Z historii doktryny samorządu terytorialnego

Pełen tekst

(1)OZhonin CVj`dlZcg. '%%,. Jc^lZghniZij:`dcdb^XocZ\dl@gV`dl^Z. ,BUBS[ZOB0XTJBL @ViZYgV;^cVchl. ;IJTUPSJJEPLUSZOZTBNPS[iEV UFSZUPSJBMOFHP &#LegdlVYoZc^Z Reaktywowanie samorządu terytorialnego w Polsce w latach 90. XX w. spowodowało próby jednolitego zdefiniowania pojęcia i zakresu samorządu terytorialnego, co pociągnęło za sobą powrót do historii myśli samorządowej. Dla ekonomistów czy badaczy zagadnień samorządu terytorialnego istotne jest stwierdzenie, że podwaliny współczesnej nauki o samorządzie stworzyły teoria naturalistyczna, teoria państwowa oraz teoria polityczna, przy jednoczesnym podkreśleniu tezy, że rozwój samorządu umożliwił ustrój demokratyczny. Wspomniane teorie stanowią próbę wyjaśnienia stosunków pomiędzy instytucją państwa a instytucją samorządu. Historyczne tło jest szczególnie ważne w sytuacji, gdy współcześnie pojawiają się nowe wyzwania dla stosunków państwo – samorząd wynikające z Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, integracji europejskiej, partnerstwa publiczno-prywatnego, procesu globalizacji. Stąd też celem artykułu jest przypomnienie genezy samorządu oraz przybliżenie głównych założeń teorii naturalistycznej, państwowej oraz politycznej, przy założeniu, że może być to przydatne do dyskusji nad rolą samorządu we współczesnym świecie. '#:ldajX_Ved\a|YlcV^chinijX_ZeV²hilV^hVbdgo|Yj Sprecyzowanie stosunków pomiędzy instytucją państwa a instytucją samorządu publicznego (terytorialnego) prowadzi do fundamentalnego pytania: czy pierwsze było państwo czy gmina, i dalej – do jakiego stopnia należy utożsamiać pojęcie państwa i samorządu? Pogłębiając rozważania, chodzi o to, czy rozwój.

(2) &'). Katarzyna Owsiak. samorządności nastąpił w ramach państwa, czy też rozwój tych instytucji był luźno związany, a może odbywał się niezależnie? Warto podkreślić, że wskazany problem znajduje odzwierciedlenie w literaturze przedmiotu. Zdaniem J. Panejki, „Cała nauka o samorządzie wywodzi swój początek od rozwiązania zagadnienia, czy gmina posiada osobną władzę municypalną, odmienną od władzy państwowej, względnie czy jest niezawisłą od państwa korporacją publiczną-prawną, czy też jest ściśle włączoną w organizm państwowy i spełnia jedynie funkcje organu państwa”1. Próba rozstrzygnięcia tego problemu prowadzi do początków samorządu. Genezy samorządu należy szukać w upadku państwa feudalnego, a wraz z nim zniesienia społeczeństwa stanowego. Upadek społeczeństwa stanowego oznaczał jednocześnie początek demokracji rozumianej jako wolność oraz równość obywateli (podmiot władzy) wobec prawa. Powstanie społeczeństwa obywatelskiego wiąże się z rewolucją francuską z 1789 r., która obaliła ustrój feudalny w formie monarchii absolutnej2. Rewolucja mieszczańska znosząca ustrój stanowy stworzyła polityczne i ekonomiczne podstawy ustroju demokratycznego. Nie mniejszy wpływ na powstanie i rozwój demokracji obywatelskiej wywarła wojna o niepodległość kolonii przyczyniająca się do powstania Stanów Zjednoczonych. Wolnościowe zapisy w Deklaracji niepodległości z 4 lipca 1776 r., której autorem był T. Jefferson, proklamujące odłączenie kolonii amerykańskich od Anglii oraz na podstawie doktryny praw naturalnych człowieka uznające równość wszystkich ludzi, nadały Deklaracji ogólnoświatowe znaczenie. Stąd też, wzorując się na Deklaracji, powstały konstytucje innych państw w XIX i XX w.3 Wpływy oświecenia na polskich myślicieli odnajdujemy w Konstytucji z 3 maja 1791 r., która nie przyniosła jednak wolności i równości wszystkim mieszkańcom Rzeczypospolitej4. Mieszkańcom miast miały przysługiwać takie same prawa i przywileje, jak szlachcie5. Na skutek trzech rozbiorów z dniem 3 stycznia 1795 r. 1 J. Panejko, Geneza i podstawy samorządu europejskiego, Skład Główny w Księgarni Św. Wojciecha, Wilno 1934, s. 16. 2 S. Wykrętowicz, Samorząd jako wyraz demokracji obywatelskiej [w:] Samorząd w Polsce. Istota, formy, zadania, red. S. Wykrętowicz, Wydawnictwo Wyższej Szkoły Bankowej, Poznań 2001, s. 13. 3 K. Krasowski, M. Krzymkowski, K. Sikorska-Dzięgielewska, J. Walachowicz, Historia ustroju państwa, Wydawca: „Ars boni et aequi”, Poznań 1994, s. 196. 4 Badacze myśli samorządowej podkreślają, że dla samorządu terytorialnego na ziemiach polskich istotne było Prawo o miastach z 18 kwietnia 1791 r. stanowiące element Konstytucji z 3 maja. Ze względu na krótki okres, jaki pozostał do utraty niepodległości, nie wystarczył on do rozwoju zaistniałego samorządu, jak również do ewolucji myśli samorządowej. 5 N. Davies, Boże igrzysko. Historia Polski, Wydawnictwo Znak, Kraków 1999, s. 496..

