Verdichting en
herstructurering van de
bestaande woningvoorraad
Bibliotheek TU Delft
.
1~lim~~\IIII\~\\~
C OQ03113883NIROV-Netwerk Volkshuisvesting
2414
561
7
Colofon
Verdichting en herstructurering van de bestaande woningvoorraad is een uitgave van: Nederlands Instituut voor Ruimtelijke Ordening en Volkshuisvesting (NIROV) Mauritskade 21-23 Postbus 30833 2500 GV Den Haag 070 302 84 84 (tel) 070361 7422 (fax) nirov@nirov.n!
De publicatie bevat een selectie van artikelen die op de Volkshuisvestingsdiscussiedagen 1996 de onderlegger vormden voor de discussies. De Volkshuisvestingsdiscussiedagen worden voor-gezeten en begeleid door een voorbereidingscommissie die in 1996 de volgende samenstelling had:
Ine Broos Johan Conijn Pieter Hooimeijer Pipo Nicolas Matthé van Oostrom Co Poulus
Berry Prins Theo Strijers Ellen Wöltgens
NCIV Koepel voor Woningcorporaties, De Bilt Onderzoeksinstituut OTB, Delft Faculteit der Ruimtelijke Wetenschappen, RU Utrecht Provincie Noord-Holland, Haarlem Ministerie van VROM-DGVH, Den Haag FOCUS Onderzoek & Advies, Delft NIROV-Netwerk Volkshuisvesting, Den Haag Vereniging van Nederlandse Gemeenten, Den Haag NIROV-Netwerk Volkshuisvesting, Den Haag
De publicatie is samengesteld door de redactiecommissie, bestaande uit de volgende personen: Co Poulus
Matthé van Oostrom Berry Prins Theo Strijers
De verantwoordelijkheid van de eindredactie lag bij: Berry Prins
Ellen Wöltgens
Omslag: Voorbeeldplannen Ideeënboek 1989, Ministerie van VROM, SOU Uitgeverij, Den Haag
De publicatie is mede mogelijk gemaakt door een tinanciële bijdrage van het Ministerie van VROM-DGVH.
Copyright c 1997 NIROV ISBN 90 407 14835
Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd enlof openbaar gemaakt door middel van druk, totokopie, microtilm of op welke andere wijze dan ook, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever.
INHOUDSOPGAVE
Voorwoord
Startnotities Volkshuisvestingsdiscussiedagen 1996
l. De steden als bron van welvaart een duurzaamheid ... 1 drs. Jan Cleij, Milieudienst Amsterdam
2. Segregatie & volkshuisvesting ... 7 prof.dr. Sako Musterd, AME, Universiteit van Amsterdam
3. De grenzen van de primaire opgave ... 15 prof.dr. Pieter Hooimeijer, Rijksuniversiteit Utrecht
Intennezzo
• Investeren in vernieuwing ... 25 Hoe geven we toekomstwaarde aan na-oorlogse wijken en buurten?
Hans JeekeI, Tweede Kamerlid D66
• Het lokaal perspectief. ... 29 Willem Smink, wethouder gemeente Groningen
Papers Volkshuisvestingsdiscussiedagen 1996
4. Spanningsveld tussen herdifferentiatie en behoud kernvoorraad ... 33 Hugo Priemus, Onderzoeksinstituut OTB, TU Delft
5. Zin en onzin van differentiatie ... .43 André Buys, RIGO Research en Advies bv
6
.
De rol van planologen bij het duurzaam vernieuwen van woonwijken ....
.
. 51
André Bus, Faculteit der Ruimtelijke Wetenschappen
,
Rijksuniversiteit Groningen
7.
Herstructurering: geen panacee voor alle kwalen
...
..
...
...
...
..
.
.
...
61
Maurice van Noordenne
,
NCIV koepel voor woningcorporaties
8.
Angst is een slechte raadgever
...
.
.
..
...
..
...
.
...
...
.
67
differentiatie als gebrekkig antwoord op gettovorming
Pieter Hilhorst, Stichting De Balie en
Christoffel Klap
,
Woningbedrijf Amsterdam
9
.
Inkomen of uitwijken
...
...
...
...
.
....
...
....
..
.
...
.
.
....
.
...
.
...
...
...
...
75
Ivo Vermaas en Ronal Löhr
,
Gemeente Utrecht, dienst Stadsontwikkeling
10.
Geen inkomenswijken: de stad is er voor iedereen!
...
.
...
...
87
Arian Boersma en Jaap Ruijgers, Stedelijke Woningdienst Amsterdam
11.
Ruimtelijke concentratie van sociaal-economisch zwakkere bevolkingsgroepen ..
.
..
...
.
.
.. 97
Jacolien Vogelzang, AB Onderzoek
12.
Herstructurering van de bestaande voorraad ..
...
...
..
...
...
....
..
...
...
...
107
Peter van Os, Het Woningbedrijf Utrecht
13.
Het herbergend vermogen van de woningvoorraad
...
...
.
...
...
.
.
....
....
..
...
.
...
....
117
Hans den Otter, FOCUS Onderzoek & Advies
14
.
Van allebei een beetje? ...
.
...
.
....
...
...
.
..
...
... 127
voldoende woningen voor de doelgroep én meer differentiatie van
het woningaanbod
Vincent Smit, Gemeente Rotterdam, dienst Stedebouw
+
Volkshuisvesting
Impressie
•
Verdichting en herstructurering
.
.
.
.
....
..
....
.
.
.
..
...
...
...
...
....
.
.
..
..
....
...
...
.
137
prof.dr.ir. Hugo Priemus, Onderzoeksinstituut OTB
,
TU Delft
Voorwoord
Nu na jarenlange inspanningen van woningcorporaties, gemeenten en marktpartijen, de stadsvernieuwingsoperatie in vooroorlogse woonwijken bijna afgerond is, lijkt er enige rust aan het front. Niets is minder waar; er lijken zich met rasse schreden problemen in de naoorlogse woonwijken aan te dienen. In deze wijken, die in een hoog tempo uit de grond zijn 'gestampt' om aan de enorme huisvestingsbehoefte van de Nederlandse bevolking te voldoen, dreigt zich een (groot) aantal problemen te cumuleren.
Terecht stond daarom op de Volkshuisvestingsdiscussiedagen van 1996 niet de nieuw-bouwopgave op de VINEX-locaties met stip genoteerd op de agenda, maar juist de bestaande woningvoorraad. Hier vindt immers nog altijd verreweg het grootste deel van de mensen die behoren tot de doelgroepen van beleid hun onderdak, hier bevinden corporaties zich op bekend terrein en hier zijn, in elk geval in kwantitatieve zin, de meeste successen te halen.
In een poging de discussies enigszins te structureren, heeft de voorbereidingscommissie een aantal personen benaderd om een startnotitie te schrijven. Drie daarvan zijn opgenomen in het eerste deel van deze publicatie.
Bij het thema 'Stedelijke Milieukwaliteit' zet Jan Cley de volkshuisvesters aan het denken over het belang van een optimale 'combinatie van duurzaam, leetbaar, econo-misch en ecologisch om daadwerkelijk tot de 'duurzame stad' te komen. Juist in het realiseren van een optimale combinatie van deze vier invalshoeken ligt volgens de auteur de sleutel om 'De steden als bron van welvaart en duurzaamheid' toekomst te geven.
Sako Musterd markeert in 'Segregatie en Volkshuisvesting, een ambivalente relatie' een groot aantal nog niet getoetste veronderstellingen rond dit thema in de Nederlandse situatie. Hier en daar moeten nog fundamentele keuzen worden gemaakt om te voor-komen dat ambivalente standpunten in de relatie segregatie en volkshuisvesting worden ingenomen.
In 'De grenzen van de primaire opgave' scherpt Pieter Hooimeijer de vraag in hoe-verre de beelden ten aanzien van de toekomstige opgave correct zijn, welke inkleuring de primaire opgave al dan niet terecht krijgt en de dilemma's tussen betaalbaarheid, beschikbaarheid en kwaliteit.
