenia ustaw y. Funkcjonalne d y re k ty ­ w y in te rp re ta c y jn e p rzem aw iają za ty m stanow iskiem i n iew ątpliw ie w ty m k ieru n k u będzie zm ierzała p rak ty k a . W ydaje się jednak, iż ta k i zakaz pow inien być w prow adzony bezpośrednio do u staw y ty m bardziej, że o p eru je ona ad m in istracy jn ą m etodą regulacji stosunków praw n ych w rolnictw ie.

Zakaz, o k tó ry m m ow a przew idziany jest natom iast w u staw ie 0 ochronie środow iska z 1980 r.2S zgodnie z k tó rą g ru n ty rolne w ysokiej jakości i g ru n ty leśne nie mogą być przeznaczane na cele nierolnicze 1 nieleśne, chyba że zezw alają n a to przepisy szczególne. Zakaz ten za­ tem sk ierow any jest do organów stosujących praw o, nie dotyczy n a to ­ m iast organów stanow iących praw o. Mogą one w prow adzić odstępstw a od zasad ogólnych. P rzy k ład em jest tu w łaśnie ustaw a o ochronie gru ntów ro ln y ch i leśnych. Jeszcze dalej idące odstępstw a przew iduje now a u s ta ­ wa o planow aniu p rzestrzen n y m .29 W prow adziła ona do ustaw y o och ro ­ nie g ru ntó w rolnych i leśnych dodatkow y przepis (art. 46 p k t 1, lit. b), zgodnie z k tó ry m przeznaczenie gru ntó w rolnych i leśnych klasy I— IV na cele budow nictw a m ieszkaniow ego w ym aga zgody w ojew ody a nie M inistra R olnictw a i G ospodarki Żyw nościowej. W ojew oda m oże ją w praw dzie w yrazić na podstaw ie w ytycznych w ojew ódzkiej rad y n a ro ­ dowej i po up rzednim uzgodnieniu z MRiGŻ, nie w y daje się jednak, by

27 Por. M a j o r o w i e z, P i e t r z y k o w s k i : op. cit., s. 27.

28 U staw a z dnia 31 stycznia 1980 o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. Nr 3, poz. 6).

29 U stawa z dnia 12 lipca 1984 o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 35, poz. 185).

tak a reg u lacja służyła realizacji celów określonych w ustaw ie o ochro­ nie gru n tó w rolnych i leśnych.

O chronie ty ch g ru n tó w służy n ato m iast a rt. 5 ustaw y o planow aniu p rzestrzennym , zgodnie z k tó ry m u stalenia w planach zagospodarow ania przestrzennego dotyczące przeznaczenia g ru n tó w rolnych lub leśnych n a cele nierolnicze i nieleśne n a stę p u ją po przeprow adzeniu w szechstron­ nych analiz i uw zględnieniu m. in. potrzeb p ro d u k cji rolnej i leśnej. Nie bez znaczenia jest rów nież fak t, że dla obszarów w y o drębniających się szczególnym i fu n k cjam i gospodarczym i czy przyrodniczo-środow iskow y- m i sporządza się o dręb n e p lan y zagospodarow ania przestrzennego a m ia­ nowicie p lan y obszarów funkcjonalnych.

U staw a o planow aniu p rzestrzen n y m zwolniła natom iast (art. 46 p k t 2) tere n y przeznaczone na cele budow nictw a m ieszkaniow ego z trz y ­ letniego okresu w yczekiw ania z w ejściem na gru nt, jak i n a po dstaw ie a rt. 8 ust. 1 u staw y o ochronie grun tów roln ych i leśnych m usi upłynąć od złożenia w niosku o zgodę na pozarolnicze przeznaczenie g run tów do zam ierzonego w yłączenia g ru n tó w z prod uk cji. W ty m w zględzie n a stą ­ pił niejako n a w ró t do u chylonej u staw y o ochronie grun tó w roln y ch i leśnych z 1971 ro k u .30

Om ówione rozw iązania nie m ają w praw dzie w pływ u n a pozycję p ra w ­ ną czy społeczną rolnika indyw idualnego, m ogą jed n a k rzutow ać n a p ro ­ blem skuteczności ochrony ilościowej g run tów rolnych. N atom iast z p u n k tu w idzenia pozycji roln ika indyw idualnego duże znaczenie m oże m ieć przeznaczanie g ru n tó w n a cele nierolnicze na podstaw ie lokalizacji inw esty cji cen traln y ch . In w estycje te w inny być ta k zlokalizowane, by przedsięw zięciom in w esty cy jn y m zapew nić n ajb ard ziej k o rzy stn e w a ru n ­ ki ich realizacji i eksploatacji. U chw ała n r 196 R ady M inistrów z 1977 r o k u 31, a więc z okresu obow iązyw ania u staw y z 1971 o ochronie g ru n ­ tów ro ln y ch i leśnych oraz o* re k u lty w a c ji gru n tów nakazyw ała ponadto uw zględnianie zakazu lokalizacji inw esty cji na g ru n ta c h k lasy I— III.

