Aleksandra Kozłowska
Odpowiedzialność administracyjna w
ochronie środowiska
Studenckie Zeszyty Naukowe 9/12, 28-34
Aleksandra Kozłowska
O dpow iedzialność adm inistracyjna
w och ron ie środow iska
A rtykuł 86 Konstytucji RP mówi: „Każdy je s t obowiązany do dbało ści o stan środowiska i ponosi odpowiedzialność za spowodowane przez siebie jego pogorszenie”. O zasadach i rodzajach tej odpowiedzialności dowiadujemy się z ustaw y - Praw o ochrony środowiska z dnia 27 kw iet nia 2001 r. (dalej: PrO chSr). Wymienia ona trzy postacie odpowiedzial ności: cywilną, k a rn ą i adm inistracyjną. Jeśli weźmiemy pod uwagę fakt, że prawo ochrony środowiska jest w znacznej m ierze regulow ane m eto dami adm inistracyjnym i, to najważniejszą form ą odpowiedzialności po w inna być w łaśnie ta ostatnia.
T rudno je st jed n ak jednoznacznie zdefiniować to pojęcie. Według J a n a Bocia, odpowiedzialność adm inistracyjna w ochronie środowiska, to re gulow ana praw em możliwość uruchom ien ia wobec określonego pod m iotu, z powodu jego działalności naruszającej sta n środowiska, środ ków praw nych realizow anych w swoistych dla adm inistracji form ach i p ro ced u rach .1
A leksander Lipiński określa ją jako ustalo ne przez organ adm ini stracji publicznej nakazy (zakazy) określonego zachowania się, zwłasz cza w postaci cofnięcia (ograniczenia) zakresu decyzji zezwalającej na wykorzystywanie środowiska (jego zasobów) w oznaczony sposób, n a kazu w ykonania stosownych urządzeń ochronnych, usunięcia stw ier dzonych uchybień czy też ich szkodliwych następstw .2
P rze sła n k am i ta k pojętej odpowiedzialności są przede w szystkim działania podmiotów korzystających ze środowiska, które negatyw nie w pływają n a środowisko, powodują pogorszenie jego sta n u w znacz nych rozm iarach lub zagrażają życiu lub zdrowiu ludzi.
Podm iotam i korzystającym i ze środowiska są, według art. 3 p k t 20 P rO ch Ś r:
— przedsiębiorcy w rozum ieniu ustaw y z dnia 19 listopada 1999 r. - P raw o działalności gospodarczej (Dz.U. N r 101, poz. 1178 ze zm.), (dalej: PrDzG osp);
1 J. Boć, K. N owacki, E. Sam borska-Boć, Ochrona środowiska, Wrocław 2000, s. 325.
Studenckie Z eszyty N aukow e N r 12
— art. 2 ust. 2 PrDzGosp przez przedsiębiorcę rozum ie osobę fizyczną, osobę p ra w n ą oraz nie m ającą osobowości praw nej spółkę praw a handlowego, k tó ra zawodowo, we własnym im ieniu podejmuje i wy konuje działalność gospodarczą, którą je st w rozum ieniu ustaw y za robkow a działalność wytwórcza, handlowa, budow lana, usługow a oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i eksploatacja zasobów n a tu ra l nych wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły;
— za przedsiębiorców art. 2 ust. 3 uznaje także wspólników spółki cy wilnej, w zakresie wykonywania przez nich działalności gospodar czej,
— osoby prowadzące działalność wytwórczą w rolnictw ie w zakresie upraw rolnych, chowu lub hodowli zwierząt, ogrodnictwa, warzyw nictwa, leśnictwa, rybactw a śródlądowego, oraz osoby wykonujące zawód medyczny w ram ach indywidualnej praktyk i lub indywidual nej specjalistycznej praktyki,
— jednostk i organizacyjne niebędące przedsiębiorcam i w rozum ieniu ustaw y - Praw o działalności gospodarczej,
— osoby fizyczne niebędące podm iotami, o których m owa w P raw ie działalności gospodarczej, korzystające ze środow iska w zakresie, w jak im korzystanie ze środowiska wymaga pozwolenia.
Rozróżnienie ze względu na podmioty ponoszące odpowiedzialność m a to znaczenie, że odpowiedzialność k arn ą mogą ponosić tylko osoby fizyczne, a odpow iedzialność cyw ilną i ad m in istracy jn ą tak że osoby praw ne i jednostki organizacyjne nie mające osobowości praw nej.3
Podmioty te ponoszą odpowiedzialność bez względu n a winę, tzw. odpowiedzialność obiektywna. Zasada „nie m a kary bez winy” obowią zuje tylko wtedy, gdy podmiotem odpowiedzialności je st człowiek, a nie osoba praw na. Żaden przepis P raw a ochrony środowiska nie wskazuje, że przesłanką w ym ierzenia kary m usi być wina zakładu4 czy przedsię biorstw a.
