Możliwości wykorzystania kredytów studenckich jako instrumentu finansowania studiów wyższych w Polsce

Pełen tekst

(1)UNIWERSYTET EKONOMICZNY W KRAKOWIE Wydział Ekonomii i Stosunków Międzynarodowych Katedra Studiów Europejskich. Marcin Kędzierski. MOŻLIWOŚCI WYKORZYSTANIA KREDYTÓW STUDENCKICH JAKO INSTRUMENTU FINANSOWANIA STUDIÓW WYŻSZYCH W POLSCE. Rozprawa doktorska. Promotor pracy: dr hab. Aleksander Surdej, prof. UEK. Kraków 2015.

(2) Spis treści Wstęp ......................................................................................................................................... 6 I.. Problem badawczy.......................................................................................................... 6. II.. Cele pracy ....................................................................................................................... 9. III. Hipotezy badawcze ....................................................................................................... 10 IV. Metody badawcze ......................................................................................................... 11 V. Uwagi terminologiczne ................................................................................................ 13 VI. Uwagi końcowe ............................................................................................................ 14 1.. Problem finansowania edukacji wyższej w nauce ekonomii ...................................... 15 1.1. Edukacja wyższa jako dobro ekonomiczne .................................................................. 17 1.2. Edukacja wyższa jako przedmiot polityki państwa ...................................................... 27 1.2.1.. Definicja efektywności w obszarze finansowania studiów wyższych ............... 29. 1.2.2.. Definicja sprawiedliwości w obszarze finansowania studiów wyższych .......... 31. 1.2.3.. Związek pomiędzy efektywnością a sprawiedliwością w obszarze finansowania studiów wyższych .............................................................................................. 34. 1.3. Teoria kapitału ludzkiego – model decyzyjny inwestycji w edukację wyższą (kryterium efektywności indywidualnej) ..................................................................... 38 1.4. Pozytywne efekty zewnętrzne inwestycji w edukację wyższą (external efficiency) .... 54 1.4.1. Wpływ edukacji wyższej na wzrost gospodarczy (kryterium ekonomicznej efektywności zewnętrznej) ................................................................................. 55. 1.4.2. Wpływ edukacji wyższej na dobrobyt społeczny (kryterium społecznej efektywności zewnętrznej) ................................................................................. 57. 1.5. Optymalizacja polityki państwa w zakresie finansowania studiów wyższych ............ 66 1.6 Podsumowanie .............................................................................................................. 84 2.. Finansowanie studiów wyższych w wybranych krajach świata ................................. 86 2.1 Modele finansowania edukacji wyższej ....................................................................... 88 2.2 Czynniki determinujące finansowanie edukacji wyższej w XXI wieku ...................... 97 2.3 Nowe trendy w finansowaniu studiów wyższych ze szczególnym uwzględnieniem zjawiska współfinansowania (cost-sharing)............................................................... 102. 2.

(3) 2.3.1. Kierunki i narzędzia reformy systemu finansowania studiów wyższych po stronie wydatkowej (kosztowej).................................................................. 104. 2.3.2. Kierunki i narzędzia reformy finansowania studiów wyższych po stronie przychodowej ................................................................................................... 106. 2.4 Źródła finansowania studiów wyższych ..................................................................... 111 2.5 Instrumenty wsparcia finansowego uczelni wyższych oraz studentów ..................... 119 2.5.1. Instrumenty wsparcia finansowego uczelni wyższych ..................................... 119. 2.5.2. Instrumenty wsparcia finansowego studentów ................................................ 121. 2.6 Przegląd modeli finansowania studiów wyższych w wybranych krajach świata....... 132 2.6.1. Porównanie modeli finansowania studiów wyższych w wybranych krajach świata − analiza opisowa .................................................................................. 134. 2.6.2. Porównanie modeli finansowania studiów wyższych w wybranych krajach świata – analiza danych statystycznych ........................................................... 150. 2.7 Determinanty wyboru modelu finansowania studiów wyższych – analiza empiryczna .. ................................................................................................................................. 164 2.8 Podsumowanie ............................................................................................................ 178 3.. Instrument kredytu studenckiego typu ICL (income-contingent loan) jako podstawa. publicznego schematu współfinansowania studiów wyższych ......................................... 180 3.1 Charakterystyka prywatnych schematów współfinansowania studiów wyższych ..... 182 3.2 Charakterystyka publicznych schematów współfinansowania studiów wyższych .... 190 3.3 Analizy porównawcze schematów współfinansowania studiów wyższych ............... 205 3.3.1. Analiza z perspektywy sytuacji poszczególnych grup dochodowych mierzonej dochodem życiowym (lifetime income) ........................................................... 206. 3.3.2. Analiza z perspektywy maksymalizacji społecznej użyteczności inwestycji w edukację wyższą ........................................................................................... 215. 3.3.3. Analiza z perspektywy maksymalizacji zagregowanych rezultatów kształcenia (output maximization) ...................................................................................... 226. 3.3.4. Analiza z perspektywy teorii mocodawca−pełnomocnik (principal−agent theory) .............................................................................................................. 231. 3.3.5. Analiza z perspektywy występowania efektu sygnalizacji (signaling effect) .. 239. 3.3.6. Analiza z perspektywy możliwości wdrożenia poszczególnych schematów współfinansowania ........................................................................................... 241 3.

