Warszawa, 29 lipca 2019 r.
WPS-IV.431.1.26.2019.JN
Pani
Anna Bogucka Kierownik
Ośrodka Pomocy Społecznej w Bogutach-Piankach
ul. Aleja Papieża Jana Pawła II 45 07-325 Boguty-Pianki
WYSTĄPIENIE POKONTROLNE
Na podstawie art. 197b w związku z art. 186 pkt 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1111 ), zwanej dalej ustawą, zgodnie z Planem Kontroli Zewnętrznych Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego na rok 2019, zespół w składzie: Joanna Nurczyk i Beata Trzcińska - starsi inspektorzy wojewódzcy Wydziału Polityki Społecznej Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego w Warszawie, przeprowadzili w terminie 6-7 czerwca 2019 r. kontrolę kompleksową w trybie zwykłym w Ośrodku Pomocy Społecznej w Bogutach- Piankach, zwanym dalej Ośrodkiem.
Zakres kontroli obejmował: zapewnienie rodzinie przeżywającej trudności w wypełnianiu funkcji opiekuńczo-wychowawczych wsparcia oraz pomocy asystenta rodziny, w okresie od 1 stycznia 2018 r. do dnia kontroli.
Na podstawie art. 197d ww. ustawy oraz na podstawie rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 21 sierpnia 2015 r. w sprawie przeprowadzania kontroli przez wojewodę oraz wzoru legitymacji uprawniającej do przeprowadzania kontroli (Dz. U. poz. 1477) przekazuję niniejsze wystąpienie pokontrolne.
Obowiązek wspierania rodziny przeżywającej trudności w wypełnianiu funkcji opiekuńczo- wychowawczych spoczywa na gminie. Ustawodawca nałożył na gminę obowiązek tworzenia i stałego rozwijania systemu wspierania rodziny, który zgodnie z art. 8 ustawy, ma na celu w szczególności: wzmocnienie roli i funkcji rodziny, rozwijanie umiejętności opiekuńczo- wychowawczych rodziny, podniesienie świadomości w planowaniu oraz funkcjonowaniu rodziny, wzmacnianie integracji rodziny, przeciwdziałanie marginalizacji i degradacji społecznej rodziny, dążenie do reintegracji rodziny, dzięki czemu zwiększa się szanse na pozostawienie dziecka w jego naturalnym środowisku.
Stanowisko kierownika Ośrodka objęła pani 1 marca 2012 r., posiada pani upoważnienie do podejmowania działań w sprawach z zakresu wspierania rodziny oraz wydawania w tych sprawach decyzji.1
1 Akta kontroli, s. 15.
WOJEWODA MAZOWIECKI
2 Uchwałą Nr 89/XX/04 Rady Gminy Boguty-Pianki z dnia 28 grudnia 2004 r. nadano statut Ośrodka Pomocy Społecznej w Bogutach-Piankach, zmieniony uchwałami: Nr 55/XII/07 z dnia 28 grudnia 2007 r., Nr 74/XII/12 z dnia 27 marca 2012 r., Nr 110/XVII/12 z dnia 14 grudnia 2012 r., Nr 78/XIII/16 z dnia 30 marca 2016 r., Nr 97/XV/16 z dnia 27 września 2016 r. i Nr 124/XIX/17 z dnia 30 marca 2017 r. Należałoby rozważyć zastąpienie statutu nowym aktem, gdyż dotychczasowy statut już jest nieczytelny.2 Ośrodek Pomocy Społecznej w Bogutach-Piankach nie posiada opracowanego regulaminu organizacyjnego.3
Gmina wypełniła obowiązek wynikający z art. 176 pkt 1 ustawy, opracowała Gminny Program Wspierania Rodziny na lata 2014-2016, który został przyjęty uchwałą Rady Gminy Boguty-Pianki Nr 156/XXII/13 z dnia 5 grudnia 2013 r. oraz Gminny Program Wspierania Rodziny na lata 2017-2019 przyjęty uchwałą nr 123/XIX/17 z dnia 30 marca 2017 r., zmieniony uchwałą nr 137/XX/17 z dnia 5 czerwca 2017 r.4 Wykonanie obu uchwał powierzono Wójtowi Gminy Boguty-Pianki.
