A C T A U N IV E R S IT A T IS L O D Z IE N S IS
F O LIA O EC O N O M IC A 165 97-98 2003
(Acta Univ. Lodz, Folia oecon.)
_______
K atarzyna Soczew ka*
P O L IT Y K A R E G IO N A L N A P O L S K I
W P R O C E S IE IN T E G R A C JI Z U N IĄ E U R O P E JS K Ą
D o sto so w an ia d o Unii E uropejskiej (U E ) są najw ażniejszym u w a ru n -kow aniem rozw oju regionalnego naszego k raju o c h a rak terze zew nętrz-nym . Z naczenie integracji Polski z U E w ynika z system atycznie rosnącej globalizacji gosp o d ark i o raz konkurencji pom iędzy trzem a k o n ty n e n ta lnymi u g rupow aniam i gospodarczym i, którym i są: U n ia E u ro p ejsk a, N A F -T A o ra z p ań stw a D alekiego W schodu - Azji sk u p io n e w okół J a p o n ii1.
N ależy podkreślić, że dla Polski nie m a alternatyw y d la integracji z U nią E u ro p ejsk ą, ze względu na fak t, że organizacja ta jest zasadniczym ele-m enteele-m przestrzeni europejskiej i stanow i podstaw ow y skład n ik stru k tu ry g o sp o d ark i E u ro p y 2. O becnie ok o ło 70% o b ro tó w h an d lu zagranicznego i pow iązań gospodarczych naszego k raju odbyw a się z państw am i U E. Przy tym , po zjednoczeniu N iem iec polska granica za ch o d n ia stała się jednocześnie zew nętrzną granicą Unii E uropejskiej. G eog raficzn a bliskość Polski i węzłowych obszarów Unii jest istotnym czynnikiem rozw oju re-gionalnego kraju. W a rto dod ać, że aby ten rozw ój d o k o n a ł się ja k n a j-szybciej i przyniósł oczekiw ane efekty, polityka regionalna Polski pow inna być p ro w a d zo n a w edług zasad zbliżonych d o przyjętych w Unii E u ro p e js-kiej i pow inny jej przyśw iecać cele zbieżne z celam i w spólnotow ej polityki regionalnej.
* Mgr, doktorantka w Katedrze Polityki Ekonomicznej i Europejskich Studiów Regionalnych we W rocławiu.
1 L. T h u r o w , Head to Head. The Coming Economic Battle among Japan, Europe and
America, William M orrow and C om pany, New Y ork 1991
2 J. С о I e, F. С o l e, The Geography oj the European Community, Routledge, L ondon-N ew Y ork 1993.
O m ów ienie prob lem aty k i, zw iązanej z przystosow aniem polskiej polityki regionalnej d o w ym ogów Jed n o liteg o R y n k u E uropejskiego, w ym aga z a ry -so w an ia h isto rii k sz ta łto w a n ia się p olityki regio n aln ej w E u ro p ie i jej w pływ u na teraźniejszość.
E lem enty polityki regionalnej na naszym k ontynencie spoty k am y ju ż wc wczesnym Średniow ieczu, kiedy to poszczególni w ładcy starali się za p om ocą system u przyw ilejów , instru m en tó w , za d ań , preferencji p o d atkow o-celnych i prow adzenia planow ania osadnictw a przyspieszać rozwój słabo zaludnionych i za g o sp o d aro w an y ch obszaró w swoich p a ń stw 3. W późniejszym okresie zrezygnow ano z takiej form y oddziaływ ania n a s tru k tu rę i przestrzenny poziom rozw oju społeczno-gospodarczego. R ozw ój poszczególnych regionów m iał bardziej przypadkow y c h a ra k te r i był w znacznej m ierze w aru n k o w an y zasobam i przyrodniczym i czy zasobam i siły roboczej, rzadziej n a to m ia st był efektem celowej polityki gospodarczej. Z w iązane to było przede wszystkim z n a ra s ta ją c ą d o m in a c ją liberalizm u gosp o d arczeg o i p rz e k o n a n ie m , iż najlepszym m echanizm em alokacyjnym jest m echanizm rynkow y. P ew na zm iana postaw y nastąpiła dopiero w X X w. D ru g a w ojna św iatow a i wczesny o kres pow ojenny osłabiły zainteresow anie p roblem am i rozw oju regionalnego, co zw iązane było ze skupieniem uwagi n a odbudow ie g o spodarki ze zniszczeń w ojennych. Procesy sam orzutnego rozw oju, k tó re nasiliły się w drugiej połow ie lat pięćdziesiątych, uw idoczniły n arastające d y sp ro p o rc je regionalne i lokalne p roblem y społeczno-ekonom iczne. N ajbardziej dotkliw e skutki tych dy sp ro p o rcji zaczęły ujaw niać się w latach sześćdziesiątych w form ie n adm iernego rozro stu wielkich aglom eracji, zacofania oddalonych od centrów ad m inistracyjnych regionów peryferyjnych, w yludniania o b szaró w górskich, n arastan ia problem ów socjalnych w regionach starej industrializacji, wysokiego b ezrobocia i ubożenia ludności regionów zacofanych i depresyjnych. S ta ra n o się tem u przeciw działać p o p rz ez in ten sy fik o w an ie n aro d o w y c h polityk regionalnych oraz rozw ijanie i do sk o n alen ie w spólnej polityki regionalnej. D o głów nych instru m en tó w um ożliw iających realizacje tych d ziałań należały „ ró żn e form y finan so w an ia akcji p rzestaw iania działalności gospodarczej w regionach, wznoszenie budynków przem ysłow ych, rozw ijanie sfer przem ys-łow y ch , »o g n isk i b ieg u n ó w w z ro stu « , p ro d u k c ji no w y ch w y ro b ó w ” *. P rzedsięw zięcia te były k o o rd y n o w a n e i w sp o m ag a n e fin an so w o przez je d y n ą w spólną instytucję u k ieru n k o w an ą na rozw ój regionalny i po w o łan ą d o życia T ra k ta te m R zym skim , ja k ą był Europejski Bank Inwestycyjny
(EBI). Jego działalność, polegająca n a udzielaniu poręczeń i pożyczek dzięki
3 А. В e с 1 a, Współpraca samorządowa i regionalna w Europie, artykuł z I Konferencji
naukow ej na tem at „Problem y integracji Polski z U nią Europejską” organizowanej przez ЛЕ we W rocławiu i U rząd Miejski w W ałbrzychu. Wałbrzych 14-15.12.1998, s. 31.
