Recenzent
prof. zw. dr hab. Mariusz Jabłoński
Redakcja, skład i łamanie
Violet Design / Wioletta Kowalska
Projekt okładki i stron tytułowych Andrzej Taranek
Publikacja sfi nansowana ze środków Dziekana Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Gdańskiego
© Copyright by Uniwersytet Gdański Wydawnictwo Uniwersytetu Gdańskiego
ISBN 978-83-8206-170-3
Wydawnictwo Uniwersytetu Gdańskiego ul. Armii Krajowej 119/121, 81-824 Sopot tel.: 58 523 11 37; 725 991 206
e-mail: wydawnictwo@ug.edu.pl www.wyd.ug.edu.pl
Księgarnia internetowa: www.kiw.ug.edu.pl
Druk i oprawa
Zakład Poligrafi i Uniwersytetu Gdańskiego ul. Armii Krajowej 119/121, 81-824 Sopot tel. 58 523 14 49
Spis treści
Wykaz skrótów 7
Przedmowa 9
Rozdział I
Wpływ orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego
na kształt prawa parlamentarnego w Polsce 11
Rozdział II
Na marginesie unormowania „zdalnych” posiedzeń
Senatu Rzeczypospolitej Polskiej 31
Rozdział III
Rola Senatu Rzeczypospolitej Polskiej w realizacji
wyroków Trybunału Konstytucyjnego 65
Rozdział IV
Rola Senatu Rzeczypospolitej Polskiej w realizacji
konstytucyjnego prawa petycji 79
Zakończenie 107
Akty normatywne 111
Bibliografi a 115
Wykaz skrótów
Akty prawne
Konstytucja Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) Mała Konstytucja Ustawa Konstytucyjna z dnia 17 października
1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 84, poz. 426 ze zm.)
Regulamin Sejmu uchwała Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r. – Regulamin Sejmu
Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn.: M.P. z 2019 r.
poz. 1028 ze zm.)
Regulamin Senatu uchwała Senatu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 23 listopada 1990 r. – Regulamin Senatu (tekst jedn.: M.P. z 2018 r. poz. 846)
u.p. ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o petycjach (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 870 ze zm.)
Inne
OTK Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego
OTK-A Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego – Seria A
TK Trybunał Konstytucyjny
Przedmowa
Prezentowana praca obejmuje wybrane zagadnienia z kręgu problema- tyki jednej z izb polskiego parlamentu – Senatu Rzeczypospolitej Polskiej.
Inspiracją były tu zwłaszcza nośne społecznie materie i związek z praktyką polityczno-prawną. Spojrzenie autorskie to konstytucyjnoprawny punkt widzenia. Zespół autorski to profesorowie z Katedry Prawa Konstytucyj- nego i Instytucji Politycznych na Wydziale Prawa i Administracji Uni- wersytetu Gdańskiego, z dużym dorobkiem wydawniczym – dr hab. Anna Rytel-Warzocha, prof. UG oraz prof. dr hab. Andrzej Szmyt, co oznacza małą zmianę w stosunku do szeregu opracowań w tym nurcie badawczym, publikowanych uprzednio w zbiorach wydanych przez Wydawnictwo Uni- wersytetu Gdańskiego.
Wspominamy o tym dlatego, że niniejsza praca nawiązuje, będąc pew- nego rodzaju kontynuacją, zwłaszcza do trzech zbiorów: W kręgu zagadnień parlamentarnych. Wybrane problemy praktyki w świetle opinii konstytucyjno- prawnych (Gdańsk 2016), Miscellanea parlamentarne. Praktyka w sferze napięć konstytucyjnoprawnych (Gdańsk 2017) i W kręgu zagadnień parlamentarnych.
Z doświadczeń Sejmu i Senatu RP oraz Parlamentu Europejskiego (Gdańsk 2018) – wówczas we współautorstwie katedralnego grona trzech auto- rów (dr hab. Krzysztof Grajewski – prof. UG, prof. dr hab. Andrzej Szmyt i dr hab. Marcin M. Wiszowaty – prof. UG). Niniejsza praca stanowi więc – z roczną przerwą – poniekąd czwartą w cyklu, o zbliżonym charakterze, a także – co warte podkreślenia – o tożsamej szacie edytorskiej i zbliżonej objętości. Wiele wskazuje na to, że cykl może być kontynuowany, tworząc de facto serię wydawniczą poświęconą materii parlamentarnej.
