ROLA NIEMIEC W POLITYCE BEZPIECZEŃSTWA WEWNĘTRZNEGO UNII EUROPEJSKIEJ
Bezpieczeństwo wewnętrzne jest jednym z podstawowych obszarów polityki Unii Europejskiej. Zagrożeniemiędzynarodowymterroryzmem politycznym(zwłaszcza od czasu zamachów z 11 września 2001 roku), nasilająca się aktywność międzynarodo wych zorganizowanych grup przestępczych, nielegalna imigracja i handel ludźmi to zjawiska,którym Unia Europejska musistawiać czoła, wykorzystującdostępne instru menty prawne oraz wzorce współpracy międzyrządowej. Niemcy, jako jedno znajważ niejszych państw członkowskich UE, ponoszą odpowiedzialność za skuteczność unij nej polityki bezpieczeństwa wewnętrznego i podejmują liczne inicjatywy i czynności w celu przeciwdziałania i zwalczania zagrożeń bezpieczeństwa.Co więcej - i takbrzmi tezaniniejszego artykułu - Niemcy odgrywają kluczową rolę w politycebezpieczeństwa UE, nadającjej wyraźnie międzyrządowy charakter i opierającjąna wąskich kręgach roboczej współpracy, nierzadko funkcjonujących poza prawno-instytucjonalnymi ramami Unii Europejskiej. Takarola wynika zarówno z doświadczeń dwu- i wielostronnych for muł roboczej współpracy z krajami europejskimi, jak itechnologiczno-organizacyjnego zaawansowaniaNiemiec wzakresie metod i technik przeciwdziałania i zwalczania za
grożeń, a takżeograniczeńpolityki bezpieczeństwa wewnętrznego UniiEuropejskiej.
Wkład Niemiec w rozwój europejskiej współpracy
w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych
Niemcy były jednym z tych krajówzachodnioeuropejskich, które na początku lat 70.
padły ofiarąfali terroru ze strony niewielkich lewicowychugrupowań uznającychter
roryzm za skuteczną metodę walki politycznej. Jednak nie lokalnyterroryzm opodłożu ideologicznym, stosowany przez utworzoną w 1968 roku Frakcję Czerwonej Armii (RAF), stał się przyczyną zaangażowania władz federalnych w antyterrorystyczną współpracę międzynarodową. Głównym impulsem do zacieśnienia współpracy była radykalizacja działań ugrupowań walczących o niepodległą Palestynę i przeniesienie
doEuropy akcji terrorystycznych palestyńskichekstremistów, a także powiązania mię
dzy europejskimi organizacjami lewackimi a arabskimi terrorystami. W 1971 roku szefowie służb specjalnych kilku państw zachodnioeuropejskich - w tym Niemiec - a takżeUSAiIzraelautworzyli takzwanyKlubBerneński wcelupolepszeniawspółpracy w przeciwdziałaniu i zwalczaniu zagrożeńzestronyarabskiego radykalizmu1.
1 Zob.A. Merari, Attackson Civil Aviation:Trendsand Lessons[w: ] AviationTerrorism and Security, red. P. Wilkinson, B.M.Jenkins, Londyn-Portland 1999, s. 10; G. de Aristeguiy San Román, Tercerpilar ycooperación policial [w: ] Europa Siglo XXI. Ciudadania-Euro-Reforma Institucional, red. M. Martínez Cuadrado, Madryt 1997, s.304 oraz D. Bigo, Polices en réseaux: l’expérience européenne, Paryz 1996,s.81.
2 V. Grotowicz, Terroryzmw EuropieZachodniej, Warszawa-Wroclaw 2000,s.74.
3 Keesing’sRecord of World Events1960-94, CD-ROM, 1995, 247129.
4 B. Hoffman,Oblicza terroryzmu,Warszawa 2001, s. 68-69.
5 TREVI - Terrorisme, Radicalisme, Extrémisme, Violence Internationaleza: Statewatchingthe New Europe. A handbookon the European State, red. T. Bunyan, Londyn 1993,s. 16; J. Benyon{et al. ). Under
standingPoliceCooperationin Europe:Settinga Frameworkfor Analysis [w:J The Third Pillar ofthe European Union. Cooperation in the FieldsofJusticeand Home Affairs,red.J. Monar, R. Morgan, Bruksela 1994, s.59.
6 C. Chevallier-Govers, De lacoopération à l’intégrationpolicièredans ¡'Unioneuropéenne, Bruksela 1999, s. 134.
Obawyokazały się uzasadnione. Już jesienią 1971 roku ówczesny minister spraw wewnętrznych Hans-Dietrich Genscher podjął decyzję o gruntownej modernizacji pionu ministerstwa odpowiedzialnego za przeciwdziałanie i zwalczanie terroryzmu.
Zwiększonobudżet i stworzono nowoczesny system informacyjny, w którymrejestro
wano dane osób podejrzanych o związki zdziałalnością terrorystyczną2. W maju 1972 roku po serii zamachów bombowych RAF, w tym na bazę wojskową USA w Heidel bergu, Bundestag przyjął nową ustawę o bezpieczeństwie wewnętrznym, przewidującą bardziej ścisłą współpracę między władzami landów w zakresie bezpieczeństwa, a także szersze uprawnieniaFederalnej Straży Granicznej orazUrzędu Ochrony Kon stytucji3. Okazało się wkrótce, że te działania nie były wystarczająco skuteczne.
5 września 1972 roku podczas IgrzyskOlimpijskichw Monachium arabscyterroryści z organizacji Czarny Wrzesień wdarli się do wioski olimpijskiej i zamordowali 11 izra elskichsportowców. Niemieckie służby specjalneoraz władze federalne wykazały się dużą nieudolnością podczaspróby uwolnieniaizraelskich zakładników4.