Koordynatorem Programu jest Ośrodek.
W Programie uwzględniono cele, między innymi: stworzenie efektywnego systemu wsparcia rodzin w prawidłowym wypełnianiu funkcji opiekuńczo-wychowawczych, czy też tworzenie warunków sprzyjających umacnianiu instytucji rodziny i jej integracji. Należy podkreślić, że cele cechuje w szczególności ich wykonalność i mierzalność (możliwość stwierdzenia, czy zostały osiągnięte), a ich precyzyjne określenie ma ulepszyć proces wdrażania programu. Biorąc to pod uwagę należałoby rozważyć przyjęcie takich wskaźników, które konkretnie określą poziom, jaki chcemy osiągnąć, ponieważ na ich podstawie dokonujemy oceny: czy/w jakim zakresie podjęto zaplanowane działania oraz czy/w jakim zakresie osiągnięto zakładane efekty, np. polepszenie sytuacji dziecka i rodziny, rozwój efektywnej współpracy pomiędzy instytucjami i organizacjami realizującymi program wspierania rodziny. Program po upływie 3 lat powinien zostać oceniony, wynikiem, czego powinny być rekomendacje, które zostaną uwzględnione w kolejnym.
1. Zapewnienie warunków organizacyjno-kadrowych do realizacji zadania z zakresu wspierania rodziny
Gmina wspierała rodziny przeżywające trudności w wypełnianiu funkcji opiekuńczo- wychowawczych i udzielała wsparcie w formie asystenta rodziny w okresie od 1 sierpnia 2016 r. do 31 grudnia 2016 r. Wyjaśniła pani5, że w 2017 r. były podejmowane działania w celu zatrudnienia asystenta rodziny, natomiast w latach 2018-2019 (do dnia kontroli) gmina nie prowadziła skutecznych działań w celu zatrudnienia osoby na stanowisku asystenta rodziny.
2 Obowiązek ogłoszenia tekstu jednolitego statutu wynika z art. 16 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1523 z późn. zm.). Akta kontroli, s. 16- 27.
3 Regulamin organizacyjny jest bardzo ważnym dokumentem, wprowadzającym hierarchizację i podział obowiązków oraz opisującym wzorcowy przebieg procesów i formalną drogę komunikacji. Istota posiadania regulaminu organizacyjnego jest związana ze złożonością realizowanych procesów. Często taki obowiązek wyrażony jest w statucie ośrodka nadanym przez radę gminy. Ośrodek jest samorządową jednostką organizacyjną realizującą szereg kompleksowych zadań, w obszarze szeroko rozumianej pomocy społecznej. Pełni podobną rolę do urzędu gminy, zapewniając merytoryczno-techniczną obsługę organu w sprawach pomocy społecznej, w tym poprzez wydawanie decyzji administracyjnych.
4 Akta kontroli, s. 41-64.
5 Akta kontroli, s. 65-73.
3 Wyjaśniła pani, że od 2017 r. rodziny wymagające wsparcia objęte są pomocą świadczoną przez pracowników socjalnych przy udziale oraz współpracy instytucji oraz podmiotów zaangażowanych w działania na rzecz dziecka i rodziny.
Należy nadmienić, że ustawodawca nałożył na gminę obowiązek tworzenia i stałego rozwijania systemu wsparcia rodziny, natomiast od 1 stycznia 2015 r. zatrudnienie asystenta rodziny stało się obowiązkowe.
2. Rzetelność sporządzanej sprawozdawczości
Z art. 179 ustawy wynika obowiązek składania przez wójta do 31 marca każdego roku radzie gminy rocznego sprawozdania z realizacji zadań z zakresu wspierania rodziny oraz przedstawienia potrzeb w tym zakresie. Całość materiału przedkładanego radzie gminy przygotowywana jest przez podmiot, który faktycznie odpowiada za realizację tego zadania w gminie, a zatem przez Ośrodek.
