Orzeczenie Trybunału
Konstytucyjnego w pełnym składzie z
dnia 5 listopada 1986 r., U 5
Palestra 31/3-4(351-352), 82-102
1987
82 Orzecznictwo Trybunatu Konstytucyjnego N r 3-4 (331-353)
Orzecznictwo T r y b u n a t u K o n s i y t u c y j n c y o
Orzeczenie
Trybunału Konstytucyjnego w pełnym składzie z dnia 5 listopada 1988 r.
U 5/86 • Trybunał Konstytucyjny w pełnym składzie, po ponownym ** rozpa trzeniu na rozprawie w dniu 5 listo pada 1986 r. sprawy z wniosku Prezydium Wojewódzkiej Rady Na rodowej we Wrocławiu — w związ ku z wnioskiem Rady Ministrów złożonym w trybie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 22, poz. 98) — z udziałem uczestników postępowania: umoco- • wanych przedstawicieli Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej we Wrocławiu i Rady Ministrów oraz Zastępcy Prokuratora Generalnego PRL, o wydanie orzeczenia stwier dzającego niezgodność:
a) § 31 rozporządzenia Rady Mi nistrów z dnia 16 września 1985 r.
w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w użytkowa nie wieczyste gruntów i sprze
daży nieruchomości państwo
wych, kosztów i rozliczeń z tym
związanych oraz zarządzania
sprzedanymi nieruchomościami
(Dz. U.1 *Nr 47, poz. 239) z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99) i z Kon stytucją Polskiej Rzeczypospoli tej Ludowej,
b) § 30 ust. 1 pkt 1 powołanego wy żej rozporządzenia Rady Mini strów z dnia 16 września 1985 r. z Konstytucją Polskiej Rzeczy pospolitej Ludowej,
o r z e k a : 1) przepis § 30 ust. 1 pkt 1 roz
porządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w spra wie szczegółowych zasad i trybu oddawania w użytkowanie wie czyste gruntów i sprzedaży nie ruchomości państwowych, kosz tów i rozliczeń z tym związa nych oraz zarządzania sprzeda nymi nieruchomościami (Dz. U. Nr 47, poz. 239) w brzmieniu
ustalonym rozporządzeniem Ra dy Ministrów z dnia 30 stycznia 1986 r. zmieniającym rozporzą dzenie w spra-wie szczegółowych zasad i trybu oddawania w użyt kowanie wieczyste gruntów i
sprzedaży nieruchomości pań
stwowych, kosztów i rozliczeń z z tym związanych oraz zarządza nia sprzedanymi nieruchomościa mi (Dz. U. Nr 3, poz. 17) jest * P r z e d r u k z k o p ii z g o d n e j z o r y g in a łe m (R ed. P a l.).
•• P o p rz e d n ie o rz e c z e n ie T ry b u n a łu K o n s ty tu c y jn e g o z d n ia 28 m a ja 1988 r . w t e j s a m e j s p r a w ie z o s ta ło o p u b lik o w a n e w n u m e r z e 9 „ P a le s tr y ” z 1986 r.
N r 3-4 (351-352) Orzecznictwo Trybunatu Konstytucyjnego 83
niezgodny z art. 67 ust. 2 Kon stytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej oraz z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. 0 gospodarce gruntami i wy właszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99);
2) przepis § 31 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w użytkowanie wieczyste gruntów 1 sprzedaży nieruchomości pań stwowych, kosztów i rozliczeń z tym związanych oraz zarządzania
sprzedanymi nieruchomościami
(Dz. U. Nr 47, poz. 239) w części dotyczącej opłat z tytułu kosz tów eksploatacji oraz remontów bieżących i kapitalnych jest nie zgodny z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłasz czaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99);
3) ustala trzymiesięczny termin,
licząc od dnia doręczenia niniej szego orzeczenia, w którym po winna zostać usunięta niezgod ność wymienionych wyżej (pkt 1 i 2) przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 wrześ nia 1985 r. z art. 67 ust. 2 Kon stytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej oraz z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wy
właszczaniu nieruchomości; w
przypadku nieusunięcia tych
niezgodności wymienione wyżej
przepisy rozporządzenia Rady
Ministrów z dnia 16 września 1985 r. tracą moc z upływem tego terminu w zakresie usta lonym w niniejszym orzeczeniu.
Z u z a s a d n i e n i a (...) I I
W ujęciu art. 27 ust. 2 i 3 usta wy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym ponowne rozpatrzenie' sprawy przez Trybunał Konstytucyjny w pełnym składzie
polega na powtórnym zbadaniu
przez Trybunał zgodności z prawem aktu normatywnego, objętego orze czeniem Trybunału Konstytucyjnego wydanym w składzie zwykłym.
Trybunał Konstytucyjny w toku
niniejszej rozprawy rozważył w
związku z tym wszystkie dowody i okoliczności niezbędne do wydania orzeczenia w przedmiocie konstytu
cyjności i legalności przepisów
prawnych wymienionych we wnio sku Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej we Wrocławiu.
W tym celu Trybunał Konsty
tucyjny wysłuchał wypowiedzi
uczestników postępowania, którzy ustosunkowali się do wniosku Pre zydium Wojewódzkiej Rady Naro dowej we Wrocławiu oraz do orze czenia Trybunału z dnia 28 maja 1986 r. sygn. U 1/86 i jego moty wów, a ponadto do zarzutów sfor mułowanych we wniosku Rady Mi nistrów o ponowne rozpatrzenie sprawy. Trybunał przesłuchał także biegłych i zapoznał się z pozosta łym materiałem zgromadzonym w toku całego postępowania.
Podstawę ogłoszonego orzeczenia stanowią więc dowody i okolicz ności zbadane i rozważone przez Trybunał Konstytucyjny w pełnym składzie w toku ponownej rozpra wy, a więc w warunkach odpowia dających wymaganiom zasady bez pośredniości.
84 Orzecznictwo Trybunatu Konstytucyjnego Nr 3-4 (351-351)
trzenia sprawy przez Trybunał
Konstytucyjny był wymieniony
wniosek Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej we Wrocławiu. W związku z tym zakres tego wniosku wyznaczył granicą ponownego roz patrzenia sprawy. Granicą tą okreś liło także unormowanie zawarte w art. 2 ustawy, nakładającym na Trybunał Konstytucyjny obowiązek badania każdego aktu prawnego w trzech aspektach: treści aktu praw nego, kompetencji organu, który wydał ten akt, oraz dochowania ustawowego trybu legislacyjnego. W konkretnym wypadku wpływ na zakres ponownego rozpatrzenia spra wy miał także wniosek Rady Mi nistrów złożony na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy. Zgodnie bowiem z treścią tego przepisu ów wniosek
może dotyczyć tylko orzeczenia
stwierdzającego niezgodność przepi sów badanego aktu normatywnego z Konstytucją PRL lub ustawą i jedynie w tym zakresie może spo
wodować powtórne rozpatrzenie
sprawy przez Trybunał Konstytu cyjny. Wobec tego, że Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 28 maja 1988 r. nie podzielił stano wiska wnioskodawcy o niezgodności § 30 ust. 1 pkt 1 powołanego roz porządzenia Rady Ministrów z kon stytucyjną zasadą sprawiedliwości, w tym zakresie rozstrzygnięcie Try bunału nie mogło być przedmiotem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i kwestia powyższa musiała pozostać poza materią objętą ni niejszym orzeczeniem.
W związku z unormowaniem za wartym w powołanym art. 2 usta wy o Trybunale Konstytucyjnym zachodzi potrzeba ustosunkowania się do zarzutu sformułowanego we
wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 28 maja 1986 r. naruszył art. 1 ust. 1 tej ustawy, gdyż przedmiotem swoich badań uczynił także kwestie wykraczające poza dopuszczalne granice rozpozna nia. W wymienionym zarzucie cho dzi o wstępny fragment uzasadnie nia orzeczenia, w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że analiza trybu opracowywania i uchwalania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłasz czaniu nieruchomości oraz aktów wykonawczych do tej ustawy, a przede wszystkim powołanego roz porządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r., wykazała, że w toku całej procedury legislacyj nej nie wykorzystano istniejących możliwości „(...) ażeby właściwie rozdzielić materią tych dwóch ty pów aktów i ukształtować system norm prawnych dotyczących zasad ustalania opłat i zarządu budynka mi, stosowmie do miejsca tych ak tów w systemie źródeł prawa”.
