Nauka administracji

(1)

Nauka administracji

Nauka administracji jako przedmiot badań

Polityka administracyjna

(2)

Pojęcie nauki administracji

Jakie nauki badają administrację publiczną

?

(3)

Policyści i nauka policji

(poprzedniczka nauki administracji)

• Koncepcje policystów i kameralistów datuje się na okres absolutyzmu (aktualny model państwa policyjnego i obowiązujące wtedy zasady ustrojowe);

• Rozróżnienie F. Longchamps:

I okres: II połowa XVII w. – merkantylizm J. Becher,

II okres: XVII-XVIII w – odzwierciedlał prądy umysłowe szkoły natury; dążenia absolutystyczne w państwie niemieckim np.

H Grocjusz,

III okres: koniec XVIII w. – okres konstytucjonalizmu np. R von

Mohl (okres wprowadzania konstytucji jako najwyższy akt

obowiązujący w państwie).

(4)

Kameraliści i policyści

• Kameraliści rozważali jak powinna wyglądać administracja;

charakterystyczna cecha to chaos metodyczny; próbowali stworzyć pojęcie, które dzisiaj odpowiada pojęciu administracji publicznej;

• Wnioski tworzone przez policystów były bardziej kompleksowe; prawo policji było uosobieniem wszelkich praw władcy absolutystycznego; podstawowe zadanie państwa to zapewnienie bytu poddanym, ich dobrobytu i szczęścia;

• Policja oznaczała z jednej strony reglamentację (wydawanie

aktów prawnych nakazujących/zakazujących pewnych

zachowań); z drugiej strony stanowiła synonim administracji,

co przejawiało się wspieraniem rozwoju rolnictwa, przemysłu i

rzemiosła.

(5)

Pojęcie nauki administracji

dwa nurty badawcze

•

NURT NAUK ADMINISTRACYJNYCH NURT NAUK SPOŁECZNYCH

(6)

Nurt nauk administracyjnych

• Został ukształtowany w XIX/XX wieku, w okresie rozwoju doktryny państwa prawnego (wyróżnienie: nauki administracji, normatywno-analitycznej i postulatywnej nauki prawa administracyjnego, opisowej nauki administracji).

• Początki Nauki administracji wiążą się w literaturze z poglądami i dorobkiem Lorenza von Steina – koncepcja bazowała na idealizmie heglowskim i pojęciu państwa odzwierciadlającego najwyższą idee etyczną przez wolę, będąca istotą państwa. Państwo to wspólnota objawiająca swą wolę przez ustawodawstwo i jest zdolna, dzięki swojej sile do samookreślenia się w świecie zewnętrznym; państwo podporządkowuje całą społeczność swej woli.

• ; Koncepcja państwa służyła określeniu prawa administracyjnego i nauki administracji nauka administracji ma wykazać związek między poszczególnymi dziedzinami a całością działania administracji, ma wskazać na idee administracji i rzeczywisty obraz administracji. L von Stein pierwszy wprowadził pojęcie nauki administracji.

„Nasz wiek będzie wiekiem nauki administracji w ramach nauki o państwie; nauka administracji umożliwia nauce przyszłości-nauce o społeczeństwie-aby była rzeczywiście stosowana w praktyce i spełniła właściwą jej rolę w realnym życiu”.

(7)

Nurt nauk administracyjnych

• J. Jastrow – nauka prawa administracyjnego tylko częściowo pozwala poznać administrację publiczną z uwagi na rozległość tego przedmiotu, sformułowanie wiedzy administracyjnej (odpowiada na pytanie jak należy administrować).

• F. Schmidt – nauka administracja to nauka mająca szerszy charakter niż prawo administracyjne; (wykorzystuje dorobek innych nauk, tj. historii, statystyki, ekonomii, nauk o moralności, nauki prawa itp.); pokazuje administrację w szerszym kontekście.