Poszczególne fragmenty pracy mają charakter merytorycznych analiz cząstkowych, ujętych w odrębne rozdziały, co zapewnia przejrzystość syste- matyki. Wyodrębnienie materii i układ w ramach pracy mają u podstaw
10 Przedmowa racje konstytucyjne, ustawowe i regulaminowe. Nie są więc przypadkowe.
Zakres przedmiotowy pracy nie stanowi oczywiście wyczerpującej analizy całej senackiej materii, z pewnością jednak obejmuje kwestie o istotnej wadze. W ich zakresie uwzględniono też orzecznictwo konstytucyjnoprawne i doświadczenia praktyki.
Dla jasności warto przypomnieć, że w przywołanych wcześniej trzech publikacjach na tematy parlamentarne zgrupowano opracowania w sumie w jedenastu rozdziałach. Dotyczyły one kolejno: sprawowania mandatu przedstawicielskiego, problemów immunitetowych, niepołączalności man- datu, lobbingu w postępowaniu ustawodawczym (2016), projektów uchwał w sprawie powoływania komisji śledczych, konsultowania poselskich pro- jektów ustaw, uchwalania ustawy budżetowej, skracania przerw w obradach i wcześniejszego wznawiania obrad (2017), nowelizacji regulaminu sejmo- wego, immunitetów i nietykalności ujętych porównawczo w odniesieniu do parlamentarzystów i innych funkcjonariuszy państwowych, lobbingu na tle krajowej regulacji jawności życia publicznego oraz w wymiarze unij- nym (2018).
Niniejsza praca zawiera cztery rozdziały. Omówiono w nich wpływ orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego na kształt prawa parlamentar- nego – w tym i spraw „senackich” – w Polsce, kolejno też aktualną problema- tykę unormowania „zdalnych” posiedzeń Senatu RP w warunkach epidemii koronawirusa SARS-CoV-2, wywołującego chorobę COVID-19. Następne obszary poddane analizie to rola Senatu w realizacji obywatelskiego prawa petycji oraz rola Senatu w wykonywaniu orzeczeń Trybunału Konstytucyj- nego. Każdy z rozdziałów obejmuje więc ważką materię prawnoustrojową, uwzględniającą status i rolę drugiej izby parlamentu w Polsce. Dobór materii poddanej analizie nie jest więc przypadkowy, stanowi bowiem wyraz przeko- nania o bardzo istotnym znaczeniu tych materii dla praktyki parlamentarnej i rozwoju refl eksji naukowej w ramach prawa konstytucyjnego.
Anna Rytel-Warzocha, Andrzej Szmyt
ROZDZIAŁ I
WPŁYW ORZECZNICTWA TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO NA KSZTAŁT PRAWA PARLAMENTARNEGO W POLSCE
1. Zgodnie z art. 173 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwiet- nia 1997 r.1 sądy i Trybunały są władzą odrębną i niezależną od innych władz. Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obo- wiązującą i są ostateczne (art. 190 ust. 1). Zgodnie z art. 188 Konstytucji Trybunał Konstytucyjny orzek a m.in. w sprawach:
1) zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją;
2) zgodności ustaw z ratyfi kowanymi umowami międzynarodowymi, których ratyfi kacja wymagała uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie;
3) zgodności przepisów prawa, wydawanych przez centralne organy państwowe, z Konstytucją, ratyfi kowanymi umowami międzynarodo- wymi i ustawami.
Konstytucja w art. 10 przesądza, że ustrój Rzeczypospolitej Polskiej opiera się na podziale i równowadze władzy ustawodawczej, władzy wyko- nawczej i władzy sądowniczej, przy czym „władzę ustawodawczą sprawują Sejm i Senat”. Materię władzy ustawodawczej reguluje przede wszystkim rozdział IV Konstytucji („Sejm i Senat”), w tym m.in. organizację i działanie parlamentu (art. 109–124). W szczególności istotny dla materii prawa parla- mentarnego jest przepis art. 112 Konstytucji, zgodnie z którym: „Organiza- cję wewnętrzną i porządek prac Sejmu oraz tryb powoływania i działalności jego organów, jak też sposób wykonywania konstytucyjnych i ustawowych obowiązków organów państwowych wobec Sejmu określa regulamin Sejmu uchwalony przez Sejm”. Ponadto ustawa zasadnicza stanowi, że prawo
1 Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.