Als Intermezw zijn de inleidingen opgenomen van een tweetal gastsprekers tijdens de Volkshuisvestingsdiscussiedagen, te weten Hans Jeekei (Tweede Kamerfractie D66) en Willem Smink (wethouder in Groningen).
Hoofdmoot van deze publicatie wordt gevormd door een bonte verzameling van ideeën, visies en kritische kanttekeningen over de verdichting en herstructurering van de bestaande woningvoorraad. De elf artikelen zijn geselecteerd uit eenentwintig papers die speciaal voor deze Volkshuisvestingsdiscussiedagen zijn gemaakt.
Zo waarschuwt Hugo Priemus voor 'pijnlijke tekorten' aan de onderkant van de woningmarkt als de betaalbare woningvoorraad door herdifferentiatie en herstructure-ring te snel uitdunt en geeft André Buys de, in ruimtelijke ordeningsland al langer bekende, kwaliteitsfactoren gebruikswaarde, belevingswaarde en toekomstwaarde een
nieuw jasje in zijn 'vlees noch viswijken' . Een andere relatie met de planologie wordt gelegd door André Bus, die er bovendien voor pleit de woonwijken, als er toch moet worden ingegrepen, gelijk maar duurzaam te vernieuwen. Ook Maurice van Noordenne houdt een slag om de arm waar het gaat om het nut van herstructurering.
De hoge verwachtingen van 'het wondermiddel' worden door hem enigszins getemperd.
Ook vanuit de alledaagse praktijk komen enige waarschuwende woorden naar voren. Het verband tussen eenzijdigheid van een buurt en de leetbaarheid en integratie ander-zijds is niet zo eenvoudig aan te geven, zo betogen Pieter Hilhorst en Christoffel Klap. Bovendien is het maar de vraag in hoeverre de volkshuisvesting een wezenlijke bijdrage aan een integraal en complex probleem als de dreigende gettovorming kunnen leveren. In deze context maken Ivo Vermaas en Ronald Löhr duidelijk dat gegevens over de woningvoorraad, de woonvoorkeuren van bewoners, sociale barometers en imago's slechts aanwijzingen kunnen leveren over het wel of niet voorkomen van segregatie. Dit weerhoudt Arian Boersma en Jaap Ruijgers er niet van een pleidooi te houden om alles op alles te zetten om het ontstaan van inkomenswijken te voorkomen;
de stad is er immers voor iedereen! Daarentegen toont Jacolien Vogelzang in haar analyse aan dat de ruimtelijke concentratie van kansarme huishoudens op lage schaal-niveaus nauwelijks voorkomt. Daarmee zijn helaas niet alle problemen van tafel geveegd; op stedelijk niveau zijn er wel degelijk discrepanties, maar niet voldoende om specitiek beleid ter voorkoming van ruimtelijke concentratie te initiëren.
Zoals een schoenmaker zich het beste bij zijn leest kan houden, zo komen de volks
-huisvesters toch weer terug bij het beheer van de bestaande woningvoorraad. Sinds de nota Heerma (989) zijn de corporaties verzelfstandigd; ze dienen marktgericht te handelen. Het is een hele toer, zo blijkt uit het artikel van Peter van Os dat ondanks dit veranderingsproces de corporaties ook nog de benodigde aanpassingen aan de bestaande voorraad trachten aan te brengen. In feite zou, zo betoogt Hans den Otter, een (groot) deel van de problemen kunnen worden ondervangen door het 'herbergend vermogen' van de voorraad te vergroten. Gezien de woonwensen van de meeste huis-houdens lijkt dit echter vooralsnog een utopie. Wellicht dan toch de gulden middenweg van Vincent Smit? Zijn credo luidt: waarom zou je niet gelijktijdig streven naar het aanbieden van voldoende woningen voor de doelgroep en meer differentiatie aan-brengen in de bestaande woningvoorraad?
Deze publicatie wordt afgesloten met een impressie van twee en een halve dag discussiëren, samengesteld door Johan Conijn en Hugo Priemus.
Namens de voorbereidingscommissie, Berry Prins
DE STEDEN ALS BRON VAN
WEL V
AART EN
DUURZAAMHEID
drs. Jan Cleij
Milieudienst Amsterdam
1.1 Tijd voor duurzaamheid
1
Uit het Nationaal Milieubeleidsplan, maar misschien nog wel helderder geformuleerd in het Boek 'Milieu, Ruimte en Wonen, tijd voor duurzaamheid' van Margaretha de Boer, Minister van VROM, kan worden vastgesteld dat het zuinig en doelmatig omgaan met sleutelvoorraden biodiversiteit. ruimte en energie het uitgangspunt voor het milieubeleid in Nederland is. Gelijk-soortige uitgangspunten zijn niet alleen in Nederland maar ook elders in de wereld op allerlei manieren geformuleerd en genieten brede erkenning bij politici, deskundigen en bevolking. Alle drie sleutelvoorraden zijn beperkt van omvang, met name de sleutelvoorraad ruimte is eenmalig bruikbaar en onvervangbaar. Zuinig en doelmatig gebruik van de ruimte betekent dat aan de ene kant zoveel mogelijk maatschappelijke functies (wonen, werken, recreëren en infra-structuur) moeten worden samen gebracht per vierkante meter, om aan de andere kant ruimte te kunnen openhouden voor noodzakelijke extensieve maatschappelijke functies zoals bijvoorbeeld ecologische.
Van oudsher zijn steden de plaats waar een intensieve concentratie (en specialisatie) van functies plaatsvindt en nog steeds is de stad als gevolg daarvan een bron van (nationale) welvaart. De welvaart als bedoeld berust ondermeer op omvang en diversiteit van de bevolking, beschikbaar-heid van en schaalvoordelen bij het verstrekken van diensten en goederen. specialisatie en de ligging.
Was vroeger bron van welvaart een toereikende legitimering voor de stad, nu met de inzichten van deze tijd is daar nog de stad als bron van duurzaamheid bij gekomen. Zowel de stad als bron van welvaart en als bron van duurzaamheid staat sterk onder druk. De welvarende, duurzame stad zal een succes blijvenlzijn/worden als het mogelijk zal zijn:
• een aantrekkelijk woon- en leetklimaat te combineren met een grote dichtheid van functies • het ruimtegebruik te optimaliseren door bijvoorbeeld rigide (milieu, bouw) normen en
voor-schriften af te schaffen
• een grote bevolkingsdiversiteit niet alleen in maatschappelijke maar ook in economische zin te behouden door ze te huisvesten en
• een gevarieerde werkgelegenheid in de stad te behouden.
De verwachting dat tot het jaar 2015 één miljoen woningen in Nederland moet worden bijge-bouwd kleurt het voorgaande pregnant in.
1.2
De duurzame en levende stadDe in de opmaat aangeduide begrippen van duurzaamheid, leetbaarheid, welvaart, economie, ruimte gebruik, milieu en bouw, energie, biodiversiteit laten zich het best verklaren aan de hand van een vijftal stedelijke typologieën. In het navolgende wordt de benaming stad gebruikt als verzamelnaam voor steden en dorpen met een verdichte bebouwing.
De duurzame stad
Werd vijf jaar geleden de stad en ook de duurzame stad nog als sterk bedreigend gezien voor zijn omgeving, inmiddels is duidelijk en vrij algemeen aanvaard dat er in Nederland alleen nog sprake kan zijn van open ruimte in de toekomst als de duurzame stad slaagt. Een duurzame stad is een stad die geschikt is voor de huidige en vele volgende generaties mensen van grote diver-siteit om te leven, te werken, te wonen en te recreëren, een stad die bij de inrichting, opbouwen beheer in de eerste plaats spaarzaam is met de schaarse ruimte en daarnaast ook spaarzaam met de primaire grondstoffen zoals energie, die geen milieulasten afwentelt op de toekomst of op de omgeving en waarvan tot slot de kwaliteit van het gebouwde en het ongebouwde zodanig is dat ze lang meegaat en dat ze zonder ingrijpende destructie kan worden 'hergebruikt'.
