Ekonomiczne wsparcie rozwoju rolnictwa ze środków unijnych w orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w 2007 r.

PRZEGLĄD PRAWA ROLN EGO Nr 1 (3) - 2008

A

n d r z e j

Z

ie l iń s k i

Ekonomiczne wsparcie rozwoju rolnictwa

ze środków unijnych w orzecznictwie

Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Poznaniu w 2007 r.

Przystąpienie Polski do U nii E uropejskiej, którego je d n ą z konsekw encji jest przyjęcie i stosowanie unijnego porządku praw nego obowiązującego w szyst­ kie państw a członkow skie, spow odow ało w iele niejasności i problem ów in­ terpretacyjnych na styku praw a w spólnotow ego i w ew nętrznego p o szczeg ó l­ nych państw -członków Unii. Pojaw ienie się konstrukcji nieznanych praw u w ew nętrznem u, często odbiegających od rozw iązań uśw ięconych w ieloletnią tradycją legislacyjną i praktyką, czasam i niezw ykłe drobiazgow ych i sform a­ lizow anych, prow adziło i prow adzi - w w ielu przypadkach - do niepraw i­ dłow ości w stosow aniu praw a. Problem em dodatkow ym , w obec którego sta­ w ał ustaw odaw ca krajow y (przynajm niej polski), było i je st dostosow anie praw a w ew nętrznego do p raw a unijnego przy p o d staw o w y m w ym ogu b e z ­ p o średniego stosow ania ro zp o rząd zeń o rganów U nii p rzez p ań stw a c zło n ­ k o w sk ie1.

B rak dośw iadczenia, w ykw alifikow anej kadry, a czasam i też nie najlep­ sze tłum aczenia unijnych aktów praw nych, w początkow ym okresie stosow a­ nia instrum entów ekonom icznego w sparcia rolnictw a pow odow ało n arusze­ nia praw a - zarów no m aterialnego, ja k i procesow ego - przez jed n o stk i organizacyjne A gencji R estrukturyzacji i M odernizacji R olnictw a. Poniew aż je d n a k przyznaw anie w sparcia m aterialnego je st p ro ced u rą op artą na przep i­

sach K odeksu postępow ania adm inistracyjnego i k o ń czą j ą akty typow e dla procesu adm inistracyjnego, zostało ono poddane kognicji sądów adm inistra­

cyjnych. Jakkolw iek byśm y oceniali ich działalność, nie ulega żadnej w ątpli­ w ości, że w sw oim orzecznictw ie sto ją one na straży nie tylko interesu sp o ­ łecznego, ale rów nież słusznego interesu obyw atela. Jest to realizacja jednej z naczelnych zasad postępow ania adm inistracyjnego (art. 7 k.p.a).

P rzedm iotem poniższego przeglądu orzecznictw a je st rok 2007. W ydaje się, że bez znaczenia je st ilość spraw rozpatryw ana w tym czasie przez W o­ jew ó d zk i Sąd A dm inistracyjny w Poznaniu. Z nacznie istotniejsze je s t p o g ru ­ pow anie spraw w okół w iodących problem ów odnoszących się do ekono­ m icznego w sparcia rozw oju rolnictw a ze środków unijnych. Przyjęto podział spraw na pięć grup tem atycznych: 1) płatności bezpośrednie do gruntów ro l­ nych“, 2) płatności do gospodarstw niskotow arow ych, 3) płatności dla gospo­ darstw działających na obszarach o niekorzystnych w arunkach gospodarow a­ nia (płatność O N W ), 4) płatności na zalesienie, 5) renty strukturalne3. Nie oznacza to, że spraw y analizow ane w poszczególnych grupach będ ą się ściśle w iązały z ich k lasy fik acją do poszczególnych przedziałów tem atycznych. Poza tym należy m ieć na uw adze treść art. 1, art. 3 § 1 i art. 134 § 1 ustaw y z 30 sierpnia 2002 r. - P raw o o postępow aniu przed sądam i adm inistracyjny­ m i4, zgodnie z którym i sądy adm inistracyjne spraw ują kontrolę orzeczeń adm inistracyjnych pod w zględem zgodności z praw em , jeżeli ustaw y nie stan o w ią inaczej. D okonując kontroli, sąd spraw dza legalność zaskarżonego aktu w edług stanu praw nego obow iązującego w dacie w ydania orzeczenia przez organ. T o ostatnie stw ierdzenie dla podjętych tu rozw ażań je st niezw y­

2 Do 26 stycznia 2007 r. obow iązyw ała ustaw a z 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpo­

średnich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. 2004, Nr 6, poz. 40 z późn. zm.). Ustawa ta została uchylona (art. 59) ustaw ą z 21 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz. U. Nr 35, poz. 217 z późn. zm.), którą z kolei podda­ no daleko idącej now elizacji ustaw ą z 29 w rześnia 2008 r. o zm ianie ustaw y o płatnościach [...] (Dz. U. N r 44, poz. 262). W prow adzone zm iany w eszły w życie 15 m arca 2008 r.

Do ustaw y z 2007 r. w ydano liczne przepisy w ykonaw cze (zob. w Lex Omega), przy czym niektóre z nich, np. rozporządzenie z 14 m arca 2007 r. w sprawie szczegółow ych wymagań, jak ie pow inny spełniać w nioski [...] (Dz. U. N r 46, poz. 310), zostały uchylone (§ 17) rozporzą­ dzeniem z 14 m arca 2008 r. o takim sam ym tytule (Dz. U. N r 44, poz. 269) obowiązującym od 15 m arca 2008 r. czy też ro zp o rząd zen ie z 13 m arca 2007 r. w sp raw ie rodzaju roślin o b jęty ch p ła tn o śc ią u z u p ełn iając ą [...] (D z. U. N r 46, poz. 309), uchylone (§ 17) rozporzą­ dzen iem z 14 m arca 2008 r. w spraw ie rodzajów roślin [...] (Dz. U. N r 44, poz. 265) obow iązu­ je od 15 m arca 2008 r.