• F. Stier-Somlo – 1917 r., badaniem administracji zajmują się trzy już ukształtowane dyscypliny tworzące wiedzę administracyjną czyli nauka administracji, nauka prawa administracyjnego, nauka polityki administracyjnej – powinny być uprawiane odrębnie ale ze świadomością wzajemnego wykorzystania wyników badań; nauka administracji ma charakter opisowy, jej przedmiotem jest administracja realnie działająca w czasie; nauka prawa administracyjnego zajmuje się analizą norm prawnych, zaś nauka polityki administracyjnej bada cele administracji i ocenia jej działania z tego punktu widzenia.

• W. Jelinek – posługuje się pojęciem „wiedzy administracyjnej” dla określenia nauki administracji, nauki prawa administracyjnego, nauki polityki administracyjnej. Przedmiotem nauki administracji jest „rzeczywistość administracyjna, taka jaka jest, jaka była i jaka przypuszczalnie będzie”.

(8)

Pojęcie nauki administracji

(koncepcje polskich uczonych XIX w)

• Koncepcje nauki administracji w XIX w. były związane z dorobkiem trzech uczonych: A. Okolskiego, J.B.

Oczapowskiego oraz F. Kasparka, którzy w swoich pracach czerpali z nauki zachodniej- szczególnie R. von Mohla.

• Według J.B. Oczapowskiego nauka administracji przejęła dorobek nauki policji, który następnie dostosowała do zastanej przez siebie sytuacji. Nauka administracji normuje sytuacje, w których niezbędne jest działanie państwa w celu usuwania zagrożeń uniemożliwiających rozwój społeczeństwa.

Poza tym nauka ta powinna pobudzać rozwój państwa.

• Według F. Kasparka nauka administracji zalicza się do nauk

politycznych, jest wiedzą o rozwiązywaniu zadań państwa w

szczegółach i poszczególnych przypadkach.

(9)

Pojęcie nauka administracji

koncepcje polskich uczonych XIX w.

• A. Okolski dostrzegał prowadził komparatystyczne badania nad różnicami istniejącymi między nauką administracji a nauką prawa administracyjnego. Obie nauki rozpatrują ten sam przedmiot, czyli administrację publiczną. Odróżnia je odmienne podejście do analizowanej materii.

• Zadaniem nauki administracji jest wszechstronne badanie administracji, z uwzględnieniem poszczególnych instytucji, przyczyn i celów jej powstania. Dlatego też należy korzystać z dorobku innych nauk tj.

historii, statystyki. Nauka administracji bada instytucje oraz przepisy administracyjne ze stanowiska ogólnego, filozoficznego. Rozważania te prowadzą do sformułowania ogólnych zasad, które posiadają wielkie znaczenie dla praktyków. Tym bardziej, że przez dokładne zbadanie czasów obecnych i minionych można wyciągnąć wnioski na przyszłość.

(10)

Pojęcie nauka administracji

koncepcje polskich uczonych XX w.

• W. L Jaworski – wyróżniał wieloaspektowe podejście do współczesnej uczonemu administracji; koncepcję Jaworskiego cechuje odrębność w stosunku do innych pozycji ówczesnej nauki prawa administracyjnego.

• J. Starościak – uczony ten do zakresu nauki administracyjnych zaliczył nie tylko naukę administracji i naukę prawa administracyjnego, ale również historie administracji, czy informatykę administracyjną.

• T. Skoczny – uważał administrację za naukę i sztukę; według

niego metodą badawczą właściwą dla nauki administracji jako

samodzielnej dyscypliny naukowej, może być każda metoda,

możliwa do zbadania nauki społecznej.

(11)

Nurt nauk społecznych

(nurt nauk pokrewnych)

• Koncepcja powstała w Stanach Zjednoczonych na początku XX w.

• Jest najczęściej identyfikowana z socjologią, politologią, nauką organizacji i zarządzania, psychologią społeczną, cybernetyką itp.;

dotyczy m.in. badania organizacji pracy, sposobu działania czy

struktury administracyjnej, działań zorganizowanych – dorobek

Taylora, Fayola – szczególne znaczenie nauk o zarządzaniu i szkół

tj. naukowego zarządzania, szkoły administracyjnej, szkoły

stosunków międzyludzkich; znaczenie osiągnięć socjologii, w tym

koncepcji M. Webera oraz metod badawczych wypracowanych w

ramach nauki socjologii.