(4) 3.3.7. Podsumowanie ................................................................................................. 244. 3.4 Determinanty wyboru schematu współfinansowania studiów wyższych .................. 247 3.5 Warunki skutecznego wprowadzenia instrumentu ICL ............................................. 253 4.. Funkcjonowanie publicznego schematu współfinansowania studiów wyższych. opartego na kredycie typu ICL w wybranych krajach świata ......................................... 259 4.1 Kryteria analizy studiów przypadku publicznych schematów współfinansowania studiów wyższych ....................................................................................................... 263 4.2 Studium przypadku – Australia .................................................................................. 267 4.2.1. Geneza i przebieg procesu wprowadzenia schematu współfinansowania studiów wyższych HECS (Higher Education Contribution Scheme)............................ 267. 4.2.2. Zasady funkcjonowania schematu HECS oraz programu stypendialnego AUSTUDY ....................................................................................................... 274. 4.2.3. Funkcjonowanie schematu HECS/HELP w latach 1989−2014 ....................... 277. 4.2.4. Skutki wprowadzenia i funkcjonowania schematu HECS/HELP .................... 280. 4.2.5. Wnioski ............................................................................................................ 282. 4.3 Studium przypadku − Nowa Zelandia ........................................................................ 284 4.3.1 Geneza i przebieg procesu wprowadzenia schematu współfinansowania studiów wyższych SLS (Student Loan Scheme) ......................................................................... 284 4.3.2. Zasady funkcjonowania schematu SLS ............................................................ 284. 4.3.3. Funkcjonowanie schematu SLS w latach 1992−2014...................................... 287. 4.3.4. Skutki wprowadzenia i funkcjonowania schematu SLS .................................. 292. 4.3.5. Wnioski ............................................................................................................ 295. 4.4 Studium przypadku – Wielka Brytania ...................................................................... 297 4.4.1 Geneza i przebieg procesu wprowadzenia schematu współfinansowania studiów wyższych ICR (Income Contingent Repayment) ........................................................... 297 4.4.2. Zasady funkcjonowania schematu ICR ............................................................ 304. 4.4.3. Funkcjonowanie schematu ICR w latach 1998−2014 ...................................... 306. 4.4.4. Skutki wprowadzenia i funkcjonowania schematu ICR .................................. 316. 4.4.5. Wnioski ............................................................................................................ 320. 4.5 Studium przypadku – Węgry ...................................................................................... 323. 4.

(5) 4.5.1. Geneza i przebieg procesu wprowadzenia schematu współfinansowania studiów wyższych opartego na kredycie studenckim typu ICL (Diákhitel, DH) .......... 323. 4.5.2. Zasady funkcjonowania schematu DH ............................................................. 327. 4.5.3. Funkcjonowanie schematu DH w latach 2001−2014 ....................................... 330. 4.5.4. Skutki wprowadzenia i funkcjonowania schematu DH ................................... 336. 4.5.5. Wnioski ............................................................................................................ 339. 4.6 Podsumowanie ............................................................................................................ 340 5. Finansowanie studiów wyższych w Polsce – warunki wprowadzenia kredytów studenckich typu ICL........................................................................................................... 348 5.1 Finansowanie edukacji wyższej w Polsce w latach 1989−2014 – analiza stanu prawnego .................................................................................................................... 352 5.1.1. Ustawa o szkolnictwie wyższym z dnia 12 września 1990 roku ..................... 352. 5.1.2. Ustawa „Prawo o szkolnictwie wyższym” z dnia 27 lipca 2005 roku ............. 356. 5.2 Kredyty studenckie w Polsce...................................................................................... 373 5.3 Charakterystyka sektora edukacji wyższej w Polsce z perspektywy możliwości wprowadzenia modelu finansowania opartego na kredytach typu ICL ..................... 391 5.4 Scenariusze reformy modelu finansowania studiów wyższych w Polsce opartego na kredytach studenckich typu ICL – analiza ekonomiczna ........................................... 409 5.4.1. Kredyty studenckie jako narzędzie finansowania kosztów utrzymania ........... 410. 5.4.2. Kredyty studenckie jako narzędzie finansowania kosztów kształcenia ........... 418. 5.5 Podsumowanie ............................................................................................................ 422 Suplement: Reforma modelu finansowania studiów wyższych w Polsce opartego na kredytach studenckich typu ICL z perspektywy analizy implementacji polityk publicznych .... 426 Wnioski .................................................................................................................................. 432 Bibliografia............................................................................................................................. 438 Wykaz tabel ............................................................................................................................ 453 Wykaz rysunków .................................................................................................................... 456 Wykaz wykresów ................................................................................................................... 457 5.