Nadal obow iązuje w raz z pakietem aktów w ykonaw czych (zob. w Lex O m ega) ustawa z 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozw oju obszarów w iejskich ze środków pochodzących z Sekcji G w arancji Europejskiego Funduszu i G w arancji Rolnej (Dz. U. N r 229, poz. 2273 z późn. zm.).

kle istotne w kontekście zasygnalizow anych zm ian ustaw odaw czych (zob. przypis 2). C zy teln ik m oże bow iem o d n ieść w rażenie, że Sąd orzek ał w oparciu o nieobow iązujące ustaw odaw stw o, a tak nie jest. N ie m ożna też zapom inać, że Sąd, rozpatrując spraw ę, nie je s t zw iązany zarzutam i i w n io ­ skam i zaw artym i w skardze oraz p o w o łan ą p o d staw ą praw ną. Z darza się bow iem często, iż strona działa bez profesjonalnego pełnom ocnika, a złożona przez nią skarga je st bardziej pism em z arg u m en tacją „zdrow orozsądkow ą” niż dokum entem spełniającym ustaw ow e w ym agania dla skargi, zaw ierają­ cym racjonalne w nioski i praw idłow e podstaw y praw ne. W takich sytuacjach sąd przejm uje na siebie - m im o niedoskonałości skargi - pow inność ro z­ strzygnięcia spraw y zgodnie z praw em , w ychodząc poza jej granice.

Płatności bezpośrednie do gruntów rolnych, łączące się niekiedy z p łatn o ­ ściam i dla gospodarstw na obszarach o niekorzystnych w arunkach gospoda­ ro w an ia (np. w sp raw ach III S A /P o 5 7 0 /0 7 , III S A /P o 5 7 1 /0 7 ), stan o w iły w praktyce W ojew ódzkiego Sądu A dm inistracyjnego w Poznaniu najliczniej­ szą grupę spraw. A nalizując orzecznictw o w tych spraw ach, należy w skazać w pierwszej kolejności na orzeczenia oddalające skargi. Przepisem praw a m ate­ rialnego „spinającym ” kilka spraw 5 był art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustaw y z 18 grud­ nia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych [...]. Przyczyna oddalenia skarg była w zasadzie jed n a: zaw yżenie pow ierzchni deklarow anej we w niosku o przyznanie płatności w stosunku do pow ierzchni w rzeczyw i­ stości upraw niającej do otrzym ania dopłat. W poszczególnych spraw ach ró ż­ ne były przyczyny tych rozbieżności. N ajczęściej pow tarzającym i się były użytkow anie gruntów przez inne podm ioty niż w nioskodaw ca lub rów noczes­ ne w ystąpienie z w nioskiem o dopłatę przez dw u rolników w stosunku do tego samego gruntu. Zgodnie z art. 2 ust. 1 i ust. 2 cytow anej ju ż ustaw y z 2003 r., producentow i rolnem u, tj. osobie będącej posiadaczem gospodarstw a rolnego, przysługują płatności na będące w je g o posiadaniu grunty rolne utrzym yw ane w dobrej kulturze, przy zachow aniu w ym ogów ochrony środow iska. W arun­ k iem u zy sk a n ia p łatn o śc i je s t p o siad an ie p rz e z p ro d u c e n ta ro ln eg o d z ia łe k o łącznej pow ierzchni nie m niejszej niż 1 ha. C hodzi przy tym o faktyczne w ładanie gruntam i, w stosunku do których rolnik w nosi o dopłatę, p rzejaw ia­ ją c e się w rzeczyw istym w ykonyw aniu czynności przy produkcji rolnej, ok re­ ślonych bliżej w rozporządzeniu z 7 kw ietnia 2004 r. w spraw ie m inim alnych w ym agań dotyczących utrzym yw ania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej6. F orm alną przesłan k ą otrzym ania płatności je st złożenie w niosku przez producenta rolnego (posiadacza gospodarstw a) na specjalnym u rzęd o ­

5 Np. III SA/Po 749/06, III SA/Po 971/06, III SA /Po 175/07 oraz III SA/Po 660/07. 6 Dz. U. Nr 65, poz. 600.

w ym fo rm u la rz u 7. O so b a u b ie g a ją c a się o u z y sk a n ie p łatn o ści z o b o w ią z a ­ na je st do złożenia różnego rodzaju ośw iadczeń w poszczególnych sekcjach w niosku.

Z aw yżenie pow ierzchni deklarow anej w stosunku do pow ierzchni rze­ czyw iście upraw niającej do dopłat obliguje w łaściw e organy do odm ow y przyznania płatności i nałożenia stosow nej sankcji. Z godnie z art. 138 ust. 1 rozporządzenia K om isji (W E ) nr 1973/2004 z 29 października 2004 r., usta­ naw iającego szczegółow e zasady zastosow ania rozporządzenia K om isji (W E) n r 1782/2003 w sp raw ie sy stem ó w w sp a rc ia p rz e w id zian y ch w tytułach IV i IV a tego rozporządzenia oraz w ykorzystania gruntów zarezerw ow anych do produkcji surow ców 8, gdy procentow a różnica m iędzy obszarem deklaro­ w anym a stw ierdzonym przekroczy 30% za dany rok - nie przyznaje się żadnej pom ocy, jeżeli zaś różnica w yniesie ponad 50% - producent jest wykluczony z dopłat do kw oty, która odpow iada różnicy m iędzy obszarem zadeklarow a­ nym a obszarem stw ierdzonym . T a kw ota je st odejm ow ana z w ypłat p o m o ­ cy, do której ro ln ik je s t u p raw n io n y na p o d sta w ie w n io sk ó w składanych w ciągu trzech lat kalendarzow ych po upływ ie roku kalendarzow ego, w k tó ­ rym w ykryto różnicę. Podobne sankcje o b ow iązują w odniesieniu do uzupeł­ niającej płatności obszarow ej (U PO ). W m yśl art. 32 ust. 1 rozporządzenia K om isji (W E ) n r 2419/2001 z 11 g ru d n ia 2001 r.g, u stan aw iająceg o sz c z e ­ g ó ło w e zasad y sto so w a n ia z in te g ro w a n e g o sy ste m u zarz ą d za n ia i kontroli niektórych w spólnotow ych system ów pom ocy w prow adzonych rozporządze­ niem R ady (E W G ) n r 3508/92, je ż e li w odniesieniu do danej grupy upraw obszar zadeklarow any przekracza obszar ustalony zgodnie z art. 31 ust. 2, p o ­ moc obliczana je st na podstaw ie obszaru ustalonego, pom niejszonego o dwu- krotności stw ierdzonej różnicy, je ż e li różnica je st w iększa niż 3% lub 2 hekta­ ry, lecz nie więcej niż 20% ustalonego obszaru. Jeśli różnica je st w iększa niż 20% obszaru ustalonego, pom oc obszarow a nie je st przyznaw ana dla danej grupy upraw.