(12)

Pojęcie nauki administracji

Zakres badań Język Pojęcia Metody

badawcze Historia

Socjologia Ekonomia Politologia

Prawo administracyjn

e

(13)

Badanie administracji publicznej

(14)

Metody badawcze w Nauce administracji

• Metodą badawczą jest pewien świadomy sposób postępowania prowadzący do: zbadania rzeczywistości administracyjnej, wskazania prawidłowości organizacji i funkcjonowania administracji oraz sformułowania dyrektyw sprawnościowych.

• Metody badawcze w nauce administracji: wywiad, analiza

dokumentów, obserwacja, eksperyment, metoda statystyczna,

metoda porównawcza, metoda historyczna.

(15)

Nauka administracji

Nauka administracji -

nauką złożoną (kompleksową) i samodzielną

DLACZEGO???

(16)

Nauka administracji

• Złożoność administracji stanowi wynik skomplikowanego przedmiotu, tj. administracji, zmiennej historycznie, pojmowanej przedmiotowo/podmiotowo; zbyt obszerny przedmiot badawczy do badania jednorodnymi metodami;

administracja może być też badana częściowo

Jaka jest relacja między nauką administracji a naukami genetycznymi?

Kiedy zostają włączone strukturalnie do nauki administracji a kiedy są przedmiotem zainteresowań innej dziedziny?

Jak zbadać procesy sprawności, czy optymalizacji z perspektywy

nauki administracji a jak z perspektywy prawa

administracyjnego?

(17)

Nauka administracji

podstawowe założenia

• Nauka administracji jest nauką złożoną, co wynika z przedmiotu badań czyli administracji publicznej, która powinna być ukazana najszerzej jak to możliwe.

• Administracja publiczna może być również przedmiotem badań innych nauk, stąd nauka administracji nie może mieć charakteru wszechogarniającego.

• Nauka administracji jest nauką społeczną, empiryczną, badającą administrację rzeczywistą w danym miejscu i czasie.

• Podstawę odrębności nauki administracji stanowi przedmiot badań, którym są uwarunkowania administracji publicznej – mają otwarty zakres, mogą być tworzone według różnych kryteriów; katalog ten może być na bieżąco uzupełniany; uwarunkowania są czynnikami zewnętrznymi wobec administracji, stanowią jej środowisko, pośrednio lub bezpośrednio determinują jej sens.

• Uwarunkowania poszczególnych typów są przedmiotem badań odpowiednich nauk odrębnych, a wyniki tych badań stanowią składnik badań nauki administracji.

• Odrębność nauki administracji polega na równoczesnym uwzględnieniu różnych uwarunkowań, zależnie od zadania; płaszczyzna metodologiczna nauki administracji wyznacza owo powiązanie różnych uwarunkowań; dobór i zakres uwarunkowań zależy od zadania badawczego.

(18)

Triada nauk administracyjnych

PRAWO

ADMINISTRACYJNE

NAUKA ADMINISTRACJI

POLITYKA ADMINISTRACYJNA

(19)

Triada nauk administracyjnych

DYSCYPLINA PRZEDMIOT BADAŃ

NAUKA ADMINISTRACJI opis stanu administracji publicznej NAUKA PRAWA

ADMINISTRACYJNEGO bada przepisy prawa administracyjnego; tj. takie normy prawne, które określają status organów administracji publicznej, ich strukturę, kompetencje, zadania itp..

NAUKA POLICJI

ADMINISTRACYJNEJ przygotowuje programy działania administracji, formułuje postulaty, przewiduje społeczne skutki wprowadzania ich w życie.

(20)

Między nauką o administracji

publicznej a zarządzaniem publicznym

• Zarządzanie publiczne jako New Public Management – pojawiło się w krajach anglosaskich, wypierając tradycyjną naukę administracji, nazywaną też public administration.

• Według J.I Gow i C. Dofur, nowe zarządzanie jest postrzegane jako konkurencyjna dla public administration.