4 L. C i a m a g a , E. L a t o s z e k , K. M i c h a ł o w s k a - G o r y w o d a, L. O r ę z i a k , E. T e i c h m a n n , Unia Europejska, Wyd. N auk. PW N, W arszawa 1998, s. 125-126.
zaso b o m w łasn y m 5 o ra z środkom finansow ym zdobyw anym n a ry n k ach kapitało w y ch , m iała przyczynić się do w aloryzacji regionów słabiej ro z -w iniętych, t-w orzenia no-w ych i m odernizacji istniejących p rzedsiębiorst-w o ra z d o realizacji pro jek tó w posiadających znaczenie dla wielu państw członkow skich. P od staw ą tych pro jek tó w były ra p o rty sp o rząd zan e przez P arlam e n t o ra z K om isję E uro p ejsk ą, w skazujące n a p o trzeb ę podejm o w an ia w spólnych działań w kieru n k u aktyw izow ania i h arm o n iz o w an ia rozw oju regionalnego®. Spośród d o k u m en tó w P arlam e n tu E uropejskiego dotyczących polityki regionalnej należy wym ienić przede w szystkim 7:
- R aport M o tte ’a (9 m a ja 1960 r.), p ro p o n u jący utw orzenie kom itetu konsultacyjnego ds. regionalnych i podjęcie prac nad program em europejskiej polityki regionalnej;
- R aport B irkelbacha (17 g rudnia 1963 r.), d om agający się o d d a n ia do dyspozycji K om isji specjalnych środków finansow ych przeznaczonych na politykę reg io n aln ą o raz utw orzenia centralnego b iu ra d o k u m en tac ji e u ro -pejskiej i poszerzenia k o n ta k tó w z lokalnym i o rganam i sam orządow ym i;
- R aport R ossiego (9 p aździernika 1964 r.), w skazujący n a konieczność odejścia od postrzegania polityki regionalnej ja k o wyłącznie w ew nętrznej spraw y państw członkow skich i n a po trzeb ę podjęcia p rac nad europejskim planem zag o sp o d aro w a n ia przestrzennego precyzującym cele d o osiągnięcia w każdym regionie;
- Raport B ersaniego (23 m a ja 1966 r.), form ułujący sugestie dotyczące tra k to w a n ia w spólnotow ej polityki regionalnej ja k o ukieru n k o w an ej prze-strze n n ie eu ropejskiej polity k i ekonom icznej i p ro p o n u ją c y u tw o rz en ie specjalnego funduszu o przeznaczeniu regionalnym .
Ja k m o żn a zauw ażyć, p o lity k a regionalna stała się je d n ą z p o d staw W spólnoty. Cel h arm onijnego rozw oju został ju ż w yrażony w pream bule d o T ra k ta tu R zym skiego a n astępnie p ow tórzony w a rt. 2 tegoż tra k ta tu i rozw inięty w art. 3. Z kolei art. 130A Jednolitego A k tu E uropejskiego, stanow iącego uzupełnienie T ra k ta tu R zym skiego, stw ierdza, iż W sp ó ln o ta w szczególności staw ia sobie za cel „zm niejszenie rozpiętości pom iędzy różnym i regionam i i o późnienia regionów m niej uprzyw ilejow anych” 8. W raz
5 W chwili pow stania EBI zoslal wyposażony w kapitał własny, wniesiony przez kraje członkowskie (w wysokości 1 mld ecu), który następnie sukcesywnie podnoszono. U dział ten został uzależniony od reprezentow anego przez dany kraj potencjału gospodarczego.