O becnie jak w ykazano, w ustaw ie o ochronie g run tó w ro ln ych i leś­ nych z 1982 ro k u zakaz ta k i fo rm aln ie nie został przew idziany. U żyte w niej zostały n ato m iast pojęcia niedookreślone, np. „g ru n ty o n a jn iż ­ szej p rzydatności p ro d u k c y jn e j” czy „n ajm niejsze rozm iary niezbędne do realizacji określonych celów ”, co zdaniem n iek tó ry ch au to ró w pozo­ staw ia organom ad m in istracji pań stw o w ej swobodę oceny, jak iej jakości

30 Ustawa z dnia 26 października 1971 o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz o rekultyw acji gruntów (Dz. U. Nr 27, poz. 249: zm.: Dz. U. z 1974 Nr 38, poz. 230).

31 Uchwała nr 196 Rady M inistrów z 29 grudnia 1977 w sprawie lokalizacji in ­ w estycji (M.P. z 1978 Nr 1, póz. 6).

Społeczno-prawna pozycja rolników.., 329

g ru n ty mogą być przeznaczone na cele pozarolnicze.32 Użycie tych pojęć św iadczy rów nież o tym , że w dalszym ciągu b rak jest norm atyw ów po­ w ierzchniow ych dla określonych typów w ykorzystania produkcyjnego. F akt ten już poprzednio u tru d n ia ł ochronę g ru n tó w rolnych.33

N orm atyw y tak ie nie są rów nież przew idziane w rachu nk u ekono­ m icznym , którego w ynikam i należy uzasa'dniać wniosek o w yrażenie zgo­ dy na przeznaczenie gru ntó w na cele nierolnicze lub nieleśne.34 Ze scep­ tycyzm em zatem należy przyjąć wym óg (by rachunek ekonomiczny w każdym p rzyp ad k u stanow ił porów nanie korzyści w ynikających z w y ­ łączenia g run tów na cele nierolnicze lub nieleśne ze stratam i, jakie gos­ pod arka narodow a może z tego w yłączenia ponieść. W obow iązującym system ie praw ny m jest to postulat, k tó ry nie zn ajduje pełnego odzw ier­ ciedlenia w aktach n orm atyw nych.

W arto w ty m m iejscu zaznaczyć, że pojęcia niedookreślone użyte są rów nież w ustaw ie o ochronie środow iska, np. w postaci w ym ogu oszczę­ dnego w ykorzystyw ania g ru n tó w rolnych i leśnych. Jego naruszenie po­ ciąga za sobą odpowiedzialność k a m ą (art. 109 ust. 1).

Osobny pro blem stanow ią obowiązki zw iązane z ochroną jakościową g runtó w rolnych i leśnych. Podstaw ow ym z nich jest obowiązek ro lni­ czego w ykorzystania użytków rolnych i gruntów zrekultyw ow anych na cele rolne (art. 23 ust. 1 p k t 1 u staw y o ochronie gruntów rolnych i leś­ nych). U staw a ta nie określa jednak c h a ra k te ru tych obowiązków. Pod­ d aje natom iast poszczególne g ru n ty różnym reżim om praw nym , w za­ leżności od ich przeznaczenia czy m iejsca położenia.35

N iektóre obowiązki, jak wym óg stosow ania w łaściw ych m etod u p ra ­ w y w szczególności płodozm ianu i naw ożenia organicznego oraz stoso­ w ania środków chem icznych i biologicznych w ilościach i w sposób nie naru szający rów now agi przyrodniczej . a zwłaszcza nie pow odujących szkodliwego zanieczyszczenia środow iska, przew iduje ustaw a o ochronie środow iska (art. 15 ust. 1 i 3).

P o w staje py tanie, czy niew ykonanie obowiązku rolniczego w y ko rzy ­ stania użytków jest zagrożone sankcjam i a jeśli tak, to jakim i. W p rze ­ szłości zachow anie tak ie pociągało za sobą dotkliw e sankcje, aż do u tr a ­ ty p raw a w łasności łącznie. Obecnie natom iast, na podstaw ie a rt. 40 ust. 1

82 Por. A. W r ó b e l : Prawne fo rm y ochrony gruntów rolnych przed przezna­

czaniem ich na cele nierolnicze. PiP 1984, z. 1, s. 87.

33 Por. K. R. M a z u r s k i : Ekonomiczne aspekty ochrony gru ntów rolnych, „Gospodarka P lan ow a” 1982, nr 8.

34 Por. Rozporządzenie Rady Ministrów z 28 czerwca 1982 w sprawie w ykona­ nia przepisów ustaw y o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 20, poz. 149). 35 Por. W. P a w l a k : Obowiązek rolniczego w y k o rzy sty w a n ia określonych gruntó w rolnych w PRL. RPEiS 1983, z. 2.

u staw y o ochronie g ru ntó w rolnych i leśnych stosuje się przepisy o po­ stępow aniu egzekucyjnym w adm in istracji. Można zatem orzec grzyw nę w celu p rzym uszenia oraz w ykonanie zastępcze.

