Działalność gospodarcza jednostek samorządu terytorialnego
Prawo Gospodarcze Publiczne, SSA III
Źródła prawa
Wykonywanie działalności gospodarczej przez jednostki samorządu terytorialnego opiera się na wielu aktach prawa.
Są to przede wszystkim:
1) ustawy samorządowe, czyli ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym , ustawa z dnia 5
czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym , ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa , 2) ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce
komunalnej
3) ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych,
4) ustawa z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych
5) ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej.
Działalność komunalna a działalność gospodarcza
Działalność komunalna stanowi
sformułowanie wykraczające poza ramy definicji działalności gospodarczej
określonej w u.s.d.g.. Wynika to z idei i istoty jednostki samorządu terytorialnego, gdzie
zysk nie jest podstawowym celem
wykonywanej działalności, a jednak dochód i tzw. odpłatność w wielu sytuacjach występują.
Z tego względu działalność komunalna stanowi szczególną kategorię
działalności gospodarczej właściwą działalności jednostek samorządu
Zasadnym jest określenie mianem działalności komunalnej wszelkiej (z wyłączeniem władczej)
aktywności JST mającej na celu
realizację zadań publicznych, która nie stanowi jednak jednolitej kategorii, lecz obejmuje:
działalność gospodarczą w sferze użyteczności publicznej
działalność gospodarczą
wykraczającą poza sferę
użyteczności publicznej
Działalność gospodarczą w
sferze użyteczności publicznej
okre ślenie działalno ci w zakresie użytecznoś ci
publicznej należy wiązać z następującymi kryteriami:
wykonywaniem zadań publicznych j.s.t. (przymiotu
użyteczno ci publicznej nie posiada działalność wykraczająca poza sferę zadań publicznych danej jednostki samorządu),
zaspokajaniem potrzeb o charakterze zbiorowym, co wyłącza potrzeby o charakterze indywidualnym, ale jednocześ nie nie wyklucza zaspokajania potrzeb właś ciwym tylko pewnej
grupie członków wspólnoty samorządowej,
zaspokajaniem potrzeb na bieżąco i w sposób nieprzerwany,
niedostatecznym zaspokojeniem ww. potrzeb przez podmioty prywatne,
niezarobkowym charakterem tej działalno ci, przy
jednoczesnym podporządkowaniu jej regułom racjonalnej gospodarki. 2.2
Działalność gospodarczą w sferze użyteczno ci publicznej wyróżniają
pewne szczególne cechy ekonomiczne, do których powszechnie zalicza się:
stosunkowo niska elastyczność popytu,
wysokie koszty stałe działalno ści,
znaczną kapitałochłonność inwestycji,
nieekliwalentność.
Działalność gospodarczą wykraczającą poza sferę użyteczności publicznej
utożsamiana z działalnością
komercyjną, nastawiona na zysk (i/lub odpłatną), odmienną od
regularnej/standardowej realizacji zadań własnych JST - którą
można utożsamiać z klasyczną
działalnością gospodarczą wg
u.s.d.g.
DZIAŁALNOŚĆ GOSPODARCZA JEDNOSTEK SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO W ŚWIETLE USTAW SAMORZĄDOWYCH
ustawy samorządowe dywersyfikują dwie płaszczyzny aktywności gmin, powiatów i województw:
1) realizowaną w sferze użyteczności publicznej oraz
2) wykraczającą poza sferę użyteczności publicznej.
możliwość podejmowania i prowadzenia działalności wykraczającej poza sferę użyteczności publicznej jest w przypadku jednostek samorządu
terytorialnego reglamentowana poprzez oznaczenie dopuszczalnego zakresu oraz form jej wykonywania
ustawy samorządowe dywersyfikując płaszczyzny aktywności jednostek samorządu terytorialnego nie przesądzają o ich identyfikacji jako
działalności gospodarczej (albo braku takiej możliwości).
Dwa poglądy:
1/ aktywność wykonywana w sferze użyteczności publicznej pozbawiona jest charakteru
gospodarczego, gdyż jej celem nie jest zysk, lecz realizacja zadań własnych samorządów – w
konsekwencji ex lege nie jest to działalność gospodarcza. Odpowiednio, jako działalność gospodarczą, traktowano aktywność
wykonywaną poza sferą użyteczności publicznej przyjmując, że skoro nie jest to działalność
zorientowana na wykonywanie zadań własnych to jest wykonywana w celu komercyjnym (w celu osiągnięcia zysku)
2/ Fundamentalnym i niepodważalnym założeniem jest, że działalność gospodarcza jest faktem i kategorią obiektywną – jest to prawnie określona sytuacja, którą trzeba oceniać na podstawie zbadania konkretnych okoliczności faktycznych, wypełniających znamiona tejże działalności lub niewypełniających ich.