12 Anna Rytel-Warzocha, Andrzej Szmyt obywatela do uzyskiwania informacji o działalności Sejmu i Senatu realizo- wane jest w trybie określonym przez ich regulaminy (art. 61 ust. 4). Kon- stytucja przewiduje nadto, że także swój regulamin uchwala Zgromadzenie Narodowe (Sejm i Senat obradujące wspólnie w przypadkach określonych w Konstytucji) – art. 114, a także że do Senatu stosuje się odpowiednio przepisy art. 110, 112, 113 i 120 Konstytucji. Jej przepisy zakreślają więc zręby prawa parlamentarnego, choć można odnotować różnice doktrynalne w jego podejmowaniu2.
2. Dla potrzeb niniejszego opracowania wystarczające jest zasygnalizo- wać, że w wąskim rozumieniu prawo parlamentarne pojmowane jest jako wewnętrzne prawo parlamentu, zwłaszcza jego charakter, znaczenie i treść regulaminów izb, czyli głównie materie wewnętrznej struktury, organizacji i trybu pracy parlamentu. W ujęciu szerszym prawo parlamentarne może obejmować również materie prawa wyborczego, statusu prawnego posła i senatora czy nawet proces ustawodawczy w fazie poprzedzającej złożenie projektu ustawy do Sejmu, funkcjonalnie jednak związanej z fazą parlamen- tarną. Zawsze trzeba też podkreślić pierwszeństwo przepisów Konstytucji w omawianych materiach, jak i istotne znaczenie – niezależnie od regula- minów parlamentarnych – ustaw w materiach nierozerwalnie związanych z prawem parlamentarnym w wąskim rozumieniu. Przykładem może tu być ustawa z dnia 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora3, ustawa z dnia 24 czerwca 1999 r. o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli4 czy ustawa z dnia 21 stycznia 1999 r. o sejmowej komisji śledczej5 i inne. Dla potrzeb prezentowanej publikacji nie mają znaczenia spory o to, czy prawo parlamentarne jest tylko częścią prawa konstytucyj- nego, czy już odrębną gałęzią prawa.
Dla niniejszego opracowania istotne znaczenie ma natomiast podkre- ślenie roli tzw. prawotwórstwa sądowego (Richterrecht), w praktyce polskiej przede wszystkim orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Uzmysła- wia ono, że nie jest trafne sprowadzanie tego Trybunału do roli tylko
2 Z bogatej literatury przedmiotu jako publikacje wprost i kompleksowo ukierunko- wane można wskazać zwłaszcza Z. Czeszejko-Sochacki, Prawo parlamentarne w Polsce, Warszawa 1997 i Wielki słownik parlamentarny, red. J. Szymanek, Warszawa 2018.
3 Tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1799.
4 Tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2120.
5 Tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1024 ze zm.
Konstytucyjnego w obrębie prawa parlamentarnego. Aktualna postać tego prawa ma na sobie piętno orzecznicze, co oznacza, że Trybunał Konstytu- cyjny dookreślił z założenia dość ogólne przepisy Konstytucji7. Liczne przy- kłady orzeczeń „parlamentarnych” dostrzec można w praktycznie wszystkich obszarach prawa parlamentarnego. Wymienić tu można problematykę auto- nomii parlamentarnej, wzajemnych relacji obu izb – Sejmu i Senatu, funkcji parlamentu i sposobów ich realizacji, wewnątrzizbowych reguł postępowa- nia, źródeł prawa parlamentarnego8. Kompleksowe przedstawienie i analiza wymagałyby tu obszernej monografi i. Dla dokładności należy przy tym pod- kreślić, że orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego w materiach prawa par- lamentarnego miało swe początki jeszcze w minionym okresie ustrojowym przed transformacją ustrojową i uchwaleniem Konstytucji z 1997 r.
3. Nie ulegało nigdy wątpliwości, że regulaminy parlamentarne – co do zasady – zawierają normy prawne, więc z tego tytułu podlegają kognicji Try- bunału Konstytucyjnego (dziś art. 188 pkt 3 Konstytucji). Problemy ocenne ad hoc mogły jednak pojawiać się w odniesieniu do innych uchwał Sejmu.