N aruszenie obow iązku rolniczego w ykorzy styw an ia użytków rolnych oraz g ru n tó w zrek u lty w o w an y ch na cele rolne m oże w krańcow ej p o sta­ ci doprow adzić do zawinionego pow stania odłogów. S ank cją będzie w ów ­ czas uiszczenie jednorazow o k w o ty w wysokości 5 % o p łaty rocznej na rzecz F u nduszu O chrony G ru n tó w R olnych (art. 42 ust. 2 ustaw y o ochronie g ru n tó w rolnych i leśnych). W razie bezskuteczności tej sank­ cji, naczelnik w ym ierza podw ojoną opłatę za każdy rok odłogowania. Na p odstaw ie dotychczasow ych w yw odów nie m ożna stw ierdzić, ja k uw a­ żają n iek tó rzy a u to rz y 36, że u staw a ta w porów naniu z poprzednio obo­ w iązu jący m i przep isam i zaostrza sankcję m. in. za naru szenie obowiąz­ ków rolniczego w y k o rzy sty w an ia gruntów .

Ze stanow iskiem ty m m ożna zgodzić się jed y n ie w odniesieniu do w łaścicieli, k tó rzy nie in te re su ją się sw oim i g ru n ta m i i co najm niej od 2 lat nie zam ieszkują w m iejscu położenia tych nieruchom ości. G ru n ty te mogą być p rz e ję te n a w łasność p ań stw a a w d o k try n ie w sk azuje się, iż w zw iązku z n iep recy zy jn y m o kreśleniem w ielkości odłogów, w tym zakresie przep isy są, surow sze od dotychczasow ych.

O m aw iając obow iązek rolniczego w yko rzy sty w ania u żytków rolnych w arto raz jeszcze sięgnąć do ustaw y o ochronie środow iska. J a k już wspom niano, działalność zw iązana z ro ln ictw em nie może m. in. powo­ dować szkodliw ego zanieczyszczenia gleby przez zastosow anie środków chem icznych i biologicznych. N aw et nieum yślne n aruszenie tego zaka­ zu, jeśli może narazić n a niebezpieczeństw o życie lub zdrow ie ludzkie, spow odow ać znaczne zniszczenia flo ry lu b fau n y bądź w yrządzić pow aż­ ne szkody gospodarcze, zagrożone jest k a rą pozbaw ienia wolności do lat 3 albo (jeśli spraw ca działa nieum yślnie) do ro k u lu b k a rą ograniczenia wolności albo grzyw ny. P rzew id ziana też je st k a ra surow sza, jeśli n a ­ stę p stw e m jest śm ierć człow ieka, ciężkie uszkodzenie ciała lub ciężki rozstrój zdrow ia.

Stw ierdzić n a to m ia st można, że zarów no na g ru ncie u sta w y o ochro­ nie środow iska, ja k i u sta w y o ochronie g ru n tó w rolnych i leśnych te ­ renow e organy a d m in istra c ji państw ow ej w p rak ty c e nie m ają m ożliw o­ ści w ładczego w kroczenia zarów no w przy p ad k ach nieracjonalnego w y ­ korzystyw ania gruntów , jak i uzyskiw ania rażąco niskich plonów. N ie­ k tó rz y a u to rz y w zw iązku z ty m przypuszczają, iż znając realia gospo­ d a rk i ziemią* rolniczą, m ożna spodziew ać się zm iany u staw y o ochronie g ru n tó w ro ln y ch i leśnych.37

38 Por. M a j o r o w i e z, P i e t r z y k o w s k i : op. cit., s. 58. 37 Por. B ł a ż e j c z y k : op. cit.

Społeczno-prawna pozycja rolników.., ₃₃₁

Jakościow a ochrona gruntów rolnych polega również na obowiązku przeciw działania erozji gleb. Je st on przew idziany zarówno w ustaw ie 0 ochronie środow iska, jak i w ustaw ie o ochronie gruntó w rolnych 1 leśnych. W ykonyw any on być powinien niew ątpliw ie w ram ach gm in­ nego planu kom pleksow ej ochrony gruntów przed erozją opracow anego przez naczelnika na podstaw ie program u kom pleksow ej ochrony g ru n ­ tów przed erozją opracow anego przez w ojewodę.38

Na tej podstaw ie naczelnik może zlecić zadrzewienie, zakrzew ienie i w ykonanie innych czynności. Rokrocznie spraw dza też on w ykonanie obow iązku przeciw działania erozji gleb. Stw ierdzić trzeba, że jego nie­ w ykonanie bądź nienależyte w ykonanie nie jest w ustaw ie o ochronie grun tó w rolnych i leśnych bezpośrednio zagrożone żadną sankcją. Po­ wyższe uw agi odnoszą się rów nież do obowiązku konserw ow ania i u trz y ­ m yw ania w stan ie spraw ności technicznej urządzeń przeciw erozyjnych (art. 23 ust. 4 ustaw y o ochronie g runtów rolnych i leśnych). G dyby na­ tom iast te zaniechania w pływ ały szkodliwie na środowisko, w y daje się m ożliw e zastosowanie art. 80 u staw y o ochronie środow iska, p rzew idu­ jącego cyw ilnopraw ną odpowiedzialność za poniesione szkody.