Wkrótce po tragicznych wydarzeniachw Monachium ministrowie spraw zagranicz
nych EWG spotkali się w Rzymie w celu omówienia pojawiających się zagrożeń ze strony międzynarodowych grup terrorystycznych i zaakcentowania wspólnej odpowie
dzialności za przeciwdziałanie terroryzmowi. Jednak dopiero podczas szczytu Rady Europejskiej w Rzymie, 1-2 grudnia 1975 roku, ministrowie spraw wewnętrznych 9państwczłonkowskich WspólnotEuropejskichna nieformalnym spotkaniu dotyczą cym współpracywsprawachzwiązanych zprzeciwdziałaniem i zwalczaniem terrory zmu, radykalizmu, ekstremizmu i przemocy międzynarodowej podjęli decyzjęoutwo
rzeniu grupy współpracy policyjnej TREVI, która ukonstytuowała się ostatecznie w czerwcu 1976 roku5.
Innym, oprócz terroryzmu, niepokojącym zjawiskiem społeczno-politycznym była produkcja, przemyt i handel narkotykami. W odpowiedzi na nasilenie przestępczości narkotykowej, w 1972 roku z inicjatywy zachodnioniemieckiej policji kryminalnej BKA powstała Grupa STAR {Ständige Arbeitsgruppe Rauschgift), czyli Stała Grupa Robocza do spraw Narkotyków, skupiającaprzedstawicieli krajowych agencji antynar kotykowych z Austrii, krajówBeneluksu, Francji, Niemiec, Szwajcarii oraz USA6.
Nasilenie działalnościterrorystycznej w Niemczechi spektakularne aktyprzemocy, jak porwanie i zabójstwo we wrześniu 1977 roku Hansa-Martina Schleyera, przewod niczącego Związku Niemieckich Pracodawców, skłoniły państwa zachodnie do zawią zania nowych form współpracy. Niemcyuczestniczyły w takichugrupowaniach, jak:
- Klub Wiedeński, utworzony w 1978 roku jako międzyrządoweforum konsulta
cyjne do sprawwalki z terroryzmem;
- Policyjna Grupa Robocza do spraw Terroryzmu powołana w 1979 roku do ce lów koordynacji współpracy technicznej między policyjnymi jednostkami anty
terrorystycznymi Europy Zachodniej;
- Klub Quantico, utworzony w 1979 roku zinicjatywy USA w celu wymianyin
formacji i wzajemnej współpracy służb antyterrorystycznych najsilniejszych państw Zachodu;
- Jednostka Koordynacji Walki zTerroryzmem(UCLAT), powołana w 1984 roku przez państwa członkowskie Wspólnot Europejskich w celu koordynowania działań wywiadowczychi operacyjnych ich służbantyterrorystycznych7.
7 Zob. D. Bigo, Polices..., op. cit., s. 80;Statewatching theNew Europe..., op.cit.; EuropeanTerrorism, red.E.Moxon-Brown, Aidershot 1993; M.Anderson, Counterterrorism as an Objective ofEuropeanPo lice Cooperation[w: JEuropeanDemocraciesAgainst Terrorism. GovernmentalPolicies and Intergovern
mentalCooperation, red. F.Reinares, Aldershot-Burlington 2000, s. 235.
8 C. J. C.F.Fijnaut, The „ Communization ”ofPolice Cooperation in WesternEurope[w: J FreeMovement of Personsin Europe: LegalProblems and Experiences, red. H. G. Schemers, C. Flinterman, A. E. Kellermann, Dordrecht1993,s.83;M. Anderson, Policing the World. Interpol and the Politics of InternationalPolice Co operation, Oksford 1989, s. 136. Zob.C. Fijnaut, The Schengen Treaties and European PoliceCooperation,
„EuropeanJournal of Crime,Criminal Law and Criminal Justice” 1993, nr 1, s.42;M. Sabatier, Europol: un
Innąinicjatywą związaną zbezpieczeństwem wewnętrznym Niemiec była transgra- niczna współpraca niemiecko-francuska, na podstawie której został zawarty w 1985 roku układ z Schengen. 13 lipca 1984 roku w Saarbrücken podpisano porozumienie przewidujące stopnioweznoszeniekontrolinagranicy francusko-niemieckiej. Po dołącze
niu krajów Beneluksu, 14 czerwca 1985 roku w luksemburskim miasteczku Schengen zawarto układ o stopniowym znoszeniu kontroli na granicach wewnętrznych Belgii, Holandii i Luksemburga oraz Francji i Niemiec. 19 czerwca 1990 roku podpisano kon wencję wykonawczą do układuz Schengen, zawierającą licznepostanowienia dotyczące środków zapewnieniabezpieczeństwa wewnętrznego państw Schengen zzakresu współ pracy policyjnej, sądowo-kamej orazpolityki ¡migracyjnej iwizowej.
Wzrost skali przestępczości w Europie Zachodniej w kontekście przygotowań do wdrożenia postanowień porozumienia z Schengen, a także utworzenia Unii Europej
skiej był bodźcemskłaniającym władze RFN do poszukiwania nowych form współpra cy na rzecz wzmocnienia bezpieczeństwa wewnętrznego kraju poprzez działania na poziomie europejskim. Współpraca policyjna w ramach grupy TREVI -ograniczona do wymiany informacji, pomocytechnicznej i wspólnych szkoleń-byłauznawana za niewystarczającą. Pod koniec lat 80. ministrowie spraw wewnętrznych rządu federal nego: F. Zimmerman oraz W. Schäuble propagowali pomysł utworzenia organizacji jednoczącej policje państw członkowskich WE w celu usprawnienia i większej sku
teczności współpracy w walce z terroryzmem i przestępczością zorganizowaną.Trzo
nem miała być współpraca niemiecko-francuska w oparciuo zawarte 8 kwietnia 1987 roku przez ministrów spraw wewnętrznych obu państw, Friedricha Zimmermana i Charles’a Pasquaporozumienie o rozwoju współpracy policyjnej8.