Powyższy pogląd wyrażony w mo tywach orzeczenia, według wniosku Rady Ministrów o ponowne rozpa trzenie sprawy, jest bezzasadny z punktu widzenia legalności rozpo rządzenia, gdyż kwestionując pra widłowość rozdzielenia materii obję tej ustawą i rozporządzeniem, kwe stionuje jednocześnie działanie usta wodawcy. W ten sposób doszło ćo
przypisania uchybień występują
cych — według orzeczenia w usta wie — aktowi wykonawczemu ćo
niej. Zdaniem Rady Ministrów,
stanowi to precedens, który prowa- dzi na odmiennej drodze, niż prze widują to obowiązujące przepisy, co zakwestionowania ustawy i tym sa
N r 3-4 (351-352) Orzecznictwo T r y b u n a łu Konstytucyjnego 3 5
mym stanowi istotne naruszenie art. 1 ust. 1 powołanej ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Istota stanowiska Rady Ministrów spro wadza się zatem do zarzutu badania przez Trybunał Konstytucyjny także powołanej ustawy z dnia 29 kwiet nia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, po mimo że nie było to przedmiotem wniosku Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej we Wrocławiu, i to w niewłaściwym, bo w trzyoso bowym składzie.
Z uwagi na to, że powyższy za rzut dotyczy kwestii, która nie była przedmiotem rozstrzygnięcia zawar tego w orzeczeniu Trybunału Kon stytucyjnego z dnia 28 maja 1986 r., a została poruszona jedynie we
wstępnej części jego motywów,
Trybunał Konstytucyjny w pełnym składzie uznał za celowe zajęcie w tym względzie Stanowiska również przed przystąpieniem do analizy
materii stanowiącej rzeczywisty
przedmiot rozstrzygnięcia.
W ocenie Trybunału Konstytucyj nego w pełnym składzie wymienio ny zarzut jest niesłuszny. Pomija on bowiem, że rozważania Trybunału Konstytucyjnego na temat powoła nej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, za- kresowo wyraźnie ograniczone i skoncentrowane przede wszystkim na trybie jej uchwalania w ścisłym powiązaniu z trybem uchwalania rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie przedmiotowych opłat, nie znalazły żadnego wyrazu w orzeczeniu, lecz tylko w jego uzasadnieniu. Prawidło wa wykładnia przepisów powołanej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o
Trybunale Konstytucyjnym oraz
uchwały Sejmu PRL z dnia 31 lipca 1985 r. w sprawie szczegółowego trybu postępowania przed Trybuna łem Konstytucyjnym prowadzi do jednoznacznego wniosku, że tylko rozstrzygnięcia zawarte w orzecze niu mają moc wiążącą, a więc je dynie z treści orzeczenia może wy nikać stwierdzenie zgodności aktu normatywnego z Konstytucją lub jej brak ze wszystkimi tego kon sekwencjami. Natomiast uzasadnie
nie orzeczenia obejmuje jedynie
przesłanki i argumenty, na których oparto ustalenia i rozstrzygnięcie Trybunału. Niezdolne jest zatem do samoistnego (tj. niezależnie od orze czenia) wywołania takich skutków, jakie ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trjbunale Konstytucyj nym łączy z rozstrzygnięciami za wartymi w orzeczeniu.
Rozważania Trybunału Konstytu cyjnego dotyczące powołanej usta wy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszcza niu nieruchomości miały na celu
istalenie właściwej treści upoważ nienia z art. 36 ust. 1 tej ustawy, jego wykładnię niezbędną dla właś ciwej oceny legalności kwestionowa
nych postanowień wymienionego
rozporządzenia Rady Ministrów, a zatem mieściły się w całości w
zakresie orzekania wyznaczonym
art. 2 powołanej ustawy o Trybu nale Konstytucyjnym.
Rozważania te doprowadziły do sformułowania przez Trybunał Kon
stytucyjny incydentalnej opinii
adresowanej w istocie do Sejmu PRL, a zmierzającej do bardziej jptymalnej praktyki formułowania upoważnień ustawowych. Trybunał Konstytucyjny ma prawo i obowią
96 Orzecznictwo Trybunatu Konstytucyjnego N r 3-4 (351-352)
zek wyrażania tego rodzaju opinii W związku ze swoją działalnością orzeczniczą.
Należyte uwzględnienie przyto
czonych wyżej, oczywistych faktów i okoliczności prowadzi do wniosku, że wbrew twierdzeniom Rady Mi nistrów, Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 28 maja 1986 r. nie naruszył art. 1 ust. 1 wymie nionej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r.
III
Przystępując do rozważenia za gadnień będących przedmiotem roz poznania Trybunału Konstytucyjne go w pełnym składzie, stwierdzić należy, co następuje.
Na podstawie upoważnienia za wartego w art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (tekst jednolity: Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159 z późn. zmianami) Rada Ministrów wydała rozporzą dzenie z dnia 18 maja 1970 r. w sprawie sprzedaży przez Państwo budynków z równoczesnym odda
waniem ' działek w użytkowanie
wieczyste (tekst jednolity: Dz. U. z 1975 r. Nr 2, poz. 9 z -późn. zmia nami). W § 24 ust. 1 tego rozpo rządzenia postanowiono, co nastę puje: „Właściciele lokali w domach wielomieszkaniowych pozostających w zarządzie państwowych jednostek
organizacyjnych ponoszą koszty
eksploatacji i remontów bieżących w wysokości 2% rocznie oraz kosz ty remontów kapitalnych w wyso kości 1% rocznie, licząc od wartości lokalu nie pomniejszonej o stopień zużycia, o którym mowa w § 18
ust. 1; ponadto właściciele lokali
ponoszą opłaty za oświetlenie,
ogrzewanie lokali, dostarczanie
ciepłej wody, za korzystanie z dźwi gów i ze zbiorczej anteny”.
W decyzjach administracyjnych
dotyczących sprzedaży wymienio
nych lokali zawarte zostały stosow ne postanowienia dotyczące tych opłat, obliczonych kwotowo, a na stępnie wprowadzone do znacznej części sporządzonych na ich podsta wie aktów notarialnych. Jak wynika z informacji Ministra Sprawiedli wości (k. 156—214), zapisy dotyczące kosztów eksploatacji i remontów w
niektórych państwowych biurach
notarialnych nie były wprowadzane do treści aktów notarialnych.
Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. 0 gospodarce gruntami i wywłasz czaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99) m.in. określiła zasady od dawania w użytkowanie wieczyste 1 sprzedaży nieruchomości państwo wych i uchyliła powołaną wyżej ustawę z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. W art. 36 ust. . 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospo darce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości zawarte zostało na stępujące upoważnienie: „Rada Mi nistrów, w drodze rozporządzenia, określa szczegółowe zasady i tryb oddawania w użytkowanie wieczy ste gruntów oraz sprzedaży nieru chomości państwowych, sposób za płaty za grunty pod budownictwo mieszkaniowe, zasady ustalania wy sokości kosztów eksploatacji i re montów obciążających właścicieli w domach wielomieszkaniowych sta nowiących odrębne nieruchomości oraz sposób zarządzania tymi do mami i zasady rozliczeń w razie
N r 3-4 (351-351) Orzecznictwo T r y b u n a ł u Konstytucyjnego 8 7
przebudowy części domu na cele mieszkalne”.
Na podstawie tego upoważnienia Rada Ministrów wydała rozporzą dzenie z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w użytkowanie wieczyste gruntów i sprzedaży nie ruchomości państwowych, kosztów i rozliczeń z tym związanych oraz zarządzania sprzedanymi nierucho mościami (Dz. U. Nr 47, poz. 239). Rozporządzenie to zostało następnie znowelizowane rozporządzeniem Ra dy Ministrów z dnia 30 stycznia 1986 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w użytkowanie wieczyste gruntów i sprzedaży nie ruchomości państwowych, kosztów i rozliczeń z tym związanych oraz zarządzania sprzedanymi nierucho mościami (Dz. U. Nr 3, poz. 17).
Wniosek Prezydium Wojewódzkiej
Rady Narodowej we Wrocławiu
dotyczy § 30 ust. 1 pkt 1 oraz § 31 znowelizowanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. Treść powołanych przepisów jest następująca:
„§ 30.1. Właściciele lokali w do mach wielomieszkaniowych zarzą dzanych przez państwowe jednostki organizacyjne ponoszą:
1) opłaty z tytułu kosztów
eksploatacji oraz remontów bieżą cych i kapitalnych domu w wyso kości ustalonej według właściwych dla danego lokalu stawek miesięcz nych określonych w przepisach w sprawie czynszów najmu za lokale mieszkalne i użytkowe, bez stoso wania podwyżek za powierzchnię ponadnormatywną”.
