INFRASTRUKTURA I EKOLOGIA TERENÓW WIEJSKICH INFRASTRUCTURE AND ECOLOGY OF RURAL AREAS Nr 2/II/2012, POLSKA AKADEMIA NAUK, Oddziaá w Krakowie, s. 17–27
Komisja Technicznej Infrastruktury Wsi
Jacek M. Pijanowski
STUDIUM PORÓWNAWCZE STRUKTURY
I KOMPETENCJI ADMINISTRACJI ODPOWIEDZIALNEJ
ZA PRACE URZĄDZENIOWO-ROLNE W POLSCE
I W REPUBLICE FEDERALNEJ NIEMIEC
____________
COMPARATIVE STUDY OF THE ADMINISTRATION
STRUCTURE AND COMPETENCE RESPONSIBLE
FOR RURAL FURNISHING IN POLAND
AND FEDERAL REPUBLIC OF GERMANY
Streszczenie
Artykuá przedstawia wyniki ogólnego porównania administracji odpowie-dzialnej za prowadzenie prac urządzeniowo-rolnych w Polsce i w Republice Fede-ralnej Niemiec. Autor omawia poszczególne instytucje zaangaĪowane w proces scalania gruntów w obydwu krajach, ich zadania oraz wzajemne powiązania. W drugiej czĊĞci artykuáu autor porównuje obydwa systemy. W wyniku przepro-wadzonej analizy ustawy o scalaniu i wymianie gruntów oraz federalnej ustawy o urządzeniach rolnych zaobserwowaü moĪna istotne róĪnice pomiĊdzy kompe-tencjami i strukturą administracji odpowiedzialnej za urządzenia rolne w obu kra-jach.
Zasadniczą róĪnicą jest stopieĔ koncentracji kompetencji. W Polsce mamy do czynienia z niezrozumiaáym rozproszeniem kompetencji pomiĊdzy marszaá-kiem, starostą i wojewodą oraz szeregiem innych osób prawnych, co skutecznie komplikuje realizacjĊ postĊpowaĔ scaleniowych. Natomiast w RFN są one skon-centrowane pod jednym zwierzchnictwem.
Sáowa kluczowe Urządzenia rolne, scalenia gruntów, rozwój obszarów wiejskich, administracja publiczna
Summary
This article presents the results of the general comparison of the admini-stration responsible for rural furnishing in Poland and Federal Republic of Ger-many. Author discusses the various institutions involved in the process of land consolidation in both countries, their tasks and interrelationships. In the second part of the article author compares the two systems. As a result of the analysis of the law on land exchange and consolidation and the federal law on rural furnish-ing can be observed significant differences between the competencies and structure of the administration responsible for rural furnishing in both countries.
The main difference is the degree of concentration of powers. In Poland we have incomprehensible dispersion of powers between the Marshall of the Voivodeship (regional level), the Starosta (county level) and the Voivode (government representativein the region) and a host of other legal persons, which effectively complicates the implementation of land consolidation. While in the FRG they are concentrated under one authority.
Key words: Rural furnishing, land consolidation, rural development, public
administration
WPROWADZENIE
Prace urządzeniowo-rolne, które przeprowadza siĊ gáównie dla stworzenia korzystniejszych warunków dla zagospodarowania terenów uĪytkowanych rol-niczo, mają znaczny wpáyw na polepszenie i rozwój równieĪ innych aspektów rozwoju obszarów wiejskich. Zaliczyü moĪna tu gminne inwestycje infrastruktu-ralne, gospodarkĊ gruntami, ochronĊ przeciwpowodziową (suche poldery, usprawnienie urządzeĔ melioracji podstawowych w ramach zagospodarowania poscaleniowego) oraz turystykĊ i rekreacjĊ, korzystającą coraz czĊĞciej z dróg transportu rolnego. Prace te są niezwykle waĪne dla rozwoju gmin, regionów i caáego kraju.
Zdumiewającym jest fakt, iĪ nie przystająca do szybkiej i powszechnej re-alizacji tych zadaĔ ustawa z dnia 26 marca 1982 roku o scaleniu i wymianie gruntów, do dnia dzisiejszego kreuje system prawno-organizacyjno-finansowy urządzeĔ rolnych w Polsce. Zwáaszcza, Īe od kilkudziesiĊciu juĪ lat Ğrodowiska naukowe wskazują na koniecznoĞü zainteresowania siĊ decydentów rozwiąza-niami prawnymi Republiki Federalnej Niemiec. Jednym z najwaĪniejszych ele-mentów federalnej ustawy z dnia 16 marca 1976 roku o urządzeniach rolnych są zapisy sankcjonujące zwartą, komunikatywną i nieskomplikowaną strukturĊ administracji odpowiedzialnej za realizacjĊ inwestycji z zakresu urządzeĔ rol-nych.