W śród spraw , w których oddalono skargi, w arto zw rócić uw agę na postę­ pow anie w spraw ie 111 SA /Po 712/07. O rgan drugiej instancji podtrzym ał rozstrzygnięcie pierw szoinstancyjne odm aw iające przyznania dopłat do grun­ tów i z tytułu w sparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych w arunkach gospodarow ania, z sankcjam i w okresie trzech lat k alendarzo­

7 Zob. rozporządzenie M inistra Rolnictw a i R ozw oju W si z 30 m arca 2004 r. w sprawie w zorów w niosków [...], Dz. U. N r 52, poz. 523

8 Dz. U. WE, L 345, z 20 listopada 2004 r. 9 Dz. U. WE, L 327, z 12 grudnia 2001 r.

wych. W następstw ie skargi w nioskodaw cy W ojew ódzki Sąd A d m in istracy j­ ny uchylił zaskarżoną decyzję oraz orzeczenie j ą poprzedzające. Sąd d o p a­ trzył się naruszenia przepisów postępowania (art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a.), a także nabrał w ątpliw ości, czy w nioskodaw ca św iadom ie zaw yżył we w niosku p o ­ w ierzchnię posiadanych gruntów . W następstw ie skargi kasacyjnej O ddziału Regionalnego A R iM R , N aczelny Sąd A dm inistracyjny w yrokiem z 13 czerw ca 2007 r. (II G SK 118/07) uchylił zaskarżony w yrok i przekazał spraw ę do p o ­ now nego rozpoznania. Sąd drugiej instancji uznał za trafny zarzut skargi kasa­ cyjnej dotyczący dokonania przez W SA błędnej w ykładni przepisów punktu 41 uwag wstępnych oraz art. 44a rozporządzenia K om isji (W E) nr 2419/2001, zgodnie z którym i obniżki i w yłączenia od w ypłat pom ocy nie m ają zastoso­ w ania w przypadku, gdy rolnik złożył w niosek popraw ny pod w zględem faktycznym (przedstaw ił praw idłow e inform acje) lub gdy m oże w ykazać, że nic ponosi winy. Sąd zw rócił rów nież uw agę, że A gencja prow adziła szeroką akcję inform acyjną d o ty czącą w arunków przyznaw ania w szelk ich form po­ mocy, w tym także w odniesieniu do zasad ubiegania się o płatności. W ramach akcji rozpow szechniano broszury inform acyjne oraz organizow ano spotkania, podczas któiych omawiano wspom niane zasady. Skarżący uczestniczył w takim spotkaniu, a więc był poinform ow any o stosow nych procedurach. W iną za w ykazane we w niosku niepraw idłow ości nie m ożna zatem obarczać A gencji, gdyż wypełniła ona swoje obow iązki w ynikające m iędzy innym i z art. 5 ust. 2 ustaw y z 18 grudnia 2003 r., udostępniając form ularze w niosków o p rzy zn a­ nie płatności zainteresow anym podm iotom .

Z daniem N aczelnego Sądu A dm inistracyjnego, zasadny był rów nież z a­ rzut skargi kasacyjnej dotyczący n aruszenia przez Sąd pierw szej instancji przepisów postępow ania. N SA nie podzielił poglądu W ojew ódzkiego Sądu A dm inistracyjnego, że organ pierw szej instancji nie w yjaśnił stanu faktycz­ nego i nie w skazał przyczyn pow ziętego rozstrzygnięcia, czym m iał naruszyć art. 7 i art. 8 k.p.a. Sąd zaznaczył, że art. 107 § 3 k.p.a. w skazuje, jak ie w y ­ m ogi m a spełniać decyzja adm inistracyjna, a w szczególności uzasadnienie faktyczne i praw ne. W tym w zględzie uzasadnienie decyzji organu drugiej instancji zaw iera w skazanie przyczyn odm ow y p rzyznania płatności oraz pow ody nałożenia kary finansow ej z tytułów , które w ynikają z przytoczonej przez organ drugiej instancji podstaw y praw nej podjętych rozstrzygnięć.

R ozpoznając spraw ę ponow nie, W ojew ódzki Sąd A dm inistracyjny był zobow iązany uw zględnić w ykładnię N SA zaw artą w uzasadnieniu w yroku, dotyczącą m ożliw ości zastosow ania punktu 41 uw ag w stępnych oraz art. 44a rozporządzenia K om isji (W E ) nr 2119/2001 z 11 grudnia 2001 r. W spom nia­ ny punkt w stępny w skazuje, że - co do zasady - obniżek i w yłączeń nie p o ­

w inno się stosow ać w przypadku, gdy rolnik przedstaw ił inform acje rzeczy­ w iście praw idłow e lub w przypadku, gdy m oże w ykazać, że nie ponosi winy. Przepis potw ierdza, że obniżki i w yłączenia nie m ają zastosow ania, gdy rol­ nik złożył w niosek popraw ny pod w zględem faktycznym lub gdy m oże w y­ kazać, że je s t niew inny. Sąd ustalił, że skarżący w czerw cu 2004 r. złożył w niosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2004, w którym ujął grunty będące w je g o faktycznym w ładaniu, a następnie w tym sam ym m iesiącu zm ienił w niosek, zw iększając pow ierzchnię gruntów przedstaw io­ nych do objęcia dopłatam i o działki, których nie użytkow ał rolniczo. P onie­ w aż skarżący w dalszym ciągu nie w ykazał braku w iny w niepraw idłow ym podaniu danych w zm odyfikow anym w niosku, należy przyjąć, że w takiej sytuacji nie m ogły znaleźć zastosow ania pkt 41 uw ag w stępnych oraz art. 44a cytow anego rozporządzenia K om isji (W E ) nr 2419/2001. W ocenie Sądu, A gencja R estrukturyzacji i M odernizacji R olnictw a, prow adząc akcję infor­ m acyjną, w tym o zasadach ubiegania się o płatności bezpośrednie, nie m oże być obarczana w iną za w ykazanie niepraw idłow ości w e w niosku o uzyskanie d o p ła t b e z p o śre d n ic h p rz e z sk a rżąceg o . Sąd u zn ał, że o rgan o d w o ław czy nie n aru szy ł p raw a usta lając, że różnica m iędzy zad ek laro w an y m obszarem a obszarem spełniającym w arunki przyznania pom ocy w ram ach system u JPO je s t w ięk sza n iż 50% i - z g o d n ie z art. 5 ro z p o rz ą d ze n ia K om isji (W E ) nr 2199/2003 z 16 grudnia 2003 r. ustanaw iającego środki przejściow e dla sto­ sow ania w odniesieniu do roku 2004 rozporządzenia Rady (W E) nr 1259/1099 w zakresie system u JP O dla niektórych państw , utrzym ał w m ocy decyzje odm aw iające przyznania pom ocy do w ysokości kw oty odpow iadającej różni­ cy m iędzy zad eklarow anym a w yznaczonym obszarem oraz orzekł, że będzie ona potrącona z płatności pom ocow ych, do których je st upraw niony w ra­ m ach w niosków składanych w ciągu trzech lat kalendarzow ych, w którym stw ierdzono tę różnicę. Sąd uznał rów nież, że organy nie naruszyły praw a orzekając o pom ocy w ram ach UPO.