„§ 31. Przepisy art. 27—30 stosu je się również do domów, w któ
rych lokale zostały nabyte przed dniem wejścia w życie rozporzą dzenia”.
Trybunał Konstytucyjny w peł nym składzie, podobnie jak Trybu nał w składzie zwykłym, przy ba daniu konstytucyjności i legalności kwestionowanych we wniosku prze pisów § 30 ust. 1 pkt 1 i § 31
powołanego rozporządzenia Rady
Ministrów miał na uwadze, czy w konkretnym wypadku zostały speł nione następujące warunki konsty tucyjnej konstrukcji rozporządzenia i jego stosunku do ustawy:
1) warunek wydania rozporządze nia na podstawie wyraźnego, to jest nie opartego tylko na dom niemaniu, i szczegółowego upo ważnienia ustawy w materiałach określonych w > upoważnieniu, 2) warunek wydania rozporządze
nia w granicach upoważnienia ustawy i w celu jej wykonania, 3) warunek niesprzeczności treści
rozporządzenia z normami Kon stytucji PRL, a także z wszyst
kimi obowiązującymi aktami
ustawodawczymi, które w sposób bezpośredni bądź pośredni regu lują materie będące przedmiotem rozporządzenia.
Trybunał Konstytucyjny w peł nym składzie przed przystąpieniem do szczegółowej analizy dotyczącej wymienionych warunków stwierdza, że owe warunki, jako wynikające z Konstytucji PRL, stanowiły „linię przewodnią” orzeczenia wydanego w niniejszej sprawie. Wskazać również należy, że były one podstawą roz strzygnięć Trybunału Konstytucyj nego zawartych w orzeczeniach z dnia 16 czerwca 1986 r. sygn. U 3/86 i z dnia 20 października 1986 r. sygn. P 2/86.
88 Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego N r 3-4 (351-33!)
Kierując się zatem wymienionymi przesłankami konstytucyjnej legal ności rozporządzenia, Trybunał Kon stytucyjny na podstawie zbadanych dowodów i ujawnionych w toku
niniejszej rozprawy okoliczności
ustalił w tym względzie, co nastę puje.
W sprawie pierwszej, to jest czy kwestionowane we wniosku przepi sy § 30 ust. 1 pkt 1 i § 31 powoła nego rozporządzenia Rady Ministrów wydane zostały na podstawie wy
maganego upoważnienia ustawy,
Trybunał Konstytucyjny ustalił, że Rada Ministrów nie otrzymała w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarowa niu gruntami i wywłaszczaniu nie
ruchomości ani w jakimkolwiek
innym postanowieniu ustawy upo ważnienia do rozstrzygnięcia zasię gu obowiązywania zasad ustalania wysokości kosztów eksploatacji i remontów regulowanych rozporzą dzeniem z mocy ustawy na domy, w których lokale zostały nabyte na własność przed dniem wejścia w życie rozporządzenia.
Trybunał Konstytucyjny w peł nym składzie podziela w całości pogląd wyrażony w uzasadnieniu orzeczenia Trybunału z dnia 28 ma ja 1986 r., że brak stanowiska usta wodawcy w jakiejś sprawie musi być interpretowany jako nieudzie- lenie w danym zakresie kompetencji normodawczych. Upoważnienie usta wowe podlega bowiem zawsze ści słej, literalnej wykładni; domnie
mywanie objęcia upoważnieniem
materii w nim nie wymienionych, w drodze np. -wykładni celowościo- wej, nie może zasadniczo wchodzić w rachubę. Trybunał Konstytucyjny uznaje w związku z tym za słuszne
stanowisko Prokuratora Generalne go PRL, wyrażone w pismach z dnia 24 marca 1986 r. i z dnia 2 października 1986 r., że upoważ nienie, o którym wyżej mowa, nie znajduje uzasadnienia w przepisie art. 36 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 29 kwietnia 1986 r. o gospo darce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a to z uwagi na przepis art. 101 tej ustawy.
Rada Ministrów otrzymała w
art. 36 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. upoważ nienie do uregulowania między in nymi materii określonej jako „za sady ustalania wysokości kosztów eksploatacji i remontów obciążają cych właścicieli lokali w domach
wielomieszkaniowych stanowiących
odrębne nieruchomości oraz sposobu zarządzania tymi domami”. Upo ważnienia tego nie kwestionował również Trybunał Konstytucyjny w zwykłym składzie i nie jest słuszne stwierdzenie zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że Trybunał „a priorii założył, wbrew interpretacji gramatycznej i logicz nej, że ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. nie upoważniła Rady Mi nistrów do uregulowania kosztów eksploatacji i remontów”. Od po czątku postępowania w niniejszej sprawie wiadomo jest bowiem, że chodzi w niej o to, jaki jest zakres upoważnienia z art. 36 ust. 1 po wołanej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. do określenia zasad ustala
nia wysokości przedmiotowych
kosztów i czy Rada Ministrów
utrzymała się w granicach udzie lonego jej upoważnienia.
Przedmiot przepisów rozporządze nia Rady Ministrów, o którym mowa w art. 36 ust. 1 powołanej
N r 1-4 (351-351) Orzecznictwo T ry b u n a tu K onstytucyjnego gg
ustawy, oznaczony jako ^zasady ustalania wysokości kosztów eksplo atacji i remontów”, określony zo stał szeroko.
Wobec tego, że rozporządzenia Rady Ministrów, zgodnie z art. 41 pkt 8 Konstytucji PRL, wydawane są nie tylko na podstawie wyraź nego upoważnienia ustawy — któ remu to wymaganiu art. 36 ust. i powołanej ustawy czyni zasadniczo zadość — lecz także w celu wyko nania ustawy, brak określenia w upoważnieniu, a nawet w całej ustawie upoważniającej przepisów określających treść „zasad ustalania wysokości kosztów eksploatacji i remontów”, mógł utrudnić wykona nie upoważnienia.
Z tego tylko jednak powodu, że upoważnienie zawarte w art. 36 ust. 1 powołanej ustawy nie speł nia wymogu upoważnienia szczegó łowego, tzn. nie określa kryteriów ustalania wysokości przedmiotowych kosztów, nie można podzielić sta nowiska, że nie istniały żadne ogra niczenia co do zakresu działania
rozporządzenia, jakie miało być
wydane na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r.
Zdaniem Trybunału Konstytucyj nego w pełnym składzie, stanowisko takie zajęte przez przedstawicieli Rady Ministrów można by uznać za uzasadnione tylko wtedy, gdyby przyjąć, że:
a) zasady ustalania wysokości kosz
tów eksploatacji i remontów
obciążających właścicieli lokali nie stanowią materii należącej do dziedziny wyłączności ustawy; wtedy — w konsekwencji — nie byłyby regulowane także w dro dze rozporządzenia jako aktu związanego organicznie z ustawą;
b) nie istnieją w obowiązujących aktach ustawodawczych normy, określające obowiązek ponoszenia tego typu kosztów w stosunkach prawnych wchodzących tutaj w grę, tj. w stosunkach zobowiąza niowych związanych z utrzyma niem rzeczy wspólnej, a także że nie istnieją kryteria ich ustalania.
Takich założeń w konkretnej
sprawie nie sposób jednak przyjąć z następujących, trafnie wskazanych w uzasadnieniu orzeczenia Trybu nału Konstytucyjnego z dnia 28 ma ja 1986 r., powodów:
a) Co do prawnego normowania (ustalania) obowiązków obywate li i innych podmiotów prawa, to według powszechnego stano wiska doktryny, które zasadniczo podziela także praktyka. Kon
stytucja PRL nie przewiduje
żadnych innych możliwości jak drogę ustawy (i dekretu z mocą ustawy) i tylko subsydiarnie, tj. na zasadzie upoważnienia usta wy i w celu jej wykonania —
drogę rozporządzenia. Zasada
wyłączności ustawy w tym za kresie dotyczy m.in. ustalenia wszelkiego rodzaju obowiązko wych świadczeń wobec państwa, zarówno osobistych jak i ma jątkowych, a także świadczeń w stosunkach cywilnoprawnych między obywatelami oraz między obywatelami a państwem w za kresie nie ustalonym umowami. b) Istnieją w obowiązującym pra wie ustawowym, ściślej w ko deksie cywilnym, w jego art. 207 normy o charakterze iuris dispo-
sitivi, ustanowiające zarówno
obowiązek ponoszenia kosztów
związanych z utrzymaniem rze czy wspólnej, jak i zasady usta
90 Orzecznictwo Trybunatu Konstytucyjnego N r 3-4 (351-353)
lania ich wysokości. Mają one charakter i rangę norm ustawy kodeksowej i jakkolwiek by ro zumieć ratio legis upoważnienia z art. 36 ust. 1 powołanej usta wy oraz jakkolwiek by tłuma czyć sens użytej w tym upoważ nieniu formuły „zasady” ustala nia wysokości kosztów, to nie wątpliwe jest, że „zasady” te jako określone w rozporządzeniu nie mogą naruszać norm ustawy, które dotyczą przedmiotowo tych samych materii, co owe „zasady”. To ostatnie zagadnienie zostanie bardziej szczegółowo przedstawione w związku z analizą problematyki związanej z pkt 3.