IV. P raw n ą pozycję rolnika jako właściciela gospodarstw a rolnego w zm ocniła ustaw a o scalaniu g runtów .39 W skazać tu trzeba przede w szystkim na zlikw idow anie postępow ania wym iennego, będącego w y ra ­

zem zasady uprzyw ilejow ania sektora uspołecznionego w rolnictw ie. Rea­ lizacja w ym iany prow adziła niekiedy do rozdrabniania g ru n tó w ro ln i­ ków in dyw idualnych oraz do m niej korzystnego ich usytu o w ania.40

Now a ustaw a jest kolejnym w yrazem realizacji zasady rów nopraw ­ ności sektorow ej w rolnictw ie. Na podkreślenie zasługuje fakt, że nie zaw iera ona żadnych upraw n ień dla Rady M inistrów i innych naczel­ nych organów ad m in istracji państw ow ej do w ydaw ania przepisów w y­ konaw czych. J a k w ykazała p rak ty k a m inionych lat, niejednokrotnie w y­ paczały one idee zaw arte w ak tach norm atyw n ych uchw alanych przez Sejm .

U staw a w pow ażnym stopniu dem ok ratyzu je postępow anie scalenio­ we. W skazać tu trzeb a m. in. na tak ie m om enty, jak przekazanie kom ­ petencji naczelnikow i, czy dw uinstancyjność postępow ania. Zasada dem o­ k raty z ac ji zn ajdu je też odbicie w szerokich upraw nieniach uczestników scalenia do decydow ania o ostatecznym kształcie p ro je k tu scalenia i o sposobie urządzania ich gospodarstw , a także o cenach stosow anych przy rozliczaniu dopłat. Dla om aw ianej p roblem atyki nie bez znaczenia

88 Rozporządzenie Rady M inistrów z 28 czerwca 1982, op. cit.

89 Ustawa z dnia 26 marca 1982 o scalaniu gruntów (Dz. U. Nr 11, poz. 80). 40 Por. J ę d r z e j c z a k : cp, cit.

jest obligatoryjność bądź fakultatyw n ość wszczęcia postępow ania scale­ niowego.

Ja k w ynika z ustaw y, teren ow y organ ad m in istracji państw ow ej nie m oże odm ówić wszczęcia postępow ania, gdy odpow iedni w niosek złoży większość w łaścicieli gospodarstw rolnych lub w łaścicieli gruntów , k tó ­ ry ch obszar przekracza połowę gruntów całej wsi (art. 3 ust. 1 ustaw y) N atom iast w try b ie w aru n kow y m postępow anie może być wszczęte z u rzędu m. in. wówczas, gdy g ru n ty P F Z nie mogą być racjonalnie za­ gospodarow ane bez scalenia a ich pow ierzchnia przekracza 10% obszaru wsi. Jednakże w ty m p rzy p ad k u w ym agana jest uprzednia pozytyw na opinia w łaściw ej kom isji gm innej rad y narodow ej. Na m ocy u staw y za­ tem inicjatyw a wszczęcia postępow ania z urzędu została w istotn y spo­ sób ograniczona.

W całym toku postępow ania zapew niony został osobisty udział uczest­ ników scalenia, co bezpośrednio um ożliw i im obronę swoich interesów . N iebagatelną rolę odgryw ać też będzie możliwość zaskarżenia decyzji ad m in istracy jn ej, aż do skierow ania sk arg i do NSA w łącznie. U staw a za­ pew niła też podejm ow anie p rzez uczestników scalenia uchw ał w sposób dem okratyczny. W szystkie te rozw iązania skutecznie pow inny usunąć: możliwość pow staw ania sporów m iędzy uczestnikam i scalenia, służą też realizacji przew idzianego w k.p.a. obow iązku organów ad m in istracji p ań- stow ej pogłębiania zaufania obyw ateli do organów państw a.

V. W system ie now ej regu lacji praw norolnej szczególne m iejsce n a­ leży się ubezpieczeniom społecznym .41

Zalążki system u em erytalnego rolników sięgają początków lat sześć­ dziesiątych,42 jakkolw iek tru d n o tw ierdzić, by spełniały one podstaw ow y cel społeczny, jakiem u ustaw odaw stw o tego ty pu w inno odpowiadać. Można raczej mówić o celu polityczno-gospodarczym zw iązanym z p rze­ obrażeniam i sektorow ym i w rolnictw ie polskim . U staw odaw stw o to było konsekw encją zm ian m etod regulacji stosunków praw nych w rolnictw ie, jakie zaszły po ro k u 1956, przy nie zm ienionych założeniach ustrojow ych dotyczących uspołeczniania polskiego rolnictw a. Było ono rów nież kon­ sekw encją w ypaczeń okresu poprzedniego, k tó re spow odow ały m. in. n ad­ m ierne obciążenia podatkow e i dostaw am i obow iązkow ym i gospodarstw indyw idualnych. S tą d też w iele gospodarstw rolnych było zadłużonych, podupadłych bądź chylących się ku upadkow i. „Św iadom e osłabianie gospodarki chłopskiej przyspieszyło załam anie prod uk cy jn e w ielu gospo­

41 Ustawa z dnia 14 grudnia 1982 o ubezpieczeniu społecznym rolników indy­ widualnych i członków ich rodzin (Dz. U. 40, poz. 268).