14 marca 2019 r. Ośrodek złożył roczne Sprawozdanie z realizacji zadań z zakresu wspierania rodziny za rok 2018.6 W sprawozdaniu wykazano m. in. Brak: zatrudnienia asystenta rodziny, zapewnienia w gminie specjalistycznego poradnictwa, rodzin wspierających. W planie potrzeb wskazano na zabezpieczenie środków finansowych na realizację zadań wynikających z ww. ustawy i zatrudnienie asystenta rodziny.
3. Prawidłowość, adekwatność i skuteczność udzielanej pomocy i wsparcia rodzinie przeżywającej trudności w wypełnianiu funkcji opiekuńczo-wychowawczych przez działania prowadzone w formie pracy z rodziną lub pomocy w opiece i wychowaniu dziecka
Wspieranie rodziny przeżywającej trudności w wypełnianiu funkcji opiekuńczo-wychowawczych to zespół planowanych działań, mających na celu przywrócenie rodzinom zdolności do wypełniania tych funkcji, dlatego w pierwszej kolejności konieczne jest rzetelne zdiagnozowanie problemu.
Na gminie skupia się nie tylko udzielanie pomocy rodzinie przeżywającej trudności, ale też prowadzenie monitoringu sytuacji dziecka z rodziny zagrożonej kryzysem lub przeżywającej trudności w wypełnianiu funkcji opiekuńczo-wychowawczych. W celu realizacji tego zadania istotne jest dokonywanie analizy i oceny zjawisk mających wpływ na sytuację osób wymagających wsparcia w środowisku lokalnym, wykazanie aktywności przy identyfikowaniu i monitorowaniu osób i rodzin wymagających pomocy, w szczególności:
ustalenie zasad postępowania odnośnie wymiany informacji dotyczącej rodzin z problemami,
stosowanie procedur weryfikowania własnych informacji i ustalenia wspólnych działań,
wykorzystanie innych możliwości, odnośnie dotarcia do wszystkich osób potrzebujących pomocy i wsparcia.
Udostępniona dokumentacja wskazywała, na brak określonych zasad współpracy i sprawnej wymiany informacji pomiędzy Ośrodkiem a poszczególnymi instytucjami i organizacjami zaangażowanymi w udzielanie wsparcia rodzinom, jak również mechanizmów służących zwiększeniu skuteczności prowadzonych oddziaływań w tym zakresie.
Zgodnie z art. 9 ustawy: rodzina może otrzymać wsparcie poprzez działania: 1) instytucji i podmiotów działających na rzecz dziecka i rodziny; 2) placówek wsparcia dziennego; 3) rodzin wspierających.
6 Akta kontroli, s. 74-77.
4 Na terenie gminy nie funkcjonowała placówka wsparcia dziennego oraz nie obejmowano wsparciem rodzin przeżywających trudności w wypełnianiu funkcji opiekuńczo-wychowawczych pomocą rodzin wspierających, o których mowa w art. 29 ustawy.
Praca z rodziną określona w art. 8 ust. 2 ustawy jest jedną z form wspierania rodziny. Artykuł 10 ust. 3 ustawy przewiduje dodatkowe formy pracy z rodziną, wymienione w pkt 1-5.