Przystępując do problematyki ob jętej pkt 2, to jest czy przepisy rozporządzenia wydane zostały w granicach upoważnienia ustawy i w celu jej wykonania, Trybunał Kon stytucyjny stwierdza, że przy roz strzyganiu kwestii, czy § 30 ust. 1 pkt 1 powołanego rozporządzenia z dnia 16 września 1985 r. w części dotyczącej zasad ustalania wyso kości opłat z tytułu kosztów eksplo atacji oraz remontów domów wy
dany został granicach art. 36
ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., miał na względzie nastę pujące ustalenia.
Przedmiot (materia) regulacji roz- porządzeniowej określony w art. 36 ust. 1 ustawy jako „zasady usta lania wysokości kosztów eksploata cji i remontów obciążających właś cicieli lokali w domach wielomiesz-
kaniowych stanowiących odrębne
nieruchomości”, a także „sposób zarządzania tymi domami” jest ma terią ustawową. Pojęcie „zasad”, o których mowa w tym przepisie ustawy, należy rozumieć bowiem
jako kryteria wyznaczania lub spo sób obliczania wysokości (wymiaru) przedmiotowych opłat, to zaś mieści się w kategorii „obowiązków oby wateli”, które — jak to już wyka
zano — stanowią podstawowy
składnik zakresu wyłączności usta wowej.
Nie jest słuszny pogląd wyrażony we wniosku o ponowne rozpatrze nie sprawy (pogląd rzadko już spo tykany), że „żadna norma konsty tucyjna nie przewiduje, by wszelkie obowiązki obywateli mogły być re gulowane wyłącznie ustawą” (s. 4 wniosku). W związku z przytoczo nym wyżej poglądem podkreślenia wymaga, że Trybunał Konstytucyj ny, ustalając normatywną zawartość Konstytucji PRL, ma zawsze na względzie nie tylko proste brzmie nie jej przepisów, ale ich rozumie nie (wykładnię) przez doktrynę i orzecznictwo sądów. Dąży do usta lenia interpretowanych przepisów zgodnie z aksjologią naszego ustro ju i systemu prawa. Ta zaś naka zuje uznawać za centralną pozycję obywateli w państwie, wyznaczo ną i chronioną Konstytucją i usta wami Sejmu PRL jako najwyższe
go, przedstawicielskiego organu
zwierzchniej władzy narodu, za
podstawową cechę socjalistycznej
koncepcji stosunku między pań stwem i obywatelem i podstawowe założenie ustroju politycznego Pol skiej Rzeczypospolitej Ludowej.
Temu stanowisku odpowiada w pełni powszechny pogląd doktryny prawa. Jak podkreśliła to doc. dr hab. S. Wronkowska-Jaśkiewicz, w nauce prawa, poza nielicznymi wy
jątkami, dominuje pogląd. iż
wszystkie prawa i obowiązki oby watelskie powinny być regulowane
N r 3-4 (351-352) Orzecznictwo Trybunatu Konstytucyjnego g j
ustawą, a ewentualnie na jej pod stawie i z jej upoważnienia aktem niższego rzędu. Trybunał Konstytu cyjny w pełnym składzie podzielił
więc stanowisko Trybunału w
składzie zwykłym, do którego przy chylili się wszyscy uczestnicy po stępowania z wyjątkiem przedsta wicieli Rady Ministrów, że zasada wyłączności ustawy w dziedzinie regulowania obowiązków obywateli dotyczy między innymi ustalania wszelkiego rodzaju obowiązkowych świadczeń w stosunkach cywilno prawnych między obywatelami oraz między obywatelami a państwem w zakresie nie ustalonym umowami.
Przepis art. 36 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. ani inne zawarte w niej unormowa nia nie określiły bliżej treści zasad ustalania wysokości kosztów eksplo atacji i remontów, stwarzając w
tym zakresie Radzie Ministrów
pewną swobodę. Ogólność upraw nień przekazanych Radzie Ministrów w art. 36 ust. 1 dawała jej możli wość uregulowania zasad obliczania opłat z tytułu kosztów eksploatacji oraz remontów w sposób dostoso wany do charakteru instytucji od rębnej własności lokali i rzeczy wistego stanu rzeczy w dziedzi nie gospodarki finansowej domów
wielomieszkaniowych zarządzanych
przez państwo, w których własność
taka istnieje. Wspomniany stan
rzeczy spowodowany jest w szcze
gólności faktem przeważającego
udziału państwa w pokrywaniu
przedmiotowych kosztów.
Trybunał Konstytucyjny w skła dzie zwykłym nie wskazał, jakie są
możliwości regulacji rozporzndze-
niowej w rozważanej materii, wy
chodząc ze słusznego założenie.
które w całości podziela Trybunał Konstytucyjny w pełnym składzie, że nie jest zadaniem Trybunału Konstytucyjnego „wskazywać” Ra dzie Ministrów jako organowi po litycznemu, jak najbardziej celowo
wykorzystać ■ uprawnienia przekaza
ne jej przez ustawę. Zadaniem Try bunału Konstytucyjnego, działają cego w granicach orzekania okreś lonych w art. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, jest jedynie usta lić jakie są nieprzekraczalne granice legalnie dopuszczalnej kompetencji normotwórczej organu państwa w przypadku wątpliwości co do tych granic.
Nie jest więc słuszny zarzut pod niesiony we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że Trybunał Konstytucyjny w składzie zwykłym nie udzielił odpowiedzi na pytanie, co mogła uczynić Reda Ministrów w granicach art. 36 ust. 1 powo łanej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r.
Błędny jest jednak ' również po gląd, że odpowiedzi takiej nie moż na udzielić, „ponieważ każdy inny zakres upoważnienia nie narusza jący art. 207 kodeksu cywilnego
byłby bezprzedmiotowy, traciłby
rację bytu i odbierałby ustawo dawcy prymat ustawodawcy racjo nalnego” (s. 5 wniosku). Trybunał Konstytucyjny, nie chcąc wychodzić poza ustawowe granice orzekania ogranicza się jedynie do podkreśle nia, że właściwe — zgodne z obo wiązującym ustawodawstwem i pra widłową jego wykładnią — wyko nanie upoważnienia z art. 36 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 29 kwiet nia 1985 r. stwarzało duże, społecz nie ważne i dostosowane do istnie jącego stanu rzeczy w zakresie
92 Orzecznictwo T ry b u n a tu Konstytucyjnego N r 3-4 (351-333) gospodarki finansowej domów za
rządzanych przez państwo możli wości regulacji prawnej w drodze rozporządzenia bez naruszania gra nic legalności. Stanowisko takie wyrazili także powołani przez Try bunał Konstytucyjny biegli prof, dr
Alfred Klein i prof, dr Józef
Skąpski.
Z nieokreślenia w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r.
kryteriów ustalania wysokości
przedmiotowych opłat i z wynika jącej stąd dla Rady Ministrów swobody w zakresie regulacji roz- porządzeniowej nie można wypro wadzać wniosku, że nie istniały żadne ograniczenia co do zakresu tej regulacji. Nie można na tej podstawie zwłaszcza twierdzić, że art. 36 ust. 1, tak jak i cała ustawa o gospodarce gruntami i wywłasz czaniu nieruchomości, jest lex spe cials w stosunku do wcześniejszych uregulowań ustawowych, a przede wszystkim do art. 207 kodeksu cy wilnego. Przepis art. 36 ust. 1 po wołanej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. z założenia, a więc dlatego, że nie jest przepisem merytorycz nym (ustalającym samodzielnie nor mę zachowania nadającą się do sto sowania), lecz jedynie przepisem kompetencyjnym do wydania rozpo rządzenia, nie może być lex specia- lis w stosunku do kodeksu cywilnego jako ustawy, a zatem rozporządzenie mające być wydane na podstawie tego artykułu nie może — ze wzglę du na konstytucyjne cechy rozpo rządzenia — zmieniać ustawy. Wola ustawodawcy zmiany tego kodeksu musiałaby jednoznacznie wynikać z treści ustawy, co oznacza to samo, że winna dokonać się zasadniczo w drodze aktu o randze ustawy.