412 Ustawa z dnia 28 czerwca 1962 o przejmowaniu niektórych nieruchom ości rolnych w zagospodarowanie lub na własność Państwa oraz o zaopatrzeniu em e­ rytalnym w łaścicieli tych nieruchom ości i ich rodzin (Dz. U. Nr 38, poz. 166).

Społeczno-prawna pozycja rolników... ₃₃₃

darstw , w ypchnęło z rolnictw a całą generację młodzieży, osłabiło jej siłę p ro d u k cy jn ą.” 43

P rz y założeniu przejściow ego c h arak teru gospodarki chłopskiej nale­ żało stw orzyć nowe p raw ne możliwości przejm ow ania gospodarstw przez Państw o, p rzy rów noczesnym zapew nieniu jakichkolw iek środków egzy­ stencji dla ich właścicieli. Jakkolw iek poczynając od 1957 roku p rzy ję ­ to — jako podstaw ow ą — cyw ilnopraw ną m etodę regulacji stosunków p raw nych w rolnictw ie, P aństw o n ie w yrzekło się rów nież możliwości przym usow ego przejęcia gospodarstw rolnych.

N iezależnie od generalnie negatyw nej oceny u staw y z 1962 roku, zwrócić należy uw agę na dwa m om enty. P rzed e w szystkim po raz pierw szy zaczęto dostrzegać istnienie ludzi stary ch na wsi, po raz p ierw ­ szy rów nież zaistniała możliwość dobrowolnego przekazania gospodar­ stw a rolnego P ań stw u , w zam ian za rentę. Rozwiązanie to nie w płynęło na popraw ę sy tu acji ekonomicznej i społeczno-praw nej rolnika indyw i­ dualnego, skoro przejęcie było fak u ltaty w n e a re n ty tak niskie, że u sta ­ w a spotkała się ze znikom ym zainteresow aniem rolników.

K olejna u staw a z 1968 rok u 44 nie m iała już tak w yraźnego w ydźw ię­ ku politycznego. J e j ocena może budzić kontrow ersje zważywszy w a ru n ­ ki przekazania gospodarstw a rolnego, z drugiej zaś bardziej rozbudow a­ ny system św iadczeń rentow ych. Polepszyło to nieco sytuację ekono­ miczną rencistów , natom iast, nie w płynęło na pozycję społeczną rolników indyw idualnych.

Na podkreślenie natom iast zasługuje fakt, że ustaw a ta została u ch w a­ lona niem al rów nocześnie z ustaw ą o pow szechnym zaopatrzeniu em ery ­ taln y m .45 Trzeba stw ierdzić, że do przepisów o pow szechnym zaopa­ trzen iu em erytaln ym pracow ników i ich rodzin 46 odw oływ ała się rów ­ nież, choć w niew ielkim zak resie ustaw a z 1962 roku.

Nie zmienia to generalnej oceny lat 1956— 1970, w yznaczających now y etap polityki ro ln ej państw a. Zaniechano w praw dzie forsow nej k o lek ty ­ wizacji wsi a podkreślano konieczność stopniowych, socjalistycznych p rze­ obrażeń rolnictw a, powoli jed n ak rozbudow yw ano p referencje dla gospo­ d a rstw uspołecznionych. Końcowe lata tego okresu c h a ra k te ry z u je tzw . pegeeryzacja.47

43 T o m c z a k : op. cit., s. 21.

44 Ustawa z dnia 24 stycznia 1968 o rentach i innych świadczeniach dla rolni­ ków przekazujących nieruchom ości rolne na własność Państwa (Dz. U. Nr 3, poz. 15). 45 Ustawa z dnia 23 stycznia 1968 o powszechnym zaopatrzeniu em erytalnym pracowników i ich rodzin (Dz. U. Nr 3, poz. 6).

441 Dekret z dnia 25 czerwca 1954 o powszechnym zaopatrzeniu em erytalnym pracowników i ich rodzin (Dz. U. z 1958, Nr 23, poz. 97).

47 Por. R. B u d z i n o w s k i : Indywidualne gospodarstwa rolne w ustroju spo­ łeczno-gospodarczym PRL (rozważania na tle art. 131 k.c.), RPEiS 1983, z. 2, s. 4.

W yrazem zm ian w polityce rolnej i polityce społecznej wobec rolni­ ków in dyw idualnych była k o lejn a ustaw a z 1974 ro ku.48 Była ona w y­ razem p róby poszukiw ań now ych rozw iązań p raw ny ch sty m ulu jących z jednej stro n y p rzeobrażenia m iędzysektorow e w rolnictw ie i w zrost p ro d uk cji rolnej, z drugiej zaś uw zględniających problem y ludzi stary ch na wsi.

N ależy w ty m m iejscu przypom nieć, że uchw alenie tej ustaw y było poprzedzone szeregiem aktów p raw nych uchw alonych w 1971 roku, do­ tyczących m. in. ochrony g ru n tó w rolnych, zm ian w zakresie obrotu i dziedziczenia gospodarstw rolnych, objęcia ludności rolniczej b ezpłat­ n y m lecznictw em uspołecznionym .