• O „starej’ administracji publicznej mawiano: „administracja

publiczna kojarzy się z pewnym dożywotnim zatrudnieniem,

brakiem przedsiębiorczości, czarnymi garniturami i

poszarzałymi twarzami urzędników wykonujących nudną

pracę”.

(21)

Zarządzanie publiczne

• Jest to podejście zakładające wykorzystanie przez instytucje publiczne technik menadżerskich w celu zwiększenia efektywności świadczenia usług publicznych.

• Nowe oblicze administracji: organizacji nastawionej na sprawność.

• Zakłada się istnienie konkurencji pomiędzy poszczególnymi jednostkami organizacyjnymi, resortami, regionami czy miastami.

• Problem rozróżnienia pomiędzy zarządzaniem firmą a

administracją; postulat zarządzania publicznego dotyczy

precyzyjnego liczenia zarówno nakładów, jak i efektów.

(22)

Polityka administracyjna

„Pytania jaka jest wartość administracji i jaką powinna być

administracja, są dylematami polityki administracyjnej”

(23)

Poglądy na politykę administracyjną w państwie policyjnym (kameraliści)

• Dotyczy okresu XVIII w i początków XX w.; stanowi ogół doświadczeń państw absolutnych np. Niemiec, Austrii, Francji.

• Dla kameralistów była istotna nie tylko racjonalna organizacja skarbowości, ale także ujmowanie spraw gospodarczych, zgodnie z koncepcją merkantylizmu.

• Racjonalne urządzenie państwa było wiązane z prawem policji (ius politae), pozwalającej monarsze na wkraczanie w każdą sferę życia społecznego w celu zapewnienia dobrobytu swoich poddanych.

• Programy policystów nie tworzyły odrębnej metodologicznie i

spójnej polityki gospodarczej państwa ale swoistą (w dzisiejszym

rozumieniu) politykę administracyjną - jak powinna działać

administracja państwowa, wskazywali cele i środki do osiągnięcia

tych celów.

(24)

R. von Mohl (1829 r.)

„Administracja ma na celu stosowanie ogólnych koncepcji

konstytucji do różnorodnych, codziennie powstających

stosunków i zdarzeń (…) przez kogo i w jakich formach

interwencji państwa są uruchamiane i prowadzone”

(25)

Polityka administracyjna

ujęcie historyczne

• J. Jastrow jako pierwszy dokonał bezpośredniego określenia odrębności polityki administracyjnej. Polityka była składnikiem samodzielnej nauki zwanej wiedzą administracyjną i odpowiada na pytanie jak powinno się administrować.

• Także F Stier-Somlo potwierdził odrębność polityki administracyjnej

• W koncepcji W. Jellinka polityka administracyjna formułuje wskazówki jak administrować.

• „Wiedza o prawie administracyjnym (…) charakteryzuje się słówkiem

„powinien”, podczas gdy nauka administracji używa zdania „jest” a dla polityki administracyjnej charakterystyczny jest zwrot „tak powinno być” .

• W podejściu amerykańskim w polityce administracyjnej eksponuje się problem mechanizmu władzy ( W.Wilson „Administrowanie nie mieści się w obszarze polityki”, F.J. Goodow”).

(26)

Koncepcja polityki według W. Winslowa

• W. Wilson (prezydent Stanów Zjednoczonych w latach 1913–

1921) jest jednym z ojców i pomysłodawców studiów w zakresie polityki administracyjnej, autor postulatu separacji polityki i administracji.

• „Administracja publiczna polega na szczegółowym i ciągłym stosowaniu prawa publicznego. (…) Planowanie działań państwa nie jest domeną administracji. Jedynie wykonywanie tych planów (polityk) jest działalnością administracyjną”. (W.

Wilson, The Study of Administration, „Political Science

Quarterly” 1887/2, s. 212)

(27)

Pojęcie polityki administracyjnej

Czym jest polityka

???????????