6 Jako szczególnie istotne wskazać tu należy: M. Zubik, Prawo parlamentarne i postę- powanie ustawodawcze w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego [w:] Księga XX-lecia orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, red. M. Zubik, Warszawa 2006; J. Karp, J. Szy- manek, Wpływ orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego na kształtowanie się prawa parla- mentarnego, „Przegląd Sejmowy” 2009, nr 4.
7 M. Zubik, Prawo parlamentarne…, s. 718.
8 Szereg tych kwestii jawić się może jako część szerszej problematyki reguł stano- wienia prawa w demokratycznym państwie prawnym i ma swoją ogólniejszą literaturę przedmiotu – zob. tu np. Proces prawotwórczy w świetle orzecznictwa Trybunału Konsty- tucyjnego. Wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego dotyczące zagadnień związanych z proce- sem legislacyjnym, oprac. I. Chojnacka, Warszawa 2015, s. 310; Z. Czeszejko-Sochacki, O niektórych problemach konstytucyjnej procedury legislacyjnej [w:] Konstytucja, wybory, par- lament, red. L. Garlicki, Warszawa 2000; W. Sokolewicz, Niektóre zagadnienia procedur parlamentarnych w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego [w:] Trybunał Konsty- tucyjny. Księga XV-lecia, „Studia i Materiały” 2001, t. XV; J. Szymanek, Sejm, Senat a Try- bunał Konstytucyjny. Współzależność w kształtowaniu systemu prawnego państwa, „Przegląd Legislacyjny” 2004, nr 4 i in.
14 Anna Rytel-Warzocha, Andrzej Szmyt Przykładem może być uchwała Sejmu z dnia 1 lipca 1994 r. o trybie prac nad ustawą o ratyfi kacji Konkordatu między Stolicą Apostolską a Rzeczą- pospolitą Polską9, gdzie Trybunał Konstytucyjny umorzył postępowanie z powodu oceny, że uchwała ta nie miała charakteru normatywnego, lecz cha- rakter indywidualno-proceduralny10. Inaczej jednak stało się w odniesieniu do uchwał sejmowych powołujących komisje śledcze, gdzie Trybunał Konstytu- cyjny uznał swą kognicję i jego orzecznictwo stało się nadzwyczaj istotnym czynnikiem współkształtującym model powoływania i funkcjonowania takich komisji. Fundamentalne znaczenie miał dla prawa parlamentarnego i dalszej praktyki ustrojowej wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 września 2006 r., U 4/0611. W analizowanej uchwale Trybunał Konstytucyjny dostrzegł przepisy „uzupełniające” w stosunku do „zrębowego i niezupełnego” przepisu art. 7 ust. 1 ustawy o sejmowej komisji śledczej. Sposobem rozumienia „nor- matywności” takich uchwał Trybunał Konstytucyjny modelowo wyznaczył swą kognicję wobec uchwał sejmowych powołujących komisje śledcze. Poza rozstrzygnięciem problemu kognicji wobec uchwał sejmowych, Trybunał Konstytucyjny istotnie odniósł się w swym wyroku do takich zasadniczych kwestii prawa parlamentarnego, jak relacje materii regulaminowej do materii ustawowych i rozumienia funkcji kontrolnej Sejmu.
4. W wielu swych orzeczeniach Trybunał Konstytucyjny odniósł się do problematyki autonomii parlamentarnej. Podstawą był tu – aktualnie – przepis art. 112 Konstytucji RP określający autonomię regulaminową każ- dej z izb, ale w materii tej Trybunał Konstytucyjny wypowiadał się jeszcze przed uchwaleniem obowiązującej ustawy zasadniczej. Szczególne znacze- nie można w tym wypadku przypisać orzeczeniu z dnia 26 stycznia 1993 r., U 10/9212.
9 M.P. Nr 39, poz. 326 ze zm.
10 Szerzej M. Zubik, Prawa parlamentarne…, s. 696–697; postanowienie TK z 6.12.1994 r., U 5/94, OTK 1994, nr 2, poz. 41.
11 M.P. Nr 66, poz. 680, a wraz z uzasadnieniem – OTK-A 2006, nr 8, poz. 109; szerzej o wyroku A. Szmyt, Komisja śledcza. Komentarz (do wyroku z dnia 22 września 2006 r., U 4/06) [w:] Na straży państwa prawa. Trzydzieści lat orzecznictwa Trybunału Konstytu- cyjnego, red. L. Garlicki, M. Derlatka, M. Wiącek, Warszawa 2016, s. 590–609.