W konsekwencji aktywność jednostek samorządu terytorialnego może stanowić działalność gospodarczą i powinna być interpretowana w ten sposób w sytuacjach, w których spełnia przesłanki oznaczone w definicji z art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej25. Istotnym jest przy tym, że zasada ta dotyczy każdego rodzaju aktywności tj.
zarówno działalności wykonywanej w sferze użyteczności publicznej jak i wykraczającej poza tę sferę
Powiat
Generalną zasadę formułuje art. 6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o
Art. 6.1. W celu wykonywania zadań powiat może tworzyć jednostki
organizacyjne i zawierać umowy z innymi podmiotami.
2. Powiat nie może prowadzić działalności gospodarczej wykraczającej poza zadania o charakterze użyteczności publicznej.
Zgodnie ze wskazanym przepisem powiat może prowadzić działalność
gospodarczą, jednak działalność ta jest ograniczona wyłącznie do sfery
Powiat nie może prowadzić działalności gospodarczej
wykraczającej poza zadania o charakterze użyteczności publicznej, czyli działalności o charakterze stricte komercyjnym.
Tym samym aktywność powiatu sprowadza się do realizacji zadań publicznych o charakterze ponadgminnym w zakresie wymienionym w art. 4 u.s.p., czyli m.in..:
edukacji publicznej,
promocji i ochrony zdrowia,
pomocy społecznej,
polityki prorodzinnej,
transportu zbiorowego i dróg publicznych,
kultury oraz ochrony zabytków i opieki nad zabytkami,
kultury fizycznej i turystyki,
gospodarki nieruchomościami,
ochrony przeciwpowodziowej, w tym wyposażenia i utrzymania
powiatowego magazynu przeciwpowodziowego, przeciwpożarowej i zapobiegania innym nadzwyczajnym zagrożeniom życia i zdrowia ludzi oraz środowiska,
przeciwdziałania bezrobociu oraz aktywizacji lokalnego rynku pracy, ochrony praw konsumenta,
obronności itp.
Województwo
art. 11 u.s.w. określa podstawowe zadania
województwa, strategię rozwoju województwa
uwzględniającą m.in. zadania w sferze gospodarki, tj.:
pobudzanie aktywności gospodarczej,
podnoszenie poziomu konkurencyjności i innowacyjności gospodarki województwa,
tworzenie warunków rozwoju gospodarczego, w tym kreowanie rynku pracy,
pozyskiwanie i łączenie środków finansowych: publicznych i prywatnych, w celu realizacji zadań z zakresu użyteczności publicznej
wspieranie rozwoju nauki i współpracy między sferą nauki i gospodarki, popieranie postępu technologicznego oraz
innowacji, promocja walorów i możliwości rozwojowych województwa,
Województwo
art. 13 u.s.w. dopuszcza również faktyczny udział województwa w działalności
gospodarczej poprzez tworzenie czy
przystępowanie do spółek kapitałowych prowadzenie działalności gospodarczej przez
województwo dopuszczane jest zarówno w sferze, jak i poza sferą użyteczności publicznej;
ustawa określa jednak istotne ograniczenie, zgodnie z którym prowadzenie działalności gospodarczej przez województwo poza sferą
użyteczności publicznej, dopuszczalne jest jedynie w zakresie działalności polegającej na
czynnościach promocyjnych, edukacyjnych i
wydawniczych służących rozwojowi województwa.
Art. 13 u.s.w.
1. W sferze użyteczności publicznej województwo może tworzyć spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, spółki akcyjne lub spółdzielnie, a także może przystępować do takich spółek lub spółdzielni.
2. Poza sferą użyteczności
publicznej województwo może tworzyć spółki z
ograniczoną odpowiedzialnością i spółki akcyjne oraz przystępować do nich, jeżeli działalność spółek polega na wykonywaniu czynności promocyjnych,
edukacyjnych, wydawniczych oraz na wykonywaniu działalności w zakresie telekomunikacji służących rozwojowi województwa.
Gmina
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (u.s.g.) stanowi, że gmina może
prowadzić:
1/ działalność gospodarczą w sferze użyteczności publicznej – prowadzenie działalności gospodarczej w celu realizacji zadań własnych gminy;
2/ działalność gospodarczą poza sferą użyteczności publicznej - prowadzenie działalności gospodarczej o charakterze komercyjnym.
Ustawa o samorządzie gminnym
użyteczność publiczną utożsamia z realizacją zadań własnych gminy, których istotą jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej.