W ocenie Trybunału Konstytu cyjnego ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości jest lex specialis do kodeksu cywilnego, lecz tylko w takim zakresie, w ja kim zawarte w niej materie ure gulowane zostały inaczej niż w kodeksie. Zakres ten jest jednak węższy niż stara się to wykazać Rada Ministrów we wniosku o po nowne rozpatrzenie sprawy. Ustawa n:e zmieniła nie tylko art. 207 ko deksu cywilnego, lecz także prze pisów tego kodeksu odnoszących się do zarządu współwłasnością.
Przepisy § 31 powołanego rozpo rządzenia z dnia 16 września 1985 r. w części rozciągającej moc obowią zującą postanowień § 30 ust. 1 pkt 1 w sprawie opłat z tytułu kosztów eksploatacji oraz remontów na stosunki powstałe przed wejś ciem w życie tego rozporządzenia wydane zostały bez jakiejkolwiek podstawy prawnej w upoważnieniu zawartym w art. 36 ust. 1 bądź w innym przepisie wymienionej usta wy z dnia 29 kwietnia 1985 r. Za kres przedmiotowy rozporządzenia w art. 36 ust. 1 ustawy określony został expressis verbis i w żaden sposób nie da się poszerzyć w dro dze wykładni o materię uregulo waną faktycznie w § 31 powołane go rozporządzenia z dnia 16 wrześ nia 1985 r., to jest o postanowienia dotyczące czasowego zasięgu obo wiązywania zasad obliczania opłat do stosunków powstałych przed dniem wejścia w życie tego rozpo rządzenia.
Ustalenie, że przepisy § 31 powo łanego rozporządzenia z dnia 16 września 1985 r. zostały ustano wione bez wyraźnego upoważnienia
Nr 3-4 (351-352) Orzecznictwo Trybunatu Konttytucyjnego 03
ustawy, stanowi już wystarczający powód do uznania ich za niezgodne z ustawą. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego w pełnym składzie trafny jest również pogląd sformu łowany w uzasadnieniu orzeczenia z dnia 28 maja 1986 r., że § 31 wy mienionego rozporządzenia jest nie zgodny z art. 36 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. i w tym sensie, że nie może on nakazywać stosowania normy § 30 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia do sto sunków powstałych przed wejściem w życie, skoro — jak orzekł Try bunał Konstytucyjny — jest ona niezgodna z ustawą.
Trybunał Konstytucyjny w peł nym składzie podziela także pogląd Trybunału Konstytucyjnego w skła dzie zwykłym, że problem czaso wego następstwa norm regulujących stosunki prawne, których przedmio
tem jest obowiązek ponoszenia
opłat eksploatacyjnych i za remon ty, należałoby rozstrzygać — gdyby były one zgodne z ustawą — na zasadzie reguł prawa międzyczaso
wego zawartych w przepisach
wprowadzających kodeks cywilny. Test to pogląd uzasadniony w sy tuacji, gdy powołana ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. kwestii tej od rębnie nie uregulowała, chociaż z uwagi na ważne społeczne kon sekwencje norm prawa międzycza sowego w sprawie przedmiotowych opłat było to celowe.
Trybunał Konstytucyjny w peł nym składzie uznał za słuszne sta nowisko zawarte w motywach orze czenia z dnia 28 maja 1986 r., że w rozpatrywanym przez Trybunał
wypadku zastosować należałoby
art. L przepisów wprowadzających kodeks cywilny, a więc przepis
nakazujący stosować nową ustawę nie tylko do zobowiązań wymienio nych w tej formie, lecz także — według wykładni przyjętej przez
Trybunał Konstytucyjny — do
wszystkich zobowiązań o charakte rze ciągłym.
Trybunał Konstytucyjny uznał
natomiast za niesłuszny pogląd
Prokuratora Generalnego PRL wy łożony w piśmie z dnia 2 paździer nika 1986 r., że zagadnienie inter- temporalności w odniesieniu do zo bowiązań z tytułu opłat eksplota- cyjnych i remontów obciążających właścicieli lokali rozstrzyga zasada
ogólna z art. XXVI przepisów
wprowadzających kodeks cywilny, nakazująca w stosunku do istnie jących zobowiązań stosować dawny
reżim prawny. Zważywszy całą
sporność zagadnienia co do tego, czy wyliczenie zobowiązań w art. L przepisów wprowadzających kodeks cywilny jest wyczerpujące czy tyl ko przykładowe, Trybunał Konsty tucyjny w pełnym składzie przyjął przeważający w doktrynie pogląd o potrzebie stosowania takiej wykład
ni art. L, która umożliwiłaby
objęcie przepisem wszelkich stosun ków zobowiązaniowych o charakte rze trwałym. Za stanowiskiem ta kim w odniesieniu do zobowiązań wynikłych z tytułu przedmiotowych opłat, w ocenie Trybunału Konsty
tucyjnego, przemawia dodatkowo
wzgląd na potrzebę zachowania
ekwiwalentności świadczeń państwo
wych jednostek organizacyjnych
zarządzających domami i właścicieli lokali w zmienionych warunkach gospodarczych, a także równość praw i obowiązków właścicieli lo kali w zakresie opłat niezależnie od tego, kiedy nabyli własność lokali.
94 O rz e c z n ic tw o T r y b u n a t u Konstytucyjnego N r 3-4 (351-333) Zajmując takie stanowisko co do
problemów prawa międzyczasowego, Trybunał Konstytucyjny w pełnym
składzie odrzuca, jako błędny,
pogląd sformułowany we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że ustanowienie normy § 31 powołane go rozporządzenia z dnia 16 wrześ- ńia 1985 r. było potrzebne w celu uniknięcia wątpliwości interpreta cyjnych przy stosowaniu tego roz porządzenia (s. 9 wniosku). Pod kreślenia w związku z tym wyma ga, że przepisy wymienionego roz porządzenia nie mają charakteru instruktażowego, a materia przepi sów prawa międzyczasowego ma par excellence podstawowe znacze nie społeczne, stanowi materię usta wową i może być rozpatrywana tylko na płaszczyźnie uregulowań w aktach o randze ustawy.
W kwestii trzeciego z wymienio nych wyżej warunków konstytucyj nej legalności § 30 ust. 1 pkt 1 powołanego rozporządzenia z dnia 16 września 1985 r., to jest nie- sprzeczności treści tych przepisów z innymi — niż ustawa upoważnia jąca — aktami ustawodawczymi oraz z Konstytucją PRL, Trybunał Konstytucyjny w ¡pełnym składzie dokonał następujących ustaleń.
Za punkt wyjścia rozwiązań w tym zakresie Trybunał Konstytu cyjny w pełnym składzie przyjął to samo założenie, co Trybunał Konstytucyjny w składzie zwykłym, a mianowicie powszechnie akcepto wany przez naukę prawa pogląd, że rozporządzenie nie może wkra czać w sferę materii prawnych re gulowanych innymi ustawami lub na ich podstawie, nie może też treści w nich zawartych przekształ cać, modyfikować czy syntetyzować,
a nawet nie powinno ich powtarzać. Trybunał Konstytucyjny w peł nym składzie ustalił, że wbrew po
wyższemu założeniu dotyczącemu
stosunku norm podustawowych do norm obowiązujących aktów usta wodawczych przepisy § 30 ust. 1 pkt 1 powołanego rozporządzenia z dnia 16 września 1985 r. w części kwestionowanej we wniosku Pre zydium WRN we Wrocławiu są niezgodne z art. 207 kodeksu cy wilnego, a więc przepisem rangi
ustawowej regulującym stosunki
prawne rodzajowo jednorodne z tymi, które są przedmiotem wymie nionego § 30 ust. 1 pkt 1 rozpo rządzenia.
Niezgodność § 30 ust. 1 pkt 1 powołanego rozporządzenia z dnia 16 września 1985 r. z art. 207 ko deksu cywilnego wynika zwłaszcza z (następujących powodów.