Orzecznictwo NSA stoi n a stanowisku, że odpowiedzialność z ty tu łu k ar pieniężnych m a tak i obiektywny charakter. Wskazują na to n astę pujące wypowiedzi:
— przepisy ustanaw iają bezwzględny obowiązek w ym ierzania k a r pie niężnych, jeśli tylko zostanie ustalony fakt odprow adzania do wód nadm iernie zanieczyszczonych ścieków; nie m a tu znaczenia ani „wi n a ”, ani „brak winy”;6
3 W. Radecki, Odpowiedzialność prawna w ochronie środowiska, Warszawa 2002, s. 80.
4 W. Radecki, Odpowiedzialność administracyjna w ochronie środowiska, Wro cław 1985, s. 113.
— wym ierzenie kary pieniężnej następuje za sam fakt w prowadzenia do wód ścieków nieodpowiadających wymaganym warunkom , bez wzglę du n a przyczyny i okoliczności, które do tego doprowadziły;6 — kary pieniężne w ym ierzane są bez względu n a przyczynę przekrocze
nia norm dopuszczalnych zanieczyszczeń pow ietrza;7
— tłum aczenie ukaranego, że nie ponosi winy za istniejące przekrocze nia, pozostaje bez wpływu n a ocenę legalności decyzji.8
T rybunał K onstytucyjny w swoim orzecznictwie uznał, iż w odnie sieniu do kary adm inistracyjnej, dla jej wym ierzenia m usi wystąpić su biektyw ny elem ent zawinienia. Podmiot, który nie dopełnia obowiązku adm inistracyjnego, m usi mieć możliwość obrony i wykazywania, że nie dopełnienie obowiązku je st następstw em okoliczności, za które nie po nosi odpowiedzialności.9 W innym orzeczeniu TK zaakcentował, że kary pieniężne spotykane m.in. w Praw ie ochrony środowiska nie m ają cha ra k te ru grzyw ien10, które są sankcją charakterystyczną dla praw a k a r nego.
Podstaw ę nakładania k ar finansowych stanow i naganne zachowa nie podmiotów, jed n ak nie ma konieczności dowodzenia winy, a jedynie stw ierdzenie fa k tu n aruszenia praw a bądź wymogów decyzji adm ini stracyjnej.
S a n k cje
W ty tu le V ustaw y - Praw o ochrony środowiska „Środki finanso- w o -p raw n e” zostały umieszczone finansowe formy odpowiedzialności adm inistracyjnej, takie ja k opłaty podwyższone i adm inistracyjne kary pieniężne.
Podm ioty korzystające ze środowiska obowiązane są n a mocy art. 275 P rO chŚ r do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska w przy padku:
— w prow adzania gazów lub płynów do pow ietrza (art. 273 ust. 1 p k t 1 P rO ch Ś r),
— w prow adzania ścieków do wód lub do ziemi (art. 273 ust. 1 pk t 2 P rO ch Ś r),
— poboru wód (art. 273 ust. 1 pk t 3 PrO chŚr),
6 Wyrok N SA z dnia 9 grudnia 1986 r., IV SA 704/86, ONSA 1986, nr 2, poz. 66. 7 Wyrok N SA z dnia 6 maja 1982 r., SA 74/82, Rz. Nr 31 z 7 II 1983.
8 Wyrok N SA z dnia 10 sierpnia 1982 r., I SA 579/82, Rz. N r 31 z 7 II 1983. 9 O rzeczenie TK z dnia 1 marca 1994 r., U. 7/93, Orzecznictwo TK z 1994 r.,
Część I, W arszawa 1994, poz. 5.
i° Wyrok TK z dnia 29 kw ietnia 1998 r., K. 17/97, Orzecznictwo TK rok 1998, W arszawa 1999, poz. 8.
Studenckie Z eszyty N aukow e N r 12
— składow ania odpadów (art. 273 ust. 1 PrOchŚr).
N atom iast osoby fizyczne nie będące przedsiębiorcam i, ponoszą opła ty za korzystanie ze środowiska tylko w zakresie, w jakim korzystanie wymaga pozwolenia n a wprowadzenie substancji lub energii do środo w iska oraz pozw olenia wodnoprawnego n a pobór wód w rozum ieniu przepisów ustaw y - Praw o wodne (art. 284 ust. 2 PrO chŚr).