12 OTK 1993, nr 1, poz. 2. Na marginesie autonomii regulaminowej dodajmy, że autonomia parlamentarna oznacza także autonomię personalną, budżetową, teryto- rialną – zob. J. Karp, J. Szymanek, Wpływ orzecznictwa…, s. 147 i M. Zubik, Prawo parlamentarne…, s. 698.
znaczenie dla zapewnienia parlamentowi niezależnej i samodzielnej pozycji w systemach opartych o zasadę podziału władzy. Podkreślił, że na autono- mię parlamentu składa się przede wszystkim jego prawo do samodzielnego uchwalania regulaminu określającego wewnętrzną organizację i tryb funk- cjonowania parlamentu, zwane na ogół autonomią regulaminową izb. Łączy się to z postacią regulaminu w formie uchwały wykluczającej wpływ na jego treść czynników zewnętrznych (egzekutywy – rządu, głowy państwa czy także drugiej izby legislatywy). Umożliwia to zachowanie równowagi w rela- cjach między władzą ustawodawczą a innymi władzami.
W przywołanym orzeczeniu Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że prze- pisy konstytucyjne stanowiące podstawę wspomnianej autonomii obligują Sejm i Senat do unormowania wskazanych spraw w regulaminie. Jedno- cześnie oznacza to wyłączność formy regulaminu w regulowaniu tych spraw, co wyklucza normowanie tych zagadnień w formie ustawy. Zasada autono- mii parlamentu uzasadnia więc w tym przypadku wprowadzenie wyjątku od zasady nieograniczonego zakresu przedmiotowego ustawy. Konstytucja – zdaniem Trybunału Konstytucyjnego – nie zakazuje normowania w regu- laminie spraw niewymienionych (w jej art. 61 ust. 4, art. 112 i 123 ust. 2), jednakże regulamin nie może z kolei wkraczać w materie „zastrzeżone” dla ustawy, w szczególności w materię praw i obowiązków jednostki. Nie może też przyznawać Sejmowi i jego organom kompetencji władczych ani nakła- dać nowych, nieznanych ustawie obowiązków na inne organy władzy pub- licznej.
Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że przepisy konstytucyjne pozo- stawią jednak Sejmowi szeroki zakres swobody co do sposobu uregulowania przesłanek i trybu działań wewnątrz izby, np. odwoływania jego organów czy np. form organizacji posłów w Sejmie (zasad tworzenia klubów, kół, zespołów itp. oraz zasad ich działania i reprezentacji w organach parlamen- tarnych). Poprzez uchwalenie regulaminu następuje jednak samozwiązanie się Sejmu postanowieniami tego aktu prawnego. Tym samym parlamenta- rzyści muszą go przestrzegać tak długo, jak długo on wiąże. Mogą jednak go w każdej chwili zmienić częściowo lub całkowicie. Zasada legalności
16 Anna Rytel-Warzocha, Andrzej Szmyt w działalności ustawodawczej parlamentu nie może być zawężona jedynie do stwierdzania generalnej legitymacji do sprawowania władzy ustawodaw- czej (czy też przestrzegania wyłącznie konstytucyjnych reguł stanowienia prawa). Wiąże się ona z potrzebą przestrzegania całokształtu obowiązują- cych „reguł gry”.