W artykule przedstawiono wyniki ogólnego porównania struktury admini-stracji odpowiedzialnej za prowadzenie prac urządzeniowo-rolnych w Polsce i w Republice Federalnej Niemiec.
CEL I METODA
Celem artykuáu jest ogólne porównanie i dyskusja najistotniejszych zda-niem autora, róĪnic w systemie struktur administracji odpowiedzialnej za prace urządzeniowo-rolne w Polsce i w RFN. Istotnym byáo przy tym przedstawienie ogólnego zarysu wybranych zadaĔ organów administracji obydwu krajów.
Podstawą metodyczną opracowania byáa analiza dokumentów prawnych. PosáuĪono siĊ równieĪ metodą opisowo-porównawczą, co pozwoliáo na zobra-zowanie róĪnic w strukturach administracji odpowiedzialnej za prace urządze-niowo-rolne w Polsce w Republice Federalnej Niemiec.
ZARYS STRUKTURY I KOMPETENCJI ADMINISTRACJI
ODPOWIEDZIALNEJ ZA PRACE URZĄDZENIOWO-ROLNE W POLSCE Zadania związane z prowadzeniem prac urządzeniowo-rolnych są w Polsce realizowane przez wiele róĪnych organów administracji publicznej. NajwaĪniej-sze zadania w tym zakresie przypadają starostom, którzy są organem odpowie-dzialnym za przeprowadzenie postĊpowania scaleniowego. Prace scaleniowe koordynuje i wykonuje natomiast samorząd województwa. Zadania te prowa-dzone są przy pomocy wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyj-nych – wojewódzkich biur geodezji i terenów rolorganizacyj-nych (BGiTR).
Finansowanie prac scaleniowych w klasycznym przypadku odbywa siĊ z budĪetu paĔstwa, zaĞ funkcjĊ páatnika peáni wojewoda. W ramach realizowa-nych postĊpowaĔ tego rodzaju nie zawsze realizowano jednak zagospodarowa-nie poscaleniowego. MoĪliwoĞü taką daje od zagospodarowa-niedawna ustawa z dnia 29 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Zagospodarowanie poscaleniowe przeprowadza i wykonuje zgodnie z tą ustawą starosta jako zada-nie z zakresu administracji rządowej. Funkcje páatnika w postĊpowaniach scale-niowych dofinansowywanych w ramach Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich (PROW) 2007-2013 ze Ğrodków unijnych peáni natomiast Agencja Restruktury-zacji i ModerniRestruktury-zacji Rolnictwa (ARiMR). W ramach tego rodzaju postĊpowaĔ zagospodarowanie poscaleniowe stanowi obligatoryjną czĊĞü postĊpowania.
W finansowanie zagospodarowania poscaleniowego mogą byü wáączone Ğrodki paĔstwowych funduszy celowych oraz Ğrodki budĪetów jednostek samo-rządu terytorialnego. W pokrywaniu kosztów przeprowadzania postĊpowania scaleniowego lub wymiennego oraz zagospodarowania poscaleniowego mogą uczestniczyü wáaĞciciele gruntów, objĊtych postĊpowaniem na zasadach ustalo-nych przez starostĊ. W przypadku prowadzenia scalania gruntów w związku z budową autostrady, koszty wykonania scalenia i wymiany gruntów oraz po-scaleniowego zagospodarowania gruntów pokrywa Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad.
Niewielką rolĊ w przeprowadzaniu prac scaleniowych odgrywa takĪe Agencja NieruchomoĞci Rolnych (ANR) powstaáa w 2003 roku w miejsce Agencji WáasnoĞci Rolnej Skarbu PaĔstwa. WĞród swoich kompetencji, do któ-rych naleĪy gáównie obrót oraz administrowanie nieruchomoĞciami rolnymi Skarbu PaĔstwa, ma ona moĪliwoĞü inicjowania prac urządzeniowo-rolnych na tych gruntach.