A rtykuł 276 ust. 1 PrO chŚr wprowadza sankcję, za b rak wym agane go pozwolenia lub innej decyzji n a korzystanie ze środowiska, w postaci opłaty podwyższonej. Z art. 29233i art. 293 ust. 1 i 2 P rO chŚ r wynika, że podm iot korzystający ze środowiska obciąża się opłatą w przypadku b ra k u pozwolenia na:
— wprow adzanie do pow ietrza gazów lub pyłów,
— pobór wód lub wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, — składowanie i m agazynowanie odpadów.
Podmioty korzystające ze środowiska są również obowiązane do po noszenia adm inistracyjnej kary pieniężnej za przekroczenie lub n a ru szenie w arunków korzystania ze środowiska, ustalonych decyzją w za kresie w prow adzania gazów lub płynów do pow ietrza, w prow adzania ścieków do wód lub do ziemi, poboru wód i składowania odpadów, a ta k że w zakresie m agazynow ania odpadów i em itow ania hałasu do środo wiska (art. 273 ust. 2 i art. 275 PrOchŚr).
Stanowisko ustawodawcy jest jasne. Można je sprowadzić do n astę pujących podstawowych spostrzeżeń:
— jeżeli nie m a obowiązku uzyskania decyzji - nie m a ani opłaty, ani adm inistracyjnej kary pieniężnej,
— jeżeli istnieje obowiązek uzyskania decyzji, której podm iot nie uzy skał - opłata podwyższona,
— jeżeli istnieje obowiązek uzyskania decyzji, k tórą podm iot uzyskał i nie n aru sza ani nie przekracza jej warunków - opłata (zwykła), — jeżeli istnieje obowiązek uzyskania decyzji, k tó rą podm iot uzyskał,
ale n aru sza lub przekracza jej w arunki - opłata (zwykła) + adm ini stracyjna k a ra pieniężna.
J a k widać adm inistracyjna kara pieniężna nie zastępuje opłaty (zwy kłej), lecz stanow i obciążenie dodatkowe (art. 276 ust. 2 PrO chŚr). Tam gdzie nie m a wymaganej decyzji, tam też nie może być adm inistracyjnej kary pieniężnej, a zam iast niej wchodzi opłata podwyższona.11
O d p o w ie d z ia ln o ść a d m in istr a cy jn a
W ty tu le VI „Odpowiedzialność w ochronie środow iska” obok cywil nej i karnej, znajdują się również regulacje dotyczące odpowiedzialności adm inistracyjnej.
Polega ona przede wszystkim na tym, iż w przypadku stw ierdzenia negatyw nego oddziaływ ania na środowisko podm iotu korzystającego ze środowiska, upraw niony organ m a możliwość w drodze decyzji adm i nistracyjnej nałożenia obowiązku:
— ograniczenia oddziaływ ania n a środowisko i jego zagrożenia (art. 362 u st. 1 p k t 1),
— przywrócenia środowiska do stanu właściwego (art. 362 ust. 1 pkt 2). W decyzji określa się:
— zakres ograniczenia oddziaływania na środowisko lub stan, do jak ie go m a zostać przywrócone środowisko (art. 362 u st. 2 p k t 1), — term in w ykonania obowiązku (art. 362 ust. 2 pk t 2).
W razie b ra k u możliwości nałożenia obowiązku ograniczenia od działyw ania n a środow isko i jego zagrożenia ani przyw rócenia śro dowiska do sta n u właściwego, organ ochrony środowiska może zobo w iązać podm iot do uiszczenia n a rzecz gm innego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej, kwoty pieniężnej odpowiadającej wy sokości szkód wynikłych z naruszenia stan u środowiska (art. 362 ust. 3). Do tej należności stosuje się przepisy działu III Ordynacji podatko- wej.
Tą form ą odpowiedzialności są objęte również podm ioty korzystają ce ze środowiska, ale nie wpływające n a nie negatyw nie, obowiązane do rekultyw acji powierzchni ziemi. W tym wypadku decyzja będzie doty czyła tylko przyw rócenia środow iska do s ta n u właściwego (art. 362 ust. 6).