Art. 7 u.s.g. określa katalog zadań własnych gminy.
Art. 9 u.s.g.
1. (…)
2. Gmina oraz inna gminna osoba prawna może
prowadzić działalność gospodarczą wykraczającą poza zadania o charakterze użyteczności publicznej wyłącznie w przypadkach określonych w odrębnej ustawie.
3. Formy prowadzenia gospodarki gminnej, w tym wykonywania przez gminę zadań o charakterze użyteczności publicznej, określa odrębna ustawa.
4. Zadaniami użyteczności publicznej, w rozumieniu ustawy, są zadania własne gminy, określone w art. 7 ust. 1, których celem jest bieżące i nieprzerwane
zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych.
u.s.g. dopuszcza działalność
wykraczającą poza sferę użyteczności publicznej (działalność komercyjną) gminy, ale wyłącznie w przypadkach określonych w odrębnej ustawie.
Odrębną ustawą wskazaną w art. 9
u.s.g. jest ustawa z dnia 20 grudnia
1996 r. o gospodarce komunalnej
(u.g.k.)
DZIAŁALNOŚĆ GOSPODARCZA JEDNOSTEK SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO W ŚWIETLE USTAWY O GOSPODARCE KOMUNALNEJ
wykorzystanie w art. 1 u.g.k. wyrażenia „w
szczególności”, z którego wynika, że gospodarka komunalna obejmuje przede wszystkim
wykonywanie zadań użyteczności publicznej
jednostek samorządu terytorialnego, ale ponadto dotyczyć może (również) aktywności
wykraczającej poza realizację zadań własnych,
wykorzystanie w treści u.g.k. sformułowania gospodarka komunalna w żaden sposób nie przesądza ex lege o kwalifikacji aktywności jednostek samorządu terytorialnego jako działalności gospodarczej.
„Gospodarka komunalna obejmuje w szczególności zadania o charakterze
użyteczności publicznej, których celem jest
bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług
powszechnie dostępnych”.
Co powala przyjąć, że wykonując określone przepisami ustaw zadania w sferze
użyteczności publicznej - JST nie zmierza do wypracowania zysku, którego osiągnięcie zresztą często jest niemożliwe. Uzyskanie dodatniego wyniku ekonomicznego nie jest wykluczone, ale nie jest to warunek
konieczny zaspokajania potrzeb wspólnoty samorządowej
U.g.k. określa w art. 10 sytuacje, w których dopuszcza się aktywność gminy w wymiarze komercyjnym
Sytuacja I
Art. 10.1. Poza sferą użyteczności publicznej gmina może tworzyć spółki prawa handlowego i przystępować do nich, jeżeli łącznie zostaną spełnione następujące warunki:
istnieją nie zaspokojone potrzeby wspólnoty samorządowej na rynku lokalnym,
występujące w gminie bezrobocie w znacznym stopniu wpływa ujemnie na poziom życia wspólnoty
samorządowej, a zastosowanie innych działań i
wynikających z obowiązujących przepisów środków
prawnych nie doprowadziło do aktywizacji gospodarczej, a w szczególności do znacznego ożywienia rynku lokalnego lub trwałego ograniczenia bezrobocia.
Obie przesłanki muszą zachodzić łącznie
Sytuacja II
Art. 10. 2. Poza sferą użyteczności
publicznej gmina może tworzyć spółki prawa handlowego i przystępować do nich równie ż wówczas, jeżeli zbycie składnika mienia komunalnego mogącego stanowić wkład niepieniężny gminy do spółki albo też
rozporządzenie nim w inny sposób
spowoduje dla gminy poważną stratę majątkową.
Przepis tworzy podstawę do racjonalnego gospodarowania majątkiem gminny
Sytuacja III
Art. 10. 3. Ograniczenia dotyczące tworzenia spółek prawa handlowego i przystępowania przez gminę do nich, o których mowa w ust. 1 i 2, nie mają zastosowania do posiadania przez gminę akcji lub udziałów spółek zajmujących się czynnościami
bankowymi, ubezpieczeniowymi oraz działalnością doradczą, promocyjną, edukacyjną i wydawniczą na rzecz
samorządu terytorialnego, a także innych spółek ważnych dla rozwoju gminy, w tym
klubów sportowych działających w formie spółki kapitałowej.
nie jest uzależniona od żadnych warunków
FORMY ORGANIZACYJNO-PRAWNE
DZIAŁALNOŚCI GOSPODARCZEJ JEDNOSTEK SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO W ŚWIETLE USTAWY O GOSPODARCE KOMUNALNEJ
Art. 2 u.g.k.