Sądzić należy, że zarów no a k ty praw ne z 1971 roku, ja k i ustaw a z 1974 p rzyczyniły się do w zrostu świadom ości społecznej rolników in dy ­ w id u aln y ch oraz do ko rzy stn y ch przeobrażeń w sferze psychologiczno- -socjologicznej. W spomnieć należy w ty m m iejscu o takich ro zstrzygn ię­ ciach, ja k bezw zględny w ym óg szanow ania woli rolnika, chcącego p rze­ kazać nieruchom ości p aństw u, znaczne ograniczenie możliwości p rze ję ­ cia gospodarstw a rolnego z urzędu, zagw arantow anie re n ty m inim alnej itp.

U staw a w prow adziła też now e form y szeroko pojętego obrotu m iędzysektorow ego w postaci m ożliw ości przek azania gospodarstw a nie ty lk o państw u, ale i jednostkom uspołecznionej gospodarki rolnej. W tym ostatn im p rzy p ad k u p rzeniesienie w łasności następow ało w drodze um o­ w y zatw ierdzanej decyzją naczelnika gm iny. U regulow anie tak ie było sw oistym w yrazem rozbudow y system u p refe re n c ji dla gospodarstw uspołecznionych. Rozbudow a ty ch p refe re n c ji była (zwłaszcza dla form zespołowych) ch arak te ry sty c z n a dla całej dekady la t siedem dziesiątych.49 W zupełnie inny sposób p refe re n c je te znalazły odbicie w ustaw ie e m e ry ta ln ej z 1977 roku.50 Z m iańy w niej w prow adzone m ożna n iew ą t­ pliw ie określić jako rew o lucy jne. S tanow iła ona początek powszechnego system u zaopatrzenia em erytalnego rolników indyw idualnych, w płynęła w znacznej m ierze na w zrost p restiż u zawodowego tej g ru p y społecznej, o czym przesądził zarów no podm iotow y, jak i przedm iotow y zakres tej

48 U staw a z dnia 29 maja 1974 o przekazywaniu gospodarstw rolnych na w łas­ ność Państw a za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118).

49 Szerzej na ten tem at por. R. M anteuffel: Sektory społeczno-gospodarcze w rolnictwie polskim i ich efektyw ność, Nauka Polska 1981, nr 5—6.

50 U stawa z dnia 27 października 1977 o zaopatrzeniu em erytalnym oraz innych św iadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140). Por. też A. B i e r ć:

Zaopatrzenie em eryta ln e roln ików in dyw idualnych w PRL. Warszawa 1979, O ssoli­

neum, s. 184.

51 B. W o j c i e c h o w s k a - R a t a j c z a k : P rzem ian y demograficzne na wsi

Społeczno-prawna pozycja rolników... ₃₃₅

ustaw y. Na podkreślenie zasługuje fakt, że w latach 1978— 1982 odno­ tow ano po raz pierw szy dopływ ludzi m łodych do rolnictw a indyw idual­ nego zarów no spośród m ieszkańców wsi, jak i m iast. Św iadczy to o tym , że zawód rolnika zyskał na prestiżu społecznym a rolnictw o staw ało się coraz atrak cy jn iejszy m m iejscem zatru d n ienia.51

S tw arzając m ożliwości i przew idując pierw szeństw o przekazyw ania gospodarstw a następcy ustaw a była niejako zapowiedzią gw arancji trw a ­ łości indyw idualnych gospodarstw rolnych. Po raz pierw szy z woli u sta ­ wodaw cy stw arzać m iała w^arunki do korzystnej przebudow y s tru k tu ry tych gospodarstw .

U staw a była jednak p ro d u k tem okresu, z którego pochodziła: stw a­ rzała korzystniejsze przesłanki przekazyw ania gospodarstw a rolnego p a ń ­ stw u. Nie przew idyw ała nato m iast możliwości jego przejęcia (od 1 I 1980 r.) z urzędu, gdy gospodarstw o w ykazyw ało niski poziom produkcji.

U staw a łączyła fun k cję socjalną z funkcją ekonomiczną poprzez zw iązanie praw a do św iadczeń em erytaln y ch i ich wysokości z w y n ik a­ m i p ro dukcyjnym i. S tan ta k i wskazyw ał, że rozw iązania w niej p rzy ję ­ te nie m ogły mieć c h a ra k te ru ostatecznego i będą ulegały ew olucji w m iarę w zrostu możliwości państw a i nacisków społecznych. P otrzeb a doskonalenia p rzy ję ty c h w ustaw ie rozw iązań zakładana zresztą była po analizie pierw szego okresu jej działania.