Jednak wiele państw członkowskich WE uważało niemieckie propozycje za zbyt śmiałe, wkraczające w sferę tradycyjnie pojmowanej suwerenności państwa. Mimo to na posiedzeniu Rady Europejskiej w Luksemburgu, 28-29 czerwca 1991 roku, kanc lerz Helmut Kohl wystąpił zoficjalną propozycją utworzenia do końca roku 1993 Eu
ropejskiegoCentralnego Biura Kryminalnego - Europolu, odpowiedzialnegoza zwal
czanie międzynarodowej przestępczości zorganizowanej i przemytu narkotyków9. Rada Europejska w Lizbonie (26-27czerwca 1992 roku) postanowiłapowołać zespółdo spraw projektu Europolu, kierowany przez RFN i odpowiedzialny również za uruchomienie JednostkiEuropolu do spraw Narkotyków10. Jednak niemiecka propozycjanadania Euro- polowi uprawnień operacyjnych, umożliwiających prowadzenie działań śledczo- -dochodzeniowych w przypadkach ciężkich przestępstw kryminalnych o charakterze transgranicznym popełnionych na obszarze Unii Europejskiej nie spotkałasię zaprobatą wszystkich członków Unii. Dlatego postanowienia traktatu z Maastricht, jak również konwencji o Europolu z 1995roku, leżały daleko od pierwotnych propozycji RFN iskło niły władze federalne do poszukiwania możliwości współpracy poza ramami prawno- -instytucjonalnymi Unii Europejskiej - przede wszystkim w ramach porozumień schen- geńskich,apo 11września 2001 rokunagruncieumówdotyczących współpracyprzygra nicznej oraz porozumieńwielostronnychzawartych z niektórymiczłonkami UE.
embryon de police européenne?,„RevueInternationaledeCriminologieat de Police Techniqueet Scientifique” 1999, L LII, nr 3, s. 323; D. Bigo, Polices...,op. cit.,s. 115.
9Por. J. Peek,M.Hoefman, TheDutch Perspective on the Internationalization of Police Cooperation in Western Europe [w:J The Internationalization of Police Cooperation in Western Europe, red. C. Fijnaut, Deventer-Boston 1993, s. 109; W. Bruggeman, EUROPOL: A Castle or a House ofCards? [w:J De Schengen à Maastricht: voie royale et course d'obstacles, red. A. Pauly, Maastricht1996,s. 20.
10 F. Boschi Orlandini, Europoland the EuropolDrugsUnit: A Cooperation Structure in the Making [w: ] The Third Pillar ofthe European Union. Cooperation in the Fields ofJustice and Home Affairs, red. J. Monar, R. Morgan, Brussels 1994, s.211;Ibidem, s.209 oraz M. Sabatier,Europol: un embryon..., op.cit., s. 323.
J. Peek i M. Hoefinan podkreślają, że propozycjaHelmuta Kohlanie byłapoprzedzonadyskusjąnaforum TREVI lub jakimikolwiek konsultacjamii była dużym zaskoczeniem dla przedstawicieli pozostałych państw członkowskich. Zob. J. Peek, M. Hoefman,The Dutch...,op. cit., s. 109. Por. D. Bigo, Polices..., op. cit., s.193.
Wcześniej, w latach 1988-1989,Helmut Kohl wypowiadał sięza utworzeniem„europejskiegoFBI”na wzór amerykański.Zob.C.Fijnaut, TheSchengen Treaties..., op.cit., s.42.
Grupa G6
Grupa G6 powstałaz inicjatywyHiszpanii - popartej przez Francję i Niemcy - w maju 2003 roku jako Grupa G5, skupiająca Hiszpanię, Francję, Wielką Brytanię, Niemcy i Włochy. Po włączeniu doń Polski w marcu 2006 roku grupa działa pod nazwą G6.
Skupia kraje członkowskie UE, w których mieszka 3/4 populacji Unii Europejskiej.
Choć grupa realizuje cele zgodne z założeniami współpracy w ramach IIIfilaru UE, jej powstanie i dotychczasowa działalność jest reakcjąna niedostatki i brak konsensusu między państwami członkowskimiUEwzakresie strategii umacniania bezpieczeństwa wewnętrznego Unii. Grupa G6 jest formą ściślejszej współpracy (choć poza ramami traktatowymi UE), której celem jest przyspieszenie i pogłębienie współdziałania w szczególnie istotnychdlabezpieczeństwajej członków dziedzinach, takichjak walka
z terroryzmem, zapobieganie i zwalczanie przestępczości zorganizowanej, wymiana danych operacyjnych.
Główne obszary współdziałania to:
- międzynarodowyterroryzm - zapobieganie zagrożeniom o charakterze terrory stycznym;
- przestępczość zorganizowana- przeciwdziałanie i walkaz groźnymi formami przestępczości zorganizowanej, w tym przestępczości komputerowej;
- migracje transgraniczne, przede wszystkim rozwiązanie problemu uchodźców z Afryki i Bliskiego Wschodu oraz walka znielegalną imigracją.
Środki i metody osiąganiapowyższych celów obejmują:
- zacieśnienieskoordynowanej współpracyorganównarodowychzajmujących się nielegalnąimigracją:policji, straży granicznej, urzędów ¡migracyjnych (propo zycja niemiecka);
- ustanowienie wspólnej formacji do walki z nielegalną imigracją, jak również wspólnych zespołów eksperckich analizujących sytuację w krajach pochodzenia oraztrasy przemytu nielegalnych imigrantów (propozycjafrancusko-niemiecka);
- utworzenie sieci oficerów łącznikowych wAfryceZachodniej, zajmujących się zwalczaniem nielegalnejimigracji(propozycja hiszpańska);
- wspólne operacje deportacji nielegalnychimigrantów (propozycjahiszpańska);
- utworzenie sieci wymiany informacji o międzynarodowym terroryzmie oraz systemuwczesnego ostrzegania wzakresie kradzieży niebezpiecznych materia łów i substancji(propozycja hiszpańska);
- utworzenie europejskiego banku danychDNA (propozycja brytyjska);
- budowa systemu informatycznego umożliwiającego dostęp do danych groma dzonych przezsłużby policyjne (odciski palców, kody DNA, dane balistyczne, informacje oosobach zaginionych lub niezidentyfikowanych,dane skradzionych pojazdów);
- wprowadzenie systemówidentyfikacji biometrycznej pasażerów linii lotniczych (propozycjaniemiecka);
- wypracowanie wspólnego formatukrajowego dokumentu tożsamości oraz pasz portu, wyposażonych w identyfikatory biometryczne (propozycja hiszpańska);
- oddelegowanie funkcjonariuszy ochrony powietrznej w celu zapewnienia bez pieczeństwa pasażerów podczas niektórych lotów transatlantyckich".