Duidelijk, uit intemationaal maar ook Amsterdams onderzoek, is dat een stad met grote dicht-heid van functies (soms genoemd compacte stad) vergaand komt in de richting van een duur-zame stad.
Zo
laat de Amsterdamse Milieuverkenning zien dat in de compacte stad Amsterdam per inwoner 30% minder energie wordt gebruikt dan gemiddeld in Nederland.Voor de Volkshuisvesting zijn de duurzame inrichting, opbouwen beheer, binnen de schaarse ruimte essentieel alsmede 'hergebruik' van het reeds gebouwde. Duurzaam bouwen is nog
mnk
in beweging maar is als thema erkend ook door de Volkshuisvestingswereld. Invoering wacht op inspiratie, (regelgeving?) en geld. Duurzaam beheer nadert zijn erkenning als van belang voor een duurzame samenleving. Duurzaam inrichten is misschien nog wat minder ontwikkeld omdat hiervoor veel vakdisciplines moeten samenwerken en dat blijkt niet altijd mee te vallen (verkokering) .Hergebruik van bestaande bebouwing wordt om andere redenen dan duurzaamheid breed toe-gepast (bijvoorbeeld kazernes of pakhuizen veranderen in appartementen). Bij het ontwerpen wordt dit inzicht nog nauwelijks gebruikt. alhoewel in de workshops rondom IJburg in Amsterdam ook door deskundigen hier bij herhaling op is gewezen. Dat naast de duurzaam gebouwde omgeving ook nog veel aandacht dient te gaan naar de duurzaam ongebouwde omge-ving, vaak genoemd omgevingskwaliteit, zal in het navolgende nog aan de orde komen.
Omdat collectieve welvaart en individuele welvaart bij stedenbouw en volkshuisvesting niet samengaan, lijkt het zeer onwaarschijnlijk dat een 'markt conforme' stad voldoende duurzaam is en in de toekomst voldoende leetbaar.
De economische stad
Dat in/om/nabij de duurzame stad gewerkt moet kunnen worden en geld verdiend, is een voor-waarde om duurzaamheid mede te kunnen tinancieren. In ons land bestaat nog nauwelijks het besef dat de economische functies (bedrijvigheid
+
infrastructuur) evenals de woonfunctie onder 'het juk' van zuinig ruimtegebruik door moet, wil duurzaamheid behouden blijven. Omdat economische bedrijvigheid geconcentreerd in de stad meer milieu voordelen (bijvoorbeeld beperkt werk-woonverkeer) met zich meebrengt dan nadelen, zullen ook Volkshuisvesters geconfronteerd worden met deze functie. Verdunde slaapsteden zijn milieuverkwistend en 2leveren geen bijdrage tot de duurzaamheid: creatieve combinaties van leuk wonen en nuttig werken in één gebouw zullen zeker bouwers en architecten uitdagen.
De leefbare stad
Dat in een duurzame, economische stad gewoond, gewerkt en gerecreëerd moet kunnen worden spreekt voor zich. Maar wil dat slagen dan zal het ook prettig, leetbaar en gezond moeten zijn voor de burgers. Dat betekent dat de dichtheid van functies die duurzaamheid bevorderen wordt begrensd door het leetbaar houden (paradox van de compacte stad). In Amsterdam wordt deze paradox, politiek en praktisch, vertaald door bij Amsterdamse investeringen het milieu rendement te bepalen met gewogen criteria, zodanig dat 60% van het gewicht bepaald wordt door leetbaar-heid en 40% door duurzaamleetbaar-heid.
Recent wees de Rijksbouwmeester W. Patijn er in Kwaliteit op Locatie Uanuari 1996) terecht op, dat ook voor de Volkshuisvesting het nastreven van samenhangende 'integrale kwaliteit' van zowel gebouwde als ongebouwde omgeving met elementen zoals in het voorgaande genoemd een zeer belangrijk doel zou moeten zijn.
Omdat leetbaar sterk samenhangt met de belevingswaarde die de burger toekent aan zijn woon-en werkomgeving woon-en met zijn mogelijkhedwoon-en voor bijvoorbeeld cultuur, opwoon-enbaar vervoer, onderwijs, schone lucht, enz., zal leetbaarheid altijd sterk tijdsgebonden, gebiedsgericht en groepsgebonden bepaald zijn.
De ecologische stad
De ecologische stad is dat op twee manieren. In de eerste plaats dient er binnen de stad zo efti-ciënt met ruimte te zijn omgesprongen dat er, in het gebied buiten de stad ruimte overblijft voor ecologische en andere extensieve functies (zie duurzame stad).
In de tweede plaats kan door 'slim' ontwerpen, inrichten en bouwen de stad maximaal biodivers worden gemaakt en kan de stad als ecologische barrière worden verkleind. Voorbeelden van maximaal biodiversiteit zijn bijvoorbeeld natuuroevers, huisvesting voor zwaluwen en vleer-muizen, en ecolinten. Het juridisch en planologisch vastleggen en beschermen van een stedelijke ecologisch hoofdstructuur houdt de stad ecologisch transparant, maakt de genoemde barrière kleiner en leven zo een belangrijke bijdrage aan de sleutelvoorraad biodiversiteit.
De participerende stad
Het tot stand brengen van een duurzame, economische, leetbare en ecologische stad moet niet alleen gedragen worden door bestuur en deskundigen maar behoeft bovenal, wil er iets van terecht komen, maatschappelijk draagvlak. De 'top down' cultuur alsmede de 'inspraak cultuur' voorafgaand aan het doen van belangrijke ingrepen in stad en land lijken niet meer toereikend om onze burgers tevreden te stellen met hun fYsieke, maatschappelijke en politieke omgeving. Andere methoden, bijvoorbeeld Stadsgesprek, Forum Amsterdam (Prof. Roobeek), Lokale Agenda 21, enz. zullen in de plaats van of aanvullend gebruikt moeten worden voor behoud van maatschappelijk draagvlak voor het beleid en voor behoud van de geloofWaardigheid daarvan. De paniciperende stad gaat vooraf aan de realisering van ook Volkshuisvestingsplannen.
Conclusie van voorgaand beschreven typologieën is, dat de 'ultieme' duurzame stad een opti-male combinatie is van de vier typologieën duurzaam, economisch, leetbaar en ecologisch en dat het bereiken daarvan niet gaat zonder mondige burgers die paniciperen in het tot stand komen daarvan.
Optimale combinatie is bewust hier aan de orde omdat het zich laat aanzien dat in het geheel geen duurzame stad ontstaat als één van de bouwstenen, duurzaam, leetbaar, economisch of
ecologisch wordt gemaximaliseerd. Anders gezegd: een maximaal duurzame stad is waar-schijnlijk onleetbaar, een maximaal ecologische stad is geen stad en een maximaal leetbare stad is niet duurzaam en niet economisch.
1.3 Stad en milieu
In het Nationaal Milieubeleidsplan 2 wordt de paradox van de compacte stad aangeduid en wordt de spanning tussen leetbaar en duurzaam beschreven. Om oplossingen te genereren werd door de Minister van VROM een project Stad en Milieu gestart, gezamenlijk gedragen door VROM, IPO, VNG, Grote Steden en EZ. Op 22 december 1995 heeft de Minister het rapport met een
'voorzichtige' instemming ~ de Tweede Kamer aangeboden en op 1 februari 1996 heeft de vaste Kamercommissie voor Milieu haar instemming gevoegd bij die van de Minister.
Het belangrijkste uitgangspunt is als volgt geformuleerd:
'Het gaal om het verkrijgen van de meest optimale leejkwaliteit op lokaal niveau en gebieds-specifiek, waarvan het milieu een aspect is. Onder dit begrip 'leejkwaliteit' vallen zowel milieukwaliteitsaspecten en 'duurzaamheidsaspecten ' als sociaal-economische aspecten (zoals sociale veiligheid, economische ruimte en werkgelegenheidsvoorzieningen). '
In het rapport wordt een procesgang beschreven die het mogelijk maakt om de in het vorige hoofdstuk beschreven optimalisatie tussen verschillende stedelijke typologieën in ieder geval tot stand te brengen voor de 'duurzaam en 'leetbare' stad.