U staw a em erytaln a z 1977 roku, oprócz szeregu zalet, zaw ierała nie­ w ątpliw e pew ne m ankam enty, k tó re przesądziły o konieczności jej zm ia­ ny. Przykładow o wspom nieć tu można o p rzy jętej koncepcji re n ty za przekazanie gospodarstw a, co różniło zasadniczo ustaw ę od p rzy ję te j na ogół w system ach rentow ych zasady przyznaw ania świadczeń jedynie w razie osobistej niezdolności do zapew nienia sobie środków do życia. U staw a nie uw zględniała też dostatecznie faktu, że w gospodarstw ie rol­ nym żyją na ogół i inni oprócz małżonków, dorośli członkowie rodziny, czy inne osoby zdolne do p racy w ty m gospodarstw ie.52 Ponadto syste­ m u em erytalnego rolników nie om inęły te w szystkie negatyw ne zjaw i­ ska, k tó re w ystąpiły w innych system ach em ery talny ch .53

W atm osferze gorącej d y sk u sji społecznej w niesiony został do S ejm u poselski p ro je k t nowej ustaw y ubezpieczeniowej, do którego oficjalne stanow isko zajęła Rada M inistrów .54 Sejm w 1982 roku uchw alił u sta ­

52 Por. H. P ł a w u c k a : Glosa do uchwały składu siedmiu sę dziów SN z dn. 31 III 1981, V UZP 2/80, OSPiKA 1982, z. 5—6.

53 Por. M. C i e p l i ń s k i : Reforma system u ubezpieczeń społecznych rolni­

k ó w indywidualnych. RNGA 1982, nr 23, s. 28.

w ę 55, będącą w y n ikiem kom prom isu m iędzy oczekiw aniam i rolników a m ożliw ościam i finansow ym i państw a.

U staw a stanow i zm odyfikow aną i znacznie ulepszoną w ersję założeń system u em ery taln ego rolników , p rzy ję ty c h w 1977 roku. W dalszym ciągu służyć m a ona realizacji celu socjalnego, produkcyjnego i s tru k ­ turalnego: znacznie n ato m iast wzm ocniono jej funk cję socjalną. W spom ­ nieć należy w ty m m iejscu chociażby fakt, że od I I 1986 r. najniższe re n ty i e m e ry tu ry rolnicze wynosić będą 100% najniższej e m e ry tu ry pracow niczej.

Po uchw aleniu tej u staw y Polska stała się pierw szym k raje m na świecie, w k tó ry m w w a ru n k a ch przew agi gospodarki drobnotow arow ej objęto rolników i członków ich rodzin pow szechnym system em zabez­ pieczenia społecznego, zbliżonym do system u ubezpieczeń społecznych pracow ników .56

P om ijając szeroki w achlarz świadczeń, z p u n k tu w idzenia pozycji p raw n ej i społecznej rolnika indyw idualnego niezm iernie istotne jest też zrów nanie w p raw ach n astępcy stale pracującego w jakim kolw iek gos­ p o d arstw ie roln y m bezpośrednio p rzy p rod uk cji roln ej i następcy posia­ dającego k w alifik acje do prow adzenia takiego gospodarstw a.

Nie m ożna jedn ak sądzić, by ustaw a z 1982 ro k u była ostatecznym rozw iązaniem pro b lem u zaopatrzenia em erytalnego rolników indy w idu al­ nych. Ju ż obecnie ze stro n y rolników w ysuw ane są p ostulaty, by p rzy ­ w rócić możliwość przekazyw ania gospodarstw a rolnego następcy w dro­ dze um ow y spisyw anej przez naczelnika.57 P onadto analiza funkcjonow a­ nia u staw y w skazuje, że m a ona w pływ n a popraw ę s tru k tu ry ag rarnej i dem ograficznej wsi, spraw ą o tw a rtą pozostaje nato m iast jej w pływ n a inten sy fik ację p ro d u k cji ro lnej.58

P rzy czy n tego sta n u może być wiele, a w śród nich niebagateln ą rolę odgryw a ogólna sy tu a c ja ekonom iczna k ra ju . Nie bez znaczenia w ydaje się rów nież fa k t liczebnej przew agi kobiet w w ieku starszym w rolni­ ctw ie in d y w id ualn y m .59

O drębnych b adań w ym aga n atom iast ustalenie, czy przejęcie gospo­ d a rstw a przez następców nie m a tylko c h a ra k te ru form alnego, czy fak ­ tycznie n a nich nie g ospodarują ich dotychczasow i w łaściciele.

VI. Z aw arte w opracow aniu rozw ażania obejm ują n iek tó re tylk o

55 U staw a z dnia 14 grudnia 1982 o ubezpieczeniu społecznym rolników indy­ w idualnych i członków ich rodzin (Dz. U. Nr 40, poz. 268).

58 A. F i r g a n e k : Ubezpieczenia społeczne rolników indyw id ualnych — dwa

lata funkcjonowania u staw y. RNGA 1984, nr 22, s. 33.

57 Por. F i r g a n e k : op. cit. 58 Ibidem.

59 B. W o j c i e c h o w s k a - R a t a j c z a k : Przemia ny demograficzne na wsi w Polsce Ludowej. „Wieś W spółczesna” 1985, nr 1, s. 70.

Społeczno-prawna pozycja rolników... ₃₃₇

asp ek ty bardzo bogatego m ateriału norm atyw nego, regulującego stosun­ ki p raw n e w rolnictw ie i każdy z nich może być przedm iotem odręb­ nych rozw ażań. U w ypuklenie n iektórych problem ów społecznych w ydaje się jednak konieczne zważywszy, że b ariery psychologiczno-społeczne ograniczały dotychczas rozwój rolnictw a indyw idualnego i w zrost pro­ dukcji rolnej.