(28)

Pojęcie polityki administracyjnej

Polityka jest to aprobowany przez organy państwowe i samorządowe system pozaprawnych i postulatywnych wypowiedzi o tym, gdzie, kiedy i jak korzystać z materialnych i organizacyjnych możliwości państwa i samorządów terytorialnych

Polityka wobec administracji jest to polityka ustalana przed podmioty spoza administracji. Ma charakter przedmiotowo-podmiotowy. Podmiotowy, gdyż politykę kreują samodzielnie podmioty władzy wykonawczej w zakresie funkcji rządzenia i uczestnicząc w procesie legislacyjnym, zaś przedmiotowy z uwagi na to, iż treść polityki dotyczy struktury zadań i sposobów działania w administracji

Polityka administracji jest to polityka wykonywana przez administrację w różnych dziedzinach określonych zadań publicznych, wypracowania celów, priorytetów, projektów, środków i sposobów działania; podstawą są normy prawne, które mniej/bardziej determinują działanie administracji.

(29)

Polityka publiczna

(koncepcja D. Sześciło, M. Kuleszy)

• Pojęcie polityki administracyjnej (szczególnie w „koncepcji polityki w administracji”) i polityki publicznej są do siebie podobne, częstokroć pojęcia te utożsamia się ze sobą.

• Polityka publiczna stanowi ujęty w przepisach prawa oraz w innych aktach zestaw celów, które organy władzy publicznej (wykonawczej i ustawodawczej, centralnej i terytorialnej) wyznaczają do realizacji w poszczególnych sferach zadań publicznych.

• Polityka publiczna polega na poszukiwaniu optymalnych metod technicznych i organizacyjnych wykonywania zadań publicznych, ujętych w normy prawne.

• „Polityka publiczna to suma działań organów władzy publicznej, bezpośrednio lub pośrednio dotyczących obywateli”( B. Guy Peters, American Public Policy, New York 1993, s. 4).

• Polityka publiczna stanowi zamierzony i celowy proces zmierzający do realizacji ogólnych założeń w poszczególnych obszarach życia publicznego, np. oświata;

mogą wynikać z polityki rządzących. Celem tej polityki jest zaspokajanie potrzeb społecznych np. w zakresie ochrony zdrowia lub potrzeb i interesów państwa a tym samym potrzeb społecznych.

(30)

Polityka publiczna

• Polityka publiczna wymaga wielu zróżnicowanych działań, tj.

zmian w prawie oraz w zakresie organizacji, kadr czy budżetu itp.

• Z jednej strony każda dziedzina zadań publicznych posiada politykę publiczną, np. polityka zdrowotna, polityka transportowa itp. Ponadto każdy zdecentralizowany podmiot np. gmina, powiat, województwo ma zdolność do tworzenia własnej polityki publicznej, z uwzględnieniem terytorialnej właściwości.

• Misją administracji publicznej jest rzetelne, skuteczne i

zgodne z prawem wykonywanie polityk.

(31)

Akty polityki publicznej

(jako wyraz polityki publicznej państwa czy innego podmiotu)

akty prawa powszechnie obowiązującego akty wewnętrznie obowiązujące akty kierownictwa wewnętrznego akty o charakterze generalnym i

abstrakcyjnym, np. akty prawa miejscowego (np. uchwały rady gminy, zarządzenia wójta

akty nie nakładające praw ani obowiązków na obywateli, wiążą jedynie jednostki organizacyjnie podległe organowi wydającemu te akty

regulują sytuację prawną obywateli i

innych podmiotów uchwały Rady Ministrów, zarządzenia Prezesa Rady Ministrów, wytyczne, okólniki itp.

Do aktów polityki publicznej nie można zaliczyć decyzji administracyjnej, gdyż ta określa prawa lub obowiązki obywateli w indywidualnych sprawach !!!

(32)

Instrumenty polityki publicznej

• Za instrument aktów polityki publicznej trzeba traktować również, znajduje się w systemie prawnym Unii Europejskiej, akty prawne tj. rozporządzenia (stosowane bezpośrednio) i dyrektywy (wymagają transpozycji do prawa krajowego).