Aan het eindrapport zijn vele 'workshops' en congressen en een bestuursconferentie vooraf
gegaan omdat het niet eenvoudig bleek over de weerbarstige materie overeenstemming te krijgen tussen de deskundigen van de diverse belanghebbende overheden. Dat bijvoorbeeld over-schrijding van een milieunorm zou kunnen leiden tot een optimalere stedelijke kwaliteit dan het tot elke prijs handhaven van die norm, was voor integrale Amsterdamse stedelijke milieu-deskundigen dagelijkse ervaring doch was voor sectorale milieuspecialisten van het Rijk een bijna onoverkomelijke hindernis. Een bestuurlijke bijeenkomst tussen de Minister, de Provincies de Gemeenten en de Grote Steden eind 1994 verkleinde de sectorale Rijksbarrière aanmerkelijk en maakte een Stad en Milieu benadering met als streven een
optimale
stedelijke kwaliteit mogelijk.De eerder genoemde procesgang om bij uitvoering van stedelijke plannen te komen tot optimale stedelijke kwaliteit wordt weergegeven in een drie-stappenplan die achtereenvolgens dienen te worden doorlopen:
Stap 1 - Bron gericht beleid - Er wordt bij deze stap er vanuit gegaan dat Rijk en Gemeenten zich maximaal inspannen om bronnen van milieubelasting zo veel als wettelijk toegestaan en technisch mogelijk is terug te dringen. Is de voorgenomen activiteit dan realiseerbaar en voldoet ze aan de criteria van duurzaamheid en leetbaarheid dan blijft het bij deze stap.
Stap 2 - Deze stap, in de wandeling 'passen en meten' genoemd, gaat er vanuit dat er door creatief bestemmen, inrichten en bouwen meer mogelijkheden zijn voor realisering binnen de milieunorm dan vroeger werd aangenomen. Deze stap betekent wel dat duurzaamheid en leef-baarheid met het accent op zuinig ruimtegebruik, vanaf de eerste initiatieven, uitgangspunt moet zijn voor bouwers en ontwerpers.
Stap 3 - Als ondanks uitputtend doorlopen van de eerste twee stappen geen optimale kwaliteit ontstaat, dan kan afwijking van normen acceptabel zijn mits het milieuverlies, dat ten gevolge
van de nonnafwijking optreedt, wordt gecompenseerd door winst binnen het milieu of in bijzondere gevallen door maatschappelijke winst.
Alhoewel er voorlopig van wordt uitgegaan dat Stap 3 zelden zal worden toegepast lijkt het onvermijdelijk dat gezien de druk op het ruimtegebruik in de toekomst (1 miljoen woningen erbij in
2015)
Stap3
veel vaker, met politiek en maatschappelijk draagvlakzal
moeten worden toegepast.Bij het bouwen in Amsterdam als een van de meest verdichte steden in Nederland zou nu al toepassing van Stap 3 een aantal grote stedelijke knelpunten oplossen en een duurzame stad dichterbij brengen.
Op grond van oefening met de stappen is Amsterdam tot de conclusie gekomen dat Stap 3, ook al ontstaat er maatschappelijke winst, nog wel individuele schade kan opleveren. Het al eerder aangeduide verschil tussen collectieve welvaart en individuele welvaart verklaart bovenstaande. In Amsterdam wordt nu gekeken naar stap
4,
die omschreven kan worden als 'individuele winst of compensatie voor individuele schade'.Bronnen
Nationaal Milieubeleidsplan 2, Ministerie van VROM, Kamerstuk 1993-1994,235601 en 2.
Milieu, ruimte en wonen, tijd voor duurwamheid, M. de Boer, Ministerie van VROM, juni 1995. Milieuverkenning Amsterdam, Uitgave Milieudienst Amsterdam, juni 1995.
Milieuvisie Amsterdam 2015, uitgave Milieudienst Amsterdam, februari 1994.
De Stadsstolp 2, prof. H. Verbruggen c.s., Onderzoek Vrije Universiteit in opdracht van Milieudienst Amsterdam, 1996.
Compacte stad, leefbaarheid en milieu, een paradoxale verhouding, Literatuur onderzoek Universiteit van Amsterdam in opdracht van Milieudienst Amsterdam, mei 1995.
Maatschappelijk duurzaam bouwen, W. Patijn in Kwaliteit op locatie, januari 1996. Stad en Milieu, waar velen willen zijn, is ook een weg, uitgave VROM, december 1995. Dilefruna 's van de compacte stad, Bartelds en de Roo, uitgave VUGA 1995.
De stad, dat zijn de burgers, prof. dr. Annemieke J .M. Roobeek, uitgave Van Gennep 1995. Het metropolitane concept, prof. dr. D.H. Frieling, Gemeente Amsterdam, juni 1995.
Milieurendement in Amsterdam, Bijdrage aan een duurzame stad, van J. C1eij in Milieurendement veelbelovende puber, uitgave Aeneas 1995.
Ideeën voor een duurwme stad. het geval Amsterdam, B. Kassenaar, uitgave Milieudienst Amsterdam, november 1994.
Gesprek met mw. E.C.M. Daems, Stedelijke Woningdienst Amsterdam, door de auteur d.d. 2-4-1996. Na de VJNEX, effect vergelijking bouwlocaties 2005-2015, ir. L. Lemmers, uitgave DHV Milieu en Infrastructuur BV, november 1995.
SE GRATIE
& VOLKSHUISVESTING
prof.dr. Sako MusterdAME, Amsterdam study centre for the Metropolitan Environment Universiteit van Amsterdam
2.1 Discussie-achtergrond
Grote aandacht voor segregatie
2
In 1992 barstten stadsrellen los in en om het district South Central in Los Angeles. Deze rellen sloegen over op andere Amerikaanse steden. In veel gevallen betrof het conflicten tussen arme zwarte bewoners in gedepriveerde woonwijken enerzijds en de in korte tijd welvarend geworden middenstand, dikwijls van Koreaanse afkomst, anderzijds. Via de media was de wereld ervan getuige hoe honderden (winkel) panden in de as werden gelegd en andere grote vernielingen werden aangericht. Een duidelijker illustratie van de mogelijke gevolgen van scherpe rassen- én klassentegenstellingen, waar Amerikaanse steden om bekend staan, is nauwelijks te vinden.
Onmiskenbaar hebben deze in het netvlies gebrande gebeurtenissen, maar ook andere, soortgelijke ongeregeldheden (Los Angeles en Detroit 1967, 1968; London 1981, 1985; Brussel 1991; Bradford en Parijs 1995) een sterke impuls gegeven aan het recente (beleids) denken over sociaal-ruimtelijke problematiek in westerse steden. In Nederland, maar ook elders in Europa, zijn onderwerpen als 'de tweedeling van de samenleving', 'segregatie van de bevolking', 'sociale en ruimtelijke polarisatie' en 'sociale uitsluiting', sedert 1992 niet meer van de politieke agenda weg te denken. Men zou kunnen zeggen dat de schrik er goed in zit.