(6) Wstęp I.. Problem badawczy. Zmiany społeczno-gospodarcze, które obserwujemy od końca II wojny światowej, a które przyśpieszyły w wyniku procesów globalizacyjnych, skutkują systematycznym wzrostem znaczenia edukacji, w tym edukacji na poziomie wyższym. Zjawisko to związane jest z upowszechnianiem się w świecie z jednej strony zasad demokracji liberalnej, której skutkiem jest demokratyzacja wielu sfer życia i wprowadzanie idei merytokracji, zgodnie z którą status społeczny uzależniony jest od indywidualnych osiągnięć, w tym od poziomu wykształcenia, a z drugiej strony gospodarki rynkowej, opartej na wiedzy, której trwały i długookresowy rozwój uzależniony jest m.in. od jakości kapitału ludzkiego. W rezultacie od kilkudziesięciu lat na całym świecie, w tym zwłaszcza w krajach rozwiniętych, mamy do czynienia z dynamicznym upowszechnieniem, czy wręcz umasowieniem studiów wyższych, które jeszcze przed II wojną światową, a w krajach komunistycznych do końca lat 80. XX wieku, miały charakter elitarny. Demokratyzacja edukacji wyższej skutkuje wystąpieniem wielu, zarówno pożądanych, jak i niepożądanych, zjawisk. Jednym z bardziej dotkliwych skutków zmian stała się inflacja dyplomów (diploma disease) oraz obniżenie rynkowej wartości wykształcenia. W rezultacie wymogiem stały się coraz dłuższe studia, które kończono po to, by móc wykonywać pracę, jaką jeszcze w poprzednim pokoleniu można było zdobyć także z wykształceniem niższym niż uniwersyteckie, a samo podjęcie studiów miało stanowić sui generis polisę ubezpieczeniową, zabezpieczającą młodą osobę przed spadkiem poziomu dochodów, a co za tym idzie i jakości życia, poniżej poziomu dochodów rodziców. Z tego powodu, nawet przy przeprowadzaniu analizy ekonomicznej modeli finansowania studiów wyższych, warto na wstępie zadać sobie pytanie, jaki jest podstawowy cel, dla którego propagujemy dziś ideę społeczeństwo wiedzy i zachęcamy młodzież do podejmowania studiów wyższych? Problemy, jakie niesie ze sobą umasowienie studiów, trafnie opisał czeski socjolog Jan Keller: W przeszłości do kontroli i nadzoru nad społeczeństwem zawsze wykorzystywano niewiedzę. Obecnie po raz pierwszy takim narzędziem ma stać się wiedza. Właśnie to stanowi rzeczywistą. 6.

(7) treść pojęcia społeczeństwo wiedzy. Z coraz obfitszych przepływów studentów przez uczelnie największe profity będą czerpać ci, którzy sfinansują ich studia za pomocą pożyczek. Nakładany na każdą osobę obowiązek kształcenia się otwiera bankom, funduszom i innym instytucjom finansowym szanse porównywalne do tych, które przed prywatnymi funduszami ubezpieczeń zdrowotnych otworzyły się „dzięki” niebezpieczeństwu zachorowania, albo przed funduszami emerytalnymi „dzięki” procesowi starzenia się społeczeństwa. Płacenie za własne wykształcenie staje się w społeczeństwie wiedzy taką samą naturalną koniecznością, jak odkładanie pieniędzy na wypadek choroby czy na okres starości. Konieczność podjęcia studiów, która dla jednych oznacza przymus zaciągnięcia pożyczki na studia, dla innych stanowi wyjątkową okazję wzbogacenia się na nowym polu pogoni za rentą. Przez „pogoń za rentą” najogólniej rozumie się zdolność jednostek albo grupy osób do czerpania zysków przez wykorzystywanie możliwości, które powstają dzięki decyzjom podjętym na poziomie państwowym w dziedzinie polityki publicznej i faworyzują jednych kosztem innych1.. Powyższy cytat wyraźnie wskazuje, że jednym z najważniejszych skutków, związanych z umasowieniem studiów, jest wzrost znaczenia problematyki finansowania edukacji wyższej, i szerzej – jej charakteru jako dobra ekonomicznego. Zaklasyfikowanie studiów wyższych jako dobra publicznego bądź prywatnego ma bowiem fundamentalne znaczenia dla sposobu finansowania edukacji, zwłaszcza w momencie, w którym ze względu na upowszechnienie studiów ich finansowanie z budżetu państwa staje się coraz trudniejszym zadaniem. Pojawia się zatem naturalne pytanie, czy istnieje granica obowiązków państwa w zakresie pokrywania kosztów kształcenia swoich obywateli, a jeśli tak, to w którym miejscu ona przebiega. Dyskusja o obowiązkach państwa w zakresie finansowania studiów prowadzi nas do rozważań z obszaru ekonomii politycznej. Ich celem z jednej strony będzie poszukiwanie rozwiązań optymalnych, maksymalizujących funkcję użyteczności społecznej, której argumentami są efektywność oraz sprawiedliwość, a z drugiej strony analiza zależności/mechanizmów przyczynowo-skutkowych, które doprowadziły do wyboru określonego modelu finansowania, oraz relacji pomiędzy aktorami polityki w zakresie szkolnictwa wyższego.. Określenie kryteriów efektywności oraz sprawiedliwości modelu finansowania edukacji wyższej, jak i interesów poszczególnych grup zaangażowanych w proces tworzenia polityki w tym zakresie oraz interakcji pomiędzy nimi w zależności od dominującego w danym państwie modelu finansowania studiów wyższych, stanowi nie tylko złożone wyzwanie intelektualne, ale i warunek konieczny każdego racjonalnego reformowania finansowania studiów wyższych.. 1. http://nowyobywatel.pl/2015/08/03/o-korzysciach-z-wyksztalcenia/ [dostęp 09.09.2015].. 7.