Działalność grupy G6, choć pożyteczna dla państw członkowskich w sensie roz
woju i zacieśnienia zaawansowanych formwspółpracy, budzi jednakwiele wątpliwości *
11 Na podstawie:EU: New „G5” Groupof Interior Ministers Meet for Second Time in France, State
watch News,http: //www. statewatch.org/news/2003/oct/23g5. htm, dostęp 21 października 2003; BigFive Meetto Discuss HomeAffairs, „EU Observer” 2004, 18 lutego, http://www. euobserver.com, dostęp 19 lutego 2004; Les ministres de ¡’Interieur du GS réunisen Allemagne, Yahoo France, 17 lutego 2004, http: //fr. news.yahoo. com/040217/202/3neri.html,dostęp 19 lutego 2004; Europe'sBigFiveAgree on Sky Marshalls, but Quibbles Remain, „Eubusiness” 2004, 17 lutego, http://www.eubusiness. com/afp/040217 164306. uanu4g3h, dostęp19 lutego2004; Ministros estudian banco de datos ADNyseguridad biometría, „El Imparcial” 2004, 5 lipea, http://www.elimparcial.com/edicionenlinea/pienota/[mprimimota. asp?numnota=
85186,dostęp3 marca 2006; Spotkanie Grupy GS w Evian, Forum WSiSW UE, http://www. wsisw. natolin. edu.pl/wsisw/wsisw. nsf/viewDOC/AGRK-6E2TP9, dostęp6 lipca 2005; Spotkanie grupy G6 w Heiligen damm, ForumWSiSWUE, http://www.wsisw. natolin.edu.pl/wsisw/wsisw.nsf/viewDOC/AGRK-6N7FAA, dostęp 23 marca 2006; A. Gruszczak, Polska w G6 - kłopotliwy sukces, komentarz dla ForumH'SiSH'UE, http: //www.wsisw. natolin.edu.pl/wsisw/wsisw.nsf/viewDOC/AGRK-6N7HP4,dostęp 24 marca 2006.
z. e względu na brak przejrzystości działania grupyoraz wykluczenie wpływu pozosta
łych państw członkowskich UE nadecyzje i uzgodnieniaprzyjmowane w ramach G612.
12 Zob krytyczny raport Komitetu Unii Europejskiej Izby Lordów Parlamentu Brytyjskiego: Behind Closed Doors: the Meetingof theG6Interior Ministers at Heiligendamm, HL Paper 221, 19 lipca2006, http://www. parliament.uk/parliamentary_committees/lords_eu_select_committee.cfm, dostęp 20 lipca 2006.
Także informacje i analizy londyńskiego ośrodka Statewatch:http: //www. statewatch.org.
13 Strengthened International Cooperation on Terrorism, Cross-Border Crimeand Illegal Migration, komunikat prasowy Ministerstwa Spraw Wewnętrznych Holandii, dostępny na serwerze Justitie.nl: http://www.justitie.nl/english/Press/Press_releases/archive/archive_2004/020604Strengthened_intemational _cooperation_on_terrorism. asp, dostęp 18 lipca2005.
14 Alonso firma en Alemania el tratado „Schengen III"para reforzar la colaboración europea en seguridad, „El Mundo” 2005, 27 maja, http://www.elmundo.es/elmundo/2005/05/27/ espana/117168440.html, dostęp 28 lipca2005.Por. T. Balzacq,D. Bigo, S. Carrera, E. Guild,Security and Two-LevelGame: The Treaty ofPriim, theEUand theManagement of Threats, CEPS Working Document nr 234, January 2006, s. 16, http: //shop.ceps.be/downfree. php? item_id=1292,dostęp 24 stycznia 2006.
Układ z Prüm
28 maja 2004 rokuministrowie sprawiedliwości i spraw wewnętrznych Niemiec, Ho landii, Belgii, Luksemburga i Austrii podpisali deklaracjęo wzmocnieniu współpracy transgranicznej wzakresie walki zterroryzmem, przestępczością transgraniczną i nie legalną imigracją13. Sygnatariusze podkreślili, że wymógpogłębionej współpracy wy
nikaz faktu, iż granice wewnątrz Unii Europejskiej stanowią corazmniejszą przeszko
dę dlarozprzestrzenianiasię terroryzmu i przestępczościtransgranicznej.Wzmocnienie współpracy miało polegać na wzajemnej wymianie profili DNA, danych daktylosko- pijnych, informacji o osobach stwarzających szczególne zagrożenie dla bezpieczeń
stwa, atakże innych informacji ważnych dla celów wzmocnienia bezpieczeństwa im prez masowych, takich jak wydarzenia sportowe czy posiedzenia Rady Europejskiej.
Odnośnie do nielegalnej imigracji, sygnatariusze deklarowali wymianę informacji, powołanie specjalnych doradców do spraw dokumentów podróży, a także rozwój współpracy w zakresie powrotów nielegalnych imigrantów do krajów pochodzenia.
Współpraca policyjna miała być wzmocniona poprzez wprowadzenie wspólnych pa trolioraz innych form wspólnych działań operacyjnych.
Rok późniejministrowie spraw wewnętrznych tych pięciu państw,doktórych dołą
czyli wostatniej chwili przedstawiciele rządów Francji i Hiszpanii, spotkali się w nie mieckim mieście Priim i podpisali układ o pogłębieniu współpracy transgranicznej, w szczególności w dziedzinie walki z terroryzmem, przestępczością transgraniczną i nielegalną imigracją14.