W grupie spraw dotyczących w niosków o dopłaty w ram ach jednolitej płatności obszarow ej (JPO ), ja k i z tytułu uzupełniającej płatności obszarow ej (U PO ), w których uchylono zaskarżone orzeczenia, m ożna zauw ażyć pow ta­ rzające się sym ptom atyczne błędny organów orzekających. G łów nym p ro ­ blem em ocennym , praw ie w e w szystkich analizow anych spraw ach, była nie­ zgodność pow ierzchni deklarow anej we w niosku w stosunku do pow ierzchni rzeczyw iście eksploatow anej rolniczo. P ostępow anie adm inistracyjne spro­ w adzało się zatem do kw estii dow odow ych. N ależy bow iem zauw ażyć, że organy adm inistracji - w zw iązku z członkow stw em Polski w Unii E uropej­ skiej - sto su ją b ezpośrednio niektóre akty norm atyw ne (rozporządzenia) w y­

daw ane przez organy Unii. Do aktów tych należy niew ątpliw ie ro zporządze­ nie K om isji (W E) nr 2199/2003 z 16 grudnia 2003 r. ustanaw iające środki przejściow e dla stosow ania w odniesieniu do roku 2004 rozporządzenia R ady (W E) nr 1259/1999 w zakresie system u jednolitej płatności obszarow ej dla Republiki Czeskiej, Estonii [...] oraz rozporządzenie K om isji (W E) nr 2419/2001 z 11 grudnia 2001 r. ustanaw iające szczegółow e zasady stosow ania z in teg ro ­ w anego system u zarządzania i kontroli dla niektórych schem atów p o m o co ­ w ych W sp ó ln o ty u sta n o w io n e g o na m o cy ro z p o rz ą d z e n ia R ady (W E ) nr 3508/92. Nie zm ienia to je d n a k zasady, że przepisy U E m u szą być stosow ane z poszanow aniem w ew nętrznego porządku praw nego państw członkow skich, w tym obow iązującej procedury adm inistracyjnej, chyba że z unorm ow ań w ynikają odrębne zasady proceduralne lub określają one inne reguły p ro ced u ­ ry niż w ynikające z regulacji krajow ych.

Zgodnie z zasadam i ogólnym i postępow ania adm inistracyjnego, organ rozpoznający spraw ę pow inien stać na straży praw orządności i podejm ow ać w szelkie niezbędne kroki do dokładnego w yjaśnienia stanu faktycznego oraz załatw ienia spraw y (art. 7 k.p.a.). Ponadto, organ adm inistracji je s t obow ią­ zany w sposób w yczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały m ateriał dow odow y (art. 77 § 1 k.p.a.). O bow iązek ten je st niezależny od tego, czy niezbędny m ateriał dow odow y potw ierdza stanow isko strony czy je podw aża. Z kolei w yczerpujące rozpatrzenie m ateriału dow odow ego to ustosunkow anie się do każdego ze zgrom adzonych w spraw ie dow odów , w granicach sw obodnej oceny (art. 80 k.p.a.), tak aby uzyskać jednoznaczne ustalenia faktyczne i p raw ­ ne. I w reszcie, należy sięgnąć do przepisu art. 107 § 3 k.p.a., nakładającego na organy orzekające obow iązek uzasadnienia. Pow inno ono w szczególności zaw ierać w skazanie faktów , które organ uznał za udow odnione, dow odów , na których się oparł, przyczyn, z powodu których innym dow odom odm ówił w iary­ godności i mocy dowodowej oraz wskazanie podstaw prawnych decyzji.

O ceniając postępow ania dow odow e, Sąd zw rócił też uw agę (w spraw ie III SA/Po 1118/06) na istotną dla w ielu spraw interpretację zapisu art. 20 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia K om isji (W E ) n r 2419/2001 z 11 grudnia 2001 r. stano­ w iącego, że rolnik lub je g o przedstaw iciel m a m ożliw ość podpisania spra­ wozdania w celu poświadczenia swojej obecności podczas kontroli oraz dodania uwag. W brew poglądowi niektórych organów orzekających, z brzm ienia tego przepisu nie w ynika, by rolnik m ógł zgłosić uw agi dotyczące kontroli jedynie w dniu jej przeprow adzenia. C ytow any przepis określa tylko praw o strony do podpisania protokołu i dodania uwag. W tej sytuacji nie sposób prezentow ać poglądu, że brak uw ag ze strony w nioskodaw cy w dniu kontroli stanow i p o d ­ staw ę do uznania, że producent rolny zgodził się ze stanem faktycznym usta­ lonym w spraw ozdaniu z czynności kontrolnych.

U chybieniem , które dostrzeżono w kilku spraw ach (np. III SA/Po 1146/06, III SA /Po 531/07, 111 S A /Po 986/06) było naruszenie art. 10 k.p.a. W yrażona w nim zasada czynnego udziału strony w postępow aniu je s t p o ­ w szechnie uznaw ana w praktyce orzeczniczej za w adę procesow ą, uzasadnia­ ją c ą uchylenie dotkniętych n ią orzeczeń. O d obow iązku zapew nienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępow ania, um ożliw ienia w ypow ie­ dzenia się co do zebranych dow odów i m ateriałów oraz zgłoszenia żądań, organy m o g ą odstąpić tylko w sytuacjach przew idzianych w art. 10 § 2 k.p.a., a zatem gdy załatw ienie spraw y nie cierpi zw łoki ze w zględu na niebezpie­ czeństw o dla życia lub zdrow ia ludzkiego albo ze w zględu na grożącą niepo­ w eto w an ą szkodę m aterialną.