8 Wcześniej, w roku 1958, utw orzona w łonie Rady E uropy K onferencja W ładz Lokalnych n a swojej drugiej sesji zwróciła uwagę na ryzyko niekorzystnych implikacji regionalnych procesu integracji europejskiej. Parlam ent Europejski w 1973 r. utworzył natom iast Komisję polityki regionalnej i transportu, któ ra w 1979 r. podzielona zostala na dwie oddzielne komisje: polityki regionalnej i zagospodarow ania przestrzennego oraz transportu.
1 I. P i e t r z y k , Polityka regionalna Unii Europejskiej i regiony w państwach członkowskich, Wyd. N auk. PWN, W arszawa 2001, s. 65.
z pow staniem JA E um ocnił się nowy trójszczeblow y układ podm iotow y: w sp ó ln o ta - państw o - region. W w aru n k ach przekazyw ania części suw eren-ności n aro d o w ej W spólnocie, w zrosła ra n g a regio n u . S an k cjo n o w a ł to tra k ta t z M a a stric h t przez pow ołanie, w rozdziale 4, Komitetu Regionów o ra z w yposażenie go w b ard zo szerokie kom petencje.
W a rto podkreślić, że w pierw szym okresie fu n kcjonow ania E W G doszło d o w y kształcenia się trzech głów nych k ieru n k ó w europejskiej p olityki regionalnej, jak im i są:
- „ re g io n a ln e u k ie ru n k o w a n ie ” p o zo stały ch p o lity k w sp ó ln o to w y ch (rolnej, energetycznej, przem ysłow ej, badaw czej itp.),
- k o o rd y n o w an ie polityk regionalnych krajów członkow skich, - finansow e w spieranie regionów problem ow ych.
D z iałan ia w dw óch pierw szych dziedzinach p odjęto najwcześniej. D rugi kierunek został uzupełniony z czasem o koord y n ację interw encji krajow ych n a podstaw ie p ro g ram ó w rozw oju regionalnego K om isji przez pań stw a członkow skie. T rzeci kierunek podjęty został w latach siedem dziesiątych, a jego efektem było utw orzenie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (E F R R ) w ro k u 1975. Z w ydarzeniem tym zw ykło się kojarzyć naro d zin y aktyw nej europejskiej polityki regionalnej9. O prócz wyżej w ym ienionego funduszu w Unii E uropejskiej istnieją ta k ż e 10:
1) E uropejski F u n d u sz Socjalny,
2) E uropejski F u n d u sz O rientacji i G w arancji R olnej,
3) F u n d u sz K ohezyjny - podstaw ow y instru m en t finansow y, k tórego celem jest osiągnięcie ekonom icznej i społecznej spójności U nii E uropejskiej w aspekcie unii m o netarnej i ekonom icznej.
F u n d u sze stru k tu ra ln e stanow ią je d n ą grupę in stru m en tó w w ykorzys-tyw anych przez U E d o kształto w an ia rozw oju gospodarczego regionów . D ru g a g ru p a to regionalne inicjatyw y w sp ó ln o to w e11 - p ro g ram y służące rozw ojow i regionów problem ow ych: IN T E R R E G II, L E A D E R II, R E G IS II, R E S ID E R II, K O N V E R , R E T E X , U R B A N itp. D o in stru m en tó w wspólnotowej polityki regionalnej m ożna także zaliczyć pożyczki Europejskiego B anku Inw estycyjnego12.
9 Zob. szerzej: Polityka gospodarcza, red. B. W iniarski, Wyd. N auk. PW N, W arszawa 1999, s. 349-355.
10 Zob. szerzej: S. K o r e n i k , Rozwój regionu ekonomicznego na przykładzie Dolnego
Śląska, „Prace naukow e AE im. O skara Langego we W rocławiu” 1999, n r 818, s. 70-77. 11 Szerzej: A. J e n i k , Instrumenty polityki regionalnej Wspólnoty Europejskiej, [w:] Polityka
regionalna - kierunki i instrumentacja, red. B. W iniarski, Wyd. AE, W rocław 1994, s. 116-124. 12 J. B o r o w i e c , K. W i l k , Teoria i praktyka europejskiej integracji gospodarczej, Wyd.
AE, W rocław 1997, s. 153. Por. A. K l a s i k , J. S z l a c h t a , S M. Z a w a d z k i , Polityka
regionalna a integracja z Unią Europejską, Rada M inistrów, Biała Księga Polska - Unia
Należy nadm ienić, że P olska, ja k o kraj przygotow ujący się d o roli p e łn o p ra w n e g o c z ło n k a U nii E u ro p e jsk ie j, w pew nej m ierz e k o rz y s ta z przedstaw ionych wyżej form pom ocy finansow ej. W ynika to z fa k tu , że d o sto so w an ia do stan d ard ó w U nii E uropejskiej w sferze polityki rozw oju regionalnego są procesem w ieloletnim i w ym agającym za an g ażo w an ia z n a -czących środków . A k tu aln e rozw iązania stosow ane w tej organizacji są wynikiem ew olucyjnego procesu, k tó ry d o prow adził d o w ysokiego p o zio m u intelektualnej konceptualizacji polityki rozw oju regionalnego, a w k o n sekwencji sto so w an ia bogatego i skom plikow anego in stru m en tariu m . D la tego d ziałan ia tem u służące m u szą być podjęte jeszcze w okresie sto w arzy szenia, a ich zasięg tery to rialn y m usi być pow szechny, w układzie fu n k -cjonalnym obejm ujący poziom krajow y, regionalny, a częściow o naw et lo k a ln y 13.