W układzie przewidziano wzajemny dostęp do krajowych baz oraz wymianę da nych dotyczących kodów DNA, odcisków palców, danych osób podejrzewanych o działalność terrorystyczną lub zakłócenie przebiegu imprez masowych, w szczegól
ności zawodów sportowych i posiedzeń Rady Europejskiej, a także organizowanie wspólnych lotów deportacyjnych oraz wykorzystywanie uzbrojonych funkcjonariuszy ochrony (ang. air marshali, niem. Flugsicherheitsbegleiter) na pokładach samolotów cywilnych. W układziejest mowa także o wspólnych patrolach i operacjach policyj
nych o charakterze transgranicznym, prowadzonych przez funkcjonariuszy danego państwa-strony układu naterytorium innegopaństwa-sygnatariusza zazgodą tegopań stwa15.
15 Dok. nr 10900/05LIMITE CRIMORG 65 ENFOPOL 85 MIGR 30, Bruksela, 7lipca 2005.
16 Dok. nr 11910/05 LIMITE JA1 291 ECOFIN 270 TRANS 164 RELEX 431 ECO 93 PESC 740 COTER 46COSDP 567 PROCIV 116 ENER 129ATO 77, Bruksela, 2września 2005.
Układ jest otwarty dla pozostałychpaństw członkowskich Unii Europejskiej, a jego postanowienia mogą być włączone w ramy prawne Unii. Rząd Republiki Federalnej Niemiec jest depozytariuszem układu. Porozumienie zPrüm służy dalszemu rozwojo wi współpracy europejskiej bez uszczerbkudla postanowień traktatów. W nocie prezy dencji doCoreper z2 września 2005 roku16, referującej propozycje działań antyterrory stycznych wysunięte przez państwa członkowskie podczas nieformalnego posiedzenia Rady UE w gronie ministrów spraw wewnętrznych i sprawiedliwości 13 lipca 2005 roku,pojawiłasię niemieckapropozycja przystąpienia kolejnychpaństw członkowskich UE do układu z Prüm. Delegacja niemiecka podkreśliła,że„niektóre elementy Układu z Prüm mogąposłużyć jako użytecznapodstawadziałań napoziomie UE”. Jednak na razie tylkoWłochy zgłosiłyzamiar przystąpienia do układu.
Współpraca policyjna
z krajami Europy Południowo-Wschodniej
Z inicjatywyAustrii w dniach 4-5 maja 2006 rokuw Wiedniu zorganizowano konfe rencję ministerialnąna temat „Rola bezpieczeństwa wewnętrznego w stosunkach mię dzy Unią Europejską a jej sąsiadami”. W obradachuczestniczyli przedstawiciele krajów Europy Południowo-Wschodniej, w szczególności republik byłej Jugosławii (Serbia i Czarnogóra,Bośnia iHercegowina, Macedonia), a także Albanii, Rumuniii Mołdawii.
Unię reprezentowaliministrowiespraw wewnętrznychAustrii i Niemiec. Na zakończe nie konferencji podpisano konwencję o współpracypolicyjnej z EuropąPołudniowo- wschodnią.
Zasadnicze cele, które znalazły wyraz w umowie, wiążą się z unijną strategią bez pieczeństwa wewnętrznego i dotyczą przeciwdziałania i zwalczania terroryzmu, prze
stępczości zorganizowanej i korupcji, atakże obejmują kwestie azylowe i migracyjne.
Metodyosiąganiatychcelów, określone wumowie,obejmują:
- lepszą wymianę informacji;
- bliską współpracę techniczną i operacyjną za pośrednictwem centralnych biur krajowychoraz oficerów łącznikowych;
- wprowadzenie i wzmocnienie transgranicznychform współpracy, takichjakob serwacja i pościg transgraniczny, wspólne patrole wobszarach przygranicznych, zakup kontrolowanyczytajne śledztwo;
- inne środki, jak wspólne zespoły dochodzeniowo-śledcze, wymiana kodów DNA i innych cech identyfikacyjnych, programochrony świadków.
Udział Niemiec jako - w pewnym sensie - reprezentanta UE potwierdza duże za angażowanie tego kraju wstabilizację na Bałkanach, również wwymiarze bezpieczeń
stwa wewnętrznego, w szczególności przeciwdziałania i zwalczania przestępczości zorganizowanej (przemyt narkotyków, broni, kradzionych samochodów; nielegalne migracje i handel ludźmi; fałszerstwa walut i dokumentów), której skutki odczuwa państwo niemieckie.
„Cztery kraje - wspólny obszar bezpieczeństwa"
Kolejną inicjatywą, w której uczestniczą Niemcy, jest czterostronna współpraca pod hasłem Vier Länder - ein gemeinsamerSicherheitsraum(„Cztery kraje - wspólnyob
szar bezpieczeństwa”). Biorą w niej udział - oprócz Niemiec - również Austria, Szwajcaria i Liechtenstein. Początki tejwspółpracywiążą się ze spotkaniem ministrów spraw wewnętrznychtrzech ostatnichz wymienionych krajów wBregenz,29 września 2005 roku, którego tematem był rozwój współpracy transgranicznej, w szczególności w zakresie migracji i azylu.Nazakończeniespotkania podpisano porozumienie o wy mianie danych dotyczących osób poszukujących azylu w tych trzech krajach, przede wszystkim sprawdzenia, czy dany cudzoziemiec nie złożyłjużwniosku o azyl wktó
rymś z tych państw. Treśćporozumienia wskazuje, że Szwajcaria i Liechtenstein zgo
dziłysięstosować zasady sformułowane w konwencji dublińskiej z 1990 roku, ustala jącej państwo odpowiedzialne za rozpatrzenie wniosku o azyl złożonego w jednym z państw członkowskich WE, którą zastąpiło w 2003 roku rozporządzenie Rady nr 343/2003 (tak zwane rozporządzenie Dublin II). Ponadto Szwajcaria i Liechtenstein uzyskałymożliwośćdostępu do niektórychdanych gromadzonychw systemie Eurodac pod warunkiem zawarcia stosownego porozumienia z KomisjąEuropejską.