(3) Z historii doktryny samorządu terytorialnego. &'*. Polska została usunięta z mapy politycznej Europy. Trzy mocarstwa Prusy, Austria i Rosja zdobyte obszary zaczęły organizować na podobieństwo własnych. Koncentrując się na aspekcie rozwoju społeczeństwa obywatelskiego na ziemiach polskich, należy podkreślić, że dopiero francuska Konstytucja Księstwa Warszawskiego, nadana Polakom przez Napoleona 21 lub 22 lipca 1807 r., wprowadziła radykalne zmiany w dziedzinie spraw społecznych kładąc kres pańszczyźnie jako instytucji uświęconej przez państwo6. Zapis ten jest uznawany za pierwszy na ziemiach polskich krok ku demokracji. Upadek Napoleona doprowadził do utworzenia z części ziem dawnego Księstwa Warszawskiego, Królestwa Polskiego połączonego z Rosją na zasadzie unii personalnej, określanego współcześnie jako czwarty rozbiór Polski. Obowiązująca od dnia 27 listopada 1815 r. Konstytucja Królestwa Polskiego gwarantowała szeroki zakres praw obywatelskich, m.in. wolność osobistą, nietykalność osoby i własności7. W latach późniejszych prawa te uległy ograniczeniu. W poł. XIX w. w Europie Zachodniej wykształcił się ostatecznie ustrój demokratyczny, co było wynikiem rewolucji, która przeszła do historii pod nazwą Wiosny Ludów (1848 r.)8. Pierwsza po odzyskaniu niepodległości przez Polskę Konstytucja Marcowa z 17 marca 1921 r. wprowadzała model państwa prawnego, opartego na demokratycznych i liberalnych zasadach9. Uznawała i poręczała duży zakres praw obywatelskich, zapowiadając wprowadzenie szerokiego samorządu terytorialnego poprzez przekazanie przedstawicielom samorządu właściwego ustawodawstwa, zwłaszcza z dziedziny administracji, kultury i gospodarstwa10. Rozwój samorządu mógł nastąpić na skutek zaistnienia ustroju demokratycznego zapoczątkowanego Wielką Rewolucją Francuską i przekształceniem państwa absolutystycznego w państwo konstytucyjne. W istocie instytucja samorządu terytorialnego jednak ma długą i bogatą historię. Jej początków można się dopatrywać już w starożytności11. Jest to o tyle ważne stwierdzenie, że niektóre rozwiązania okresu starożytnego nie pozostawały bez wpływu na kształtowanie się średniowiecznego samorządu stanowego12. Samorząd terytorialny we współczesnym 6. Ibidem, s. 774–777. K. Krasowski, M. Krzymkowski, K. Sikorska-Dzięgielewska, J. Walachowicz, op. cit., s. 305. 8 Wiosna Ludów nie objęła swym zasięgiem krajów skandynawskich oraz Wielkiej Brytanii, chociaż i w tych krajach nie można mówić o braku jakiegokolwiek wpływu. 9 K. Krasowski, M. Krzymkowski, K. Sikorska-Dzięgielewska, J. Walachowicz, op. cit., s. 332. 10 H. Izdebski, Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2001, s. 53. 11 N. Gajl, Finanse i gospodarka lokalna na świecie, PWE, Warszawa 1993, s. 19. 12 J. Kuciński, Podstawy wiedzy o państwie, Academia Oeconomica, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2003, s. 187. 7.