Przepis art. 207 kodeksu cywilne go ustanawia normy o charakterze
dyspozytywnym, przeważające w
kodeksie cywilnym, natomiast § 30 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wpro wadza normy o charakterze bez względnie obowiązującym. Dyspo- zytywny charakter art. 207 kodeksu cywilnego oznacza, że w sferze ob
jętej jego działaniem podmioty
stosunku prawnego (współwłaści
ciele) mogą uregulować swoją sy tuację prawną w konkretnym wy padku inaczej, niż wskazano w tym przepisie; mogą na przykład inaczej określić kryteria wskazane w art. 207 kodeksu cywilnego co do stopnia ponoszenia kosztów, wy łączając tym samym stosowanie tego przepisu w ich indywidualnym wypadku. Sfera objęta przepisem
dyspozytywnym nie jest jednak
N r 3-4 (351-352) Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego 95
ną wolną, dostępną dla jakiejkol
wiek działalności prawotwórczej,
innej niż umowa stron. Dyspozy- tywny charakter normy art. 207 kodeksu cywilnego nie oznacza w szczególności, że organ administra cji państwowej może w drodze
swojego aktu normatywnego w
sposób nieskrępowany regulować
dziedzinę objętą dy spożyty wnym
unormowaniem ustawy. Przepisy
§ 30 ust. 1 pkt 1 powołanego roz porządzenia z dnia 16 września
1985 r. są przykładem praktyki
organów administracji uznającej
sferę objętą przepisem dyspozy- tywnym za sferę wolną, pozwa lającą na wydawanie w jej ra mach aktów prawotwórczych ad ministracji.
Trybunał Konstytucyjny w peł nym składzie w całości podziela krytykę takiej działalności organów administracji zawartą w motywach orzeczenia z dnia 28 maja 1986 r. i w uzupełnieniu dodaje, że prze ciwko wskazanej wyżej praktyce wymienionych organów przemawia głównie to, że w istocie prowadzi ona do generalnego wykluczenia w dziedzinie normowania dyspozytyw- nego zasady, że akt ogólny niższego rzędu nie może być sprzeczny z aktem hierarchicznie wyższym.
Przepisy § 30 ust. 1 pkt 1 po wołanego rozporządzenia z dnia 16 września 1985 r. jest niezgodny z art. 207 kodeksu cywilnego i w ten sposób, że ustala inne kryte rium obliczania obciążeń (ciężarów) właścicieli lokali niż tenże art. 207. Artykuł ten przyjmuje zasadę po
noszenia ciężarów i wydatków
związanych z rzeczą wspólną sto sownie do wielkości udziałów właś cicieli lokali we współwłasności.
Tymczasem § 30 ust. 1 pkt 1 wy mienionego rozporządzenia wprowa dza w to miejsce zasadę ponoszenia kosztów w wysokości zasadniczo miesięcznych stawek czynszu usta lonych dla danego lokalu w prze pisach w sprawie czynszu najmu.
Niezgodność § 30 ust. 1 pkt 1 powołanego rozporządzenia z dnia 16 września 1985 r. z art. 207 ko deksu cywilnego polega ponadto na tym, że wymienione przepisy roz porządzenia zastępują . rozliczanie rzeczywistych wydatków żądaniem wpłaty na poczet należności, które w istocie powstaną w przyszłości. W związku z przyjęciem w rozpo rządzeniu takiego rozwiązania, nie zgodnego z art. 207 kodeksu cywil nego, należy podkreślić, że biegły prof. dr A. Klein w swojej opinii wyraził pogląd, że zasada rozkładu ciężarów (i przychodów) według art. 207 kodeksu cywilnego „wy daje się być w ostatecznym wyniku dobra dla wszystkich zainteresowa nych stron, a przy tym sprowadza do minimum wpływ ubocznych sy tuacji na położenie właściciela od rębnego lokalu jako współwłaści
ciela nieruchomości budynkowej,
której jednym z współwłaścicieli jest Państwo” (s. 5 opinii). Biegły prof. dr A. Klein stwierdził na stępnie, że jego zdaniem „walorów takich nie ma ustalanie wysokości kosztów w nawiązaniu do wyso kości ceny za nabyty lokal czy wysokości czynsz!) za taki lokal”. Trybunał Konstytucyjny podzielił powyższą opinię prof. dr A. Kleina, a także jego stanowisko, że przy jęcie za podstawę obliczania przed miotowych kosztów stawek czynszu jest wadliwe w szczególności z tego powodu, że „na wysokość czynszu
96 O rttc m ie tio o T ry b u n a tu K o n aty tu ey jn ay a N r 5-4 (3S1-35S)
ma wpływ wielkość miejscowości oraz położenie na jej terenie, co pozostaje bez związku z wysokością kosztów remontów a w znacznym stopniu także kosztów eksploatacji” (s. 7 opinii).
Trybunał Konstytucyjny w peł nym składzie w całości podzielił stanowisko Trybunału Konstytucyj nego w składzie zwykłym co do tego, że źródłem niezgodności § 30 ust. 1 pkt 1 powołanego rozporzą dzenia z dnia 16 września 1985 r. z art. 207 kodeksu cywilnego było w dużej mierze błędne rozumienie przez organy administracji formuły art. XVI przepisów wprowadzają
cych kodeks cywilny. Trybunał
Konstytucyjny w pełnym składzie stwierdza w związku z tym, że w całości akceptuje pogląd sformuło wany w motywach orzeczenia z dnia 28 maja 1686 r., iż niedopuszczalna jest taka wykładnia art. XVI prze pisów wprowadzających kodeks cy wilny, która zmierza do zatarcia, czy wręcz odrzucenia hierarchicznej budowy systemu źródeł prawa —
podstawowego założenia ustroju
prawotwórstwa w Konstytucji PRL. IV
Odnośnie zawartego we wniosku Prezydium Wojewódzkiej Rady Na rodowej we Wrocławiu zarzutu, że § 30 ust. 1 pkt 1 powołanego roz porządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. jest sprzeczny z Konstytucją PRL, a mianowicie z zasadą równości wobec prawa — ustalenia Trybunału Konstytucyjne go są następujące:
W świetle materiałów dowodo wych sprawy obowiązki właścicieli lokali, o których mowa w § 30
ust. 1 pkt 3 omawianego rozporzą dzenia, są istotnie szersze w porów naniu z obowiązkami najemców lokali, a opłaty obciążające właści cieli lokali i najemców mieszkają cych w tych samych domach zostały zrównane.
Fakt ten nie był kwestionowany przez żadnego z uczestników postę powania.
1. W świetle art. 11 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. — Prawo lokalowe (jednolity tekst: Dz. U. z 1983 r. Nr 11, poz. 55) do obo wiązków najemcy należy dokony wanie na własny koszt d r o b n y c h napraw i odnawianie lokalu. W wyniku upoważnienia zawartego w tym przepisie Minister Administra cji, Gospodarki Terenowej i Ochro ny Środowiska rozporządzeniem z dnia 23 lutego 1983 r. w sprawie obowiązków najemców w zakresie wykonywania drobnych napraw i odnawiania lokali (Dz. U. Nr 11, poz. 56) określił szczegółowo zakres tych obowiązków.
Pomiędzy treścią wymienionych aktów normatywnych a treścią § 30 ust. 1 pkt 3 powołanego rozporzą dzenia Rady Ministrów z • dnia 16 września 1985 r. występuje — niezależnie od różnego sposobu wy liczania owych obowiązków — jed na zasadnicza różnica. Podczas gdy prawo lokalowe i powołane rozpo
rządzenie Ministra Administracji,
Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 23 lutego 1983 r. nakładają na najemcę lokalu obo wiązek d r o b n y c h napraw, to § 30 ust. 1 pkt 3 powołanego roz porządzenia Rady Ministrów nakła da na właścicieli lokali obowiązek ponoszenia kosztów odnawiania lo kalu, napraw i dokonywania
ulep-N r 3-4 (351-352) O r z e c z n i c t w o T r y b u n a ł u K o n s t y t u c y j n e g o 9 7
szeń lokalu bez zastrzeżenia, że dotyczy to tylko drobnych zabiegów.
Wynika z tego w sposób nie wątpliwy, że na właścicieli lokali nałożony został szerszy zakres obo wiązków niż na najemców takich lokali.