• Bezpośrednim wyrazem polityki publicznej są natomiast

normy zadaniowe, rozumiane jako normy ustalające w

makroskali cele stojące przed administracją w

poszczególnych dziedzinach jej aktywności, np. art. 7 ust. 1

ustawy o samorządzie gminnym „Zaspokajanie zbiorowych

potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy”.

(33)

Podmioty polityki publicznej, decydenci

POZIOM KTO? OPIS

PONADNARODOWY INSTYTUCJE UE (np.

Rada UE, Parlament Europejski, Komisja

Europejska)

rozporządzenia i dyrektywy wydawane przez Radę Unii Europejskiej, współudział Parlamentu Europejskiego

(procedury współpracy i współdecydowania)

PAŃSTWOWY SEJM i SENAT

RZĄD i ADMINISTRACJA

RZĄDOWA

- ustawa jako nośnik mniej lub bardziej sprecyzowanej polityki publicznej

- - Rząd i administracja rządowa tworzą politykę publiczną;

art. 146 ust. 1 Konstytucji RP- Rada Ministrów prowadzi politykę wewnętrzną i zagraniczną Rzeczypospolitej Polskiej ; Ponadto, art. 146 ust. 2 Konstytucji RP, do Rady Ministrów należą sprawy polityki państwa niezastrzeżone

dla innych organów państwowych i samorządu terytorialnego

REGIONALNY I LOKALNY

JEDNOSTKI SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO

- podmioty występujące na każdym poziomie, tj. gminy, powiatu, województwa tworzą i wykonują polityki publiczne na zasadzie samodzielności - samorząd województwa nie może narzucić gminie treści jej polityki rozwoju.; jest jedynie umocowany do uwzględnienia interesów całego regionu do właściwego rozdysponowania środków publicznych

(34)

Podmioty polityki publicznej, decydenci

• INTERESARIUSZE – tworzą je zorganizowane i sformalizowane grupy, np. organizacje pozarządowe (fundacje, stowarzyszenia), zawodowi lobbyści, związki zawodowe, zrzeszenia pracodawców, partie polityczne, media, Kościoły i związki wyznaniowe; aktywizują się przede wszystkim na etapie tworzenia agendy i ustalania treści polityk publicznych.

• Instrumenty wykorzystywane przez interesariuszy: lobbing –

(formalne i nieformalne działania kierowane do decydentów,

mające na celu przekonanie ich do swoich racji); udział w

konsultacjach społecznych, np. poprzez zgłaszanie poprawek

do projektu aktu prawnego; kampanie informacyjne i

edukacyjne; przeprowadzenie i publikowanie badań,

studiów i analiz; udział w ciałach doradczych i eksperckich.

(35)

Cykl polityki publicznej

etapy

• Cykl polityki publicznej jest określany jako ciągu działań i zdarzeń, które występują wokół zjawiska public policy.

• Etapy:

1) ustalenie listy problemów (agenda setting): rozpoznanie i wyodrębnienie problemu – identyfikacja problemów istniejących w danej dziedzinie życia społecznego i uznania ich a wymagające interwencji państwa;

2) sformułowanie treści polityki publicznej i proces decyzyjny (decision making) – skonkretyzowanie treści polityki publicznej, łączne zestawienie wszystkich postulatów, żądań albo propozycji;

3) implementacja – skuteczne zarządzanie procesów wdrażania polityki publicznej; przede wszystkim chodzi tu o zarządzanie zmianą, czyli reagowanie na planowane bądź nieprzewidziane skutki reformy;

4) ocena (ewaluacja) i zakończenie realizacji polityk – ocena stopnia

realizacji określonych zamierzeń.

(36)

Literatura podstawowa

• A. Błaś, J. Boć, J. Jeżewski, Nauka administracji, Kolonia Limited 2013.

• M. Kulesza, D. Sześciło, Polityka administracyjna i zarządzanie publiczne, Warszawa 2013.

• D. Sześciło (red.), Administracja i zarządzanie publiczne.

Nauka o współczesnej administracji, Warszawa 2014, http://rszarf.ips.uw.edu.pl/apub/podrecznik.pdf

• Z. Cieślak (red.), Nauka administracji, Warszawa 2017.

(37)