Z asadniczo m ożliw e są trzy podstaw ow e kierunki d o s to so w a ń 14: - d o zasad polityki rozw oju regionalnego Unii E uropejskiej;
- w zakresie um iejętności sp o rząd zan ia d o k u m en tó w planistycznych; - w zakresie umiejętności stosow ania procedur właściwych program ow aniu rozw oju regionalnego U nii E uropejskiej.
Szczególne znaczenie m a d ostosow anie m odelu polityki rozw oju regionalnego Polski d o stan d ard ó w europejskich. P ow inno to być ro z p a tryw ane w ujęciu dynam icznym , a nie statycznym . D latego zasady p o -lityki rozw oju re g io n a ln eg o U E pow inny być podstaw o w y m p u n k tem odniesienia d o podejm ow anych w naszym k raju działań. W a rto p rz ed -staw ić, co wiąże się z realizacją każdej z nich. D o pod-staw ow ych za-liczam y15:
1. Zasadę koncentracji zasobów. Polega ona n a koncentracji ograniczonych
zasobów na realizację m ałej liczby precyzyjnie określonych celów o ra z koncentracji geograficznej pom ocy. O znacza to w yłonienie ograniczonej liczby reg io n ó w pro b lem o w y ch , k tó re stają się p rz ed m io te m aktyw nej polityki intraregionalnej - U E i krajow ej. P odstaw ow y problem spełnienia tej zasady w Polsce wiąże się z ograniczonym i m ożliw ościam i efektyw nego w y d a tk o w a n ia śro d k ó w n a o b sza rac h zn a jd u jący ch się w złej sytuacji ekonom icznej. W ym aga to podejm ow ania w yprzedzających d ziała ń ro z -w ijających p otencjał absorpcyjny tych regionó-w . Bez -w ątpienia problem ten dotyczy przede w szystkim Polski w schodniej i północnej.
13 Szerzej: Polityka rozwoju regionalnego Polski z punktu widzenia perspektywy przyszłego
członkostwa Polski w Unii Europejskiej. Raport uzupełniający. Zespół Zadaniow y ds. Rozwoju
Regionalnego w Polsce, W arszawa 1996.
14 J. S z l a c h t a , Polityka rozwoju regionalnego Polski w sytuacji dostosowań do Unii
Europejskiej, [w:] Z w iązki polityki gospodarczej z polityką regionalną, red. R. Broszkiewicz.
„Prace N aukowe A E im. O skara Langego we W rocławiu” 1997, nr 768, s. 144.
2. Zasadę partnerstwa. D otyczy o n a dw ojakiego typu relacji:
pom iędzy w ładzam i publicznym i na różnym poziom ie (K om isji E u ro -pejskiej, krajow ych, regionalnych i lokalnych);
- pom ięd zy p o d m io ta m i publicznym i, p a rtn e ra m i społecznym i o ra z p o d m io tam i gospodarczym i (tzw. p artn e rstw o publiczno-pryw atne).
P artn erstw o jest rozu m ian e w bardzo szerokim sensie i oznacza, że każdy etap procedury program ow ania rozw oju regionalnego jest przedm iotem w spólnych ustaleń. R ealizacja tej zasady w Polsce oznacza p o trze b ę u k sz ta ł-to w a n ia p o d m ioł-tow ego uk ład u regionalnego o ra z partn ersk ieg o tra k ł-to w a n ia przez w ładze centralne adm inistracji lokalnej, p artn e ró w społecznych i p o d -m io tó w gospodarczych, co jest w arunkie-m uzyskania konsensusu o d nośnie d o p rio ry tetó w rozw ojow ych.
3. Zasadę dndatkowości zasobów. Polega o n a n a tym , że fundusze UH nie zastępują, ale zw iększają środki krajow e przeznaczane n a rozw ój regional-ny. W prak ty ce oznacza to zobow iązanie krajów członkow skich do prze-znaczenia na tę politykę w całym okresie planistycznym nie m niejszych śro d k ó w , niż w poprzednim okresie. D latego stw orzenie w naszym k raju stabilnych m echanizm ów finansow ania rozw oju regionalnego jest w arunkiem efektyw nej absorpcji śro d k ó w Unii Europejskiej.