Sankcją o dużej dolegliwości je st również nakaz w strzym ania dzia łalności zagrażającej środowisku. Może ono nastąpić n a mocy decyzji organu sam orządu gminnego, decyzji Wojewódzkiego Inspektora Ochro ny Środowiska oraz decyzji organu Państwowej S traży Pożarnej. P rzy kładem może być art. 364 PrOchSr, który mówi, że w przypadku pod m iotów korzystających ze środow iska lub osób fizycznych, któ ry ch działalność powoduje pogorszenie stan u środowiska w znacznych roz m iarach lub zagraża życiu lub zdrowiu ludzi, wojewódzki insp ekto r ochrony środowiska wydaje decyzję o w strzym aniu tej działalności w za kresie, w jakim je st to niezbędne dla zapobieżenia pogarszaniu stan u środow iska.
Studenckie Zeszyty N aukowe N r 12
F u n k cje
N a plan pierwszy wysuwa się funkcja prewencyjna, k tó ra je st reali zowana przez w strzym anie działalności zagrażającej środowisku. Waż ną je st też funkcja represyjna, mająca n a celu u karanie podm iotu korzy stającego ze środowiska, za naruszenie lub przekroczenie decyzji bądź przepisów ustaw. M ożna mówić również o funkcji pośrednio kom pensa- cyjnej (np. przy karach pieniężnych wpływających n a fundusz ochron ny, z którego finansow ane są przedsięwzięcia ochronne) i bezpośrednio kompensacyjnej (przy tzw. zadośćuczynieniu adm inistracyjnym ).12
P o d su m o w a n ie
Porów nując odpowiedzialność ad m inistracy jną z odpow iedzialno ścią karną, należy zwrócić przede wszystkim uwagę n a podmioty pono szące odpowiedzialność i na przesłanki jej ponoszenia.
W polskim praw ie karnym nie istnieje odpowiedzialność k arn a pod miotów innych niż ludzie, tzn. osób prawnych lub innych jednostek o r ganizacyjnych. Dla nich została przewidziana odpowiedzialność adm i nistracyjna. Po drugie, do pociągnięcia podm iotu do odpowiedzialności adm inistracyjnej wystarczy tylko stwierdzić naruszenie decyzji lub ne gatywne oddziaływanie na środowisko. Aby podmiot poniósł odpowie dzialność k a rn ą trzeba m u udowodnić winę.
Niemożliwe je s t jedn ak stwierdzenie, że jeden rodzaj odpowiedzial ności je st lepszy od drugiego czy jedynie słuszny. Jeżeli np. przedsiębior stwo przekracza dopuszczalne normy zanieczyszczeń, to z g ru n tu w a dliwe je s t poprzestanie n a samym wym ierzeniu m u adm inistracyjnej kary pieniężnej. W ym ierzenie takiej kary powinno być sygnałem n ak a zującym zbadanie podstaw odpowiedzialności tak że innego rodzaju, w szczególności czy jakaś osoba fizyczna działająca w owym przedsię biorstw ie nie ponosi winy za to, że przedsiębiorstwo przekroczyło do puszczalne norm y zanieczyszczeń, bo jeżeli tak, to ta osoba fizyczna (lub kilka osób fizycznych) pow inna także odpowiadać - w zależności od rozm iaru skutku lub zagrożenia - za wykroczenie lub przestępstw o prze ciwko środowisku. W ymierzenie adm inistracyjnej kary pieniężnej nie wyklucza odpowiedzialności karnej osób fizycznych, które w sposób za winiony przyczyniły się do popełnienia przez osobę praw ną deliktu ad- m in istr acyj nego.13
Podsumowując, m ożna stwierdzić, że odpowiedzialność ad m in istra cyjna je st mniej skom plikow ana od karnej ze względu na przesłanki i na
12 Ibidem , s. 83. 13 Ibidem , s. 297.
całą procedurę pociągania podm iotu do odpowiedzialności. W przypad ku tej pierwszej m am y do czynienia tylko ze stw ierdzeniem uchybień i wydaniem decyzji adm inistracyjnej przez upraw niony organ ochrony środowiska. N atom iast udowodnienie winy wiąże się z prowadzeniem postępow ania karnego, które - ja k wiadomo - w polskich w arunkach trw a czasam i bardzo długo. Oczywistym, więc jest, że procedura odpo wiedzialności karnej je st mniej efektyw na od adm inistracyjnej. Dlatego w praktyce należałoby położyć większy nacisk na stosowanie tej d ru giej.
L ite r a tu r a :
Boć J., Nowacki K., Sam borska-Boć E., O chrona środowiska, Wrocław
2000
Lipiński A., E lem enty praw a ochrony środowiska, Kraków 2001 Radecki W., Odpowiedzialność praw na w ochronie środowiska, W arsza