(8) O konieczności wprowadzenia w Polsce reformy, która przybiera najczęściej kierunek wprowadzenia współpłatności za studia (cost-sharing), przekonują doświadczenia wielu krajów świata, które w wyniku powojennego boomu edukacyjnego od lat 80. XX wieku próbują wprowadzać nowe rozwiązania w zakresie finansowania edukacji wyższej. Jednym z najciekawszych pomysłów w tym zakresie jest idea kredytu studenckiego, którego spłata uzależniona jest od wysokości przyszłych dochodów (income-contingent loan, ICL), zaproponowana po raz pierwszy przez Miltona Friedmana w połowie lat 50. XX wieku (Friedman, 1955). Od tamtego czasu wśród ekonomistów zajmujących się problematyką edukacji toczy się dyskusja, który model finansowania edukacji wyższej najpełniej realizuje kryteria efektywności oraz sprawiedliwości. Wnioski płynące z prowadzonych od kilkudziesięciu lat badań zarówno empirycznych, jak i teoretycznych, zdają się dowodzić, że instrument ICL wypada bardzo pozytywnie w porównaniu z innymi modelami finansowania, zwłaszcza z modelem opartym na finansowaniu studiów z przychodów podatkowych. Co więcej, kryzys zadłużenia publicznego w krajach rozwiniętych, który wybuchł po światowym kryzysem finansowym roku 2008, sprawił, że kredyt typu ICL zaczął być w ostatnich latach coraz poważniej rozważany jako instrument finansowania w innych obszarach, takich jak m.in. polityka rodzinna, innowacyjna, zdrowotna, senioralna czy wreszcie polityka rynku pracy (Chapman, Higgins, Stiglitz, 2014). Niestety dyskusja ta toczy się jak do tej pory w kręgu literatury anglojęzycznej, ale jej wnioski są interesujące i ważne dla dyskusji o sposobach reformowania finansowania szkolnictwa wyższego w Polsce. Instrument ICL nie jest wyłącznie konstruktem teoretycznym. Pierwszy schemat kredytowy oparty na ICL w 1989 roku wprowadziła Australia, a niedługo po niej Nowa Zelandia (1992) oraz Wielka Brytania (1997). Doświadczenia tych krajów, jak również Węgier, które zdecydowały się na wprowadzenie tego instrumentu w 2001 roku, a rozszerzyły zakres jego obowiązywania w roku 2011, stanowią cenne źródło doświadczeń dla osób odpowiedzialnych za kształtowania polityki w zakresie finansowania studiów. Dotyczy to także Polski, w której z jednej strony istniejący model finansowania spotyka się z krytyką ze strony ekspertów edukacyjnych, reprezentujących takie instytucje międzynarodowe jak OECD czy CEDEFOP, a z drugiej strony poza analizą schematu stosowanego w Australii (Higher Education Contribution Scheme, HECS; Grabińska, 2007), jak dotąd nie powstał kompleksowy opis studiów przypadku stosowania schematu ICL. Z perspektywy naszego kraju szczególnie interesująca jest analiza schematu węgierskiego – w przeciwieństwie do państw anglosaskich, Węgry cha-. 8.

(9) rakteryzują się podobnym kontekstem historyczno-kulturowym oraz poziomem rozwoju instytucjonalnego. Warto zaznaczyć, że wspomniana krytyka polskiego modelu finansowania studiów wyższych, płynąca m.in. ze strony instytucji międzynarodowych, dotyczy także funkcjonującego w Polsce od 1998 roku Funduszu Pożyczek i Kredytów Studenckich (FPiKS). Pomimo 17 lat obecności kredytów studenckich na polskim rynku, trudno uznać ten schemat kredytowy za sukces. Świadczy o tym przede wszystkim niewielka liczba kredytobiorców (w roku akademickim 2013/2014 zaledwie 8 tysięcy studentów), która spowodowana jest m.in przez brak jakichkolwiek zmian w schemacie od 2004 roku, w tym w zakresie waloryzacji wysokości transz kredytu (przez ostatnie 10 lat, pomimo ogólnego wzrostu kosztów utrzymania, niezmiennie 600 PLN miesięcznie) oraz problemy natury administracyjnej – student otrzymuje środki najwcześniej pięć miesięcy po rozpoczęciu studiów, podczas gdy koszty musi ponosić na bieżąco. Innym dowodem na niewielką rolę kredytów studenckich w obecnym polskim modelu finansowania studiów niech będzie fakt, że w ciągu wspomnianych 17 lat schemat ten nie doczekał się całościowego opracowania naukowego. Z powyższych powodów ciekawym wydaje się zadanie przeprowadzenia analizy istniejącego schematu kredytów studenckich oraz oszacowania kosztów ewentualnego wdrożenia w Polsce schematu opartego na instrumencie ICL.. II.. Cele pracy. Mając na uwadze wskazane problemy badawcze, celami głównymi (CG) pracy w wymiarze teoretycznym są: CG1: identyfikacja determinant wpływających na wybór określonego modelu finansowania studiów wyższych (rozdział II). CG2: identyfikacja optymalnego (w świetle kryteriów efektywności i sprawiedliwości) schematu współfinansowania studiów wyższych w zakresie kosztów kształcenia i kosztów utrzymania (rozdział III). CG3: identyfikacja głównych determinant sukcesu przy wdrażania schematu współfinansowania studiów (rozdział IV).. 9.