24 sierpnia 2006 roku w Vaduz doszłodo kolejnego spotkania ministerialnego, tym razem zudziałem Niemiec, poświęconego dalszemu rozwojowi współpracy transgra nicznej międzytymi czterema krajami. Tematem rozmów były przygotowania Szwaj carii i Liechtensteinu do włączenia do obszaru Schengen (co jest uzależnione od uru chomienia Systemu Informacyjnego Schengen nowej generacji, tak zwanego SIS II), poprawawspółpracy w zakresie wymiany informacji w sprawie poszukiwanych osób i przedmiotów, problematyka integracji cudzoziemców, a takżewymiana doświadczeń dotyczących bezpieczeństwa wielkichmiędzynarodowych imprez masowych. Toostat nie zagadnienie wiązało się z przygotowaniami Austrii i Szwajcarii do organizacji finałów mistrzostw Europy w piłce nożnej EURO 2008 oraz kwestią wykorzystania doświadczeń Niemiec zebranych podczas finałów mistrzostw świata w piłce nożnej w 2006 roku17.
17 Vier Länder- ein gemeinsamerSicherheitsraum. Innenminister aus vier Ländern trafen sich in Liechtenstein, Bundesministerium des Innern, Nachrichten, 24 sierpnia 2006, http: //www. bmi. bund.de/
cln_028/nn_122688/Intemet/Content/Nachrichten/Pressemitteilungen/2006/08/IM__ Treffen__Vaduz. html, dostęp 25 sierpnia 2006; Participation du conseillerfédéral Blocher à la rencontre des Ministres de l’intérieur, à Vaduz, Communiqués DFJP, 24 sierpnia 2006, http://www.ejpd. admin.ch/ejpd/fr/home/
dokumentation/mi/2006/2006-08-24.html,dostęp 25 sierpnia 2006; Le Conseiller fédéralBlocher prend part à un sommetdes ministres trilatéral, Communiqués DFJP, 29 września 2005, http://www.ejpd. admin.ch/
ejpd/fi7home/dokumentation/mi/2005/2005-09-29. html,dostęp 25 sierpnia 2006.
Przyłączenie się Niemiec do inicjatywy z Bregenz wynika z przeświadczenia, że skuteczność polityki bezpieczeństwa wewnętrznego zależy nie tylko od ogólnounij- nych ustaleń i przyjętych instrumentów prawa unijnego, ale także od regionalnych inicjatywangażujących państwapozostające poza Unią Europejską, choć silnie zwią zane interesamigospodarczymi,politycznymi i bezpieczeństwa. Niewątpliwie przykład Beneluksu - „laboratorium” integracji europejskiej - wdrażającego wiele śmiałych rozwiązań,również w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych, był bodźcem do przystąpienia Niemiec do wspólnego obszaru bezpieczeństwa.
Współpraca antyterrorystyczna ze Stanami Zjednoczonymi
Redefinicja bezpieczeństwa globalnego po wydarzeniach z 11 września 2001 roku doprowadziła do wzmocnienia roli Niemiec w ogólnoświatowej strategii antyterrory
stycznej18. Bez wątpienia ta strategia została wypracowana przez StanyZjednoczone, które zastosowały szeroką gamę metod, środków i instrumentów w ramach wojny z terroryzmem. Niemniej jednak Stany Zjednoczone nie byłyby w stanie skutecznie wdrażaćzałożeń tej strategii bezpewnych sojuszników i lojalnych partneróww Euro
pie i na świecie. Niemcybyłyjednym zkluczowych partnerówStanów Zjednoczonych w walce z globalnym terroryzmem i jednym z filarów współpracy transatlantyckiej w dziedzinie bezpieczeństwa wewnętrznego. W raporcie Departamentu Stanu USA
„Wzorce globalnego terroryzmu2002” pojawiło się następującestwierdzenie: „Niem cy są aktywnym i niezwykle ważnym (critically importanf) uczestnikiem globalnej koalicji przeciwko terroryzmowi. Wysiłki tego kraju stanowiły cenny wkład w zwal czanie terrorystów wewnątrz i poza niemieckim terytorium”19. W raporcie tympodkre ślono nietylkoskuteczne działania podjęte przeciwkoczłonkom al-Kaidy (rozbicie tak zwanej komórki hamburskiej), wkładw operację NATOEnduringFreedom w Afgani
stanie,współpracęantyterrorystyczną wramach Grupy G7/G8, lecz równieżwspółpra cę służb policyjnych i wywiadowczych,wzmocnienie kontroli na granicach zewnętrz nych (głównie międzynarodowych portach lotniczych) oraz umieszczenie wart powietrznych napokładach samolotówpasażerskichw niektórych połączeniach trans
atlantyckich.
18 Por. interesującąanalizęautorstwaCh.De Jonge Oudraat, The New TransatlanticSecurity Network, Policy Paper no. 20, AICGS, TheJohns HopkinsUniversity, Washington D. C.2002, s. 5-7.
19 U. S. Departmentof State,Patterns ofGlobal Terrorism 2002, 2003, April, s. 42-43.
Po 11 września2001 roku zacieśniły się kontakty między służbami bezpieczeństwa obydwu państw, przede wszystkim niemiecką BKA (Federalny Urząd Kryminalny) oraz amerykańskim FBI (Federalne Biuro Śledcze). Wśledztwach na terytorium RFN dotyczących osób podejrzewanych o działalność terrorystyczną uczestniczyło kilkuna stu amerykańskich oficerówłącznikowych. Niemcy oddelegowały dwóch stałych łącz ników do Waszyngtonu - funkcjonariuszy BKA oraz prokuratora w Departamencie
Sprawiedliwości USA. Mimo 20 początkowego zdecydowanego sprzeciwu Niemiec wobecwysuniętych wlistopadzie 2001 roku projektów układu o wzajemnej współpra
cysądowej w sprawach karnych międzyUSA a UE oraz układuo ekstradycji między USA a Unią Europejską, później nastąpiła zmianastanowiska i Niemcy zgodziły sięna zawarcie wczerwcu2003 rokutych porozumień.