(4) &'+. Katarzyna Owsiak. znaczeniu jako myśl polityczna, a następnie instytucja prawna, pojawia się w kilku państwach europejskich z końcem XVIII w., by w końcu XIX w. stać się występującą w stosunkowo szerokim zakresie formą zdecentralizowanej administracji publicznej w społecznościach lokalnych (gminach i innych jednostkach podziału terytorialnego państwa)13. W drugiej poł. XX w. staje się w państwach zachodnioeuropejskich niemal powszechnie występującą postacią zdecentralizowanej, uspołecznionej i demokratycznej władzy lokalnej, a idea takiego samorządu jest istotnym elementem składowym wielu współczesnych doktryn politycznych14. Pojęcie samorządu (selbstverwaltung) pojawiło się w powszechnym użyciu w języku niemieckim najpierw u J.A. Schlettweina, który w 1779 r. opublikował książkę pt. Trwałe podstawy państw lub ekonomia polityczna15. Ówczesne rozumienie tego pojęcia sprowadzało się do gospodarki państwowej, a wprowadzone zostało przez fizjokratów w celu uwypuklenia różnicy w stosunku do merkantylistycznej formy gospodarowania16. Uznanie nauki o samorządzie za naukę młodą związane jest z tym, że termin pojęcia naukowego samorząd pojawił się dopiero w XIX w. w niemieckiej nauce prawniczej, ale dotyczył w szczególności urządzeń administracyjnych gminy17. Prawno-państwowe – niemieckie – znaczenie pojęcia samorządu znane było w okresie reform wprowadzanych przez F. von Steina i K.A. von Hardenberga. Baron F. von Stein w Ordynacji miast z 1808 r. wyrażał, że: „wszystkim gminom miejskim i wiejskim należy przyznać stosowną konstytucję, która służyć miałaby samorządowi tej wspólnoty”, aby w ten sposób „wykorzystać działalność obywateli na rzecz administracji państwowej (staatsverwaltung)”18. Miało to na celu honorowe (ehernamtliche) włączenie członków wspólnoty gminnej do wykonywania zadań państwowych (staatsaufgaben); ujęcia takie służyły przede wszystkim zaakcentowaniu elementu osobistego uczestnictwa (personellen Beteiligung) obywateli w realizacji tych zadań19. W tym samym czasie wykształciło się pojęcie czwartej władzy w państwie (pouvoir municipal), które miało pod-. 13. Samorząd terytorialny. Zagadnienia prawne i administracyjne, red. A. Piekara, Z. Niewiadomski, Wydawnictwa Prawnicze, Warszawa 1998, s. 5. 14 J. Kuciński, op. cit., s. 187. 15 J.A. Schlettwein, Grundfeste der Staten oder die politische Ökonomie, Giessen 1779, s. 587 i nast. Tytuł zaczerpnięty z: F.E. Schnapp, Samorząd jako element polityki porządku państwowego, „Samorząd Terytorialny” 2001, nr 7–8, s. 3. 16 F.E. Schnapp, op. cit., s. 3. 17 J. Panejko, op. cit., s. 11–12. 18 F. v. Stein, Memoriał z lutego 1818 roku o stosunkach konstytucyjnych w Jülich [w:] F.E. Schnapp, op. cit., s. 3. 19 F.E. Schnapp, op. cit., s. 3..

(5) Z historii doktryny samorządu terytorialnego. &',. kreślać samodzielność gmin wobec państwa. Później zostało ono wprowadzone do konstytucji belgijskiej z 1830 r. Istotne są poglądy uznające samorząd za dynamiczną instytucję prawno-państwową oraz gminy za główny przedmiot nauki o samorządzie20. W nauce o samorządzie, a co się z tym wiąże w prawie administracyjnym istnieją dwie koncepcje: 1) teoria naturalnej genezy samorządu (teoria naturalistyczna lub prawnonaturalna), 2) teoria państwowego charakteru samorządu (teoria państwowa), które, mimo że są przeciwstawne, są przydatne do wyjaśnienia rozważanych wyżej problemów. Na podstawie przekonania, że gmina jest organizacją starszą od państwa oraz niezależną od niego, powstała teoria naturalistyczna. (#IZdg^VcVijgVa^hinXocV Początki doktryny prawnonaturalnej samorządu odnaleźć można w ideałach Rewolucji Francuskiej21. Stąd też dla lepszego jej zrozumienia trzeba odwołać się do nauki o tzw. czwartej władzy w państwie nie przysługującej jednak państwu (pouvoir municipal)22. Nauka ta wynikła z przepisu znajdującego się we francuskiej ustawie konstytuanty z 14 grudnia 1789 r. Teoria sytuuje gminę w pozycji równorzędnej z państwem, przeciwstawiając porządkowi prawnemu państwa porządek prawny gminy. Utrzymuje, że gmina jest odrębną od państwa osobą prawa publicznego, funkcjonującą poza państwowym porządkiem prawnym 23. Potwierdzeniem praw wynikłych dla gminy z idei czwartej władzy jest również stwierdzenie J. Panejki: „Na mocy tej władzy gmina posiada samoistne prawo bytu, a zatem także prawo zupełnej swobody w oznaczonym zakresie działania, prawo zarządzania swemi własnemi sprawami, bez mieszania się państwa w jej sferę”24. Z doktryny prawa natury wywodzi się także podział na sprawy własne gminy i sprawy zlecone. Zauważyć trzeba, że niezależność gminy od państwa dotyczy, co jest podkreślane w teorii naturalistycznej, zadań własnych. Sprowadza się to do stwierdzenia, że istota gminy opiera się na prowadzeniu stałych i niezmiennych zadań, wynikających z natury gminy. Tworzą one tzw. własny zakres działania gminy, nietykalny dla państwa, przeciwstawiany zakresowi spraw zleconych 20. J. Panejko, op. cit., s. 8. Do powstania teorii naturalistycznej przyczyniła się też doktryna prawa naturalnego J. Lockea. 22 Oprócz czwartej władzy w państwie istniały trzy władze: pouvoir exécutif, législativ oraz judiciaire, czyli władza ustawodawcza, administracyjna i sądowa. 23 A. Gill, Teorie samorządowe w literaturze międzywojennej, „Samorząd Terytorialny” 1999, nr 11 (107), s. 3. 24 J. Panejko, op. cit., s. 78. 21.