Sądzić należy, że analizow ane unorm ow ania powinny ten stan zm ie­ nić. Stw orzony został jednolity, w ew nętrznie spójny system p raw n y słu ­ żący m. in. um ocnieniu pozycji rolnika indyw idualnego. Nie można w praw dzie zgodzić się z tw ierdzeniem , że popraw a samopoczucia i pe­ wności ju tra rolników jest zasadniczym w arunkiem in teg racji gospodarki chłopskiej z p otrzebam i i rozw ojem k ra ju 60, przyznać jednak trzeba, że jest jednym z ty ch czynników.

E fekty gospodarcze dotychczasow ych rozw iązań praw nych zależą w chw ili obecnej od zjaw isk ekonom icznych zachodzących w skali m akro- i m ikrospołecznej. Р Е З Ю М Е Статья посвящена анализу изменений правовых отношений в сельском хозяйстве с точки зрения общественного положения частных землевладель­ цев. Было предпринято предположение, что чувство уверенности в завтрашнем дне, профессиональная стабилизация и повышение престижа земледельца являются одними из условий интенсификации сельскохозяйственного произ­ водства. Несмотря на то, что решающее значение для достижения этой цели имеют преж де всего экономические, общественно-экономические и технические факторы, право может стимулировать желательные перемены, которых о ж и ­ дает все общество. В статье доказано, что начиная с 1982 года была создана единая, внутренне связанная правовая система, направленная, в частности, на укрепление пози­ ции земледельца в обществе. Эта система охватывает Конституцию ПНР, граж ­ данский кодекс, закон об охране сельскохозяйственных и лесных земель, за­ кон об укреплении земельных участков и закон о социальном страховании крестьян-земледельцев и членов их семей. Анализ изменений в Конституции ПНР ограничивается представлением помещенной в ней записи о гарантии стабильности единоличных семейных земледельческих хозяйств как равноправного элемента общественно-экономи­ ческого строя. Указывается основной принцип новой сельскохозяйственной по­ литики государства — принципа единства сельского хозяйства в Польше и равноправия всех его секторов. Эти изменения способствовали повышению психического комфорта крестьян. Под этим углом обсуждается также гражданский кодекс. В частности, об­ ращается внимание на модификацию положений, касающихся оборота хозяй­ ственными недвижимостями. В них также проявляется принцип стабильности единоличных земледельческих хозяйств. Относительно закона об охране сельскохозяйственных и лесных земель, обращается внимание на положения, касающиеся их использования с дру­

гими целями, неж ели сельскохозяйственные, и регулирующие обязанность сельскохозяйственного использования угодий. Новые положения надеж нее, чем предыдущие, охраняют крестьянина-земледельца от власти органов государ­ ственной администрации, что укрепляет его юридическую позицию. Закон об укрупнении земельных участков обсуждается под углом демо­ кратизации судопроизводства и непосредственного участия в нем заинтересо­ ванных лиц. При обсуждении закона о социальном страховании крестьян-землевладель- цев и членов и х семей, в частности, обращается внимание на тот факт, что Польша стала первой страной в мире, в которой в условиях преобладания мелкотоварного хозяйства крестьяне и члены их семей охватываются всеобщей системой страхования, п охож ей на систему социального страхования работ­ ников. S U M M A R Y

The present paper is devoted to the analysis of changes of regulations in legal relationships in agriculture from the point of view of the social situation of indi­ vidual farmers. The assum ption has been adopted that the feeling of security as regards the future, professional stability and growth of a farm er’s prestige are one of the conditions of intensifying agricultural production. Although a decisive role in achieving this aim is first of all played by economic, socio-political and technical factors, law may be a stim ulator of favourable changes expected by whole society.

It was shown in the present paper that, beginning w ith 1982, a coherent, ho­ m ogeneous legal system was form ed, serving among others the strengthening of the social position of farm ers. This system com prises the Constitution, civil code, the act of protecting agricultural and forest grounds, the act of consolidating the grounds, and the act of social ensurances for individual farmers and members of their fam ilies.

The analysis of changes in the Constitution has been limited to discussing its guarantee function in relation tlo the perm anence of individual fam ily farms as an equal elem ent of the socio-econom ic system . The basic principle of new agrarian policy of the State has been pointed at, it is the principle of the unity between Polish agriculture and equality of all sectors of agricultural economy. These chan­ ges have given the farm ers large psychological comfort. It is from this angle that the civ il code has been discussed. Moreover, modified regulations concerning the sales of agricultural estates have been indicated. They, too, aré a sign of the per­ m anence of individual farms.

In the act about protecting the agricultural and forest grounds, regulations concerning assigning them for non-agricultural purposes and referring, to the duty of utilizing the grounds for agricultural means have been indicated. N ew regulations protect the farmers against the powerful activity of State administration organs more than the previous ones, which strengthens the farm ers’ legal position.

The act of consolidating the grounds was discussed from the point of view of democratization of proceedings and direct participation of involved farmers in it.

While discussing the act of social insurances for individual farmers and mem ­ bers of their fam ilies, it has been pointed out, for instance, that Poland has become the first country in the world where in the conditions of the prevalence of small producers’ economy, farm ers and m em bers of their fam ilies have been included under a general system sim ilar to the social insurance system for workers.