C iekaw y stan faktyczny analizow ano w spraw ie III SA /Po I 147/06. M ożna go uogólnić ja k o niezgodność pow ierzchni zadeklarow anej ze stw ier­ d zo n ą w w yniku kontroli. W rzeczyw istości chodziło o to, że zgłoszone do dopłat nieruchom ości nie kw alifikow ały się do przyznania jed n o lity ch i u zu ­ pełniających płatności obszarow ych, gdyż nie spełniały tzw. m inim alnych w ym agań utrzym ania gruntów w dobrej kulturze ro ln e j10. W toku postępow a­ nia (w dużym stopniu sądow ego) okazało się, że w nioskodaw czyni prow adzi­ ła gospodarstw o m etodam i ekologicznym i i dysponow ała dow odem przepro­ w adzenia kontroli gruntów przez P olskie C entrum B adań i C ertyfikacji, która nie w ykazała żadnych niezgodności ani niedociągnięć w zw iązku z prow a­ dzeniem gospodarstw a rolnego w okresie przestaw iania na produkcję ekolo­ giczną. Jak w ynikało z uzasadnienia decyzji organu drugiej instancji, oko­ liczności te nie były przedm iotem ustaleń ani ocen, czy i na ile m iały w pływ na podjęte w spraw ie rozstrzygnięcia. U stalenie zaś przesłanek w ynikających z przepisu art. 2 ustaw y z 18 grudnia 2003 r. o płatnościach [...] należy do organu orzekającego, który zobow iązany był (w granicach art. 80 k.p.a.) we w łas­ nym zakresie dokonać oceny stanu faktycznego i wskazać dowody, na których oparł sw ą decyzję. Z daniem Sądu, stan spraw y nie został należycie w yjaśnio­ ny. Z godnie z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., organy orzekające zobow iązane są w spo­ sób w yczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały m ateriał dow odow y, a następnie podjąć w szelkie kroki niezbędne do w yjaśnienia stanu faktycznego i zała­ tw ienia spraw y. O bow iązek zebrania całego m ateriału dow odow ego oznacza, że organ adm inistracji publicznej w inien z w łasnej inicjatyw y grom adzić dow ody, które je g o zd aniem b ę d ą m iały istotne znaczenie w spraw ie i będą konieczne do praw idłow ego rozstrzygnięcia, ja k rów nież dow ody w skazane przez stronę, jeżeli m ają one znaczenie dla spraw y.

Inny problem, dosyć specyficzny, pojawi! się w sprawie III SA/Po 418/07. W nioskodaw cy odm ów iono przyznania płatności bezpośrednich, poniew aż nie zadeklarow ał żadnych danych co do pow ierzchni gruntów użytkow anych rolniczo, a także nie podał inform acji o koncie bankow ym . W tej spraw ie zapadł wyrok korzystny dla w nioskodaw cy, bow iem postępow anie d o w odo­ w e, z którego organy nie w yprow adziły racjonalnych w niosków i nic p ró b o ­ w ały w ykorzystać w szystkich m ożliw ych dow odów , w ykazało, że w niosko­ daw ca z przyczyn obiektyw nych nie spełnił sform alizow anych w ym agań w niosku o dopłaty. Sąd podkreślił, że organy orzekające pow inny uw zględnić podstawowe zasady postępow ania administracyjnego określone w art. 7-9 k.p.a. oraz treść art. 77 k.p.a., poinform ow ać w nioskodaw cę o błędach zaw artych w e w niosku i um ożliw ić m u sporządzenie stosow nej korekty. Podpis na kw e­ stionariuszu w m iejscu potw ierdzającym w iedzę o zasadach przyznaw ania płatności nie m oże uzasadniać odstąpienia od zasad postępow ania adm ini­ stracyjnego, zw łaszcza w sytuacji, w której w nioskodaw ca w kilku pism ach dom agał się dodatkow ych w yjaśnień. O bow iązek w łaściw ego inform ow ania nie m oże być też uzależniony od dalszej skuteczności w zględnie b ezskutecz­ ności ew entualnego działania w nioskodaw cy (w tym przypadku: dokonania korekty w niosku), albow iem je s t ściśle pow iązany z nakazem prow adzenia postępow ania w sposób pogłębiający zaufanie obyw ateli do organów adm ini­ stracji i - ja k w szystkie z ogólnych zasad K odeksu p ostępow ania adm inistra­ cyjnego - nie zależy od ostatecznego w yniku postępow ania.

N a tle tej spraw y potw ierdzają się zasygnalizow ane ju ż zastrzeżenia co do spójności praw a unijnego i w ew nętrznego. M ożna do tego dodać także różnice cyw ilizacyjne pom iędzy państw am i-członkam i U nii. D la przykładu, pow szechność rachunków bankow ych w państw ach bardziej rozw iniętych została przetransponow ana do praw a polskiego, jed n ak że w naszych realiach (nie tylko ekonom icznych, lecz także środow iskow ych) rachunek taki w cale nie je st pow szechny i - ja k się okazało - m oże być naw et przyczyną n iek o ­ rzystnych rozstrzygnięć adm inistracyjnych.