Gospodarka komunalna może być
prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w szczególności w formach samorządowego zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego.
Przepis ten daje jednostkom samorządowym możliwość wyboru form
organizacyjnoprawnych działalnoś ci
gospodarczej spoś ród wszystkich, których tworzenie dopuszcza prawo.
Formy publicznoprawne działalno ści gospodarczej obejmują przede wszystkim instytucje przewidziane w ustawie o finansach publicznych, a mianowicie:
zakład budżetowy,
jednostka budżetowa,
gospodarstwo pomocnicze,
środki specjalne.
Formy prywatnoprawne działalnoś ci gospodarczej to przede wszystkim:
spółki prawa handlowego,
fundacje,
spółdzielnie i stowarzyszenia.
podstawową formą wykonywania gospodarki komunalnej jest samorządowy zakład budżetowy, forma właściwa wyłącznie realizacji zadań własnych (aktywności w sferze użyteczności publicznej) gmin, powiatów i województw (co wynika z art. 7 u.g.k. in fine).
Zgodnie z art. 7 u.g.k. w formie samorządowego zakładu budżetowego nie może być prowadzona działalność wykraczająca poza zadania o charakterze użyteczności publicznej.
W zakresie użytecznoś ci publicznej wszystkie j.s.t. mogą tworzyć jednostki przewidziane ustawą o finansach publicznych oraz spółki kapitałowe.
Poza sferą użyteczności publicznej wyłącznie formy organizacyjnoprawne przewidziane prawem handlowym. Przesądza o tym art. 7 u.g.k., zgodnie z którym działalno ść wykraczająca poza zadania o charakterze użyteczno ci publicznej nie może być prowadzona w formie zakładu budżetowego, co oznacza także, że nie jest dopuszczalne prowadzenie takiej działalno ci przez jednostkę budżetową, gospodarstwo pomocnicze lub z wykorzystaniem ośrodka specjalnego.
FORMY ORGANIZACYJNO-PRAWNE DZIAŁALNOŚCI GOSPODARCZEJ JEDNOSTEK SAMORZĄDU
TERYTORIALNEGO W ŚWIETLE USTAWY O GOSPODARCE KOMUNALNEJ
poza samorządowym zakładem budżetowym na mocy art. 9 ust 1 u.g.k. jednostki
samorządu terytorialnego mogą tworzyć
spółki z ograniczoną odpowiedzialnością oraz spółki akcyjne, w tym także przystępować do takich spółek;
U.g.k. dopuszcza (z ograniczeniami) wyłącznie samorządowe zakłady
budżetowe oraz określone spółki prawa handlowego tj. spółkę z ograniczoną
odpowiedzialnością, spółkę akcyjną oraz spółkę komandytową i
komandytowo-akcyjną.
Spółka akcyjna a komunalna osoba prawna
Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 1994 r.
SA/Po 1387/94
Teza
Spółka akcyjna jest osobą prawną inną niż gminy i prowadzenie przez nią działalności gospodarczej na własny rachunek i we własnym imieniu nie jest równoznaczne z prowadzeniem takiej działalności przez osobę prawną, będącą akcjonariuszem spółki. Nie jest komunalną osobą prawną spółka akcyjna, w której kapitał akcyjny gminy wynosi mniej niż 50 procent.
Spółka akcyjna utworzona na podstawie uchwały Rady Miejskiej, nie będąc gminą ani komunalną osobą prawną, może prowadzić
działalność gospodarczą poza zadania o charakterze użyteczności publicznej i nie dotyczy jej zakaz ustanowiony w art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 16 poz.
95).
Udział kapitałowy gminy w banku a
prowadzenie działalności gospodarczej
Uchwała Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego - Izba Cywilna z dnia 14 marca 1995 r. sygn. akt III CZP 6/95
Teza
Udział kapitałowy gminy w banku działającym w formie spółki akcyjnej nie jest prowadzeniem działalności gospodarczej w rozumieniu art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 16 poz.
95).
Działalność gospodarcza prowadzona przez gminę
Wyrok Sądu Apelacyjnego w Poznaniu z dnia 4 lipca 2006 r.
sygn. akt I ACa 232/06 Teza
Wykonywanie przez gminę zadań własnych, nie stanowi przeszkody do przyjęcia gospodarczego charakteru prowadzonej w tym zakresie działalności.
Musi ona jednak odpowiadać kryteriom takiego rodzaju aktywności, tzn. musi mieć charakter zorganizowany i ciągły oraz podlegać regułom racjonalnego gospodarowania i stanowić formę udziału w obrocie gospodarczym. Nie jest natomiast niezbędne, aby działalność taka przynosiła określony dochód (zysk).