Zgodnie z ustawą o scaleniu i wymianie gruntów postĊpowanie scaleniowe moĪe byü wszczĊte na wniosek wiĊkszoĞci wáaĞcicieli gospodarstw rolnych po-áoĪonych na projektowanym obszarze scalenia lub na wniosek wáaĞcicieli grun-tów, których áączny obszar przekracza poáowĊ powierzchni projektowanego obszaru scalenia. Istnieje ponadto moĪliwoĞü wszczĊcia postĊpowania scalenio-wego z urzĊdu, pod warunkiem, Īe speánione są warunki zawarte w art. 4 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów [Ustawa 1982].
Wniosek o przeprowadzenie postĊpowania trafia do starosty, który reali-zuje prace scaleniowe jako zadanie z zakresu administracji rządowej. Wraz z wpáyniĊciem wniosku, starosta przygotowuje postanowienie o wszczĊciu po-stĊpowania scaleniowego zawierające okreĞlenie obszaru scalenia, wykaz wszystkich uczestników postĊpowania oraz przewidywany termin zakoĔczenia prac scaleniowych. Kolejnym zadaniem starosty jest zorganizowanie zebrania uczestników, podczas którego wybierana jest Rada uczestników scalenia. Peáni ona w postĊpowaniu rolĊ organu doradczego.
W celu przeprowadzenia szacunku gruntów rolnych, lasów, ogrodów, chmielników i innych upraw specjalnych oraz opracowania projektu scalenia, starosta udziela upowaĪnienia geodecie posiadającemu stosowne uprawnienia zawodowe. Geodeta wykonuje zlecone mu prace przy udziale komisji, która peáni funkcje doradcze. Komisja ta skáada siĊ zwykle z Rady uczestników scale-nia, przedstawiciela starosty, przedstawiciela spoáeczno-zawodowych organiza-cji rolników oraz przedstawiciela ANR. Na wniosek komisji, starosta moĪe powoáaü do jej skáadu dodatkowo rzeczoznawców majątkowych. Po zakoĔcze-niu procesu szacowania gruntów starosta zwoáuje kolejne zebranie uczestników postĊpowania scaleniowego, na którym przedstawia wyniki szacunku. Jego za-twierdzenie poprzedzone jest zwykle procedurą odwoáawczą.
Wszelkie skargi czy odwoáania wnoszone przez uczestników w trakcie scalenia – w tym m.in. do wyników szacunku gruntów – rozpatrywane są jed-noinstancyjnie przez starostĊ. Natomiast skargi na decyzjĊ o zakoĔczeniu postĊ-powania rozpatrywane są w pierwszej instancji jest przez Samorządowe Kole-gium Odwoáawcze (SKO), natomiast organem drugiej instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny.
Kolejnym etapem postĊpowania scaleniowego jest wyznaczenie na gruncie projektu scalenia przez geodetĊ oraz okazanie projektu uczestnikom scalenia. NastĊpnym etapem jest rozpatrzenie ewentualnych zastrzeĪeĔ do projektu scale-nia przez starostĊ. NastĊpuje równieĪ okazanie uczestnikom postĊpowascale-nia zmian
jakie powstaáy w wyniku rozpatrzenia zastrzeĪeĔ. NastĊpną czynnoĞcią w ra-mach postĊpowania jest decyzja starosty o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów. Projekt ten moĪe zostaü zatwierdzony tylko wtedy, gdy po jego okaza-niu wiĊkszoĞü uczestników scalenia nie zgáosiáa zastrzeĪeĔ.
Po zatwierdzeniu projektu scalenia starosta zwoáuje kolejne zebranie uczestników, na którym odczytywana jest decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia. Decyzja ta stanowi podstawĊ do ujawnienia nowego stanu prawnego w ksiĊgach wieczystych. Jest ona równieĪ podstawą do wprowadzenia uczestni-ków przez starostĊ w posiadanie wydzielonych im gruntów. W decyzji o za-twierdzeniu projektu scalenia okreĞlone są równieĪ prace z zakresu zagospoda-rowania poscaleniowego, umoĪliwiające objĊcie w posiadanie przez uczestników scalenia wydzielonych im w ramach postĊpowania scaleniowego gruntów.
Ustawa o scaleniu i wymianie gruntów nie wspomina o czynnym uczest-nictwie wójta, burmistrza lub prezydenta miasta w postĊpowaniu scaleniowym. Mimo tego organ ten jest istotnym elementem w procesie scalenia a jego rola jest nieoceniona. Gáównie dlatego, Īe scalenie ma sens tylko w przypadku dobrej woli i zaangaĪowania wáadz gminy.