Rozumienie charakteru regulaminu parlamentarnego skłoniło Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu w sprawie U 10/92 do zakreślenia pewnych gra- nic swej kognicji w zakresie kontroli regulaminu. Zdaniem Trybunału kon- trola zgodności całej treści regulaminu z ustawą zasadniczą nie może budzić żadnych wątpliwości, bo zasada państwa prawnego wymaga, by całe prawo było z nią zgodne. Jednakże charakter autonomii parlamentarnej nakazuje Trybunałowi Konstytucyjnemu zachować „szczególną powściągliwość”
w kontrolowaniu norm ustanawianych w materiach tejże autonomii. Przy- jąć w tym wypadku należy założenie, że parlament, ustanawiając określone przepisy – w zakresie własnej organizacji i trybu działania – rozporządza szerokim marginesem swobody. A zatem w tych dziedzinach Trybunał Kon- stytucyjny winien się liczyć ze szczególnie silnym domniemaniem zgodności regulaminu z Konstytucją. Tam zaś, gdzie przepisy konstytucyjne pozosta- wiają pewne luzy interpretacyjne, Trybunał Konstytucyjny powinien dawać pierwszeństwo interpretacji przyjmowanej w praktyce organów stosujących Konstytucję13. Inny wymiar – o czym poniżej osobno – ma natomiast kwe- stia „niezgodności” regulaminu z ustawą. Przy innej okazji natomiast Trybu- nał Konstytucyjny zwrócił uwagę14, że zasada autonomii regulaminowej nie oznacza jednak, że to Sejm lub Senat uzyskały prawo do legalnej wykładni użytych w Konstytucji pojęć z zakresu prawa parlamentarnego. Ostateczna i wiążąca interpretacja przepisów konstytucyjnych – także i w tych mate- riach – należy bowiem do Trybunału Konstytucyjnego. Autonomia regula- minowa nie może bowiem stwarzać ryzyka nadmiernej, niekontrolowanej samodzielności parlamentu, wykraczającej poza konstytucyjne ramy swo- body kształtowania treści regulaminu.
Trybunał Konstytucyjny zaakceptował przy tym dopuszczalność wejścia w życie uchwał nowelizujących regulamin izby z chwilą ich podjęcia, choć następnie są one ogłaszane w „Monitorze Polskim”. Przyjętą praktykę tłu- maczy się tym, że przepisy regulaminu odnoszą się z reguły do postępowania
13 Zob. wyrok TK z 23.02.1999 r., K 25/98, OTK 1999, nr 2, poz. 23.
14 Wyrok TK z 24.03.2004 r., K 37/03, OTK-A 2004, nr 3, poz. 21.
i wzgląd na społeczną skuteczność stanowionych norm prawnych, które to względy w odniesieniu do przepisów „powszechnie” obowiązujących uzależ- niają obowiązywanie norm prawnych od ich uprzedniej publikacji, a także od odpowiedniego vacatio legis.
5. Analizując aspekty autonomii regulaminowej parlamentu, Trybunał Konstytucyjny dostrzegł bardziej złożony problem stosunku regulaminu do ustawy. W orzeczeniu U 10/92 Trybunał podkreślił, że ustawa nie może wkraczać w materie przekazane przepisami ustawy zasadniczej do unor- mowania regulaminem Sejmu. Byłoby to wyraźne naruszenie Konstytucji.
Inaczej mówiąc, w tej części zakresu przedmiotowego ustawy, która doty- czy regulowania spraw tworzenia, właściwości i trybu działania organów państwowych, obowiązujące przepisy konstytucyjne wprowadzają wyraźny wyłom w postaci autonomicznej, pozaustawowej działalności prawotwór- czej Sejmu. Ta wyłączność Sejmu do unormowania pewnego zakresu spraw, jak też swoboda w samym sposobie ich unormowania składają się na treść zasady autonomii regulaminowej Sejmu.
W opinii Trybunału Konstytucyjnego regulamin Sejmu nie jest aktem wykonawczym w stosunku do ustawy. Jest aktem samoistnym, wydawanym wprost w oparciu o Konstytucję i w tym znaczeniu traktować go można również jako akt wykonawczy do Konstytucji. Stosunku regulaminu Sejmu do ustawy nie można też – zdaniem Trybunału Konstytucyjnego – rozpa- trywać generalnie jako stosunku jednego typu aktów normatywnych Sejmu (ustaw) do drugiego (uchwał). Relacja między ustawą a regulaminem jest relacją ogólnego do szczególnego; dotyczy stosunku pewnego ogólnego typu aktów normatywnych do szczególnego, jednostkowego aktu o wyraź- nie ograniczonym przedmiocie. Przedmiotem tym są sprawy organizacji i trybu działania Sejmu. Stosunek regulamin – ustawa nie jest więc stosun- kiem regulaminu do jakiejkolwiek ustawy, ale jedynie do ustaw dotyczących materialnie parlamentu. Jeżeli stwierdzi się, że ustawa również tej materii dotyczy i podniesiony zostanie zarzut sprzeczności przepisów regulaminu z przepisami ustawy, to wstępną kwestią do rozważenia powinna być przede
18 Anna Rytel-Warzocha, Andrzej Szmyt wszystkim odpowiedź na pytanie, czy przepisy zawarte w regulaminie miesz- czą się w konstytucyjnie określonym zakresie przedmiotowym regulaminu.