(6) &'-. Katarzyna Owsiak. („poruczonych”) przez państwo25. Inaczej mówiąc, gmina posiada sferę własnych spraw (zadań), i w tym zakresie może też egzekwować swoje prawa, a zakres ten nie podlega kontroli ze strony organów państwa26. Kontrola państwa dotyczy jedynie zadań zleconych w drodze ustawy. Gwarancja nietykalności zakresu spraw własnych wynika z istnienia wyższych związków samorządu terytorialnego, sprawujących jednocześnie nadzór nad działalnością gminy, a także z prawa zwrócenia się do trybunałów administracyjnych27. Z koncepcjami prawnonaturalnymi związane jest także specyficznie pojmowane „prawo do samorządu”, istniejące poza porządkiem prawnym, rozumiane jako prawo do udziału w administracji publicznej28. Supremacja gminy w doktrynie naturalistycznej wynika z uznania jej za kategorię prawa naturalnego, przez co nie można gminy traktować jako twór prawa pozytywnego (państwowego). O. von Gierke29, jeden z czołowych przedstawicieli teorii naturalistycznej, zauważył, że gmina jest osobą prawną i jako twór naturalny posiada w równym stopniu z jednostką fizyczną (ludzką) własne, niezmienne prawa, nienaruszalne przez państwo30. Innymi słowy, doktryna prawnonaturalna przeniosła indywidualne prawa jednostek (publiczne prawa podmiotowe) na zrzeszenia jednostek w formie gminy, traktując je jako korporacje publicznoprawne. Stąd też prawo pozytywne nie może nie uznać podmiotowości gminy. Historia nauki o czwartej władzy tzw. pouvoir municipal we Francji jest stosunkowo krótka. W ustawie 8 Pluviosʼa z 1793 r. idea pouvoir municipal nie została uwzględniona31, natomiast wywarła ona istotny wpływ na konstytucjonalizm belgijski, stając się jedną z głównych zasad w konstytucji belgijskiej z 7 lutego 1831 r. Koncepcje konstytucjonalizmu belgijskiego wpłyną na przedstawicieli teorii niemieckiej szkoły liberalnej. C. v. Rotteck uznał, że gmina jest starsza od. 25. A. Gill, op. cit., s. 3. S. Wykrętowicz, op. cit., s. 51. 27 A. Gill, op. cit., s. 3. 28 T. Bigo, Związki publiczno-prawne w świetle ustawodawstwa polskiego, Wydawnictwo Kasy im. Miankowskiego, Warszawa 1928, s. 143 i nast. 29 O. v. Gierke żyjący na przełomie XIX i XX w. uznawany jest za twórcę niemieckiego prawa konstytucyjnego oraz inicjatora wykorzystania badań socjologicznych w naukach prawnych. Zob. Encyklopedia powszechna, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1997, t. II, s. 524. 30 S. Wykrętowicz, op. cit., s. 51. 31 Idea pouvoir municipal pojawi się jeszcze w francuskiej ustawie komunalnej z 5 kwietnia 1884 r., gdzie czytamy: „Gmina nie jest wytworem prawa, powstaje ona z naturalnego biegu rzeczy”. Grelot, De Lʼorganisation municipale, cyt. za: A. Kroński, Teoria samorządu terytorialnego, Nakładem Związku Polaków Rzeczpospolitej Polskiej, Warszawa 1932, s. 5. A. Kroński uważany jest za najwybitniejszego przedstawiciela teorii prawnonaturalnej w polskiej myśli samorządowej. 26.

(7) Z historii doktryny samorządu terytorialnego. &'.. państwa. Państwo narodziło się jako federacja gmin i z tego też powodu państwo od gminy, a nie gmina od państwa, może wywodzić swoje prawa32. Konkludując, jeśli gmina jako władza lokalna jest kategorią historyczną, starszą od kategorii państwa, to państwo istnieje dla gminy, a nie gmina dla państwa33. Przeciwstawienie gminy państwu jako koncepcja dominująca zwłaszcza w I poł. XIX w. wynikała z ruchów liberalno-demokratycznych, skierowanych przeciwko absolutyzmowi, których hasłem było: „wolne gminy, podstawą wolnych państw”. Wynikiem tego było uznanie samorządu – zgodnie z koncepcją „wolności gminy” – po pierwsze, jako środka walki obywateli z absolutyzmem państwowym, po drugie, środka walki różnych narodowości zamieszkujących jedno i to samo państwo, po trzecie, za element, poprzez który uzewnętrzniła się demokracja społeczeństwa łącząca w sobie naturalną tendencję ku decentralizacji zarządzania państwem34. Przyjmuje się, że teoria naturalistyczna samorządu jest historyczna 35. Nie umniejsza to jej wpływu na rozwój myśli teoretycznej o samorządzie jako lokalnej, zdecentralizowanej administracji publicznej, co znajduje odbicie we współcześnie przyjętych modelach samorządu terytorialnego. Przypomnijmy, że teoria naturalistyczna odegrała istotną rolę w obaleniu systemu monarchii absolutnej we Francji i Belgii w 1830 r., a w kilka lat później w 1848 r. – w okresie Wiosny Ludów – także w Austrii i Niemczech36. Niemniej jednak teoria naturalistyczna była krytykowana nie tylko przez opozycjonistów37. Państwo uznaje naturalnie i historycznie ukształtowane prawa i zadania gminy, co czyni gminę prawnie niezawisłą instytucją samorządową, również niepodległą hierarchicznie innym organom państwa. Istotny i jedyny jest nadzór państwa pod względem legalności. Państwo a contrario mocą swoich ustaw określa obowiązki gminy, tzn. wyznacza zakres zadań publicznych, którym nadaje władztwo administracyjne. Służyć to ma ich efektywniejszemu wykonaniu, co jest argumentowane udziałem w tworzeniu 32 J. Staryszak, Prawo nadzoru nad administracją samorządową w Polsce, Prace seminarium prawa administracyjnego Uniwersytetu Warszawskiego, nr 1, Warszawa 1931, s. 18–19. 33 S. Wykrętowicz, op. cit., s. 52. 34 W.L. Jaworski, Nauka prawa administracyjnego: zagadnienia ogólne, Bibljoteka Polska, Warszawa 1924, s. 140. 35 Zdaniem A. Gilla o ahistoryczności teorii prawnonaturalnej dowodzi sięganie do niej w chwilach osłabienia tendencji asocjacyjnych, a rozkwicie tendencji liberalnych. Pociąga to za sobą niechęć do instytucji nadzoru nad samorządem (nawet do nadzoru sprawowanego przez wyższe związki samorządowe), postulując całkowitą rezygnację z nadzoru celowościowego. Por. A. Gill, op. cit., s. 4. 36 A. Kroński, op. cit., s. 19. 37 Jak stwierdził A. Kroński: „nie jest słuszna teoria naturalistyczna, w myśl której samorząd przeciwstawia się państwu jako czynnik od niego zależny”. Por. ibidem, s. 23..