W okresie od 1 stycznia 2017 r. do dnia kontroli, Gmina Boguty-Pianki nie zapewniała rodzinom przeżywającym trudności w wypełnianiu funkcji opiekuńczo-wychowawczych pomocy asystenta rodziny. Z uwagi na brak asystenta rodziny w gminie Boguty-Pianki Ośrodek wspierał rodziny z dziećmi w głównej mierze przez realizację zadań wynikających z ustawy o pomocy społecznej w szczególności w formie świadczeń pieniężnych i rzeczowych, a także pracy socjalnej. Pracownicy socjalni informowali o możliwości korzystania z konsultacji i poradnictwa specjalistycznego świadczonego przez Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w Ostrowi Mazowieckiej, a także oferowali bezpłatną pomoc prawną w urzędzie gminy. Dla rodzin, które przeżywały trudności Ośrodek oferował udział w konsultacjach prowadzonych przez Poradnię Psychologiczno- Pedagogiczną w Ostrowi Mazowieckiej. Ośrodek nie prowadził pracy z rodziną w formie: terapii i mediacji, usług dla rodzin z dziećmi, spotkań dla rodzin mających na celu wymianę ich doświadczeń oraz zapobieganie izolacji, zwanych „grupami wsparcia”.
Okazała pani zarządzenie Nr 4/2016 z dnia 28 lipca 2016 r. w sprawie ustalenia zasad pracy asystenta rodziny.7 Przyjęta w obecnej formie dokumentacja z uwagi na brak osoby realizującej te zadania na stanowisku asystenta rodziny nie daje możliwości dokonania oceny podjętych działań.
Analizie poddano 13 losowo wybranych rodzin korzystających ze wsparcia Ośrodka w kontrolowanym okresie. Dokumentacja prowadzona przez pracowników socjalnych zawierała istotne informacje dotyczące: udzielanej pomocy i podejmowanych działaniach zaradczych, prowadzonej współpracy z podmiotami pracującymi na rzecz dziecka i rodziny. Wskazano 2 rodziny, którym przyznano pomoc z powodu bezradności w sprawach opiekuńczo-wychowawczych i w prowadzeniu gospodarstwa domowego w 2018 r. (dożywianie w szkole, zasiłek okresowy, zasiłek celowy i praca socjalna).8 Ustalono, że okazana dokumentacja i dokonana przez pracowników socjalnych w wywiadach środowiskowych ocena sytuacji rodzin wskazuje na 4 rodziny, u których występują problemy opiekuńczo-wychowawcze. Notatki służbowe z wizyt w miejscu zamieszkania zawierały informacje świadczące o zaniedbywaniu dzieci, problemie z utrzymywaniem czystości w domu i nadużywaniem alkoholu. Jako dominujące problemy wskazywano: niskie kompetencje opiekuńczo-wychowawcze rodziców, zaburzone relacje między członkami rodziny (konflikty rodzinne, brak lub słabe więzi rodzinne), uzależnienie od alkoholu członków rodziny i przemoc. Ponadto z danych pozyskanych podczas kontroli wynika, że: w 2 rodzinach została wszczęta procedura Niebieskiej Karty, 3 rodziny objęte są nadzorem kuratora.9 Należy również podkreślić, że Ośrodek otrzymywał informacje o rodzinach przeżywających trudności opiekuńczo-wychowawcze (kierowane były przez powiatowe centrum
7 Akta kontroli, s. 28-40.
8 Akta kontroli, s. 84.
9 Akta kontroli, s. 78-80.
5 pomocy rodzinie, sołtysa wsi pisma, wskazujące na ewidentne zaniedbywanie obowiązków rodzicielskich). 10
Występujące w ww. rodzinach dysfunkcje oraz zaniedbywanie należytego wypełniania funkcji opiekuńczo-wychowawczych wskazują na potrzebę zapewnienia rodzinom wsparcia i pomocy asystenta rodziny. Objęcie rodzin pracą socjalną lub nadzorem kuratora nie zwalnia gminy z tego obowiązku.
Wojewoda Mazowiecki negatywnie ocenił sposób organizacji i realizacji przez Ośrodek zadań wynikających z ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej.
Za stwierdzone nieprawidłowości odpowiedzialność ponosi kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Bogutach-Piankach oraz Wójt Gminy Boguty-Pianki, a ich przyczyną jest brak zatrudnienia asystenta rodziny, a tym samym zapewnienia wsparcia i pomocy asystenta rodziny, rodzinom przeżywającym trudności w wypełnianiu funkcji opiekuńczo-wychowawczych. Gmina nie dysponowała również przygotowanym do pracy asystentem rodziny, aby od stycznia 2017 r. móc realizować obowiązek wynikający z ustawy o wsparciu kobiet w ciąży i rodzin „Za życiem”.