Dit betekent overigens niet dat het hier om nieuwe problematiek gaat. Spanning tussen bevolkingsgroepen is van alle tijden en de aandacht daarvoor - met ups en downs - even-eens. Zover als men wil teruggaan in de literatuur worden beschrijvingen van stedelijke spanningen aangetroffen (zie bijv. Lewis Mumford 1966). Hetzelfde geldt voor het denken over de achtergronden daarvan en de oplossingen ervoor. In het afgelopen decennium heeft in de discussies over sociale tegenstellingen in de stad vooral het werk van Julius Wilson (1987), Susan Fainstein e.a. (1992), Douglas Massey
&
Nancy Denton (1993) en Saskia Sassen (1991) een belangrijke rol gespeeld. Hun analyses en denkbeelden hebben de beleidsaandacht voor sociale en sociaal-ruimtelijke tegenstellingen in de steden alleen maar versterkt.De
kern van de vrees voor segregatie
In brede kring is de opvatting geaccepteerd dat een scherpe (ruimtelijke) tegenstelling tussen kansarmen en kansrijken negatieve effecten heeft op de samenleving. Segregatie zou de kans op 'sociale uitsluiting' vergroten en bijdragen aan voortgaande sociale polarisatie, toenemende discriminatie, verdere marginalisering van al zwakke bevolkingscategorieën,
onderklasse-ontwikkeling en gettoïsering. Een concentratie van bewoners met weinig perspectief zou de kans van een individu om te ontsnappen aan een dergelijke concentratie verkleinen. De kans dat een werkloze bewoner van een getto-achtige buurt werkloos blijft, zou bijvoorbeeld veel groter zijn dan wanneer dezelfde persoon in een ander gebied zou wonen. Stigmatisering van de buurt en het blootgesteld zijn aan teveel 'negatieve' voorbeel-den zouvoorbeel-den hieraan debet zijn. Een veel geuite opvatting is dat zo'n woonpositie leidt tot een hogere kans op sociaal isolement en vermindering van de kans op sociale mobiliteit. Het is tegen deze achtergrond dat de overheid krachtig wil optreden tegen omvangrijke sociaal-ruimtelijke tegenstellingen (zie bijvoorbeeld het Convenant Grote Stedenbeleid 1995 van het Ministerie van BiZa; of de interimrapportage over de Grote Steden Problematiek 1995 van de RPD). Opvallend is dat de volkshuisvesting daarbij een bijzondere rol wordt toegedacht (zie de Trendbrief Volkshuisvesting 1995 van het Ministerie van VROM (DGVH) evenals de Rapportage aan de Tweede Kamer over de Gedifferentieerde Stad 1996 van het Ministerie van VROM (DGVH».
Terugtredende overheid
Voor een goed begrip is het van belang op te merken dat de genoemde versterkte belang-stelling van politiek en beleid voor de sociale problematiek in steden zich voltrekt in een tijdperk waarin de overheid juist te kennen geeft zich te willen terugtrekken. Dit verraadt een ambivalente houding. In Nederland en in de rest van Europa wordt al enige tijd aange-koerst op een kleinere overheid, op allerlei terreinen. De filosofie is dat de marktsector veel taken van de overheid kan overnemen en dat deze sector minder aan - door die sector als knellend ervaren - regels zou moeten worden gebonden. Overblijvende (quasi) overheids-instellingen zouden bovendien veel meer 'marktconform' moeten gaan opereren. In talloze beleidsdocumenten van de overheid wordt deze koers aangegeven. Privatisering van bedrijven en verzelfstandiging van instellingen zijn de uitingen van de veranderingen, even-als nieuwe wetgeving in de sfeer van pensioenen en gezondheidszorg, die velen tot particulier bijverzekeren aanzet. Maar ook de langzaam toenemende inkomensongelijkheid ten gevolge van een versterkte marktwerking, dient in dit kader te worden beschouwd. Het gaat hier niet om bezuinigingen op korte termijn, maar om een welbewuste keuze voor de langere termijn. De grotere marktoriëntatie wordt sterk beïnvloed door het zogeheten globaliseringsdenken (de mondialisering van de economie zou een versterking van de marktwerking vergen) en door aanbevelingen en richtlijnen van invloedrijke gremia als de OESO en EU, waar Nederland zich moeilijk aan kan onttrekken.
De oriëntatie-verschuiving doet zich over de gehele breedte voor en leidt dan ook tot een totale herijking van de verzorgingsstaat.
De volkshuisvesting, slachtoffer van een ambivalente overheid?
De koerswijziging van de overheid heeft niet alleen grote gevolgen voor de ontwikkeling van ruimtelijke tegenstellingen, maar natuurlijk ook voor de positie van de volkshuisvesting en voor de rol die volkshuisvesting eventueel zou kunnen spelen bij het tegengaan van sociale segregatie.
Traditioneel is de volkshuisvesting in Nederland een betekenisvolle partij in de verdeling van de bevolking binnen de stad. De grote omvang van de sociale huursector in de steden is hierbij van belang, maar ook de hoge kwaliteit en de betrekkelijk grote variatie van de woningvoorraad naar type en prijs. Daarnaast zijn het individuele huursubsidiebeleid en het woonruimteverdelingsbeleid van belang. In herinnering kan worden gebracht dat op veel
plaatsen in Nederland lange tijd het inkomen van de huurder maar een bescheiden rol speelde bij de toewijzing. De gangbare opvatting is dat het in het verleden gevoerde volks-huisvestingsbeleid krachtig heeft bijgedragen aan het beperken van segregatie in sociale zin. De grote rol van de sociale huisvesting in Nederland, en in veel andere West-Europese landen, zou zelfs bepalend zijn voor de veel gematigder segregatie-problematiek in Europa ten opzichte van die in de Verenigde Staten.
Maar de herijking van de verzorgingsstaat zet de rol van de volkshuisvesting thans sterk onder druk. Elke erosie van zorg en uitkeringen is op zichzelf al aanleiding voor een toe-name van de (ruimtelijke) concentratie van huishoudens met relatief lage inkomens in sociale huurwoningen. Die ontwikkeling draagt bij aan een relatieve marginalisering van de sociale huursector. De veranderingen in de volkshuisvesting zélf, onder invloed van de genoemde herijkende overheid, hebben echter zo mogelijk nog omvangrijker effecten. De belangrijkste veranderingen die zich binnen de volkshuisvesting hebben voltrokken en die nog op stapel staan, betreffen de reductie van de bouw van sociale huurwoningen, de ver-zelfstandiging van de corporaties en de voortgezette reductie van de omvang van de subsidies. In de afgelopen jaren is het aandeel sociale huurwoningen in de nieuwbouw al flink gedaald. Maar de plannen in de toekomst versterken de trend nog danig. Tussen 1998 en 2004 wordt nog slechts 15 procent van alle nieuwbouw (VINEX en andere locaties) in de sociale sfeer gebouwd, zo is het voornemen. Deze reductie zou moeten worden opgevangen door de koopsector. De verzelfstandiging van de corporaties heeft tot een versterking van het marktdenken binnen de sociale huursector geleid. Sloop van minder rendabele, maar nog wel bewoonbare woningen en de verkoop van doorgaans de beste delen van de voor-raad, in combinatie met een scherpere definitie van de doelgroepen van beleid, leiden op termijn waarschijnlijk tot een minder omvangrijke, maar wel meer gemarginaliseerde sociale huursector (zie ook Murie & Musterd 1996). Subsidiereductie zal eveneens tot een scherpere scheiding van huishoudens naar inkomen leiden.
Kortom, een terugtredende overheid en een versterkte marktwerking, ook in de volkshuis-vesting, impliceren een bescheidener rol van die volkshuisvesting in de vormgeving van de bebouwing en bewoning van de steden. Binnen de nieuwe context zal het buitengewoon moeilijk worden een krachtige sturing via de volkshuisvesting te realiseren, die tegen de marktwerking ingaat hoezeer de overheid daarop ook aandringt in haar streven de sociale segregatie tegen te gaan. Hier botsen twee ambities: het streven naar krachtig overheids-ingrijpen enerzijds en het gelijktijdig streven naar een sterkere marktwerking en minder overheidsbemoeienis anderzijds. De volkshuisvesting wordt erdoor in een onmogelijke positie geplaatst.
2.2
DiscussieDrie soorten veronderstellingen
Het debat over segregatie en volkshuisvesting dient tegen de hier geschetste achtergrond te worden gevoerd. Daarbij kan een aantal uitgangspunten en veronderstelIngen ter discussie worden gesteld. In de eerste plaats betreft dat de opvattingen over de ernst van de segrega-tie-problematiek binnen de Nederlandse context en de ontwikkeling daarvan. In de tweede plaats dient men een open oor en oog te houden voor andere achtergronden van segregatie dan beleid in de sfeer van volkshuisvesting, ook als de volkshuisvesting het eigen werk-terrein is. In de derde plaats dient men, als wordt ingezoomd op de volkshuisvesting, de al
dan niet beperkte mogelijkheden van concrete maatregelen onder ogen te zien, binnen de
nieuwe overheidscontext. Hieronder wordt op elk van deze drie terreinen nader ingegaan.