(8) &(%. Katarzyna Owsiak. społeczności lokalnej, a nie organów administracji rządowej. Podkreślić należy, że gmina i w tym zakresie, mimo działania w ramach ustawy, jest niezależna od jakiegokolwiek hierarchicznego podporządkowania. Zadania publiczne i władztwo administracyjne, włącznie z egzekucją prawa – wszystko to może dać tylko państwo, co znajduje odbicie w poglądzie A. Krońskiego: „Gmina więc istnieje z woli państwa”38. Inaczej mówiąc, współczesna gmina jest tworem prawa państwowego, a nie prawa naturalnego; to ostatnie może być jedynie, i bywa często, inspiracją dla pierwszego39. Krytyka teorii naturalistycznej przyczyniła się do powstania teorii państwowej samorządu, która uznała supremację państwa oraz określiła relacje pomiędzy państwem a samorządem. Istotna dla naszych rozważań teoria uznaje państwo za formę wcześniejszą, a państwowy charakter samorządu sprowadza do jego istnienia z woli państwa40. )#IZdg^VeV²hildlV Teoria państwowa, uznająca supremację państwa nad samorządem, powstała wraz z koncepcją funkcjonowania gmin we Francji na przełomie XIX i XX w., ukształtowana po Rewolucji Francuskiej i powstaniu państwa konstytucyjnego. W konstrukcji tej teorii za punkt wyjścia przyjmuje się założenie, że: „W sferze natomiast prawa publicznego nie ma równorzędnych podmiotów prawnych, tam istnieje tylko jeden podmiot, a nim jest państwo. Państwu, jako ustawodawcy, przysługuje samodzielna władza normowania porządku prawnego zgodnie z jego wolą i nie można przeciwstawiać mu osób fizycznych lub prawnych, a szczególnie jednostek samorządowych jako podmiotów prawa publicznego”41. Uznanie samorządu za jedną z form wykonywania administracji państwowej oraz podkreślenie braku możliwości przeciwstawienia administracji państwowej względem samorządowej oznacza nie uniezależnienia się gminy od prawa stanowionego. W konsekwencji prowadzi do stwierdzenia, że nie ma niezależnego porządku prawnego gminy. Byłby on sprzeczny z zasadą suwerenności władzy państwowej.. 38. A. Kroński, op. cit., s. 6. S. Wykrętowicz, op. cit., s. 53. 40 Interesujący pogląd wyraził J. Wójcicki: „Państwo nie jest w stanie już samo wyłącznie nadążyć potrzebom chwili, to też do pomocy został przywołany samorząd, stanowiący ośrodki życia społecznego”. Zob. J. Wójcicki, System decentralizacji w samorządzie miejskim, Instytut Szerzenia Praktycznej Wiedzy Przemysłowej, Warszawa 1931, s. 34. 41 J. Panejko, op. cit., s. 122. 39.