(10) Celami szczegółowymi w wymiarze teoretycznym, których osiągniecie umożliwi realizację celów ogólnych, są: CS1: analiza cech edukacji wyższej jako dobra ekonomicznego (rozdział I). CS2: zdefiniowanie kryteriów efektywności oraz sprawiedliwości modelu finansowania studiów wyższych (rozdział I). CS3: klasyfikacja modeli finansowania studiów wyższych (rozdział II). CS4: identyfikacja głównych właściwości różnych modeli finansowania studiów wyższych (rozdział II i III). Natomiast w wymiarze aplikacyjnym (rozdział V), celem głównym pracy jest ocena możliwości i prawdopodobnych skutków wprowadzenia w Polsce schematu współfinansowania studiów, opartego na instrumencie ICL (CG4). W realizacji tego celu pomocne będzie osiągnięcie celów szczegółowych w postaci: CS5: identyfikacji aktualnego stanu prawnego w zakresie finansowania studiów wyższych w Polsce. CS7: charakterystyki obecnej sytuacji finansowej uczelni wyższych oraz cech społecznoekonomicznych studentów w Polsce. CS8: identyfikacji podstawowych wad modelu finansowania studiów wyższych w Polsce, ze szczególnym uwzględnieniem słabości istniejącego schematu kredytu studenckiego. CS9: identyfikacji potencjalnych ograniczeń natury budżetowej oraz instytucjonalnej, które mogą mieć wpływ na możliwość wprowadzenia w Polsce schematu współfinansowania studiów wyższych, opartego na instrumencie ICL.. III.. Hipotezy badawcze. Na podstawie wskazanych powyżej problemów badawczych oraz celów pracy, sformułowane zostały cztery hipotezy badawcze, które stanowią główną oś konstrukcyjną niniejszej rozprawy. Są nimi:. 10.

(11) H1: Wybór modelu finansowania studiów wyższych uzależniony jest przede wszystkim od czynników natury historycznej i społeczno-kulturowej (rozdział II). H2: Instrument ICL pozwala na optymalizację publicznego schematu współfinansowania studiów wyższych (rozdział III). H3: Sukces schematu współfinansowania studiów wyższych, opartego na instrumencie ICL, uzależniony jest od dostosowania jego konstrukcji do istniejącego otoczenia instytucjonalnego (rozdział IV). H4: Wprowadzenie w Polsce schematu współfinansowania studiów wyższych, opartego na instrumencie ICL, z powodu ograniczeń natury instytucjonalnej, nie będzie możliwe przed 2020 rokiem (rozdział V).. IV.. Metody badawcze. Osiągnięcie powyższych celów ogólnych i szczegółowych, zarówno w wymiarze teoretycznym, jak i aplikacyjnym, jak również weryfikacja przedstawionych hipotez, wymagało zastosowania odpowiednich metod badawczych. W rozdziale pierwszym i drugim dokonano pogłębionego przeglądu literatury polsko- i anglojęzycznej w zakresie finansowania studiów wyższych. Umożliwił on zdefiniowanie podstawowych pojęć, sporządzenie klasyfikacji istniejących modeli i zgromadzenie kluczowych danych (bazy danych OECD oraz Banku Światowego), niezbędnych do przeprowadzenia analizy statystycznej, której celem jest weryfikacja hipotezy H1. W rozdziale III wykorzystana została metoda wielowymiarowej analizy porównawczej, której celem był wybór optymalnego modelu finansowania studiów z perspektywy efektywności oraz sprawiedliwości, uwzględniający występowanie negatywnych zjawisk w postaci m.in. pokusy nadużycia (moral hazard), selekcji negatywnej (adverse selection) czy awersji do ryzyka (risk aversion), stanowiących główne źródła słabości modeli finansowania studiów. Analiza porównawcza wykorzystała rezultaty badań prowadzonych w ciągu ostatnich lat przez kilkunastu ekonomistów, m.in. z Australii, Holandii, Hiszpanii, Niemiec, USA, Wielkiej Brytanii czy Włoch. Wskazanie optymalnego modelu finansowania będzie jednoznaczne z weryfikacją hipotezy H2 − analizie porównawczej poddane zostaną następujące rozwiązania oraz instrumenty, stosowane w zakresie finansowania studiów:. 11.

(12) 1) finansowanie wprost z budżetu państwa (public subsidies), 2) rynkowe kredyty studenckie (pure loans scheme), 3) kredyty zabezpieczone hipoteką lub kontrakty zabezpieczone kapitałem (mortgagetype loans, equity contracts), 4) kontrakty zabezpieczone potencjałem edukacyjnym jednostki (human capital contracts), 5) kredyty studenckie, których spłata uzależniona jest od wysokości przyszłych dochodów (income-contingent loans), 6) podatek absolwencki (graduate tax). Studia przypadków są główną metodą badawczą wykorzystaną w rozdziale czwartym. Analizie poddane zostaną cztery kraje, które z mniejszym lub większym powodzeniem wykorzystują instrument ICL dłużej niż 10 lat. Studia będą bazować na dostępnej literaturze anglojęzycznej, w tym przede wszystkim na raportach rocznych publikowanych przez ministerstwa edukacji (Australia, Nowa Zelandia) oraz publicznej agencje odpowiedzialne za zarządzanie schematem kredytowym (Student Loans Company, SLC – Wielka Brytania;. Diákhitel. Központ Zrt. – Węgry). Ponadto, ważnym źródłem informacji o funkcjonowaniu w badanych krajach schematów współfinansowania studiów, będą wywiady z dwoma osobami, odpowiedzialnymi za ich stworzenie lub co najmniej konsultowanie – w przypadku Australii i Nowej Zelandii, z profesorem Bruce’m Chapmanem z Australian National University (ANU), natomiast w przypadku Wielkiej Brytanii i Węgier, z profesorem Nicholasem Barrem z London School of Economics. Ponadto, wobec braku wystarczającej literatury anglojęzycznej, studium przypadku schematu węgierskiego będzie bazować na informacjach i danych uzyskanych bezpośrednio od przedstawicieli operatora kredytów studenckich, Diákhitel Központ Zrt. Analiza pozytywnych i negatywnych doświadczeń z instrumentem ICL w wybranych krajach umożliwi weryfikację hipotezy H3. W rozdziale V, poświęconym finansowaniu studiów wyższych w Polsce i ocenie możliwości wprowadzenia instrumentu ICL jako podstawy schematu współfinansowania studiów wyższych, zastosowany zostanie przegląd istniejących regulacji prawnych (Konstytucja, ustawy, rozporządzenia). Ponadto, w celu zdiagnozowania aktualnej sytuacji sektora edukacji wyższej w Polsce, wykorzystane zostane zostaną dane statystyczne uzyskane z badań ilościowych (badania EUROSTUDENT) lub wprost od uczelni wyższych (Główny Urząd Statystyczny).. 12.