Zapewnianie wsparcia i pomocy asystenta rodziny w przypadku zaistnienia okoliczności wskazanych w ustawie powinno odbywać się automatycznie.
Na podstawie art. 197d ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej oraz na podstawie rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 21 sierpnia 2015 r. w sprawie przeprowadzania kontroli przez wojewodę oraz wzoru legitymacji uprawniającej do przeprowadzania kontroli i wobec stwierdzonych nieprawidłowości kieruję do pani kierownik następujące zalecenia pokontrolne:
rodzinom przeżywającym trudności w wypełnianiu funkcji opiekuńczo-wychowawczych zapewnić wsparcie asystenta rodziny, a tym samym wypełniać obowiązek gminy wynikający z art. 3, art. 4 pkt 1 i 2, art. 8 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i art. 15 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
wypracować procedury określające standardy pracy asystenta rodziny, które staną się podstawą udoskonalenia stosowanych metod pracy i przyczynią się do podejmowania adekwatnych i zaplanowanych działań, w tym umożliwią ocenę jego efektywności pracy,
monitorować funkcjonowanie rodziny po zakończeniu z nią pracy, zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 16 ustawy.
Uwagi i wnioski
Ponadto zwracam uwagę na potrzebę:
wypracowania mechanizmów identyfikowania wszystkich rodzin przeżywających trudności w wypełnianiu funkcji opiekuńczo-wychowawczych w celu objęcia ich wsparciem w formie pracy z rodziną lub pomocy w opiece i wychowaniu dziecka,
przyjęcia zasad współpracy i sprawnej wymiany informacji pomiędzy poszczególnymi instytucjami i podmiotami zaangażowanymi w udzielanie wsparcia rodzinom,
podjęcia działań w celu nawiązania współpracy z rodzinami, które mogłyby stanowić rodzinę wspierającą dla rodzin przeżywających trudności w wypełnianiu funkcji opiekuńczo-wychowawczych,
10 Akta kontroli, s. 81-83.
6
rozważenia potrzeb gminy w zakresie wspierania rodzin w formie pomocy w opiece i wychowaniu, poprzez prowadzenie przez gminę placówki wsparcia dziennego, zgodnie z art. 9 pkt 2 ustawy.
Pouczenie
Zgodnie z art. 197d ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1111.) oraz § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 21 sierpnia 2015 r. w sprawie przeprowadzania kontroli przez wojewodę oraz wzoru legitymacji uprawniającej do przeprowadzania kontroli (Dz. U. z 2015 r. poz. 1477) kontrolowana jednostka może w terminie 7 dni od dnia otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zgłosić do Wojewody Mazowieckiego zastrzeżenia do wydanego wystąpienia lub/i do zawartych w nim zaleceń pokontrolnych na adres: Mazowiecki Urząd Wojewódzki w Warszawie, Wydział Polityki Społecznej, plac Bankowy 3/5, 00-950 Warszawa.
W przypadku nieuwzględnienia przez Wojewodę Mazowieckiego zastrzeżeń oraz w przypadku nie zgłoszenia zastrzeżeń do zaleceń, kontrolowana jednostka jest obowiązana w terminie 30 dni od otrzymania niniejszego wystąpienia pokontrolnego powiadomić wojewodę o sposobie realizacji uwag, wniosków i zaleceń.
W przypadku uwzględnienia zastrzeżeń odpowiadając na zalecenia należy mieć na uwadze zmiany wynikające z powyższego faktu.
Jednocześnie przypominam, że w przypadku osób, które nie realizują zaleceń pokontrolnych mają zastosowanie przepisy art. 198 ww. ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej.
z up. WOJEWODY MAZOWIECKIEGO
Anna Karpińska
Zastępca Dyrektora
Wydziału Polityki Społecznej