(9) Z historii doktryny samorządu terytorialnego. &(&. W teorii państwowej odrzucono pogląd o szczególnych – „własnych”, naturalnych prawach gminy oraz prawach poruczonych gminie przez państwo, argumentując, że jedne i drugie pochodzą z woli państwa w formie ustawy42. Traktowanie samorządu jako zdecentralizowanej formy administracji publicznej powoduje określenie granicy władzy samorządowej. S. Wykrętowicz, analizując poglądy zwolenników teorii państwowej, uznaje, że delegacja ustawowa nigdy nie jest pełna, a dotyczy ona tylko określonej grupy zadań, które są ściśle wymienione w ustawie. To pociąga za sobą stwierdzenie, że samorząd nie mógłby całkowicie zastąpić administracji rządowej. Istnieją zadania stricte nie podlegające władzy zastępczej, np. obrona, pieniądz, sprawy zagraniczne. Autor podkreśla dodatkowo, że przedmiotem delegacji ustawowej nie są też zadania, czy działania, które mogłyby szkodzić interesom państwa czy ogółu społeczeństwa. Istnieje jednak granica określająca zakres przedmiotowy działań, która nie może być przekroczona. W tym celu ustawodawca ustanawia nadzór państwa nad organami samorządu43. Określenie samorządu jako zdecentralizowanej administracji państwowej oddaje w pełni jego istotę. Jak wspomniano, teoria państwowa powstała jako krytyka teorii naturalistycznej, wskazując na bezużyteczne – z praktycznego punktu widzenia – posługiwanie się argumentem jakoby gmina była tworem wcześniejszym od państwa. Samorząd we współczesnym rozumieniu tego słowa, samorząd nowożytny, narodził się dopiero w XIX w., co implikuje niemożność uznania występujących w wiekach średnich różnorodnych korporacji za formę samorządu44. Interesującą również krytykę teorii państwowej odnajdujemy u A. Krońskiego, który nie godził się jednak z tezą, że samorząd jest jedynie formą decentralizacji. Przeciwstawiał się także poglądowi T. Bigo, że samorząd jest „etapem „zespolenia” (identyfikacji) jednostki ze zbiorowością”45 i że zaniknie wraz z rozwojem demokracji. Uznawał za podstawowy błąd teorii państwowej nieuwzględnianie przez nią momentu psychologicznego46. Tezę tę A. Kroński argumentował następująco: „Akt prawodawczy organizujący wolę zbiorową mieszkańców określonego terytorium jest jednym z warunków powstania gminy – jednym, wszak nie jedynym. Musi przede wszystkim istnieć ta wola, ta chęć mieszkańców danego terytorium interesowania się swoimi sprawami i decydowania o nich”47. Autor 42. Interesujący nas pogląd wyraża T. Bigo: „W nowoczesnym państwie cały zakres działania samorządu jest poruczony – przez ustawy”. Por. T. Bigo, op. cit., s. 125. 43 S. Wykrętowicz, op. cit., s. 56. 44 A. Gill, op. cit, s. 5. 45 A. Kroński, op. cit., 23. 46 Ibidem, s. 23. 47 Ibidem, s. 23..

(10) &('. Katarzyna Owsiak. podtrzymywał także zwalczany przez przedstawicieli teorii państwowej podział spraw samorządowych na własne i zlecone48. Istota teorii państwowej sprowadza się więc do stwierdzenia, że „poza państwem nie ma miejsca na samorząd, gdyż poza państwem nie ma zadań publicznych, natomiast w obrębie jego organizacji jest dla samorządu miejsce i to bardzo poczesne. Toteż samorząd musiał się stać i stał się rzeczywiście organem państwa”49. Reakcją na decentralizacyjne koncepcje w samorządzie stała się teoria polityczna samorządu powstała w Niemczech, a próbująca tłumaczyć rozwój administracji publicznej w Anglii50. *#IZdg^Veda^inXocVhVbdgo|Yj Powstanie teorii politycznej zawdzięczamy ewolucji formy rządów w państwie, tzn. wzmocnieniu roli parlamentu. Administracja publiczna Wielkiej Brytanii oparta jest na modelu dekoncentracji51, a nie decentralizacji, jak to ma miejsce w kontynentalnym modelu administracji. Zwolennicy teorii politycznej dowodzą, że pojęcie samorządu jest kategorią polityczną, z której nie można wyprowadzić żadnych reguł ani zasad prawnych, co sprowadza się do uznania samorządu za instytucję realizującą określone interesy czy postulaty polityczne. Za prekursora tej teorii uznaje się R. von Gneista52. Powstanie teorii jest rezultatem badań nad administracją angielską i opiera się na koncepcji selfgovernment53. W tej teorii przyjmuje się założenie, że państwo i społeczeństwo to trwałe i ścierające się ze sobą sprzeczności. Jeżeli tak, to: „Państwo musi przeciwstawiać się dążeniom społeczeństwa i stworzyć oparty na pozytywnym ustawodawstwie organizm państwowy, który by interesy społeczeństwa podporząd-. 48. Ibidem, s. 111 i nast. M. Jaroszyński, Rozważania ideologiczne i programowe na temat samorządu, I Seria Klasyki Samorządowej, Przemiany, Warszawa 1990, s. 8. 50 Zagadnienie modelu samorządu terytorialnego w Anglii zostało omówione przez J. Panejko, op. cit., s. 54–62. 51 Zdaniem T. Bigo: „Decentralizacja polega na uchyleniu hierarchicznego podporządkowania. […] w systemie dekoncentracją zwanym o tej samodzielności nie może być mowy. Urzędy niższe są podporządkowane wyższym, względnie wyższym”. Por. T. Bigo, op. cit., s. 122. 52 R. von Gneist – XIX w. niemiecki prawnik i działacz polityczny, profesor Uniwersytetu Berlińskiego, uznawany jest za jednego z reformatorów prawodawstwa administracyjnego. Zob. Encyklopedia powszechna, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1997, t. II, s. 554. 53 Zdaniem J. Panejko, Gneist sam skonstruował pojęcie selfgovernment w celu zbadania angielskiej administracji; J. Panejko, op. cit., 64. 49.