Rozdźwięki w kwestii istnienia broni masowego rażenia w Iraku, a następnie otwarty kryzys w stosunkach politycznych między USA a RFN po amerykańskiej in terwencji w Iraku nie wpłynęły zasadniczo na kształt i treść współpracy w dziedzinie bezpieczeństwa wewnętrznego2021. Utrzymywano stałe kontakty na wysokim szczeblu, przede wszystkim częste spotkania ministra spraw wewnętrznych Niemiec Ottona Schily’ego22 zsekretarzem bezpieczeństwa krajowego USA Tomem Ridgem i proku ratorem generalnym Johnem Ashcroftem. Podczas konferencji w Waszyngtonie, w czerwcu 2003 roku na temat współpracy transatlantyckiej w dziedzinie bezpieczeń
stwa wewnętrznego i antyterroryzmu, minister Schily stwierdził,że niemieckie i ame rykańskie służby bezpieczeństwaskutecznie współpracują ze sobą na gruncienajwyż
szego wzajemnego zaufania. Wagę współpracy amerykańsko-niemieckiej podkreślał z kolei sekretarz bezpieczeństwa krajowego Tom Ridge podczas wizyty w Berlinie w październiku 2003 roku23. Robocza współpraca niemiecko-amerykańska była wi
doczna wtakichdziedzinach, jak wymiana informacji o terrorystach, wspólnestandar dy zabezpieczeń dokumentów podróży, ochrona infrastruktury informatycznej, współ praca celna w zakresie kontroli przewozów towarowych zgodnie z amerykańską
„Inicjatywą Kontenerową”.
20 W. Ischinger,Fighting Terrorism - International Cooperation as a Strategy of Prevention,„Journal ofHomeland Security” 2004, April.
21 Przykładem „wzorcowychpraktyk” antyterrorystycznej współpracy wywiadowczej może być ujaw
niona w styczniu 2006rokusprawapomocyudzielonej CIA w Iraku przezagentów niemieckiego wywiadu BND, polegająca na wskazywaniu Amerykanom w czasie inwazji na Irak w kwietniu 2004 roku miejsc pobytu w Bagdadzie czołowychfunkcjonariuszy reżimu SaddamaHusajna orazsamego dyktatora z zamia
rem bombardowania tychmiejsc. Zob. Ch. Hawley, Berlin 's Spies Reportedly Helped US, SpiegelOn-line, 12 stycznia 2006, http: //service.spiegel.de/cache/intemational/0, 1518, 394874, 00. html, dostęp 20 stycznia 2006; M.Young, Germany’sSecret Aidfor America’s War, Spiegel On-line, 17stycznia2006,http: //service.
spiegel.de/cache/intemational/0,1518,395676, 00.html,dostęp 20 stycznia 2006.
22 „TheWashington Post”napisał: InteriorMinisterSchily [...] had been a steadfastBush supporter even when differences over the Iraq war strainedtiesbetween the twocountries, D. Priest, Wrongful Im prisonment: Anatomyof a CIA Mistake, „The Washington Post” 2005, 4 grudnia, s. A01.
23 W. Ischinger, Fighting..., op. cit.
24 W ramachtak zwanej grupy Camolin (od miejsca naprzedmieściach Paryża,gdziemieściła się cen
trala całegoprzedsięwzięcia)agenciwywiadów Niemiec, StanówZjednoczonych, Francji, Wielkiej Bryta nii, Australii i Austrii odlutego 2003 roku wymieniali staleinformacje iwspierali się operacyjnie w poszu kiwaniu najgroźniejszych terrorystów związanych z al-Kaidą. Wielu z nich po aresztowaniu było przekazywanych Stanom Zjednoczonym i trafiało do więzienia w Guantanamo. Zob. M. Young, Germany’s Secret Aid forAmerica's War, SpiegelOn-line, 17 stycznia 2006, http://service. spiegel.de/cache/intemational/
0,1518, 395676,00.html,dostęp20 stycznia2006; What is „Camolin"?, Statewatch News, 16 stycznia 2006, http://www.statewatch. org/news/2006/jan/05eu-camolin. htm,dostęp 17 stycznia 2006;G.Mascolo, H. Stark, TheShady Ones, Spiegel On-line, 14 listopada 2005, http://www.spiegel.de/spiegel70,1518, 384626,00. html.
Współpraca wywiadów obydwu państw dotyczyła także tropienia terrorystów w Europie24. Rezultatemtej współpracy była tak zwana sprawa al-Masriego: brak re akcji rządu niemieckiego na zatrzymanie pod koniec 2003 roku w Macedonii przez CIA i kilkumiesięczne przetrzymywanie w amerykańskim więzieniu w Afganistanie
obywatela RFN pochodzenia libańskiego, Khaleda al-Masriego, podejrzewanego o przynależność do al-Kaidy. Z powodu braku dowodów al-Masri został uwolniony przez CIAw maju 2004roku, po uprzednim uzgodnieniu rozwiązania tej sprawy przez Amerykanówzniemieckim ministerstwem sprawwewnętrznych25.