Elk terrein wordt afgesloten met enkele stellingen.
Is segregatie in Nederlandse steden problematisch?
Enerzijds geven tal van mensen te kennen segregatie als een probleem te beschouwen, anderzijds toont het bestaan van homogene middenklasse-wijken en gouden randjes in en om de steden aan dat van een consistente en systematische houding geen sprake is. Waarom bestaat er eigenlijk bezwaar tegen segregatie? In de beschouwing hiervoor is het belangrijk-ste argument al naar voren gebracht: de angst dat een concentratie van kansarmen extra negatieve effecten heeft voor de individuele huishoudens die in zo' n concentratie wonen. Genoemde beschouwing en de veronderstelling dat er sprake zou zijn van een dergelijk 'buurteffect' , is echter vooral gebaseerd op tamelijk extreme Amerikaanse ervaringen in de zeer omvangrijke arme zwarte getto's. Het betreft situaties waarin de scheiding tussen bevolkingsgroepen zich langs vele dimensies voltrekt en die veel scherper is dan we hier kennen. De veel grotere inkomensongelijkheid in de Verenigde Staten, vergeleken met
Nederland, is hierbij van cruciale betekenis. In de Nederlandse context is het bestaan van
een 'buurteffect' nog niet aangetoond, evenmin als het bestaan van getto's waar bewoners min of meer in gevangen zijn. Er zijn zelfs aanwijzingen dat concentraties van etnische groepen juist ruimtelijk instabiel zijn.
Ook de ontwikkeling van de segregatie in Nederlandse steden geeft vooralsnog geen reden
tot paniek. Voor zover bekend komt uit onderzoek naar voren dat er eerder sprake is van een geringer wordende segregatie, vooral in sociaal-economisch opzicht, dan van een
toe-nemende segregatie (Musterd & Ostendorf 1995, 1996).
Een en ander geeft aanleiding de volgende stellingen te formuleren:
• Het uitgangspunt in de segregatie-discussie dat segregatie 'erg' is in de Nederlandse
context, is ongetoetst.
• Segregatie in de grote steden in Nederland neemt niet toe in de afgelopen decennia, op geen enkel schaalniveau.
• Er is niet aangetoond dat de in Nederlandse steden bescheiden ruimtelijke concentratie van kansarmen extra negatieve effecten heeft op de sociale mobiliteitskansen van indivi-duen.
• Nederland heeft geen getto's. Segregatiepatronen zijn ruimtelijk instabiel. Achtergronden van segregatie
Segregatie wordt verbonden geacht met tegenstellingen tussen (kans)arm en (kans)rijk. In
essentie gaat het erom dat geprobeerd wordt de inwoners niet in een situatie van permanente armoede te laten geraken. Immers, als armoede wordt bestreden, wordt de ruimtelijke keuzevrijheid vergroot. Het beproefde middel tegen armoede is werk. En de beste voor-waarden om werk te krijgen zijn een goede opleiding en een ruime toegang tot de arbeids-markt. Een verruiming van de toegang tot de arbeidsmarkt is geheel in lijn met de eisen van liberalisering, deregulering en economische integratie die in het kader van de Europese eenwording worden nagestreefd en past bij de herijkte verzorgingsstaat, maar leidt tevens tot grotere inkomensongelijkheid. Hier ontstaat een probleem. Een geringe inkomens-ongelijkheid impliceert namelijk dat men op ongeveer dezelfde woningvoorraad is aange-wezen. Daardoor krijgt sociaal-ruimtelijke segregatie eenvoudigweg geen kans! Men kan
zelfs postuleren dat de geringe inkomensongelijkheid in Nederland verklaart waarom de
inkomenssegregatie hier relatief gering is. Hiermee is een dilemma geschetst. Verbetering van de toegang tot de arbeidsmarkt kan individuele ontplooiingskansen doen toenemen, individuen perspectief bieden, en derhalve segregatie voorkomen; maar de inkomens-ongelijkheid zal toenemen, waardoor ook de segregatie scherper wordt.
In elke samenleving intervenieert de overheid in deze ontwikkelingen met een stelsel van beleid ten aanzien van de toegang tot de arbeidsmarkt en met beleid gericht op inkomens-overdrachten (via uitkeringen, belastingen, wetgeving ten aanzien van minimuminkomens, subsidies in de sfeer van gezondheidszorg, volkshuisvesting, onderwijs, en dergelijke). Maar ook hier geldt thans een koers van terugtreden. De volgende stellingen kunnen hier worden geformuleerd:
• Het bestaan van geringe inkomensongelijkheid is één van de belangrijkste achtergronden van de relatief geringe sociale segregatie tot nu toe. Tot voor kort werden sociaal-economische verschillen tussen individuen in belangrijke mate gecompenseerd door tal van maatregelen in de sociale zekerheid, met als gevolg een zwak verband tussen werk, inkomen en adequate huisvesting. De koerswijziging van de overheid zal leiden tot ave-rechtse ontwikkelingen.
• Onderwijs en toegang tot de arbeidsmarkt zijn sleutelvariabelen bij het bestrijden van armoede en daardoor bij het tegengaan van segregatie.
De rol van de volkshuisvesting
Hoewel de reductie van sociale woningbouw en de terugtredende overheid geen goede uitgangspunten lijken te zijn voor een krachtige rol van de volkshuisvesting bij het tegen-gaan van segregatie, worden toch tal van pogingen ondernomen om het evenwicht in de bevolkingssamenstelling in stadswijken te herstellen via de volkshuisvesting. Drie gedachten worden daarbij regelmatig geventileerd. Ten eerste wordt frequent gepleit voor het realise-ren van gemengde woonmilieus via de bouw van wat duurdere (koop) woningen temidden van goedkopere (huur) woningen. Ten tweede wordt gesteld dat een zekere mate van scheefheid in de volkshuisvesting zou moeten worden toegestaan, vanuit de gedachte dat scheefheid bijdraagt aan een meer gemengde bevolking. Ten derde wordt het behoud van een omvangrijke sociale huursector bepleit, vanuit de gedachte dat het bestaan van zo'n grote sector op zichzelf leidt tot reductie van de segregatie. Op elk van deze gedachten gaan wij nader in.
Allereerst het gemengd bouwen. Het voornemen om duurdere woningen te realiseren in goedkope buurten staat in feite haaks op de uitspraak dat de marktsector ook in de woning-bouw het primaat moet houden en dat de corporaties marktconform moeten blijven opere-ren. De waarde van een woning wordt immers mede bepaald door de omgeving van de woning. Een duurdere woning in een slechte buurt verliest juist door die buurt veel van zijn aantrekkelijkheid; een koper of huurder zal alleen toehappen als de prijs flink daalt en/of als de schaarste extreem groot is en er elders absoluut geen alternatief is. Een investeerder, ook een sociale investeerder. voorziet deze ontwikkeling, en zal besluiten niet in dure woningen in dergelijke wijken te investeren, tenzij de overheid flink bijpast. Er is wel enige speel-ruimte, maar deze wordt vrijwel zeker al opgemerkt en benut door de corporaties. Het is immers in hun eigen belang om het goedkope gedeelte van hun bezit zo aantrekkelijk mogelijk te houden. Dat kan worden bereikt door in de wijken met dergelijke woningen te investeren, ook met wat duurdere woningen. Te hooggespannen verwachtingen in de richting van het mengen van huishoudens naar inkomen, moet men daar niet van hebben.
Hieraan kan nog worden toegevoegd dat fysieke (bouwkundige) oplossingen zelden leiden tot de oplossing van sociale problemen.