(13) Do oszacowania skutków i potencjalnych ograniczeń budżetowych, związanych z ewentualnym wprowadzeniem w Polsce instrumentu ICL, zastosowana zostanie metoda scenariuszowa. Natomiast identyfikacja ograniczeń natury instytucjonalnej przeprowadzona zostanie w oparciu o badania jakościowe w postaci analizy dyskursu (stenogramy z posiedzeń Trybunału Konstytucyjnego oraz debat środowiska akademickiego, prowadzonych wokół reformy szkolnictwa wyższego) oraz wywiadów pogłębionych z przedstawicielami najważniejszych instytucji, odpowiedzialnych za tworzenie polityki w zakresie finansowania studiów wyższych.. V.. Uwagi terminologiczne. W niniejszej pracy, poświęconej finansowaniu studiów wyższych, ze względów stylistycznych wielokrotnie pojawiać się będą sformułowania takie jak „finansowanie edukacji wyższej” lub „finansowanie szkolnictwa wyższego”. Za każdym razem należy je rozumieć stricte jako finansowanie kosztów studiów wyższych w postaci kosztów kształcenia (czesne) oraz kosztów utrzymania. Uwaga ta dotyczy zwłaszcza pojęcia „szkolnictwo wyższe”, które jest terminem znacznie szerszym, uwzględniającym także problematykę badań naukowych, które nie są przedmiotem rozprawy. Ponadto w pracy wykorzystywanych jest kilka innych pojęć, które mogą wprowadzać niejednoznaczność. Dlatego w celu ułatwienia czytelnikowi zrozumienia treści zaprezentowanych w pracy niezbędne jest wprowadzenie na etapie wstępu precyzyjnych definicji poszczególnych pojęć: 1) „studia wyższe” („edukacja wyższa”) – usługa edukacyjna w zakresie kształcenia na poziomie wyższym, 2) „sektor szkolnictwa wyższego” (lub „sektor akademicki”) – ogół usług edukacyjnych, usługodawców (uczelnie wyższe) oraz usługobiorców (studenci), 3) „środowisko akademickie” – kadra zarządcza i dydaktyczno-naukowa uczelni wyższych, 4) „instytucja szkolnictwa wyższego” (lub „instytucja edukacyjna”) – uczelnia wyższa, 5) „model szkolnictwa wyższego” (lub „model edukacji wyższej”) – model relacji pomiędzy poszczególnymi elementami sektora szkolnictwa wyższego,. 13.

(14) 6) „model finansowania studiów wyższych” (lub „model finansowania edukacji wyższej”) – sposób finansowania studiów wyższych, uwzględniający konkretną charakterystykę źródła, odbiorców oraz form finansowania, 7) „czesne” – opłata/-y za studia; pojęcie „czesne” stosowane jest zarówno w liczbie pojedynczej, np. „opłacenie przez studenta czesnego”, jak i mnogiej, np. „wprowadzenie czesnych na uczelniach wyższych”, 8) „publiczny/prywatny schemat (współ)finansowania studiów wyższych” – publiczny lub prywatny sposób finansowania indywidualnych kosztów studiów, związanych najczęściej z wprowadzeniem opłat za studia (alternatywą schemat współfinansowania studiów wyższych w zakresie kosztów utrzymania); schemat jest elementem modelu finansowania studiów, 9) „instrument finansowania studiów wyższych” – narzędzie finansowania studiów (np. kredyt), stanowiące podstawę schematu (współ)finansowania studiów wyższych.. VI.. Uwagi końcowe. Prace nad rozprawą były prowadzone w latach 2010−2015. Ze względu na opóźnienia w publikowaniu danych statystycznych, międzynarodowe badania porównawcze bazujące na danych OECD oraz Banku Światowego (rozdział II) dotyczą lat 1998−2008, w wyjątkowych przypadkach sięgając roku 2010. Dane dotyczące funkcjonowania instrumentu ICL (rozdział IV) obejmują okres od momentu wprowadzenia schematu współfinansowania w poszczególnych krajach do roku akademickiego 2013/2014 (w zestawieniach zbiorczych prezentowane są dane obrazujące stan na dzień 30 czerwca 2014 roku). W przypadku analizy sytuacji sektora szkolnictwa wyższego w Polsce (rozdział V), w rozprawie wykorzystano dane GUS oraz Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego (MNiSW) z lat 1990/1991−2013/2014. Konsultacje z Bruce’m Chapmanem, Nicholasem Barrem oraz przedstawicielami Diákhitel Központ Zrt. w zakresie poszczególnych studiów przypadku były prowadzone na przełomie 2014 i 2015 roku (grudzień 2014−luty 2015), natomiast wywiady pogłębione opisane w suplemencie do rozdziału piątego zostały przeprowadzone wiosną 2015 roku. Wnioski końcowe, ze szczególnym uwzględnieniem analizy ograniczeń instytucjonalnych, zostały sporządzone latem 2015 roku, po wyborach prezydenckich z maja 2015 roku, a przed wyborami parlamentarnymi, planowanymi na 25 października 2015 roku oraz zmianą składu sędziów Trybunału Konstytucyjnego, która planowana jest na grudzień 2015 roku. 14.