25 D. Priest, Wrongful Imprisonment: Anatomy of aCIA Mistake, „The WashingtonPost” 2005, 4 grud
nia,s.A01;M. Gebauer,Berlin 's Silence for Washington, Spiegel On-line,5 grudnia2005, http: //service.
spiegel. de/cache/international/0,1518, 388652, 00. html,dostęp 6 grudnia 2005; Was Berlin Informed About CIA Ops?, Spiegel On-line, 5 grudnia2005,http: //service. spiegel. de/cache/intemational/0, 1518, 388575,00.html, dostęp 6 grudnia 2005; Coopération and Concern from Berlin, Spiegel On-line, 12 grudnia 2005, http: //service.spiegel. de/cache/intemational/spiegel/0, 1518,390084, 00. html, dostęp 20 stycznia 2006;
A. Jacob, Détentionssecrètes de laCIA: lajustice allemande enquête sur le rôle de Berlin, „Le Monde”
2006, 23 lutego, http://www. lemonde.fr/web/article/0, l-0@2-3222,36-743835@51-743423,0.html, dostęp 24 lutego2006.
26 Procedura decyzyjna w sprawach III filaruUE (współpraca policyjnaisądowa w sprawachkarnych) orazniektórych zagadnień polityki migracyjnej, a ponadto uruchomienia tak zwanej klauzuli pomostowej (lapasserelle), dającejmożliwość uwspólnotowieniaIII filaru, wymaga jednomyślności państwczłonkow skich.
27 Jej źródłem była liberalna politykadotycząca wydawania wiz wjazdowych doNiemiec dla obywateli krajów spoza UE. Nowe zasady wizowe wprowadzone przez ministra sprawzagranicznychJoschkę Fische ra w marcu 2000 roku wyraźnie łagodziłykryteria przyznawania wiz, dopuszczając pobłażliwość w stosun kudowniosków niekompletnych,a także tam, gdzie istniałopodejrzenie o fałszerstwo dokumentów. Z tej łagodnej polityki wizowej skorzystali w latach2000-2003 nie tylko imigranci zarobkowi, ale także zorga
nizowane grupy przestępcze, głównie z Ukrainy i Mołdawii, którym udało się przemycić tysiące osób zaangażowanych wdziałalność niezgodnąz prawem, jak prostytucja,przemyt towarów, handel narkotyka
mi, wymuszenia, pracanielegalna. Istotnym aspektem tego procederu było to, że osoby otrzymujące nie miecką wizę były uprawnione do poruszania się w okresie do 90 dnipo terytorium wszystkich państw tworzących obszar Schengen. Doszło więc do nasilonego procesu rozprzestrzenienia przestępczości po
Uwagi końcowe
Powyższa, krótka z konieczności, charakterystyka zaangażowania władz federalnych w utrzymaniebezpieczeństwa wewnętrznegow Unii Europejskiej pokazuje, że Niemcy są najbardziej aktywnym państwem europejskim, jeśli chodzi o formy i sposobyprze
ciwdziałania zagrożeniom bezpieczeństwa wewnętrznego. Cechą tego zaangażowania jest rosnąca koncentracja wysiłków władz niemieckich na działaniach poza ramami
prawno-instytucjonalnymi Unii Europejskiej. Niemcy wielokrotnie hamowały postęp lub wręcz blokowały prace w ramach grup roboczych,jak również na plenarnych po
siedzeniach Rady UE w gronie ministrów spraw wewnętrznych i sprawiedliwości26, w wielu kwestiach mieszczących się w ramach unijnej współpracy w dziedzinie wy miaru sprawiedliwości i sprawwewnętrznych, takich jak pełne uwspólnotowienie za
sady swobodnego ruchu osobowego (tytuł IV Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską), kwestia legalnej migracji wewnętrznej w UE, rozszerzenie obszaru Schengen, czy też poddanie zagadnień III filaruUE metodzie wspólnotowej.
Innekwestie -nieporuszone w niniejszym tekście - dotyczą wewnątrzniemieckich uwarunkowań realizacji zasad unijnej polityki bezpieczeństwa wewnętrznego. Dwa wymowneprzykłady: tak zwana niemiecka afera wizowa27 oraz problem wykonywania
europejskiego nakazu aresztowania• 28, obrazują skalę trudności, jakie napotykają wła
dze federalne w realizowaniu często wyłącznie partykularnych interesów.
Polityka Niemiec obrazujew dużym stopniu proces fragmentacji unijnej polityki w zakresie bezpieczeństwa wewnętrznego, przyczynia się do rozwoju i umacniania współpracy pozaramamiUnii Europejskiej.
niemal całej Europie. W sierpniu 2005 rokuKomisjaEuropejskastwierdziła, że niemieckapolityka wizowa jestniezgodnaz prawem unijnym, w szczególności z acquis Schengen oraz wspólną instrukcjąkonsularną.
Rzecznik komisarza do spraw wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych stwierdził jednak, żepo zmianie przepisów procedury wizowej wpaździerniku2004 roku nie ma konieczności formalnego oskarże
nia Niemiecozłamanie prawa unijnego.
28 Federalny Trybunał Konstytucyjny (FTK) w Karlsruhe w orzeczeniu z dnia 18 lipca 2005 roku w sprawienr 2 BvR 2236/04[tekst wyroku w: BVerfG, 2 BvR 2236/04 vom18. 7. 2005, Absatz-Nr. (1-201), http://www. bverfg. de/entscheidungen/rs20050718_2bvr223604. html,dostęp 18 lipca 2005] uznałniezgod
ność europejskiego nakazu aresztowaniaz Ustawą Zasadniczą RFN. Trybunał zakwestionował przepisy implementujące decyzję ramową o europejskim nakazie aresztowania i uchylił całąustawę wdrażającą przepisy decyzji ramowej, choć nie zakwestionował samej istoty europejskiego nakazu aresztowania (ENA),leczjedynie zwrócił uwagęna naruszenieprzezprzepisy krajowe praw podstawowych zagwaran towanych w UstawieZasadniczej. W konsekwencji takiej decyzji obywatele niemieccy czekający na wyda nie, zgodnie z procedurą przewidzianą w ENA, odzyskali wolność;wśródnich MamounDarkazanli,które
go przypadek stałsiępowodem rzeczonego wyroku FTK, oskarżony opowiązania z al-Kaidą, zwolniony został z aresztu już kilka godzinpodecyzji FTK.