Het tweede onderwerp betreft het accepteren van goedkope scheefheid. Als een goedkope woning in een 'goede' buurt (binnenstad, duurdere wijk) wordt gebouwd, gebeurt in feite het omgekeerde van wat hierboven werd beschreven: het is een lot uit de loterij, waar je als huurder met geen stok uit weg te krijgen bent, tenzij de overheid je dat gebiedt. De huurders, die bij de woningtoewijzing nog tot de doelgroep moesten worden gerekend, horen daar in veel gevallen allang niet meer toe, maar blijven er wel (scheef) wonen, omdat de woonomgeving zo aantrekkelijk is. Het is van belang erop te wijzen dat scheefheid in lang niet alle gevallen leidt tot een meer gemengde woonsituatie. In woonmilieus die wat betreft de woningdifferentiatie heterogeen zijn, draagt scheefheid helemaal niet bij aan de heterogeniteit van de bevolking. In sommige binnensteden, bijvoorbeeld, inmiddels woon-milieus die bijzonder in trek zijn bij een deel van de huishoudens, is de woningvoorraad flink gemengd, met dure en goedkope woningen. Ook de bevolking is er gemengd, althans wat betreft sociaal-economische positie. In termen van oriëntatie op het stedelijke milieu in de binnenstad, lijken de huishoudens wel meer op elkaar. Een deel van de huishoudens is met een laag inkomen in de sociale huurvoorraad in deze woonmilieus terechtgekomen, vaak in woningen waar een enorme objectsubsidie voor is verstrekt. Als hier wordt gedoogd dat men - zwaar gesubsidieerd - blijft wonen als het inkomen stijgt, wordt niet alleen een sociaal-homogene bevolking bewerkstelligd, maar ook een sociaal onrechtvaardige volks-huisvesting in stand gehouden. Alleen als zich in qua bebouwing homogene woonmilieus inkomensdifferentiatie zou voordoen, zou men op grond van een streven naar menging kunnen overwegen dit te accepteren, maar onze verwachting is dat dergelijke scheefheid zich niet of nauwelijks zal voordoen.
Over het algemeen is het verstandiger om bij het denken over (volks)huisvesting aansluiting te zoeken bij de woonmilieu-oriëntaties van verschillende typen huishoudens. Stedelijk georiënteerde huishoudens (één- of tweepersoons met een (potentieel) hoge arbeidsmarkt-participatie) oriënteren zich vooral op de buurtvoorzieningen en minder op de buurt-bewoners; omvangrijke differentiatie in sociale zin en in de sfeer van de kwaliteit en prijs van de woonruimte is voor hen (arm of rijk) niet of nauwelijks een probleem; de milieus die zich bij uitstek lenen voor dergelijke gemixte fysieke en sociale structuren, zijn de reeds genoemde multifunctionele binnensteden en direct aangrenzende 1ge eeuwse wijken. Gezinsgerichte huishoudens (met kinderen, of die daarop anticiperen) oriënteren zich vooral op de woning en de sociale structuur van het woonmilieu; omvangrijke differentiatie in sociale zin in de sfeer van kwaliteit en prijs van de woonruimte is voor hen wel een probleem; in homogene woongebieden buiten de 1ge eeuwse gordel stuit sterke heterogeni-sering daardoor op meer problemen.
De derde gedachte, als zou de omvang van de sociale huursector op zichzelf van belang zijn bij het tegengaan van segregatie, gaat voorbij aan de mogelijkheid van segregatie binnen de sociale huursector. Dergelijke segregatie is niet alleen te verwachten op basis van de woningen zelf, die op een bepaalde plaats zijn gerealiseerd, maar is vanzelfsprekend ook verbonden aan de kenmerken en ligging van de woonmilieus waarvan zij deel uitmaken. In de literatuur zijn tal van voorbeelden te vinden waaruit de differentiatie binnen de sociale huursector blijkt (bijv. Murdie 1994).
De stellingen die bij deze beschouwing aansluiten zijn:
• De ingeslagen koers van een terugtredende overheid, meer ruimte voor de marktsector en marktconform opererende corporaties, staat haaks op de ambitie krachtig in te grijpen in de sociaal-ruimtelijke structuur van stedelijke gebieden.
• Een sociaal en fysiek zeer gemengd woonmilieu wordt gemakkelijk geaccepteerd in multifunctionele binnensteden, waar de bewoners vooral op de buurt-faciliteiten zijn georiënteerd; acceptatie van heterogeniteit in homogene woonwijken aan de randen van de stad zal minder gemakkelijk verlopen, vanwege de grotere oriëntatie van de bevolking op het sociale milieu en de directe buren (en hun kinderen).
• Het is in het algemeen een misverstand te denken dat men segregatie zou kunnen tegen-gaan door scheefheid te accepteren.
• Als in stedelijke milieus (binnenstad en aangrenzende 1ge eeuwse wijken) kwalitatief goede, relatief goedkope sociale huurwoningen worden gerealiseerd, zal dit leiden tot scheefheid en uiteindelijk tot sociale homogenisering van de bevolking; de beste garantie voor een zekere sociale mix in deze gebieden is het vermijden van sloop van kwalitatief mindere, maar nog wel bewoonbare, woningen in dergelijke gebieden.
• Als in homogene woonmilieus buiten de 1ge eeuwse gordel heterogenisering wordt nage-streefd zijn twee varianten denkbaar:
- als het om het bouwen van dure woningen in een goedkope buurt gaat, zal de waarde van de nieuwe woning snel dalen en zal er veel (overheids- of corporatie) geld bij moeten;
- als het om het bouwen van goedkope huurwoningen in een dure buurt gaat, bouwt men voor de scheefheid.
• Een omvangrijke sociale huursector, die gekenmerkt wordt door sociale mix, biedt geen garantie tegen segregatie binnen de sociale huursector. Vooral ten gevolge van de toe-nemende inkomensongelijkheid en met name als dit gepaard gaat met een vergroting van de ruimte op de woningmarkt, is uiteindelijk een toename van de interne segregatie te
verwachten.
2.3
Conclusie
Segregatie en volkshuisvesting worden gemakkelijk aan elkaar gekoppeld. Wellicht komt deze koppeling voort uit de veronderstelling dat de ruimtelijke segregatie van de bevolking in het verleden in hoge mate is bereikt via de volkshuisvesting. Maar niet alleen is deze
'mega' -veronderstelling niet getoetst, ook een groot aantal detail-veronderstellingen is vooralsnog het stadium van 'geloof' niet gepasseerd. Het gaat hierbij niet alleen om de relatie tussen segregatie en volkshuisvesting, maar ook om de ernst en ontwikkeling van sociale segregatie op zichzelf. Ook lijkt een aantal strijdige ambities te bestaan, hetgeen impliceert dat hier en daar nog fundamentele keuzen moeten worden gemaakt, om te voor-komen dat ambivalente standpunten worden ingenomen.
Een discussie rond de hier gepresenteerde stellingen zou wellicht aanwijzingen kunnen opleveren voor de richting van de keuzen.
Uiteindelijk is een toetsing van de veronderstellingen een belangrijke voorwaarde voor het ontwikkelen van beleid dat zich richt op de relatie segregatie-volkshuisvesting.
Literatuur
Briefvan de Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, 17 november 1995.
Convenant Grote Stedenbeleid (1995) Ministerie van Binnenlandse Zaken.
De gedifferentieerde stad; gezamenlijke rapportage van de 4 grote steden en rijk (concept, 20-3-1996). Ministerie van VROM, DGVH.
Fainstein, S.S., l. Gordon & M. Harloe (1992, eds.) Divided Cities, New York and London in the Contemporary World. Oxford UK! Cambridge USA: Blackwell.
Massey, D.S. & N.A. Denton (1993) American Apartheid. Cambridge: Harvard University Press. Mumford, L. (1966) The City in Hütory: lts origins, lts tramformations and its prospects. Harmondsworth: Penguin Books Ltd.
Murdie, R.A. (1994) 'Blacks in Near-ghettoes?' Black Visible Minority Population in Metropolitan Toronto Housing Authority Public Housing Units. Housing Studies, Vol. 9, no. 4, pp. 435-457. Murie, A. & S. Musterd (1996) Social Segregation, Housing Tenure and Social Change in Dutch eities in the Late 1980s. Urban Studies, vol. 33, no. 3, pp. 495-516.
Musterd S. & W. Ostendorf (1995) Grote steden: maatschappel(jke dynamiek en ruimtelijke segregatie; een beknopt literatuuroverzicht. Amsterdam: AME, Amsterdam Study Centre for the Metropolitan Environment, Universiteit van Amsterdam.