2. Jak wynika z odpowiedzi
Urzędu Rady Ministrów na pytanie Trybunału Konstytucyjnego, zawar tej w piśmie z dnia 12 maja 1986 r. (k. 250—262), te szersze, w porów naniu z najemcami lokali, obowiązki obejmują ponadto konieczność po krycia kosztów nabycia i zainstalo wania szeregu urządzeń domowych, takich jak zlewy, kuchnie (gazowe, elektryczne, węglowe), rezerwuary, umywalki.
Niezależnie od tego właściciele mieszkań od dnia 1 stycznia 1986 r. zobowiązani zostali do uiszczenia podwyższonych opłat rocznych za wieczyste użytkowanie gruntów na podstawie powołanej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r.
To zróżnicowanie obowiązków
dotyczy przy tym. obywateli znaj dujących się w podobnej sytuacji faktycznej. Wynika ona stąd, że w
omawianym przypadku zarówno
właściciele lokali, jak i najemcy zamieszkują w tym samym domu, wymagającym określonych nakładów na eksploatację i utrzymanie w na leżytym stanie wspólnych' części budynku.
Konsekwencją nałożenia tak zróż nicowanych obowiązków na użyt kowników i właścicieli omawianych lokali powinno być pewne zróżni cowanie opłat obowiązujących właś cicieli z tytułu eksploatacji i re montów oraz wysokości czynszu płaconego przez najemców — na korzyść właścicieli lokali. W ocenie
Trybunału Konstytucyjnego fakt
nieuwzględnienia przy ustalaniu
wysokości omawianych opłat tych zróżnicowanych obowiązków stano wi o niezgodności przepisu § 30 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. z konstytucyjną zasadą równości wobec prawa (art. 67 ust. 2 Kon stytucji PRL).
Art. 67 ust. 2 Konstytucji PRL stanowi, że nie można pozbawić obywatela należytych mu praw z uwagi na wymienione w tym prze pisie cechy. Zasada równoupraw nienia wyklucza również możliwość uprzywilejowania grup społecznych czy też poszczególnych obywateli — ze względu na płeć, urodzenie, za wód, narodowość, rasę, wyznanie oraz pochodzenie i położenie spo-' łeczne, a więc określone stany (ce chy) faktyczne, pozaprawne.
Przepis art. 67 ust. 2 Konstytucji PRL, jakkolwiek ujęty najbardziej ogólnie w porównaniu z innymi przepisami ustawy zasadniczej, które wyrażają konstytucyjną zasadę rów ności praw (art. 19 ust. 3, art. 68, 78, 81, 95—96 Konstytucji PRL) nie wy czerpuje jej treści. Nie ma także na uwadze wszystkich cech, ze względu na istnienie których nie wolno oby wateli różnicować pod względem prawnym, chociaż uwzględnia cechy
podstawowe z punktu widzenia
założeń ustroju PRL. Zakłada za tem istnienie także innych, bliżej nie określonych stanów faktycznych, ze względu na które nie wolno w ogóle różnicować praw obywateli (np. praw wyborczych — por. art. 95—96 Konstytucji) lub wolno je różnicować, jednak pod warunkiem, że nie będzie to sprzeczne z kry teriami podstawowymi, o których
O r z e c z n i c t w o T r y b u n a t u K o n » t y t u c y j n e g o N r 1-4 (351-362)
mowa w art. 67 ust. 2, ł ogólnie ze społeczno-klasowym charakterem PRL, określonym w szczególności w art. 1 i art. 4—5 Konstytucji PRL.
Właściwa wykładnia konstytucyj nej zasady równości praw dla ce lów rozstrzygnięcia kwestii zgod ności z tą zasadą przepisów § 30 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wymaga uwzględnienia także innej, ściśle związanej z nią zasady, którą na leży wyprowadzać częściowo wprost, a częściowo w drodze wykładni z przepisów Konstytucji PRL, w tym przede wszystkim z art.' 67 ust. 3.
Jest nią zasada współzależności
praw i obowiązków obywatelskich. Wyraża się ona m.in. w stosunku polegającym na równym rozłożeniu praw i obowiązków na obywateli, którzy znajdują się w podobnej sy tuacji faktycznej.
Wynikające z postanowień Kon stytucji PRL pTawo do równego traktowania nie dotyczy wyłącznie sfery prawnej, lecz rozciąga się na wszystkie dziedziny życia państwo wego, politycznego, gospodarczego, społecznego i kulturalnego. Z treści przepisów Konstytucji PRL, które ustanawiają zasadę równości praw obywateli, wynika zatem, że jeżeli przepisy prawne w określonej sy tuacji różnicują obowiązki obywa teli, jak to uczyniono w odniesieniu do najemców i właścicieli lokali w niniejszej sprawie, pomijając pono szone przez nich koszty eksploatacji i remontów tych lokali, stanowi to
naruszenie konstytucyjnej zasady
równości wobec prawa. W omawia nym zakresie zasada równości na kazuje dochowanie zależności mię dzy wymiarem obowiązków a wy miarem ponoszonych świadczeń; nie
można traktować równo tego, co
istotne — z punktu widzenia róż nych obowiązków najemców i właś cicieli lokali — jest nierówne.
Z tych powodów nie jest zasadne stanowisko podniesione w pkt 7 wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Na s. 10 tego wniosku po służono się argumentem, że „Kon stytucja nie głosi równości praw bez względu na posiadane prawa majątkowe” i „nie zna zasady rów ności obciążeń finansowych obywa teli przy zróżnicowanych prawach”. Jest to argumentacja nietrafna. Jak to wynika z wyżej przedsta wionych okoliczności, przedmiotowe obciążenia (czynsze najmu, a po
stronie właścicieli lokali koszty
eksploatacji i remontów) występują i powinny być oceniane w relacji nie do przyznanych praw majątko wych, lecz w relacji do nałożonych obowiązków. Różnicowanie tych ob ciążeń z uwagi na różne prawa majątkowe nie mogłoby również nie uwzględniać faktu, że właściciele w momencie wykupu mieszkania wnie śli niemałe sumy i — zgodnie z ówczesną intencją organów admi nistracji państwowej zainteresowa nej wykupem lokali mieszkalnych na własność — przyjęli na siebie od państwa część troski o te miesz kania i o odtworzenie takich lokali. Podczas bowiem gdy czynsz najmu stanowi całkowitą zapłatę jaką po nosi najemca, to kwoty, jakie po nosi właściciel, składają się z ceny lokalu oraz udziału w kosztach utrzymania wspólnych części bu dynku. W rezultacie całkowita su ma, jaką Skarb Państwa otrzymuje od właściciela, jest o wiele wyż sza niż czynsz najmu. Ma to jed nak uzasadnienie w zwiększonych uprawnieniach, jakie w stosunku
N r 3-4 (351-352) O r z e c z n i c t w o T r y b u n a ł u K o n s t y t u c y j n e g o 99
do lokalu ma właściciel w porów naniu z najemcą. Jednakże z faktu, że komuś przysługuje prawo włas ności nie można wysuwać twier dzenia, że powinien on mieć jakieś dodatkowe obowiązki poza tymi, które z mocy kodeksu cywilnego obciążają właściciela. Brak też pod staw prawnych do silniejszej ochro ny najemcy w porównaniu z właś cicielem lokalu. W tym znaczeniu zrównanie kosztów eksploatacji i remontów z czynszami najmu nie tylko godzi w zasadę równości praw i obowiązków obywateli, ale także niewątpliwie wkracza w sferę och rony własności osobistej.
W ocenie Trybunału Konstytucyj nego fakt ten jednak nie jest wy starczający do przyjęcia, że § 30 ust. 1 pkt 1 omawianego rozporzą dzenia Rady Ministrów jest ponad to niezgodny z art. 18 Konstytucji PRL. Rozporządzenie w zakwestio nowanych postanowieniach nie pod waża bowiem istotnych uprawnień z tytułu odrębnej własności lokalu i udziału właścicieli w nierucho mości wspólnej, tj. prawa posiada
nia lub współposiadania rzeczy,
korzystania z niej lub rozporządza nia nią na zasadach i w granicach określonych przez ustawę.
Z tych powodów Trybunał Kon stytucyjny nie podzielił stanowiska, jakie w tej kwestii reprezentuje Prezydium Wojewódzkiej Rady Na rodowej we Wrocławiu.
Podzielając stanowisko wyrażone
przez zwykły skład Trybunału
Konstytucyjnego co do tego, że w sytuacji gdy w zmienionych warun kach ekonomicznych koszty eksplo atacji i remontów lokali mieszkal nych rosną, to utrzymanie dotych czasowych opłat także wobec na
bywców takich lokali sprzed dnia 1 stycznia 1985 r. naruszałoby za sadę równości stron i ekwiwa lentności ich wzajemnych świadczeń (s. 35 uzasadnienia orzeczenia); na leży dodać, że nawet przy wzroście udziału właścicieli lokali w kosz tach eksploatacji i remontów po winna to być zawsze kwota niższa od wysokości czynszu.