(11) Z historii doktryny samorządu terytorialnego. &((. kowywał sobie, łączył i zmuszał ludzi do spełniania obowiązków państwowych”54. Za odpowiedni organizm państwowy uznaje się więc selfgovernment. Istota tej teorii opiera się na przekonaniu, że decydującym czynnikiem, który nadaje gminie charakter samorządowy, jest udział w osobowym składzie organów lokalnych urzędników honorowych, co jest następująco argumentowane: „urzędnik nie pobierający płacy i dlatego osobiście niezawisły, nie będzie stał na usługach stronnictw, posiadających władzę i nie będzie wykonywał bez sprzeciwu wszystkiego, co mu poleci centralna władza”55. Angielskie rady miejskie, rady hrabstw i okręgów są ciałami samorządowymi nie dlatego, że zostały wyłonione w demokratycznych wyborach (zgodnie z ustawą 1835 r. – Municipal Corporation Act i 1888 r. – Local Government Act oraz następnych), tylko dlatego, że na ich czele stoją urzędnicy honorowi, niezależni od rządu. Rządy zmieniają się w zależności od wyniku politycznego wyborów do parlamentu, ale to nie ma większego wpływu na sytuację gmin, gdyż instytucja honorowych urzędników gwarantuje ich niezawisłość od rządu i opcji politycznej, która wygrała wybory. Adwersarze teorii politycznej za punkt wyjścia w krytyce przyjmują, że samorząd jest kategorią prawną, związaną z decentralizacją administracji publicznej. Negacja tej teorii wynika z identyfikacji samorządu w praktyce z administracją rządową, co powoduje brak rozróżnienia pomiędzy czynnikiem obywatelskim z wyboru a urzędnikami honorowymi, pochodzącymi z nominacji rządowych56. Inny zarzut opiera się na odrzuceniu istoty samorządu wynikającej z systemu wyborów urzędów: „Istota samorządu nie leży w systemie wyboru urzędów bez względu, czy są one opłacane lub nie. Jakkolwiek w większości organów samorządowych ma zastosowanie wybieralność, to jednak nie można łączyć jej z pojęciem samorządu, gdyż system wybieralności urzędów istnieje także w instytucjach państwowych, nie mających nic wspólnego z samorządem, a w instytucjach samorządowych spotkać się można z systemem nominacji”57. +#EdYhjbdlVc^Z Celem przytoczenia istniejących teorii na temat zależności lub niezależności gminy od państwa była próba rozstrzygnięcia kwestii czy pierwsze było państwo czy gmina? Teoria naturalistyczna uzasadniała prawa gmin do własnej administracji wynikające z uznania je za starsze formy od państwa. Przeciwieństwem teorii 54. Ibidem, s. 64. Ibidem, s. 70. 56 Autorem tej krytyki jest T. Bigo, op. cit., s. 127. 57 J. Panejko, op. cit., s. 71. 55.

(12) &(). Katarzyna Owsiak. naturalistycznej była teoria państwowa zakładająca istnienie samorządu tylko z woli państwa, a więc przyznająca pierwszeństwo powstania państwu. W XX w. nauka o samorządzie oparta została na tej drugiej koncepcji. Dla naszych rozważań oznaczać to będzie rozstrzygnięcie, rozumiane jako uznanie samorządu jako części składowej administracji publicznej, zależnej od państwa w określonym zakresie. Prowadzi to do wniosku, że wraz z sektorem rządowym sektor samorządowy należy do sektora publicznego, i samorząd należy łączyć z państwem. Konkludując, teoria naturalistyczna58, teoria państwowa i teoria polityczna stworzyły podwaliny współczesnej nauki o samorządzie, co oczywiście nie umniejsza roli niniejszych rozważań prowadzących do fundamentalnej tezy, że rozwój samorządu opiera się na ustroju demokratycznym. Wybrane cechy omówionych teorii odnajdujemy w modelach samorządu przyjętych przez poszczególne kraje59, przy jednoczesnej próbie międzynarodowego ujednolicenia roli (zadań) samorządu terytorialnego, jaką jest Europejska Karta Samorządu Terytorialnego60. Kolejnym, ale również istotnym wnioskiem, jest stwierdzenie, że rozważane w tym artykule doktryny samorządowe miały i mają wpływ na współczesne rozumienie samorządu61. Np. w dysputach naukowych nad zagadnieniem osobowości prawnej powraca się do stanowisk przedstawionych klasyków teorii samorządowych.. 58. Odnosząc się do argumentów o historyczności lub ahistoryczności teorii naturalistycznej, należy przytoczyć poglądy E. Roganowicza, który, rozważając powrót teorii naturalistycznej, podkreśla pewną prawidłowość wynikającą z ze stosunku do państwa. Autor uważa, że teoria naturalistyczna odżywa w sytuacji, gdy państwo jest niesprawne i nie spełnia oczekiwań społeczeństwa. Por. E. Roganowicz, Samorządowe mity, prawdy i półprawdy, „Samorząd Terytorialny” 1993, nr 1–2, s. 90. 59 Przyjmuje się, że we Francji duży wpływ wywarła teoria państwowa. Na kształt współczesnego samorządu wpłynęły również XIX w. rozwiązania samorządowe w Prusach. Zdaniem J. Kucińskiego w Prusach zrodziła się tzw. teoria społeczna samorządu uznająca samorząd za organizację społeczeństwa (nie tylko gminy), zarządzającą swoimi sprawami. Zarządzanie sprawami ogólnymi miało zależeć od państwa. Por. J. Kuciński, op. cit., s. 188. 60 Europejska Karta Samorządu Terytorialnego sporządzona w Strasburgu dnia 15 października 1985 r., Dz.U. 1994, nr 124, poz. 607. Oświadczenie rządowe z dnia 14 lipca 1994 r. w sprawie ratyfikacji przez Rzeczpospolitą Polską Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, Dz.U. 1994, nr 124, poz. 608. 61 Spory o pojęcie samorządu terytorialnego w polskiej nauce o samorządzie pojawiły się w okresie międzywojennym, kiedy T. Bigo, M. Jaroszyński, A. Kroński, J. Panejko włączyli się w szerszy nurt światowej myśli samorządowej. Zob. E. Nowacka, Spór o pojęcie samorządu terytorialnego w doktrynie prawnej okresu międzywojennego, „Samorząd Terytorialny” 1992, nr 4 (16), s. 3–11..