ZARYS STRUKTURY I KOMPETENCJI ADMINISTRACJI ODPOWIEDZIALNEJ ZA PRACE URZĄDZENIOWO-ROLNE W RFN
Za prowadzenie prac urządzeniowo-rolnych w Republice Federalnej Nie-miec odpowiadają wáaĞciwe terytorialnie urzĊdy ds. rozwoju obszarów wiejskich (UROW). Realizują one zadania związane z kompleksowym rozwojem obsza-rów wiejskich, obejmujące obok urządzeĔ rolnych obsza-równieĪ odnowĊ wsi oraz program LEADER+. W kaĪdym kraju związkowym organem wyĪszego stopnia wzglĊdem UROW jest minister wáaĞciwy w sprawach rolnictwa (dalej: Minister-stwo). W przypadku, gdy iloĞü prowadzonych postĊpowaĔ urządzeniowo-rolnych przekroczy moce przerobowe wáaĞciwego terytorialnie UROW, moĪe on zleciü jego przeprowadzenie innemu podmiotowi. Są to zazwyczaj przedsiĊbior-stwa geodezyjne, które przystĊpują do prac na podstawie decyzji MinisterprzedsiĊbior-stwa.
NajwaĪniejszym partnerem UROW w trakcie przygotowania i prowadze-nia postĊpowaprowadze-nia jest burmistrz danej gminy, który bierze aktywny udziaá w spotkaniach i pracach projektowych. Gáównym inwestorem postĊpowania urządzeniowo-rolnego jest natomiast Stowarzyszenie uczestników, które po-wstaje wraz z uprawomocnieniem siĊ decyzji o wszczĊciu postĊpowania. Jego czáonkami są wszyscy wáaĞciciele nieruchomoĞci, które poáoĪone są na obszarze objĊtym postĊpowaniem urządzeniowo-rolnym. Uczestnicy postĊpowania wy-bierają ze swojego grona Zarząd, który reprezentuje interesy Stowarzyszenia. Do obowiązków Zarządu stowarzyszenia naleĪy przede wszystkim opracowanie projektu dróg i urządzeĔ melioracji podstawowych. Do jego obowiązków naleĪy
równieĪ zbiórka opáat i skáadek zatwierdzonych w postĊpowaniu a takĪe dziaáal-noĞü informacyjna oraz udziaá w postĊpowaniach odwoáawczych. Zadaniem Zarządu jest równieĪ ochrona praw wszystkich uczestników postĊpowania oraz reprezentowanie interesów uczestników w trakcie postĊpowania. Zarząd reali-zuje swoje zadania przy aktywnym udziale związku ds. rozwoju obszarów wiej-skich i prac urządzeniowo-rolnych danego kraju związkowego. Jest to instytucja pomocnicza, do której zadaĔ naleĪy przygotowanie w imieniu Stowarzyszenia uczestników projektu technicznego dróg rolniczych i melioracji podstawowych oraz obsáuga finansowa postĊpowania. DziĊki takiej konstrukcji rola Zarządu stowarzyszenia uczestników sprowadza siĊ do podejmowania decyzji co do przyszáego ksztaátu obszaru objĊtego postĊpowaniem. Natomiast faktyczne wy-konanie zadaĔ projektowych i finansowych leĪy po stronie związku. Odbywa siĊ to przy aktywnym udziale wáaĞciwego terytorialnie UROW.
Przy Naczelnym Sądzie Administracyjnym kaĪdego kraju związkowego funkcjonuje tzw. stanowisko ds. odwoáaĔ nazywane równieĪ Sądem ds. postĊ-powaĔ urządzeniowo-rolnych. Stanowisko to powoáywane jest przez Minister-stwo, a jego gáównym zadaniem jest polubowne zaáatwianie wszelkich sporów czy odwoáaĔ powstaáych w ramach postĊpowania. Jego drugim zadaniem jest badanie zgodnoĞci aktów administracyjnych wydawanych w trakcie postĊpowa-nia z zapisami federalnej ustawy o urządzepostĊpowa-niach rolnych. Czáonkami Stanowiska ds. odwoáaĔ są: sĊdzia zawodowy i jego zastĊpcy oraz tzw. sĊdziowie honorowi (specjaliĞci, rolnicy itp.).