4. Zasadę programowania rozwoju. Jej is to ta polega na finan sow an iu nie
pojedynczych przedsięwzięć, ale pro jek tó w realizow anych w ra m a ch k o m -pleksow ych i zintegrow anych program ów rozw oju. O znacza to, że w arunkiem u ruchom ienia środków przez U E jest przygotow anie odpow iednich d o k u m e n -tów planistycznych, k tó re odp o w iad ają standardow ym w ym ogom określonym przez tę organizację. Stąd ta k isto tn a jest p o trz e b a rozw inięcia w Polsce u m iejętności-przygotow yw ania strategicznych p ro g ram ó w rozw oju re g io n a l-nego. Oczywiście U nia E u ro p e jsk a dopuszcza cen traln e przygotow anie tych d o k u m en tó w przez ad m inistrację rządow ą, je d n a k , uw zględniając w yraźne tendencje decentralizacyjne, niezbędne staje się w yposażenie tak że układu regionalnego w te um iejętności.
5. Zasadę komplcmcntarności. Z a k ła d a o n a, że przedsięw zięcia p o d ej-m ow an e z inicjatyw y Unii E uropejskiej i p aństw członkow skich uzupełn iają się w zajem nie. P rzyjm ując tę zasadę, m o żn a określić poziom finansow ej partycypacji U nii E uropejskiej w relacji do w ydatków publicznych przew i-dyw anych d o poniesienia ze strony państw członkow skich. O znacza to k o n iecz n o ść sto so w an ia we w szystkich m ożliw ych sy tu acja ch m o n ta ż u finansow ego; czyli w spółfinansow ania przedsięwzięć inw estycyjnych ze źródeł k ra jo w y ch i zagran iczn y ch , publicznych i p ry w a tn y ch o ra z k ra jo w y ch , regionalnych i lokalnych. U m iejętność sto so w an ia m o n ta ż u finansow ego będzie b e z p o śred n io decy d o w ała o m ożliw ości a b so rp cji śro d k ó w U nii E uropejskiej w sferze w spierania rozw oju regionalnego.
6. Zasadę subsydiarności. Je d n a z ważniejszych zasad, polegająca n a
przesunięciu odpow iedzialności o ra z środków n a najniższy z m ożliw ych szczebel władzy d la efektywnego prow adzenia polityki poziom ów ad m in istraq i p ublicznej16. N iezależnie od oceny ak tu aln eg o sta n u realizacji tej zasady w ra m ach U E , jej w prow adzenie w ym aga istnienia niezbędnych p a rtn e ró w n a w szystkich szczeblach adm inistracji publicznej. Stąd u p odm iotow ienie uk ład u regionalnego staje się w Polsce szczególnie pilne. W tym m iejscu należy podkreślić, iż pewne d ziałan ia w ram ach tej zasady zostały ju ż w Polsce podjęte. N ajlepszym przykładem jest w prow adzenie od 2001 r. nowej form y w spierania rozw oju regionalnego, ja k ą jest kontrakt wojewódzki Jest on um ow ą z a w a rtą pom iędzy rządem a sam orządem w ojew ódzkim , na podstaw ie której udzielane jest dofinansow anie, ze środków budżetu państw a, na wykonanie zadań realizujących strategię rozwoju województwa i wojewódzki p ro g ram operacyjny. K o n tra k t w ojew ódzki stanow i zatem szczególnego ro d zaju połączenie oferty rz ąd u z zapotrzebow aniem n a rozw ój zgłaszany przez w ojew ództw a.
G łów ny cel w prow adzenia k o n tra k tó w w ojew ódzkich to przejrzystość p ro c ed u r o ra z tra n sp a re n tn o ść decyzji dotyczących alokacji śro d k ó w na rozw ój. D ochodzi d o tego kluczow a ’’zasad a w yłączności” , tzn. że fin a n -sow anie z b u dżetu p ań stw a zad ań z zakresu rozw oju regionalnego m ożliw e jest, poza ustaw ow ym i w yjątkam i, wyłącznie poprzez k o n tra k t w ojew ódzki. T a k więc k o n tra k ty z w ojew ództw am i m ają stać się zupełnie zasadniczym , kluczow ym narzędziem p ro g ram o w an ia i fin an so w an ia polityki rozw oju regionalnego w Polsce.
Dzięki tym k o n tra k to m m ożliw e stanic się sk o o rd y n o w an ie przedsięw zięć p ań stw a z działaniam i podejm ow anym i przez sam o rząd y tery to rialn e, czem u d o d a tk o w o sprzyjać m a przyjęta k o n stru k cja p ra w n a, zak ła d ając a rów no- rzędność p artn eró w . N ależy tu m ocno podkreślić, że k o n tra k ty są w yrazem tery to rialn eg o , a nie ja k dotychczas branżow ego podejścia d o rozw oju społecznego i gospodarczego. K o n tra k t wojewódzki zmusi w wyniku negocjacji, d o p o w ażnego tra k to w a n ia p a rtn e ró w regio n aln y ch . N ie m o ż n a tak że w yobrazić sobie k o n tra k tu p ań stw o - region bez uprzedniego p o ro zu m ien ia n a poziom ie region - sam orządy lokalne (oraz inne pod m io ty , w tym sfera p ry w a tn a )17.
le A rt. 3b trak tatu z M aastricht stwierdza m.in.: „W zakresie, który nie podlega jej wyłącznej kompetencji, W spólnota podejmuje działania, zgodnie z zasadą subsydiarności, tylko wówczas gdy cele proponow anych działań nie mogą być skutecznie osiągnięte przez Państwa Członkowskie, a zatem, z uwagi na skalę lub skutki proponow anych działań, zostaną one lepiej zrealizowane przez W spólnotę".