Musterd, S. & W. Ostendorf(1996) Segregatie en Volkshuisvesting. Rooilijn, nr. 4, pp. 174-179. RPC-Projectgroep Grote Steden, RPD (1995) Interim rapportage Grote Steden Problematiek. Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer.
Sassen, S. (1991) The Global City: New York, London, Tokyo. Princeton, NJ: Princeton University Press.
Wilson, W.J. (1987) The truly disadvantaged, the innercity, the underclass and public policy. Chicago: University of Chicago Press.
DE GRENZEN V AN DE PRIMAIRE OPGA VE
prof.dr. Pieter HooimeijerRijksuniversiteit Utrecht
3.1
Inleiding
3
Traditioneel dient de volkshuisvesting een veel breder maatschappelijk belang dan het 'goed'
wonen. De eerste aanzetten tot het bouw- en woningtoezicht vonden hun wortels in de hygiënische beweging en hebben waarschijnlijk meer bijgedragen aan de verlenging van de levensverwachting dan de investeringen in ziekenhuizen. Het recht op huisvesting speelde in de jaren zeventig een belangrijke rol in de emancipatiebeweging van de jongeren die daarmee een belangrijke uitvalsbasis voor zelfstandige participatie in samenleving en subcultuur veroverden. De beteugeling van de woonlasten hebben in belangrijke mate bijgedragen aan de welvaart van de minder draagkrachtigen die een kwalitatief hoogwaardige woonconsumptie konden bereiken zonder dat dit ten koste ging van de overige bestedingen. De interventie was gericht op het bereiken van de positieve externe effecten van het wonen, en de rekening werd betaald uit de algemene middelen.
Inmiddels is er minder prioriteit voor deze positieve externe effecten en een toenemende prioriteit voor het verminderen van de negatieve externe effecten. Ten aanzien van die negatieve externe effecten zijn (recent) een drietal dimensies toegevoegd aan de volkshuisvestingsopgave: de sociale dimensie (leetbaarheid), de milieudimensie (duurzaamheid) en de ruimtelijke dimensie (stedelijke kwaliteit). De rekening voor deze bijkomende opgave wordt bij de burger en meer in het bijzonder bij de huurder gelegd.
Deze dimensies zijn veelal omschreven in voor de sector ongebruikelijk vage doelstellingen. Voor zover er concrete taakstellingen bestaan, zoals in de VINEX opgave en de herstructurering van de bestaande voorraad, bestaat er alom twijfel aan de effectiviteit van het instrumentarium in het bereiken van de achterliggende doelstellingen als mobiliteitsreductie en leefbaarheid. Toch zijn mede voor deze taakstellingen een aantal traditionele ijkpunten voor de primaire opgave losgelaten. De eerste betreft het woningtekort als ijkpunt voor de beschikbaarheid. VINEX-locaties zijn niet marktconform en schaarste aan bouwVINEX-locaties is nodig om de risico's af te dekken. Er worden doelbewust marktimperfecties gecreëerd om doelstellingen in de ruimtelijke ordening te halen. De eerlijkheid gebied te zeggen dat dit de sector niet slecht uit kwam, immers ook de risico's ten aanzien van de verhuurbaarheid van de bestaande voorraad worden hierdoor aanzienlijk verminderd. De opgave dat de volkshuisvesting dient te zorgen voor voldoende woningen naar tijd, soort en plaats verdwijnt hiermee achter de horizon.
Overproductie en onderproductie bestaan inmiddels naast elkaar in Nederland. De tweede betreft de betaalbaarheid van het wonen. De forse huurverhogingen waren aanvankelijk een voorwaarde voor meer marktwerking en worden inmiddels verdedigd vanuit de toekomstige investeringsopgave. Het begrip normhuurquote is daardoor iets uit het archief geworden. In
1994 betaalt bijna 30% van de huurders een kwart of meer van het inkomen aan huur (na aftrek huursubsidie). De nieuwe norm is dat huurders niet meer hoeven delen in de welvaartsontwikkeling.
In de huidige discussie over de investeringsopgave speelt de primaire opgave maar een beperkte rol. Tot nu toe zijn er nog geen echte ongelukken gebeurd en de toekomst ziet er volgens het Trendrapport rooskleurig uit. In deze bijdrage zal worden ingegaan op de vraag in hoeverre de beelden ten aanzien van de toekomstige opgave correct zijn. Daartoe worden eerst een aantal maatschappelijke ontwikkelingen in beeld gebracht. Vervolgens worden daar een aantal consequenties voor de primaire opgave uit afgeleid. Tenslotte zullen een aantal dilemma's worden geschetst die ontstaan als die opgave wordt uitgewerkt. Uiteraard kunnen deze niet los worden gezien van de bijkomende opgave.
3.2 Maatschappelijke ontwikkelingen
Demogratische veranderingen werken met grote vertraging door in de volkshuisvesting. In 1947 steeg het aantal geboorten van het vooroorlogse niveau van 175.()()() per jaar naar bijna 250.()()(). Nederland zou dit niveau van reproductie tot 1971 volhouden. Daarna daalde dit aantal weer tot een 175.()()() in 1975. Juist op het moment dat deze baby-bust zich voltrok, openbaarden de eerste effecten van de na-oorlog se bevolkingsexplosie zich op de woningmarkt. De nota huisvesting van alleenstaanden en tweepersoonshuishoudens verscheen en de HAT-eenheid werd toegevoegd aan het volkshuisvestingsrepertoire. Een ander product dat werd ingestoken op de baby-boom was de premie-A woning. Bij uitstek geschikt voor mensen met een tijdelijke laag inkomen en goede inkomensvooruitzichten die door de subsidie een aantal jaren eerder een koopwoning konden betrekken.
Begin jaren tachtig gooide de economische ontwikkeling roet in het eten. De index van het consumenten vertrouwen bereikte in 1982 een dieptepunt van bijna -50. De doorstroming op de koopmarkt daalde en de instroom uit de huursector stagneerde omdat velen de verhuizing naar de koop sec tor uitstelden. Het aantal potentiële toetreders tot de koopsector (huishoudens met een hoofd in de leeftijd 25-35) groeide echter onverminderd. Het herstel vindt plaats in de tweede helft van de jaren tachtig. Ondanks de straffe loonmatiging groeit het nieuwbouw aanbod in de koopsector. Er zijn drie (deels nog doorlopende) ontwikkelingen die de koopsector redden. In de eerste plaats de uitgestelde vraag van de groep die wat langer heeft vastgehouden aan de huurwoning (in de stad). In de tweede plaats de loonmatiging die, ondanks de verbindend verklaring van CAO's met nullijnen, mislukte als gevolg van de incidentele loonstijging die mensen door promoties meemaken. De uitkeringen werden ontkoppeld. In de derde plaats was er de ontwikkeling van de tweeverdieners. Vrouwen stoppen steeds minder met werken bij de geboorte van het eerste kind. Voor de werkenden heeft dit geleid tot een forse stijging van de koopkracht. Ten opzichte van de veertigers in 1982 hebben de huidige veertigers een (nominaal) inkomen dat 50% hoger is. De inflatie bedroeg in die periode zo'n 30%. Ook de dertigers hebben aanzienlijk meer te besteden dan hun leeftijdgenoten in het begin van de jaren tachtig.
De inkomensontwikkeling van de ouderen en de jongeren blijft hier ver bij achter. De 25-29 jarigen en de 55-75 jarigen hebben de intlatie net bij kunnen houden. De jongste en de oudste huishoudens hebben hun inkomen reëel zien dalen. De groei van het nationale inkomen is sinds 1985 dan ook vooral terecht gekomen bij de grote en nog steeds groeiende groep van dertigers en veertigers.
!["Historical Studies in the Language of Chemistry", M. P. Crossland, Cambridge Massachusetts 1962 : [recenzja]](data:image/gif;base64,R0lGODlhAQABAIAAAP///wAAACH5BAEAAAAALAAAAAABAAEAAAICRAEAOw==)