W ponoszeniu znacznej części cię żarów związanych z utrzymaniem wszystkich lokali mieszkalnych wi
doczna jest niewątpliwa troska
państwa o bezpieczeństwo socjalne
obywateli. Jednakże podniesione
wyżej względy — wbrew odmien nemu stanowisku autorów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy — pozwalają na konieczne zmiany w zakresie ewentualnego zmniejszenia obciążeń państwa z tego tytułu przy zachowaniu zasady równości obywateli wobec prawa.
Stanowiska Trybunału Konstytu cyjnego nie można oczywiście od czytywać w ten sposób, że w obec nych warunkach społeczno-gospo darczych Trybunał dąży do okreś lenia przedmiotowych kosztów na poziomie faktycznie ponoszonych w tym zakresie wydatków. Stosowana przez państwo polityka socjalna oraz konstytucyjna zasada równości zdają się wskazywać na konieczność stosownego dotowania przez pań
stwo również właścicieli lokali.
Skoro poprzez stosowanie dotacji państwo przejmuje na siebie część obowiązków najemcy w zakresie utrzymania budynku, to pełne re spektowanie zasady równości wska zuje na potrzebę prowadzenia w
tym zakresie podobnej polityki
socjalnej wobec właścicieli lokali do czasu, aż będzie społecznie moż
100 O r z e c z n i c t w o T r y b u n a t u K o n s t y t u c y j n e g o N r 3-4 (351-352)
liwe stopniowe przejęcie przez
właścicieli i najemców pełnych
kosztów utrzymania lokali.
W kwestii zgodności § 30 ust, 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Mini strów z dnia 16 września 1985 r. z konstytucyjną zasadą sprawiedli wości społecznej (art. 5 pkt 5 Kon stytucji PRL) Trybunał Konstytu cyjny w składzie zwykłym stanął na stanowisku, że stworzenie w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1986 r. (Dz. U. Nr 3, poz. 17) możliwości częścio wego pokrycia z Funduszu Gospo darki Gruntami i Gospodarki Miesz kaniowej opłat miesięcznych z ty tułu kosztów eksploatacji oraz re montów należnych od właścicieli lokali, jeżeli jedynym źródłem ich
utrzymania jest emerytura lub
renta (§ 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1986 r. Dz. U. Nr 3, poz. 18), czyni
zadość zasadzie sprawiedliwości.
Trybunał Konstytucyjny w składzie zwykłym stwierdził przy tym, że zasadę sprawiedliwości „będącą w istocie — w szerszym znaczeniu — dyrektywą o charakterze progra mowym, określającą aktywność PRL
i jej organów w stosunkach
wewnętrznych państwa” (s. 31 uza sadnienia orzeczenia), w odniesieniu do badanego przypadku rozumieć należy jako daleko idące uwzględ nienie zasady równości w stosunku do obywateli będących w najtrud niejszej sytuacji ekonomicznej.
Ponieważ we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie podniesio no zarzutów co do tej części orze czenia składu zwykłego, Trybunał Konstytucyjny w pełnym składzie nie orzekł w tym przedmiocie; orzeczenie składu zwykłego w tej
części nie podlegało z tego powodu rozpatrzeniu.
Nie można jednak zgodzić się z zarzutem autorów wniosku o po nowne rozpatrzenie sprawy (pkt 7 tego wniosku), że występuje we wnętrzna sprzeczność tez uzasad nienia w kwestii niezgodności roz porządzenia z zasadą równości wo bec prawa i zasadą sprawiedliwości społecznej. Zarzut ten, notabene, nie został w ogóle uzasadniony w treści wniosku (por. s. 10 i 11 wniosku).
W najszerszym znaczeniu pojęcia sprawiedliwości każde naruszenie równości praw jest niesprawiedliwe. Ale Konstytucja PRL obok prze pisów dotyczących równości praw obywateli (art. 67 ust. 2) zawiera odrębne przepisy dotyczące urzeczy wistnienia zasady sprawiedliwości w całej działalności PRL i jej orga nów (art. 5 ust. 5). Oznacza to, że zakresy pojęciowe obu tych zasad są różne.
Badając zatem legalność przed miotowych przepisów § 30 ust. 1 pkt 1 i § 31 omawianego rozporzą dzenia należało to uczynić z punktu widzenia każdego z wymienionych przepisów Konstytucji PRL odręb nie. Wynik badania zgodności tych przepisów został wyżej przedsta wiony. Trybunał Konstytucyjny nie widzi sprzeczności w takiej ocenie badanego przedmiotu. Konstytucyjne zasady równości praw i sprawiedli wości społecznej nie są bowiem tożsame, choć może się zdarzyć, że w konkretnym wypadku określony przepis prawa naruszy jednocześnie obie te zasady. W omawianej spra wie nie miało to miejsca.
N r 3-4 (331-352) O r z e c z n i c t w o T r y b u n a łu K o n s t y t u c y j n e g o 191
V
Trybunał Konstytucyjny pominął w uzasadnieniu niniejszego orzecze nia kwestie, których rozstrzygniecie nie było koniecznym warunkiem dla wydania orzeczenia, a które znalazły się w uzasadnieniu orze czenia składu zwykłego Trybunału
Konstytucyjnego. Dotyczy to w
szczególności stanowiska składu
zwykłego w kwestii nieretroakcji oraz umów notarialnych. Stanowi sko wyrażone w tym przedmiocie w motywach orzeczenia z dnia 28 maja 1986 r. Trybunał Konsty tucyjny w pełnym składzie w ca łości podziela.
Z uwagi na to, że w toku po nownego rozpatrzenia sprawy pod niesiono zarzuty co do zaleceń Try bunału Konstytucyjnego w składzie zwykłym w kwestii poddania re formie obowiązującego modelu za rządu domami wielomieszkaniowymi, w których wykupiono część lokali na odrębną własność (s. 7 wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), Trybunał Konstytucyjny w pełnym składzie wyraża w tym względzie następujący pogląd.
Wbrew odmiennemu stanowisku autorów wniosku o ponowne ro- patrzenie sprawy Trybunał Konsty tucyjny w pełnym składzie uważa za celowe poddanie reformie obo wiązujący model zarządu w kierun ku dostosowania przepisów przed miotowego rozporządzenia do prze pisów art. 199—205 kodeksu cywil nego lub ustawowej ich zmiany.
Powierzając wykonanie zarządu domami wielomieszkaniowymi, w których została sprzedana część lo
kali, jednostkom organizacyjnym
powołanym do zarządzania państwo
wymi budynkami mieszkalnymi w § 28 ust. .1 i § 29 powołanego roz porządzenia Rady Ministrów z dni* 16 września 1985 r. zarząd ten zo stał tak ukształtowany, że właści ciele lokali a równocześnie współ właściciele całego budynku pozba wieni zostali jakiegokolwiek wpły wu na sprawowanie tego zarządu i na wykonywanie nad nim kontroli.
Omawiane rozporządzenie nie
określiło również zakresu i sposobu wykonywania zarządu sprawowane go przez państwo jako współwłaś ciciela. Wyłączono także możliwość zmiany zarządcy oraz jego odwo łania.
W kwestiach tych Trybunał Kon stytucyjny podziela zgodne w za sadzie stanowisko biegłych: prof. dr hab. Alfreda Kleina i prof. dr hab. Józefa Skąpskiego, zawarte w spo rządzonych przez nich opiniach pi semnych i wyrażone na rozprawie.
Sformułowany wyżej postulat
uwzględnienia w modelu zarządza nia współwłasnością nie tylko inte resów państwa, ale również intere sów właścicieli wykupionych od państwa lokali jest w istocie zgodny z zawartą w art. 18 Konstytucji
PRL zasadą ochrony własności
obywateli, która według kodeksu cywilnego obejmuje także własność lokali.
Chodzi także o ważny interes społeczny. Nie ulega wątpliwości, że poddanie wykonywania omawianego zarządu szerszej kontroli współ właścicieli nieruchomości (budynków mieszkalnych) może nie tylko za
pobiec niewłaściwej gospodarce
państwowych jednostek organizacyj
nych sprawujących zarząd, lecz
przyczynić się także do większej troski ze strony właścicieli o przed