W spraw ie III SA /Po 872/06 Sąd orzekał w przedm iocie odm ow y p rzy ­ znania pom ocy finansow ej na dostosow anie do standardów Unii Europejskiej gospodarstw a rolnego objętego program em rozw oju obszarów w iejskich (płyta gnojow a i zbiornik na gnojów kę). Sąd podkreślił, że pom oc finansow a w zakre­ sie w sparcia rozw oju obszarów w iejskich udzielana je st w ram ach W spólnej Polityki Rolnej prow adzonej p rzez U nię w sto su n k u do niek tó ry ch państw . W tym zakresie pom oc je st realizow ana na podstaw ie praw a krajow ego p ań­ stw a członkow skiego z uw zględnieniem całego dorobku praw a w spólnoto­ wego. Zgodnie z treścią § 3 pkt 3 lit. a tiret 1 rozporządzenia RM z 18 stycz­

nia 2005 r. w spraw ie szczegółow ych w arunków i trybu udzielania pom ocy finansow ej [...] (Dz. U. N r 17, poz. 142), płatność je s t udzielana producento­ wi ro ln em u , k tó ry zo b o w iąże się do realizacji p rzed się w zięcia określonego w planie dostosow ania gospodarstw a rolnego do standardów Unii, m iędzy innym i w zakresie objętym w nioskiem . O soba ubiegająca się o uzyskanie takiej pom ocy finansow ej zobow iązana je st do w pisania we w niosku planu pow ierzchni lub pojem ności urządzeń spełniających standardy w zakresie ochrony środow iska, w które je s t w yposażone gospodarstw o w dniu złożenia w niosku. Z akt spraw y nie w ynikało, czy i w ja k i sposób organy adm inistracji przeprow adziły podczas w izytacji badanie ju ż istniejącego innego zbiornika pod k ą te m je g o sz c zeln o ści i sp e łn ia n ia w y m o g ó w o c h ro n y środow iska. W skazanie w uzasadnieniu decyzji, że istniejący zbiornik je st szczelny, speł­ nia standardy i będzie nadal użytkowany, nie znajdowało potwierdzenia w żad­ nym z p rzeprow adzonym dow odów . Stanow iło to istotne naruszenie przepi­ sów o postępow aniu adm inistracyjnym (art. 7 i 77 k.p.a.).

W spraw ie III SA /Po 1039/06 rolnik zw rócił się z w nioskiem o przyzna­ nie płatności z tytułu realizacji przedsięw zięć rolnośrodow iskow ych i popra­ w y dobrostanu zw ierząt, w którym zadeklarow ał realizację pakietu „R olnic­ tw o ekologiczne - upraw y rolnicze” (bez certyfikatu zgodności S 0 2 a0 1 ). O rgany przyznały płatność w pom niejszonej w ysokości, co w konsekw encji dało kw otę 0 złotych. Sąd uw zględnił skargę, albow iem z zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającego j ą orzeczenia wynikało, że przyznanie płatności w kwocie pom niejszonej nastąpiło w w yniku ustaleń w trakcie kontroli przeprow adzo­ nych w spraw ach z innych w niosków o przyznanie jednolitej płatności obsza­ rowej oraz uzupełniającej płatności obszarow ej. O rgany obu instancji przyto­ czyły treść protokołów w odniesieniu do poszczególnych działek, jednakże nie dokonały ich oceny pod w zględem form alnym i m erytorycznym w odnie­ sieniu do zasad i trybu określonych w § 15 i § 16 rozporządzeniu RM z 20 sierpnia 2004 r .11, ja k rów nież w odniesieniu do planu działalności rolnośro- dowiskowej, o którym m ow a w § 4. Należy zauważyć, że - zgodnie z ust. 1 § 15 tego rozporządzenia - je ż eli w w yniku pierw szych kontroli stw ierdzono, że zasady dobrej praktyki rolnej nie są przestrzegane, uchybienie to należy o d ­ notow ać w protokole kontroli, a producenta pouczyć się o skutkach dalszego n ie p rz e strz e g a n ia zasad . W z m ian k ę o p o u c z e n iu n a leży ró w n ie ż zam ieścić w protokole. Skutki n ieprzestrzegania zasad określa ust. 2 § 15 cytow anego rozporządzenia. Jeżeli w yniki następnej kontroli w skazują na dalsze nieprze­

11 W sprawie szczegółow ych w arunków i trybu naliczania pom ocy finansowej [...], Dz. U. N r 174, poz. 1804.

strzeganie zasad dobrej praktyki rolnej, płatność rolnośrodow iskow a należna za dany rok podlega zm niejszeniu o 7% za każde inne uchybienie niż stw ier­ dzone podczas poprzedniej kontroli, a zaw ieszeniu - w przypadku uchybienia ju ż stw ierdzonego. N atom iast jeże li w w yniku kontroli zostanie stw ierdzone uchybienie w realizacji zadań pakietu zgłoszonego we w niosku, płatność rolnośrodow iskow a podlega w danym roku zm niejszeniu w w ysokości ok re­ ślonej w załączniku nr 5 do rozporządzenia. B rak takiej oceny w spraw ie prow adzi - zdaniem Sądu - do w niosku, że decyzje zostały w ydane z naru ­ szeniem przepisów postępow ania adm inistracyjnego, w szczególności art.

107 § 3 k.p.a.

W grupie spraw dotyczących płatności z tytułu prow adzenia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych w arunkach gospodarow ania, spośród sześciu spraw rozpoznaw anych w 2007 r. przez W ojew ódzki Sąd A dm ini­ stracy jn y w P o zn an iu w trzech sk arg i o d d alo n o , a w trzech uw zg lęd n io n o . Pow odem oddalania skarg było najczęściej naruszenie przepisu art. 2 ust. 1 ustawy z 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich [...]. Zgodnie z cy to ­ w anym przepisem oraz § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 14 kw ietnia 2004 r. w spraw ie szczegółow ych w arunków i trybu udzielania pom ocy finansow ej [...] (Dz. U. N r 73, poz. 657), producentow i rolnem u, tj. osobie będącej p o ­ siadaczem gospodarstw a rolnego, przy słu g u ją płatności na będące w jeg o posiadaniu grunty rolne utrzym yw ane w dobrej kulturze rolnej, przy zach o ­ w aniu w ym ogów ochrony środow iska. C hodzi przy tym o posiadanie (fak ­ tyczne w ładanie) przez danego producenta rolnego, na gruntach o niekorzyst­ nych w arunkach gospodarow ania, działek rolnych o łącznej pow ierzchni co najm niej 1 ha. Z tych uregulow ań w ynika jed n o zn aczn ie, że p rzesłan k ą k o ­ n ieczną przyznania w ym ienionych płatności je st posiadanie gruntów leżących na jednym z obszarów o niekorzystnych w arunkach gospodarow ania. Chodzi o faktyczne użytkow anie polegające na w ykonyw aniu czynności dotyczących produkcji rolnej w rozum ieniu przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia z 7 kw ietnia 2004 r. w spraw ie m inim alnych w ym agań dotyczących [...], a w ięc upraw ie roślin, koszeniu czy w ypasaniu zw ierząt (w przypadku pastw isk). W obec braku m ożliw ości uznania w nioskodaw cy za osobę p o siad ającą określone grunty w rozum ieniu art. 2 ust. 1 cytow anej ustaw y z 2003 r., przy w yczerpa­ niu przez organy orzekające w szystkich środków dow odow ych oraz braku innych uchybień procesow ych Sąd uznał, że zasadnie odm ów iono przyznania płatności z tytułu O N W . W arto też przy okazji odnotow ać zdecydow anie trafne sp o strzeżen ie Sądu (w sp raw ie III S A /P o 5 7 2 /0 7 ), że p o stę p o w a n ia w przedm iocie dopłat do gruntów rolnych, w tym sądow oadm inistracyjne, nie służą i nie m o g ą służyć regulow aniu w łasności gospodarstw rolnych. O kazuje