(15) 1. Problem finansowania edukacji wyższej w nauce ekonomii Finansowanie studiów wyższych jest zagadnieniem leżącym w obszarze badań ekonomiki edukacji. Ekonomika edukacji zaczęła rozwijać się dynamicznie po II wojnie światowej, a za przełomowy moment w jej rozwoju przyjmuje się rok 1964, w którym opublikowana została praca „Human Capital: A Theoretical and Empirical Analysis, with Special Reference to Education” (Becker, 1993). Jej autorem był Gary Becker, przedstawiciel chicagowskiej szkoły ekonomii. W swojej pracy sformułował on główne założenia teorii kapitału ludzkiego. Becker nie był jednak ani pierwszym, ani jedynym ekonomistą, który podejmował problemy edukacji − razem z nim problematyką kapitału ludzkiego zajmowali się inni przedstawiciele tzw. szkoły chicagowskiej: Jacob Mincer (ojciec ekonomiki pracy), Ted Schultz, Sherwin Rosen i Milton Friedman. Ten ostatni w 1955 roku opublikował esej „Rola państwa w edukacji”, który stał się częścią dzieła „Kapitalizm i wolność” (Friedman 2008). W tekście tym Friedman zastanawiał się nad rolą, jaką państwo powinno odgrywać w dostarczaniu i finansowaniu usług edukacyjnych. Na podstawie badań poświęconych dochodom absolwentów w Stanach Zjednoczonych (Friedman, Kuznets, 1945) zaprezentował nowy model finansowania studiów wyższych, który zakładał oparcie go na mechanizmie kredytów studenckich, których spłata uzależniona jest od wysokości przyszłego dochodu absolwenta (income-contingent loans, ICL). Artykuł Friedmana zapoczątkował badania nad nowymi instrumentami finansowania edukacji wyższej. Kilkanaście lat później, w 1968 roku, Howard Glennerster zaproponował rozwiązanie alternatywne dla kredytów studenckich typu ICL w postaci tzw. podatku absolwenckiego (graduate tax, GT). Fundamentalną różnicą pomiędzy obydwoma instrumentami był mechanizm spłaty kredytu, który absolwent szkoły średniej otrzymywał na starcie studiów wyższych. W schemacie współfinansowania opartym o ICL spłatą obciążane były wszystkie osoby, które zaciągnęły zobowiązanie, nawet jeśli nie ukończyły studiów, ale jedynie do wysokości kredytu wraz odsetkami, naliczonymi według preferencyjnej (subsydiowanej) stopy oprocentowania. W przypadku GT spłatą byli obciążeni jedynie absolwenci, jednak ponosili oni odpowiedzialność za spłatę do osiągnięcia wieku emerytalnego (Glennerster, 1968). Co najmniej od lat 70. XX wieku w literaturze przedmiotu toczy się zatem spór dotyczący oceny powyższych instrumentów, stanowiących podstawę tzw. publicznych schematów współfinansowania (cost-sharing schemes), z perspektywy poziomu realizacji dwóch 15.

(16) kluczowych kryteriów – efektywności oraz sprawiedliwości. Jednocześnie obydwa te schematy są porównywane z finansowaniem studiów wprost z budżetu państwa oraz z rynkowymi kredytami studenckimi o tradycyjnym sposobie spłaty, w których swego rodzaju funkcję zabezpieczenia pełni potencjał edukacyjny kredytobiorcy (human capital contracts, HCC). Wspomniany spór zaczął nabierać intensywności zwłaszcza od końca lat 80. XX wieku, kiedy pierwsze kraje zaczęły konstruować swoje schematy finansowania studiów wyższych w oparciu o instrument ICL (Nowa Zelandia, Australia). Jednak dopiero pierwsza dekada XXI wieku przyniosła wzrost liczby prac naukowych poświęconych temu zagadnieniu2. Abstrahując w tym momencie od analizy porównawczej poszczególnych modeli finansowania studiów wyższych, warto powrócić do kluczowego pytania, które w tytule swojej pracy postawił Milton Friedman. Jaka powinna być rola państwa w finansowaniu edukacji? Dla Friedmana rola ta miała charakter wyłącznie pomocniczy. Edukacja na poziomie wyższym w Stanach Zjednoczonych postrzegana jest bowiem jako dobro prywatne, w przeciwieństwie do innych krajów, gdzie edukacja wyższa uznawana jest za dobro publiczne (Marginson, 2007: 308). Z tego powodu analizę problemu finansowania studiów wyższych, będącego przedmiotem dysertacji, należy rozpocząć od pytania o rozumienie edukacji wyższej jako dobra ekonomicznego (publiczne versus prywatne). W dalszej części niniejszego rozdziału przeanalizowane zostanie zagadnienie polityki edukacyjnej państwa w zakresie finansowania studiów wyższych, ze szczególnym uwzględnieniem spełniania różnych kryteriów efektywności oraz sprawiedliwości, oraz podjęta zostanie próba wskazania narzędzi optymalizacji tej polityki.. 2. Zostaną one przeanalizowane w trzecim rozdziale pracy.. 16.