17 Szerzej na ten tem at pisze J. W o z n i a k , Kontrakty wojewódzkie - nowa idea rozwoju
7. Zasadę kompatybilności z innymi zasadami polityki U E. Przede wszystkim chodzi tu o k o m p aty b iln o ść z regulacjam i dotyczącym i k o n kurencyjności, przejrzystości pro ced u r publicznych, ochrony środow iska itp. U E przyw iązuje duże znaczenie d o pro m o w an ia zasad czystej k onkurencji o ra z uw zględnienia p roblem ów środow iska przyrodniczego we w szystkich sferach działalności. T ru d n o sobie w yobrazić now oczesny m odel polityki rozw oju regionalnego, k tó ry nie uw zględniałby tych aspektów .
8. Zasadę koordynacji. O dnosi się o n a d o dw óch kwestii: w y k o rzy stan ia
F u n d u szy S tru k tu raln y ch i innych instrum entów finansow ych o ra z polityk regionalnych pań stw członkow skich. Pierw sza w ym aga zasto so w an ia k o m -p leksow ego -podejścia d o -p ro b lem ó w rozw oju re g io n a ln eg o i a-plikacji jasn y ch o ra z przejrzystych m echanizm ów koordynacji polityki p ań stw a w tej dziedzinie. D ru g a odnosi się d o poszukiw ania m ożliw ości bardziej h a rm o n ij-nego rozw oju w ram ach szerszej przestrzeni europejskiej. W yrazem tego są stu d ia „ E u ro p a 2000” , „ E u ro p a 2000 p lu s” oraz „E u ro p ejsk a persp ek ty w a rozw oju przestrzennego” . P odstaw ow e znaczenie m a dla Polski uwzględnienie dośw iadczeń i m etodologii E P R R w pracach nad dok u m en tem : „P o lsk a 2000 Plus. Z ałożenia polityki przestrzennego za g o sp o d aro w a n ia k ra ju ” , czego podstaw ow ym w arunkiem jest dialog z K o m isją E u ro p e jsk ą i p o -szczególnym i p aństw am i członkow skim i. K orzyści takiego d ialogu będą o b u stro n n e , tru d n o bow iem sobie w yobrazić tran seu ro p ejsk ie sieci in fra -stru k tu raln e czy ciągły przestrzennie system ekologiczny terenów chronionych bez uw zględnienia obszaru krajów E u ro p y Ś rodkow ej, w tym także Polski.
9. Zasadę kohcrcntności г polityką makroekonomiczną. Z g o dn ie z nią
p o lity k a rozw oju regionalnego jest fragm entem polityki ekonom icznej, a jej efektyw ność zależy w istotnym zakresie od zgodności z po lity k ą m a k ro -ek o n o m icz n ą. Je d n o lity A k t E u ro p e jsk i o k re śla d w a ro d zaje w ym agań w odniesieniu d o polityki m ak roekonom icznej p aństw członkow skich:
a) pow inny one w prow adzać i k o o rd y n o w ać swoje polityki ekonom iczne w taki sposób, aby ograniczać zróżnicow ania regionalne w poziom ie rozw oju;
b) pow inny one w zajem nie ko o rd y n o w ać swoje polityki ekonom iczne, co w raz z pogłębianiem unii m o netarnej i ekonom icznej, będzie sto p n io w o ogran iczało sw obodę podejm ow ania działań w tej sferze przez k raje czło n -kow skie.
Z a sa d a ta oznacza, że korzystne jest, jeśli polityka re g io n a ln a i p o lity k a m a k ro e k o n o m ic z n a są realizow ane przez ten sam p o d m io t w s tru k tu ra c h rządow ych.
10. Zasadę systematycznej oceny. J a k sam a nazw a m ów i, z a sad a ta
polega n a m o n ito ro w an iu p ro g ram ó w i planów regionalnych we w szystkich fazach. M o n ito rin g jest realizow any n a zasadzie p a rtn e rstw a k rajó w czło n -kow skich i K om isji E uropejskiej. Identyfikacja efektów podejm ow anych przedsięw zięć jest jednym z trudniejszych problem ów m etodycznych. E fekty
p ro w a d z e n ia aktyw nej p olityki regio n aln ej p o leg ają bow iem często na p o w strzym aniu niekorzystnego rozw oju sytuacji, p ojaw iają się z dużym opóźnieniem lub nie są w pełni kw antyfikow alne. W p rz y p ad k u Polski uru c h o m ie n ie efektyw nych m ech an izm ó w m o n ito rin g u je st koniecznym w arunkiem ko n tro li efektyw ności w ydatkow ania ograniczonych śro d k ó w publicznych w sferze rozw oju re g io n a ln eg o 18. Sprzyja tem u precyzyjność k ryteriów w yboru o ra z przejrzystość stosow anych p rocedur.