się bow iem , że najczęściej z p o w odu nieznajom ości praw a uczestnicy p o stę­ pow ania o czek u ją rozstrzygnięcia innych spraw niż będące je g o przedm iotem , i to szczególnie w tedy, gdy p o zo sta ją one w jak im ś zw iązku z toczącą się ju ż sp raw ą adm inistracyjną. Ten przykład je s t kolejnym argum entem przem aw ia­ ją c y m za k o n ieczn o ścią prow adzenia szerokiej i pow szechnej akcji inform a­ cyjnej w śród rolników , zw łaszcza w tedy gdy p o jaw iają się jak ieś now e m o ż­ liw ości w sparcia lub innego stym ulow ania rozw oju gospodarki rolnej.

W sprawach, w których Sąd uwzględnił skargi, podstaw ą korzystnych roz­ strzygnięć było naruszenie przepisów postępowania administracyjnego (najczę­ ściej o dow odach) w stopniu w yw ierającym istotny w pływ na legalność k o n ­ trolow anych orzeczeń.

W ojew ódzki Sąd A dm inistracyjny w P oznaniu rozpatrzył w 2007 r. tylko je d n ą spraw ę (111 SA /Po 948/06), której przedm iotem były płatności na zale­

sienie gruntów rolnych. Skarga została uw zględniona. W uzasadnieniu Sąd podkreślił, że podstaw ę rozstrzygnięcia stanow iły m iędzy innymi przepisy § 8 ust. 1, § 9 ust. 1 i ust. 2 oraz § 10 ust. 1 rozporządzenia RM z 11 sierpnia 2004 r. w spraw ie szczegółow ych w arunków i trybu udzielania pom ocy fi­ nansow ej na zalesienie gruntów rolnych objętej planem rozw oju obszarów w iejsk ich 1“. Z akt spraw y w ynikało, że skarżąca nie złożyła we w łaściw ym term inie (określonym w § 9 ust. 2 cytow anego rozporządzenia) ośw iadczenia o w ykonaniu zalesienia i z tego pow odu odm ów iono jej przyznania płatności. Skarżąca w ustaw ow ym term inie w niosła odw ołanie, w którym zaw arła w n io sek o przyw rócenie term inu do złożenia ośw iadczenia o w ykonaniu zalesienia. W niosek ten organ adm inistracji całkow icie pom inął i rozpatrzył odw ołanie. N aruszył zatem art. 58 k.p.a., który w § 1 stanow i, że w razie uchybienia term inu należy przyw rócić term in na prośbę zainteresow anego jeżeli upraw dopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jeg o winy. Zdaniem Sądu, należało w pierw szej kolejności rozpatrzyć w nio sek o przyw rócenie term inu do złożenia o św iadczenia określonego w § 9 ust. 2 rozporządzenia z 11 sierp­ nia 2004 r., a następnie - w zależności od rozstrzygnięcia - podjąć dalsze czynności procesow e.

W spraw ie III SA /Po 930/06 organy odm ów iły przyznania renty struktu­ raln ej o so b ie, k tó ra nie sp e łn ia ła je d n e g o z w aru n k ó w ro z p o rz ą d z e n ia RM z 30 kw ietnia 2004 r. w spraw ie szczegółow ych w arunków i trybu udzielania pom ocy finansow ej na uzyskiw anie rent strukturalnych objętych planem ro z­ w oju obszarów w iejsk ich 13. R ozpatrując tę skargę, Sąd podzielił stanow isko

12 Dz. U. N r 187, poz. 1929.

organów orzekających. Podkreślił w szczególności, że § 4 cytow anego ro zp o ­ rządzenia określa w arunki, ja k ie m usi spełnić p roducent rolny będący osobą fizyczną i prow adzący na w łasny rachunek działalność ro ln iczą w gospodar­ stw ie rolnym położonym na terytorium RP. Z godnie z § 4 pkt 2 tego rozpo­ rządzenia, o rentę strukturalną m ogą wnioskow ać producenci rolni prow adzący nieprzerw anie działalność rolniczą przez co najm niej 10 lat bezpośrednio po­ przedzających złożenie w niosku, którzy jed n o cześn ie w całym okresie d zia­ łalności rolniczej m ogą w ykazać się pięcioletnim okresem podlegania ubez­ pieczeniu em erytalno-rentow em u określonem u w przepisach o ubezpieczeniu społecznym rolników. Term in „cały okres prow adzonej działalności rolniczej” odnosi się do czasu w ejścia w życie ustaw y z 20 grudnia 1990 r. o ubezpie­ czeniu społecznym ro ln ik ó w 14. Sąd p o dzielił stanow isko organu orzekające­ go, że w prow adzenie przez ustaw odaw cę term inów „ubezpieczenie em erytal­ no-rentow e” oraz „przepisy o ubezpieczeniu społecznym rolników ” pozw ala na dokładne określenie zam ysłu ustaw odaw cy przez doprecyzow anie, której ustawy dotyczy przepis § 4 pkt 2. D opiero ustawa z 20 grudnia 1990 r. o ub ez­ pieczeniu [...] w prow adziła podział na dw a działy ubezpieczenia rolniczego, w prow adzając po raz pierw szy fundusz em erytalno-rentow y. N abycie up raw ­ nień do św iadczenia em erytalno-rentow ego, a także ustalenie je g o w ysokości uzależniono od podlegania ubezpieczeniu i okresu opłacania składki. W o ce­ nie Sądu, opłacanie składek w okresie składkowym, to jest po 1 stycznia 1991 r. m oże w skazyw ać, że producent rolny nieprzerw anie prow adził działalność rolniczą w gospodarstw ie rolnym w arunkującą przyznanie renty strukturalnej.