Federalna ustawa o urządzeniach rolnych nakazuje przed wszczĊciem po-stĊpowania urządzeniowo-rolnego wystosowanie przez UROW odpowiedniego powiadomienia do wszystkich osób prawnych, które mogáy by byü dotkniĊte postĊpowaniem. Prace przygotowawcze obejmują jednak w szczególnoĞci uzgodnienia techniczne z wáaĞciwymi terytorialnie instytucjami – gáownie w sprawach dróg, gospodarki wodnej, melioracji, ochrony Ğrodowiska oraz rol-nictwa. Kolejnym krokiem jest opracowanie zaáoĪeĔ planu dróg rolniczych i melioracji podstawowych (tzw. Plan urządzeĔ wspólnych i publicznych). Pro-jekt ten jest nastĊpnie wyáoĪony publicznie celem uzgodnieĔ z instytucjami pu-blicznymi i wáaĞcicielami gruntów.
NastĊpnie UROW organizuje zebranie informacyjne dla potencjalnych uczestników, na którym zawiadamia o planowanym wszczĊciu postĊpowania urządzeniowo-rolnego oraz o przewidywanych kosztach związanych z przepro-wadzeniem tego postĊpowania. W przypadku aprobaty zebranych i podjĊcia stosownej uchwaáy naczelny organ administracji do spraw urządzeĔ rolnych danego kraju związkowego tj. Ministerstwo podejmuje decyzjĊ o wszczĊciu postĊpowania. NaleĪy tu zaznaczyü, iĪ w RFN uczestnicy postĊpowania party-cypują w 20% kosztów jego realizacji [Federalna ustawa 1976].
Po wszczĊciu postĊpowania wykonuje siĊ projekty techniczne inwestycji wynikających z planu dróg rolniczych i melioracji podstawowych, po czym
wy-konywane są one w terenie (patrząc z perspektywy polskiej moĪna upraszczając stwierdziü, iĪ w Republice Federalnej Niemiec w trakcie postĊpowania realizo-wane jest zagospodarowanie poscaleniowe). Równolegle przeprowadza siĊ sza-cunek gruntów. WartoĞü gruntu okreĞlana jest przez biegáego przy udziale Za-rządu stowarzyszenia uczestników. Wyniki szacunku zatwierdzane są decyzją administracyjną.
Po szacunku gruntów przystĊpuje siĊ do opracowania tzw. planu urządze-niowo-rolnego, czyli projektu nowego ukáadu gruntowego – w blokach projek-towych, wyznaczonych przez wykonane wczeĞniej inwestycje z zakresu dróg transportu rolnego i melioracji podstawowych. Po opracowaniu plan urządze-niowo-rolny jest sprawdzany i zatwierdzany przez Ministerstwo w drodze decy-zji administracyjnej. Plan ten uprawomocnia siĊ, jeĞli uczestnicy postĊpowania nie zgáosili sprzeciwów, bądĨ gdy sprzeciwy zostaáy zaáatwione pozytywnie. Po uprawomocnieniu siĊ planu urządzeniowo-rolnego UROW ogáasza wykonanie tego planu i dochodzi do tymczasowego wprowadzenia wáaĞcicieli dziaáek w nowy stan wáadania. Wraz z zarządzeniem wykonania planu oznajmiany jest nowy stan prawny.
Ostatnim etapem postĊpowania jest przygotowanie przez UROW decyzji o zakoĔczeniu postĊpowania. Decyzja ta musi zawieraü stwierdzenie, Īe wszyst-kie zobowiązania pomiĊdzy zainteresowanymi, uczestnikami i administracją zostaáy zaáatwione w sposób niepodwaĪalny oraz oĞwiadczenie o wypeánieniu przez Zarząd stowarzyszenia uczestników postĊpowania powierzonych mu za-daĔ.
DYSKUSJA RÓĩNIC W STRUKTURACH ADMINISTRACJI ODPOWIE-DZIALNYCH ZA PRACE URZĄDZENIOWO-ROLNE W POLSCE
I W RFN
W wyniku przeprowadzonej analizy ustawy o scalaniu i wymianie gruntów oraz federalnej ustawy o urządzeniach rolnych zaobserwowaü moĪna istotne róĪnice pomiĊdzy kompetencjami i strukturą administracji odpowiedzialnej za urządzenia rolne w obu krajach (por. tab. 1).