W przypadku pozytywnej odpowiedzi na to pytanie i stwierdzenia rzeczy- wistej sprzeczności między regulaminem a ustawą może powstać problem zgodności nie regulaminu z ustawą, ale ustawy z Konstytucją. Niezgodność regulaminu z ustawą może być stwierdzona zasadniczo tylko w przypadku nielegitymowanego Konstytucją przekroczenia zakresu przedmiotowego regulaminu i wkroczenia przez unormowania regulaminowe w materie nale- żące do ustawy. Podstawowy problem polega więc na precyzyjnym wyzna- czeniu granic materii regulaminowej.
Trybunał Konstytucyjny kilkakrotnie wypowiedział się co do rozumienia przepisów konstytucyjnych odnoszących się do spraw organizacji wewnętrz- nej i trybu działania Sejmu, ale wprost wskazujących ustawę jako akt właś- ciwy do regulowania tych kwestii. Dotyczyło to przepisów art. 105 ust. 6 (szczegółowe zasady pociągania posłów do odpowiedzialności karnej oraz tryb postępowania), art. 111 ust. 2 (tryb działania komisji śledczej) i art. 227 ust. 7 Konstytucji (szczegółowe zasady powoływania i odwoływania orga- nów Narodowego Banku Polskiego)15. Na tej kanwie Trybunał Konstytu- cyjny wyróżnił:
1) sferę wyłączności ustawy, w którą nie mogą wkraczać regulaminy par- lamentarne;
2) sferę wyłączności regulaminów Sejmu i Senatu, w którą nie może wkraczać ustawa;
3) sferę spraw, które mogą być regulowane w ustawie i – w sposób uszczegóławiający – w regulaminach parlamentarnych.
Ta ostatnia sfera obejmuje – z mocy art. 112 Konstytucji – sprawy szcze- gółowe, związane ze sposobem wykonywania konstytucyjnych i ustawowych obowiązków organów państwowych wobec Sejmu. Należy dodać, że prze- pisy regulaminów parlamentarnych dotyczące tych zagadnień muszą być zgodne nie tylko z Konstytucją, ale również z ustawami16. W kontekście hie- rarchicznych relacji regulamin – ustawa trzeba jednak pamiętać, że przepisy regulaminowe mogą stanowić kryterium kontroli konstytucyjności ustawy
15 W sprawie wyroku TK z 8.11.2004 r., K 38/03, OTK-A 2004, nr 10, poz. 104, doty- czącego art. 105 ust. 6, zob. aprobującą glosę A. Szmyta, „Przegląd Sejmowy” 2005, nr 2, s. 139–142.
16 Zob. wyrok TK z 14.04.1999 r., K 8/99, OTK 1999, nr 3, poz. 41.
cel wpływania metodami demokratycznymi na kształtowanie polityki pań- stwa (art. 4 przepisów utrzymanych w mocy przez art. 77 Małej Konstytucji z 1992 r.). Nie ma natomiast w przepisach konstytucyjnych regulacji poświę- conej klubom parlamentarnym.
Trybunał Konstytucyjny w swym orzeczeniu z dnia 26 stycznia 1993 r., U 10/92, stwierdził, że system polityczny współczesnych państw demokra- tycznych zakłada realizację przez partie polityczne funkcji sprawowania władzy, a funkcja ta winna być sprawowana poprzez mechanizmy parlamen- tarne; „podstawowym łącznikiem między partią polityczną a owym mecha- nizmem stały się w praktyce partyjne kluby parlamentarne”. W związku z powyższym Trybunał stwierdził, że z art. 4 cyt. przepisów konstytucyj- nych płynie nakaz, by regulacje dotyczące organizacji i sposobu funkcjono- wania parlamentu zapewniały warunki wypełniania ich funkcji. Trybunał Konstytucyjny stwierdził też, że „swoboda tworzenia grup parlamentarnych jest elementem ogólnej wolności tworzenia partii politycznej i jako takiej należy jej przyznać rangę konstytucyjną”. Jednocześnie skonstatował jednak, że nie oznacza to niedopuszczalności wprowadzania pewnych ograniczeń, byleby nie szły one tak daleko, że przekreślałyby istotę danego prawa i miały oparcie w innej zasadzie konstytucyjnej. Zasadą taką – zdaniem Trybunału Konstytucyjnego – jest niesformułowana expressis verbis w przepisie kon- stytucyjnym konieczność zapewnienia parlamentowi warunków prawnych wykonywania jego konstytucyjnych zadań. Zasadę tę Trybunał wywodzi z pojęcia demokratycznego państwa prawnego, z zasady mandatu wolnego oraz z ogółu kompetencji i zadań parlamentu, które ustawa zasadnicza mu nakazuje wykonać. Regulaminowe dookreślenie uprawnień poselskich pozo- staje więc w zgodności z Konstytucją, jeśli u jego podstaw leży kwestia zdol- ności parlamentu do wypełniania jego konstytucyjnych zadań.