Pow yższy przegląd orzecznictw a pozw ala na sform ułow anie pew nych wniosków . S ą one inne, gdy chodzi o praktykę orzeczniczą (sąd i organy adm i­ nistracji) i odm ienne w stosunku do beneficjentów w sparcia unijnego:

- w odniesieniu do sądu m ożna oczekiw ać bardziej pogłębionych w yw o­ dów. Nie powinny się one sprowadzać tylko do przytoczenia przepisów i p o w o ­ ływ ania się na u trw aloną praktykę orzeczniczą. Pożądana je s t znacznie szer­ sza, w szechstronniejsza w ykładnia przepisów w spólnotow ych;

- organy orzekające w ydają rozstrzygnięcia z coraz w iększym p ro fesjo ­ nalizm em . C iągle jed n a k słabą stro n ą je s t przestrzeganie reguł postępow ania dow odow ego i dbałość o zagw arantow anie stronie czynnego udziału w p o stę­ pow aniu, zw łaszcza w je g o końcow ej fazie;

- w stosunku do potencjalnych w nioskodaw ców zauw ażalne są zan ied b a­ nia inform acyjne i brak kom petentnego doradztw a. G dyby nie było uchybień w tym zakresie, w iele w niosków rozstrzygałyby zapew ne pozytyw nie ju ż organy pierw szej instancji.

N iezależnie od podniesionych uw ag, nasuw a się je szcze jed en bardziej generalny w niosek: pow ażn ą p rzeszk o d ą w bezkonfliktow ym , płynnym reali­ zow aniu w sparcia ekonom icznego ze środków unijnych są niew ątpliw ie bar­ dzo sform alizow ane, trudno zrozum iałe przepisy. U sunięcie tego m ankam en­ tu przyczyniłoby się niew ątpliw ie do znacznego uspraw nienia postępow ań we w szystkich - bez w yjątku - obszarach pom ocy unijnej dla rolnictw a.

EC O N O M IC SU P PO R T FO R A G R IC U L T U R E D EVELO PM EN T FIN AN C ED W ITH EU FU N D S IN THE 2007 JU R ISD IC TIO N

O F THE R EG IO N A L A DM IN ISTR A TIVE C O U R T IN POZNAN

S u m m a r y

T he su b ject o f the d e lib e ra tio n s p resen ted in the p a p er is the ap p licatio n o f law in the area o f e co n o m ic su p p o rt for a g ric u ltu re d e v elo p m en t fin an ced w ith EU funds analysed on the basis o f the 20 0 7 ju ris d ic tio n o f the R egional A d m in istrativ e C o u rt in P oznan w ith reg ard s to: d irect p a y m e n ts to ag ric u ltu ral land, p a y m en ts to farm s w ith low p roduction lev els, su p p o rt p ay m en ts to farm ers in d isa d v an tag e d areas, p a y m en ts u n d er the forestry p ro g ram m e, and structural paym ents.

A s sessm en t o f th e d e cisio n m ak in g and ju d g e m e n t p ra ctic e is m ad e alo n g sid e the a n aly sis o f the c o m p lian ce by th e b en eficia rie s w ith the b in d in g legal reg u latio n s. W ith regard to the a d m in istrativ e ju ris d ic tio n , the a u th o r p o stu lates that a w id er and m ore d e­ tailed ratio n ale should be o ffered and acco m p an y a ju d g e m e n t h an d ed dow n in d ifferent m atters and a b ro a d er in terp retatio n o f C o m m u n ity reg u latio n s. R eg ard in g the b e n eficiar­ ies, the need o f an in fo rm a tio n cam p aig n and p ro fessio n al ad v iso ry serv ice is em phasised and is seen as a tool w h ich w o u ld help to co m p ly w ith the legal fo rm alities. T he au th o r p o in ts out to som e d iffic u lties arisin g from to o cu m b erso m e and u n clear re g u latio n s and v e ry fo rm alised p ro ceed in g s.

IL SO ST EG N O E C O N O M IC O A LLO SV ILU P P O D ELL'A G R IC O LT U R A DALLE RISORSE C O M U N IT A R IE, ALLA LU C E DELLA G l URISPREU DENZA

DEL T R IB U N A LE A M M IN ISTR A TIVO DI V O IV O D A T O A PO ZN A Ń NEL 2007

R i a s s u n t o

O g g etto d e ll'a rtic o lo é la p ro b lem ática d e ll’ap p lic a z io n e d ella n o rm ativ a rig u ard an te il so steg n o eco n o m ico allo sv ilu p p o d e lfa g ric o ltu ra p ro v en ien te d alle risorse com unitarie. L ’an alisi m u o v e d alla g iu risp ru d e n z a del T rib u n a le A m m in istra tiv o di V o iv o d ato a Poznań nel 2 0 0 7 rig u ard an te i p ag am en ti d iretti ad ettaro , i pag am en ti p e r le azien d e di sem isu

ssis-tenza, i pag am en ti alle azien d e situate n elle zo n e sv a n tag g iate, i pag am en ti al rim b o sch i- m en to e il p rep en sio n am en to .

In c o n clu sio n e, 1’A utore p ren d e in c o n sid erazio n e sia la g iu risp ru d en za che lo stato di attu azio n e d elle norm e da p arte dei b e n eficia n del sostegno. In riferim en to alia giu risp ru - den za a m m in istrativ a egli rilev a il b iso g n o di piú am pie m o tiv azio n i n elle sentenze e di u n a piú a p p ro fo n d ita in terp retazio n e d elle n o rm e c o m u n itarie, rnentre, in riferim en to ai b e n eficia n , so tto lin ea la n e ce ssitá di u n a c am p ag n a in fo rm ativ a e d ello sv ilu p p o d ella co n su len za azien d ale p ro fessio n ale , la q u ale p o treb b e c o n trib u iré al m ig lio ram en to del livello di rispetto d elle n o rm e da parte dei b en e ficia n . L ’A u to re fa n o tare an ch e le lacune esistenti nella reg o lazio n e in esam e. Le tro p p o in tricate norm e e il co m p lesso pro eed i- m ento fanno n ascere secondo l ’A u to re - tanti probierni in terp retativ i e app licativ i.