Ja k m o żn a zauw ażyć, w sferze polskiej polityki rozw oju regionalnego, aspirującej d o pełnej integracji ze stru k tu ram i europejskim i, w eryfikacji (zgodnie z wyżej w ym ienionym i zasadam i) pow inno ulec niem al w szystko, tzn.: cele, instru m en ty , instytucje itd. O kazało się bow iem , że dośw iadczenia g osp o d ark i centralnie planow anej są całkow icie niep rzy d atn e w nowych w a ru n k ach ustrojow ych. W yrazem nowej sytuacji stała się identyfikacja strategicznych w yzw ań w sferze rozw oju regionalnego. N ajczęściej ja k o te w yzw ania w ym ienia się10:
- określenie funkcji układu regionalnego,
d o sto so w an ie polityki rozw oju regionalnego P olski d o zasad Unii E uropejskiej,
- zbu d o w an ie społecznych p odstaw polityki rozw oju regionalnego, - k ształtow anie polityki państw a w obec zróznicow ań regionalnych, - w spieranie w zrostu konkurencyjności regionów ,
- w ykorzystanie szans położenia geopolitycznego Polski, także w aspekcie rozw oju o bszarów przygranicznych,
- tworzenie nowoczesnych instrum entów i instytucji finansowego wspierania rozw oju regionalnego.
J a k w idać, jed y n ie dw a z w ym ienionej listy siedm iu strateg iczn y ch w yzw ań m a ją w ynikający bezp o śred n io z ich n a tu ry m ięd z y n a ro d o w y c h a rak ter. Jed n a k zm iany ustrojow e, jak ie n astąp iły w naszym k raju po 1989 r. oznaczają, że podstawowym wyzwaniem m akroekonom icznym stojącym przed P olską jest in tegracja z U n ią E uropejską. O znacza to, że wszystkie te w yzw ania m uszą być ro zp atry w an e przede wszystkim z p u n k tu w idzenia integracji Polski z U E. Stąd w zakresie funkcji u k ład u regionalnego za niezbędny w arunek fu n k cjo n o w an ia Polski w X X I w. ja k o now oczesnego i dem okratycznego państw a gospodarki rynkow ej uw aża się upodm iotow ienie układu regionalnego, co rozum iane jest najczęściej ja k o istnienie wybieralnych
'* Zob. szerzej: U. B r a u n - M o s e r , Polityka regionalna Unii Europejskiej, a przystąpienie
Polski do UE, [w:] Problemy polityki gospodarczej i gospodarki regionalnej iv Polsce w procesie integracji z Unią Europejską, M ateriały z O gólnopolskiej K onferencji N aukow ej K ated r
Polityki Ekonomicznej - Międzyzdroje, 24-26 września 1998 r., Wyd. Uniw. Szczeciński, Szczecin 1999, s. 141-146.
19 J. S z l a c h t a , Polityka rozwoju regionalnego Polski ja ko element integracji europejskiej, http://biurose.sejm .gov.pl/teksty/kis-14-l.htm
ciał przedstaw icielskich o ra z budżetów w ojew ódzkich. D rugie wyzw anie oznacza, że w proces rozw oju regionalnego pow inny być za angażow ane społeczności lokalne i regionalne. Proces przygotow yw ania strategii rozw oju regionalnego w k ra ja ch U nii E uropejskiej w skazuje w ysoki poziom uspołecz-nienia, uczestniczą w nim bow iem wszyscy ważni partn erzy , w tym także o rg a n iz a c je p o z a rz ą d o w e . W ynikiem p ra c je st d o k u m e n t p la n isty c z n y , będący w m aksym alnym zakresie efektem poro zu m ien ia w szystkich w ażnych sił lo k a ln y c h i regio n aln y ch . O zn acza to , że w Polsce n iezb ęd n e jest w ypracow anie uspołecznionych p ro ced u r i m echanizm ów przygo to w y w an ia d o k u m en tó w planistycznych odpow iadających stan d ard o m U nii E uropejskiej.
W spieranie w zrostu konkurencyjności regionów jest w yzw aniem now ym , k tó re zostało zidentyfikow ane d o p iero w o statn ich kilku latach. Jeszcze niedaw no w k ra ja ch gosp o d ark i rynkow ej przyjm ow ano, że problem k o n -kurencyjności m oże dotyczyć jedynie p o d m io tó w gospodarczych. W w yniku p o stę p u teo rii m ak ro e k o n o m ic zn ej za sto so w an o k ateg o rię e k o n o m ic z n ą konkurencyjności także d o państw . Należy dodać, że regiony Polski k o n k u ru ją i będą k o n k u ro w ały w pierwszej kolejności z regionam i krajów znajdujących się na pod o b n y m poziom ie rozw oju o lokalizację względnie sw obodnych przestrzennie przedsięw zięć inw estycyjnych. D lateg o określenie, ja k m o żn a im po m ó c n a poziom ie krajow ym i regionalnym w zwycięskim wyjściu z tej ryw alizacji z k o n k u re n ta m i z Czech, W ęgier czy Słowacji, m a rosnące znaczenie w w a ru n k ach integracji europejskiej. Isto tn y wpływ n a k o n k u re n -cyjność m a jak o ść in fra stru k tu ry technicznej i biznesow ej. D z iałan ia w tym zakresie m ogą i pow inny być podejm ow ane n a poziom ie krajow ym , częściowo w układzie regionalnym .