17 Zob. postanowienie TK z 9.07.2002 r., K 1/02, OTK-A 2002, nr 4, poz. 55. Na temat złamania wymogów regulaminowych jako przesłanki niekonstytucyjności trybu dojścia ustawy do skutku zob. A. Szmyt, Nowe elementy konstytucyjne i regulaminowe postępowa- nia ustawodawczego, „Przegląd Sejmowy” 1998, nr 3, s. 28.
20 Anna Rytel-Warzocha, Andrzej Szmyt Problematyka klubów i kół poselskich explicite znajduje swe uregulo- wanie w regulaminie sejmowym i ustawie zwykłej. Obowiązująca dawniej ustawa z dnia 31 lipca 1985 r. o obowiązkach i prawach posłów i senato- rów18 przewidywała w art. 14, że posłowie mogą tworzyć w Sejmie kluby, koła lub zespoły poselskie, zaś władze tych ugrupowań miały podawać do wiadomości Prezydium Sejmu ich składy osobowe oraz wiążące członków regulaminy (statuty wewnętrzne); treść tych regulaminów powinna sprzy- jać realizacji konstytucyjnych i ustawowych praw i obowiązków poselskich (ust. 1 i 2). Równolegle obowiązywał przepis art. 9 Regulaminu Sejmu z dnia 30 lipca 1992 r.19, przewidujący, że: „Posłowie mogą tworzyć w Sej- mie kluby lub koła oparte na zasadzie politycznej” (ust. 1 w brzmieniu pier- wotnym); nadal też obowiązuje wymóg ustanawiający regułę, że władze ugrupowań „podają do wiadomości Prezydium Sejmu ich składy osobowe oraz regulaminy (statuty) wewnętrzne” (ust. 7 w brzmieniu pierwotnym).
Stosowny przepis zawiera także obowiązująca ustawa o wykonywaniu man- datu posła i senatora, w art. 17 przesądzając, iż na zasadach określonych w regulaminie Sejmu posłowie mogą tworzyć w Sejmie kluby, koła lub zespoły poselskie (ust. 1).
W przywołanym orzeczeniu Trybunał Konstytucyjny wyraźnie stwier- dzał, że istota zasady wolności partii politycznych i ich prawa do działań na terenie Sejmu pojmowana ma być z uwzględnieniem zasady wolnego mandatu poselskiego, o którym mowa w art. 6 Małej Konstytucji z 1992 r., jak też – na marginesie ewentualnego prawa władz klubów i kół poselskich do wyłącznego decydowania o ich składzie osobowym i liczebności – zwracał uwagę, że o liczebności danego ugrupowania poselskiego decydują przede wszystkim wyniki wyborów parlamentarnych, a o ich aktualnym składzie osobowym, często zmiennym – jak wskazuje praktyka – także wola indywi- dulanych posłów.
Organizowanie się posłów w kluby i koła poselskie jest dość ściśle zwią- zane z wynikiem wyborów, bowiem posłowie w zasadzie, dla utożsamiania ich z prezentowaną w wyborach opcją polityczną, także w nazwie swych klu- bów lub kół przywołują nazwę partii politycznej lub koalicji, która utworzyła komitet wyborczy. Jednak i tej więzi nie należy pojmować jako bezwarun- kowej reguły, bowiem praktyka parlamentarna zna także inne zjawiska.
18 Tekst jedn.: Dz. U. z 1991 r. Nr 18, poz. 79 ze zm.
19 Tekst jedn.: M.P. z 2019 r. poz. 1028 ze zm.