Prace urządzeniorolne w Polsce wykonuje i koordynuje samorząd wo-jewództwa przy pomocy wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyj-nych, którymi są podupadające w wielu regionach BGiTR. Organem, który przeprowadza prawnie postĊpowanie scaleniowe jest natomiast starosta. W RFN organem wáadnym do wszczĊcia postĊpowania urządzeniowo-rolnego jest Mini-sterstwo, natomiast przeprowadzane jest ono przez podlegáy mu wáaĞciwy tery-torialnie UROW przy wspóápracy z gminą.
Zarówno Stowarzyszenia uczestników postĊpowania w RFN, jak i Rady uczestników postĊpowania w Polsce są podmiotami, skáadającymi siĊ z uczest-ników postĊpowania. Istotna róĪnica miĊdzy tymi dwoma pozornie podobnymi
instytucjami polega na roli jakie peánią one w postĊpowaniu oraz ich forma prawna. Stowarzyszenie uczestników jest w RFN inwestorem gáównym postĊ-powania urządzeniowo-rolnego oraz odpowiada za sprawy finansowe. Nato-miast Rada uczestników scalenia w Polsce stanowi jedynie organ doradczy, acz-kolwiek uczestniczy we wszystkich etapach postĊpowania scaleniowego. Tabela 1. Wybrane róĪnice pomiĊdzy kompetencjami administracji odpowiedzialnej za
prace urządzeniowo-rolne w Polsce i w RFN
Table 1. Some differences between the competence of the administration responsible for furnishing and agricultural work in Poland and in the FRG
Lp. Polska Republika Federalna Niemiec
1.
Prace przygotowawcze sprowadzają siĊ gáównie do okreĞlenia uczestników
postĊpowania i przygotowania mate-riaáów kartograficznych.
Prace przygotowa wcze obejmują szczegóáowe uzgodnienia techniczne przed wszczĊciem postĊ-powania z wáaĞciwymi terytorialnie instytucjami – gáównie w sprawach dróg, gospodarki wodnej, melioracji, ochrony Ğrodowiska oraz rolnictwa
oraz okreĞlenie uczestników postĊpowania. 2.
Organem przeprowadzającym postĊ-powanie scaleniowo-wymienne jest
starosta (poziom powiatu).
Organem przeprowadzającym postĊpowanie urządzeniowo-rolne jest UROW danego kraju związkowego dziaáający pod zwierzchnictwem
Ministerstwa (poziom regionalny). 3.
Marszaáek województwa koordynuje i wykonuje prace scaleniowo-wymienne przy pomocy BGiTR. Biura te prowa-dzą prace w porozumieniu ze starostą.
Naczelnym organem administracji ds. rozwoju obszarów wiejskich i urządzeĔ rolnych jest
Mini-sterstwo. Wszystkie prace prowadzone są w sposób niezaleĪny przez podlegáe mu UROW. 4. Rada uczestników scalenia peáni rolĊspoáecznego organu doradczego.
Stowarzyszenie uczestników postĊpowania jest gáównym inwestorem postĊpowania
urządzenio-wo-rolnego oraz prowadzi sprawy finansowe. 5. Odwoáania w trakcie postĊpowaniakierowane są do starosty a po jego
zakoĔczeniu do SKO.
Wszystkie odwoáania kierowane są do Stanowi-ska ds. odwoáaĔ przy NSA kraju związkowego.
6. finansuje budĪet paĔstwa lub dofinan-Koszty postĊpowania klasycznego sowuje ARiMR ze Ğrodków unijnych.
Koszty postĊpowania finansuje paĔstwo, kraj związkowy i uczestnicy postĊpowania w
propor-cjach 20%; 60%; 20%. 90% kosztów kraju związkowego pokrywane są ze Ğrodków unij-nych, zaĞ czĊĞü kosztów przypadających
uczest-nikom przejmuje z reguáy gmina. 7. Rola wójta, burmistrza lub prezydentamiasta jest w postĊpowaniu
scalenio-wym bierna.
Gmina jest najwaĪniejszym partnerem UROW w prowadzeniu postĊpowania. ħródáo: Opracowanie wáasne.
Source: Own study.