J a k p o d k re śla n o wcześniej, d o stosow anie polityki rozw oju regionalnego Polski d o zasad Unii E uropejskiej jest podstaw ow ym wyzw aniem strategicz-nym . P otencjalnie stojące d o dyspozycji naszego k raju środki m o g ą o k azać się niedostępne, jeśli nie zbudujem y in fra stru k tu ry now oczesnej polityki regionalnej kom patybilnej z rozw iązaniam i U nii E uropejskiej.
T w a rd e ograniczenia budżetow e i w ynikający z nich generalny n ied o b ó r śro d k ó w pow o d u ją, że w spółfinansow anie nak ład ó w U E będzie przez wiele lat najw ażniejszą pozycją w ydatków publicznych w sferze polityki regionalnej. N ależy też sądzić, że cała P olsk a stanic się przedm iotem polityki rozw oju regionalnego Unii E uropejskiej ja k o o b szar celu 1, czyli ja k o k ateg o ria problem ow a „obszar słabo rozwinięty” . Z tego względu najbardziej interesujące są w tym zakresie dośw iadczenia krajów zaliczonych w całości ja k o obszary p roblem ow e celu 1: G recji, Irlan d ii o raz P ortugalii. W tych państw ach przygotow yw ane są zintegrow ane wieloletnie plany krajow e rozw oju regional-nego i społeczno-ekonom iczregional-nego, a w wyniku regional-negocjacji z K om isją E uropejską p o w stają ja k o w spólnie ak c eptow any d o k u m en t będący p o d staw ą polityki regionalnej P odstaw y W sparcia W spólnoty (C om m unity Support Framework).
O znacza to, że ju ż w najbliższym czasie należy podjąć w Polsce p race nad w ieloletnim planem rozw oju regionalnego, zaw ierającym jednocześnie strategię rozw oju sp o łeczn o -ek o n o m iczn eg o k raju . K ie ru ją c się dośw iad czen iam i trzech w ym ienionych wcześniej krajów m o żn a sform ułow ać następujące rek o m en d acje dla Polski:
- d o k u m e n t ten pow inien zaw ierać subregionalne przek ro je d la oko ło dziesięciu jed n o stek terytorialnych (w w ym ienionych p ań stw ach zid en ty fik o -w ano odpo-w iednio 6,8 o ra z 13 subregionó-w planistycznych),
- istnieje p o trz e b a je d n o zn a czn e g o o k reślen ia w iodącego p o d m io tu w p ra cac h nad tym dokum entem ,
- należy podjąć działania edukacyjno-szkoleniow e n a poziom ie krajow ym i regionalnym , służące przysw ojeniu um iejętności sp o rz ąd za n ia tego typu d o k u m en tó w planistycznych20,
- należy w spierać um iejętność przygotow yw ania k o n k re tn y c h p ro jek tó w inw estycyjnych odpow iadających stan d ard o m U E,
- m eto d o lo g ia p ro g ram o w an ia polityki przestrzennego z a g o sp o d aro w a n ia P olski p o w in n a być zbliżona d o przyjętej w Unii E uropejskiej,
należy rozw inąć efektyw ne i spraw ne m echanizm y konsultacji d o k u m e n -tów planistycznych ze wszystkim i istotnym i p artn e ram i społecznym i o ra z p roced u ry o siągania konsensusu społecznego o d nośnie d o najw ażniejszych p riorytetów .
R easum ując, zainteresow anie problem am i regionalnym i m a sw oją w ażną rolę w rozw oju integrującej się E uro p y . R egionalizm pozw ala n a większe zaangażow anie społeczności lokalnych w procesy p rzeo b rażeń społeczno- -ekonom icznych i przez to o p ty m aln ą realizację w yzw ań stojących przede w szystkim przed krajam i, k tó re nie są jeszcze członkam i U nii E uropejskiej. Proces ten sprzyja w yzw alaniu się środków w łasnych, zasobów znajdujących n a terenie poszczególnych regionów oraz m ożliw ości uzyskania pom ocy z zew nątrz.
K atarzyna Soczew ka
REG IO N A L PO LISH PO LICY IN EU RO PEA N IN T EG R A T IO N ’S PR O C E SS
Rising m eaning o f regional policy induces to study all aspects connecting with this problem. The main aim o f this article is presentation ju st this discipline o f economic policy in process o f integration with European Union. There were shown the most im portant subjects
20 J. В a c h t er , S. I a y l o r , Presenting E U Regional Development Strategies, [w:] Every
realizing European U nion’s regional policy with the help o f characteristics instrum ents and rules o f their acting. Then, it was determined to what degree realization's rules o f regional developm ent’s E uropean policy are taken into consideration by running o f regional polish policy and it was form ulated recom m endations for our country on regional planning’s field.
As a reason of the study's limited volume presented m atters, opinions and conclusions were depicted in synthetic form.