(13) Z historii doktryny samorządu terytorialnego. &(*. A^iZgVijgV Bigo T., Związki publiczno-prawne w świetle ustawodawstwa polskiego, Wydawnictwo Kasy im. Miankowskiego, Warszawa 1928. Davies N., Boże igrzysko. Historia Polski, Wydawnictwo Znak, Kraków 1999. Encyklopedia powszechna, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1997. Gajl N., Finanse i gospodarka lokalna na świecie, PWE, Warszawa 1993. Gill A., Teorie samorządowe w literaturze międzywojennej, „Samorząd Terytorialny” 1999, nr 11 (107). Izdebski H., Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2001. Jaroszyński M., Rozważania ideologiczne i programowe na temat samorządu, I Seria Klasyki Samorządowej, Przemiany, Warszawa 1990. Jaworski W.L., Nauka prawa administracyjnego: zagadnienia ogólne, Bibljoteka Polska, Warszawa 1924. Krasowski K., Krzymkowski M., Sikorska-Dzięgielewska K., Walachowicz J., Historia ustroju państwa, Wydawca: „Ars boni et aequi”, Poznań 1994. Kroński A., Teoria samorządu terytorialnego, Nakładem Związku Polaków Rzeczpospolitej Polskiej, Warszawa 1932. Kuciński J., Podstawy wiedzy o państwie, Academia Oeconomica, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2003. Panejko J., Geneza i podstawy samorządu europejskiego, Skład Główny w Księgarni św. Wojciecha, Wilno 1934. Nowacka E., Spór o pojęcie samorządu terytorialnego w doktrynie prawnej okresu międzywojennego, „Samorząd Terytorialny” 1992, nr 4 (16). Piekara A., Aksjologiczne i pragmatyczne aspekty samorządu terytorialnego, „Samorząd Terytorialny” 1991, nr 1–2. Roganowicz E., Samorządowe mity, prawdy i półprawdy, „Samorząd Terytorialny” 1993, nr 1–2 (25-26). Schlettwein J.A., Grundfeste der Staten oder die politische Ökonomie, Giessen 1779. Schnapp F.E., Samorząd jako element polityki porządku państwowego, „Samorząd Terytorialny” 2001, nr 7–8. Stein F. v., Memoriał z lutego 1818 roku o stosunkach konstytucyjnych w Jülich. Staryszak J., Prawo nadzoru nad administracją samorządową w Polsce, Prace seminarium prawa administracyjnego Uniwersytetu Warszawskiego, nr 1, Warszawa 1931. Wójcicki J., System decentralizacji w samorządzie miejskim, Instytut Szerzenia Praktycznej Wiedzy Przemysłowej, Warszawa 1931. Wykrętowicz S., Samorząd jako wyraz demokracji obywatelskiej [w:] Samorząd w Polsce. Istota, formy, zadania, red. S. Wykrętowicz, Wydawnictwo Wyższej Szkoły Bankowej, Poznań 2001. AdXVa<dkZgcbZci9dXig^cZ The purpose of this article is to review the history of local government – its origins and the evolution of the idea of self-government. The transformation of state systems after the French Revolution – when absolutist states were transformed into constitutional states.

(14) &(+. Katarzyna Owsiak. – led to the development of self-government in its modern meaning. At the same time, the elimination of the society of estates meant the beginning of the democratic system, thus enabling the development of local government. To this end, the author reviews the legal acts that introduced the democratic system, in Poland as well. The main goal of the article, however, is to review the main assumptions of the naturalist, state and political theories of self-government, with particular consideration to the relationship between state institutions and local government institutions. These relationships provide the basis for a discussion of contemporary phenomena that present challenges along state-local government axis..

(15)