Rola uczestników postĊpowania scaleniowego w Polsce jest bierna i sprowadza siĊ gáównie do zgáaszania ewentualnych zastrzeĪeĔ do wyników poszczególnych etapów scalenia w ramach procedury odwoáawczej. Poza tym w Polsce
uczestni-ka postĊpowania scalenie „nic nie kosztuje”. MoĪna kolokwialnie stwierdziü, iĪ poprawĊ struktury swojego gospodarstwa i infrastrukturĊ rolniczą otrzymują oni niejako za darmo. ĝrodki finansowe na realizacjĊ prac scaleniowych pochodzą od wojewody, który rozporządza Ğrodkami z budĪetu paĔstwa. Natomiast w przypadku programu PROW 2007-2013 finansowanie prac scaleniowych odbywa siĊ przy udziale ARiMR, która przekazuje na wniosek marszaáka Ğrodki pochodzące z Unii Europejskiej do starosty. W RFN wszystkie prace urządze-niowo-rolne finansowane są w proporcjach: 20%; 60%; 20% przez paĔstwo; kraj związkowy; uczestników postĊpowania, przy czym ok. 90% kosztów przypada-jących krajowi związkowemu pokrywanych jest ze Ğrodków unijnych.
Kolejna róĪnica to wystĊpowanie w RFN stanowisk ds. odwoáaĔ, którego gáównym zadaniem jest polubowne zaáatwianie wszelkich sporów czy odwoáaĔ powstaáych w trakcie postĊpowania co je bardzo przyspiesza. W polskim syste-mie administracji odpowiedzialnej za prace scaleniowe taki organ nie wystĊpuje a odwoáania czy zaĪalenia kierowane są do starosty, który w trakcie postĊpowa-nia rozpatruje je samodzielnie a po zakoĔczeniu postĊpowapostĊpowa-nia kieruje do SKO. W praktyce czĊsto dochodzi do rozpatrzenia sprawy na korzyĞü uczestnika po-stĊpowania co prowadziü moĪe nawet do uniewaĪnienia decyzji starosty o twierdzeniu projektu scalenia. W Republice Federalnej Niemiec decyzja o za-koĔczeniu postĊpowania jest niepodwaĪalna.
Ogólnie rzecz ujmując moĪna stwierdziü, Īe zasadniczą róĪnicą w struktu-rach administracji prowadzącej prace urządzeniowo-rolne w obu krajach jest stopieĔ koncentracji kompetencji. W Republice Federalnej Niemiec są one skon-centrowane pod jednym zwierzchnictwem – Ministerstwa. W Polsce mamy do czynienia z niezrozumiaáym rozproszeniem kompetencji pomiĊdzy marszaákiem, starostą i wojewodą oraz szeregiem innych osób prawnych, co komplikuje sku-tecznie realizacjĊ postĊpowaĔ scaleniowych.
Zasadnicze, zdaniem autora, róĪnice wystĊpujące w kompetencjach admi-nistracji odpowiedzialnej za prowadzenie prac urządzeniowo-rolnych w Polsce i w Republice Federalnej Niemiec zestawione zostaáy w tabeli 1.
PODSUMOWANIE
Przedstawiony w artykule zarys róĪnic struktur administracji prowadzącej prace urządzeniowo-rolne w Polsce i w Republice Federalnej Niemiec ujawnia duĪe róĪnice w ich zadaniach i kompetencjach. W Polsce są one w nieuzasad-niony sposób rozproszone, co negatywnie wpáywa na efektywnoĞü i tempo pro-wadzonych prac. Szczególnie bezcelowe zdaje siĊ byü ustawowe przyporządko-wanie prowadzenia prac scaleniowych powiatom – zwáaszcza, Īe to marszaáek województwa koordynuje i wykonuje prace scaleniowo-wymienne przy pomocy BGiTR.
Starostowie czĊsto nie są zainteresowani prowadzeniem scaleĔ, gdyĪ jest to trudne, czasocháonne i konfliktogenne postĊpowanie. Scalenia nie leĪą rów-nieĪ w interesie samorządów powiatowych, gdyĪ nie mają one z ich przeprowa-dzenia bezpoĞrednich korzyĞci. NajwiĊksze korzyĞci ze scalenia gruntów ma gmina i jej mieszkaĔcy. RównieĪ samorządy województw winny byü nimi zain-teresowane, gdyĪ naczelnym zadaniem tego szczebla administracji jest stymu-lowanie pozytywnych przemian cywilizacyjnych i gospodarczych regionu.
Sprawdzonym wzorem zdaje siĊ byü struktura administracji odpowiedzial-nej za prace urządzeniowo-rolne jaka wystĊpuje w RFN. W kraju tym za pro-gramowanie i wykonywanie postĊpowaĔ urządzeniowo-rolnych odpowiedzialny jest poziom regionalny (Ministerstwo) w imieniu którego dziaáają mocno zwią-zane z terenem wáaĞciwe terytorialnie UROW. W Polsce odpowiadają im BGiTR. NaleĪy w peáni wykorzystaü ich potencjaá, gdyĪ wciąĪ jeszcze dyspo-nują one duĪym doĞwiadczeniem, znajomoĞcią terenu oraz dostĊpnych opraco-waĔ geodezyjno-kartograficznych. Powinny one w przyszáoĞci odgrywaü klu-czową rolĊ w ksztaátowaniu przestrzeni rolniczej oraz generalnie w rozwoju obszarów wiejskich. Efektywne prowadzenie prac urządzeniowo-rolnych w Polsce moĪliwe bĊdzie tylko wtedy, gdy dziaáania podejmowane przez organy administracji odpowiedzialnej za prace urządzeniowo-rolne bĊdą zintegrowane. Ustawowe przyporządkowanie scaleĔ staroĞcie przeczy tej tezie.
Najtrudniejszym jednak zadaniem bĊdzie trwaáe przekonanie spoáecznoĞci lokalnych i wzbudzenie ĞwiadomoĞci spoáecznej co do celowoĞci prowadzenia prac urządzeniowo-rolnych. W tym wzglĊdzie nie wystarczy jedynie postulowa-nie czy powszechpostulowa-nie propagowapostulowa-nie wĞród spoáecznoĞci lokalnych wagi prowa-dzenia prac zmierzających do poprawy struktury przestrzennej ich gospodarstw i soáectw. Potrzebą chwili zdaje siĊ byü kreowanie usankcjonowanych prawnie mechanizmów „wciągających” spoáecznoĞci lokalne w „wir” restrukturyzacji obszarów wiejskich. Rozwiązanie Republiki Federalnej Niemiec jest w tym wzglĊdzie nastĊpujące: to uczestnicy postĊpowania są gáównym inwestorem postĊpowania oraz prowadzą sprawy finansowe przy wsparciu administracji. Ponadto zgodnie z maksymą, iĪ „coĞ co nic nie kosztuje nie jest nic warte” za udziaá w postepowaniu uczestnicy zobowiązani są pokryü 20% jego kosztów, które w praktyce w poáowie lub nawet w caáoĞci pokrywa gmina. DziĊki temu osiągane są przynajmniej dwie korzyĞci: „motorem” postĊpowania są gmina i rolnicy zainteresowani zwiĊkszeniem efektywnoĞci swoich gospodarstw oraz postĊpowanie daje moĪliwoĞü przejĊcia gruntów od wáaĞcicieli nie zaintereso-wanych dalszą produkcją rolną. Stworzenie podobnych mechanizmów w Polsce juĪ wkrótce mogáo by doprowadziü do bardzo szybkiego spadku liczby gospo-darstw maáych, nierentownych a w konsekwencji do stabilizowania siĊ odsetka gospodarstw trwale zainteresowanych produkcją rolną. NaleĪy przy tym zazna-czyü, Īe przede wszystkim redukcja anachronicznie wysokiego w Polsce odsetka
osób zatrudnionych w rolnictwie jest warunkiem przyspieszenia zmian cywiliza-cyjnych polskiej wsi.
BIBLIOGRAFIA
Federalna ustawa z dnia 18 czerwca 1976 roku o urządzeniach rolnych – Flurbereinigungsgesetz (FlurbG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 16. März 1976 /BGBl. I S. 546/, zuletzt geändert durch Artikel 17 des Gesetzes vom 19. Dezember 2008 (BGBl. S. 2794) Ustawa z dnia 29 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2011 r.,
nr 185, poz. 1097).
Ustawa z dnia 23 stycznia 2009 roku o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadaĔ administracji publicznej w województwie (Dz. U. z 2009 r., nr 92, poz. 753)
Ustawa z dnia 26 marca 1982 roku o scalaniu i wymianie gruntów (t.j. Dz. U. z 2011 r., nr 185, poz. 1097)
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postĊpowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071)
Dr inĪ. Jacek M. Pijanowski Katedra Geodezji Rolnej, Katastru i Fotogrametrii Wydziaá InĪynierii ĝrodowiska i Geodezji Uniwersytet Rolniczy im. Hugona Koááątaja ul. Balicka 253a 30-149 Kraków, e-mail: j.pijanowski@ur.krakow.pl.