(17) 1.1. Edukacja wyższa jako dobro ekonomiczne Pojęcia dobra publicznego oraz dobra prywatnego są przedmiotem rozważań ekonomii politycznej od narodzin tej dyscypliny. Już Adam Smith w księdze V „Bogactwa narodów” definiuje dobra publiczne jako obszar odpowiedzialności państwa m.in. w zakresie obrony narodowej, sprawiedliwości czy administracji. W części III wspomnianej księgi (artykuł II) Smith uwagę poświęca też zagadnieniu edukacji, a dokładnie wydatkom instytucji edukacyjnych i powinnościom, które spoczywają na państwie – większość uwag dotyczy dostępności kształcenia dla poszczególnych grup społecznych (Smith, 2008). Edukacja pozostaje jednak dla niego dobrem prywatnym, poddawanym pewnym regulacjom publicznym. W czasach Smitha nie istniała jeszcze spójna, całościowa ekonomiczna teoria dóbr publicznych. Zapoczątkował ją na gruncie ekonomii neoklasycznej Paul Samuelson w 1954 roku (na rok przed publikacją eseju Friedmana) w książce „The Pure Theory of Public Expenditure” (Samuelson, 1954). Zdefiniował on dobra publiczne jak dobra (lub usługi), które mają charakter nierywalizacyjny (non-rivarlous; konsumpcja ich przez jedną osobę nie ogranicza możliwości konsumpcji przez inne jednostki) oraz niewykluczający (nonexcludable; wykluczenie poszczególnych jednostek z konsumpcji jest bądź to niemożliwe technicznie, bądź też bardzo kosztowne). Samuelson uważał, że dobra są publiczne albo prywatne ze swej natury. Zakładał też, że naturalną przestrzenią dla produkcji wszelkich dóbr, niezależnie od ich rodzaju, jest rynek. Ze względu jednak na problem niewystarczającej podaży dóbr publicznych, spowodowanej nieopłacalnością ich prywatnej produkcji wobec braku możliwości wykluczenia z ich konsumpcji (tzw. efekt gapowicza), sugerował konieczność. publicznego. finansowania. lub. dostarczania. tego. rodzaju. dóbr. (Marginson, 2007: 311). Koncepcja Samuelsona spotkała się z krytyką Jamesa Buchanana, twórcy teorii wyboru publicznego. Jego zdaniem nie można podzielić dóbr na czysto publiczne lub czysto prywatne, ponieważ istnieją także niepełne dobra publiczne, które są np. nierywalizacyjne, ale wykluczające (tzw. dobra klubowe). W książce „The Demand and Supply of Public Goods” zaproponował on rozróżnienie dóbr publicznych i prywatnych na podstawie dwóch kryteriów: stopnia niepodzielności dobra oraz liczby jego konsumentów. Ostatecznie na podstawie tak przyjętych kryteriów wyodrębnione zostały cztery rodzaje dóbr (Buchanan, 1968): 1) czyste dobra publiczne (obrona narodowa, latarnie morskie), 2) dobra wspólnego użytkowania (np. zasoby naturalne), 17.

(18) 3) dobra klubowe (dobra umożliwiające wykluczenie z ich konsumpcji np. teatr), 4) dobra prywatne. Edukację wyższą można uznać jako dobro klubowe, a zatem niepełne dobro publiczne – ma ona charakter nierywalizacyjny, ale wykluczający, ponieważ można z niej wykluczyć poszczególne jednostki. Pojawiają się jednak głosy, że tak ostry podział nie jest właściwy, gdyż studia wyższe generują wiedzę, która w epoce upowszechnienia internetu, m.in. dzięki pojawieniu się tzw. MOOC-ów (Massive Open On-line Courses), staje się dobrem niewykluczającym (Marginson, 2007: 312). W rezultacie edukację wyższą można byłoby dziś potraktować jako dobro publiczne. Z drugiej jednak strony warto pamiętać, że historycznie edukacja, i to zwłaszcza na poziomie wyższym, była świadczona głównie przez podmioty niepubliczne, takie jak np. Kościół Katolicki. Idea państwowych uniwersytetów pojawiła się dopiero w epoce oświecenia, kiedy ukształtowały się nowożytne państwa−monarchie absolutne. Oznacza to, że w ponad 800−letniej historii uniwersytetów jedynie ostatnie 200 lat można wiązać z dominacją państwa, i to przede wszystkim w kontynentalnej części Europy. Ponadto, korzyści z edukacji, nawet przy uwzględnieniu występowania typowych dla dóbr publicznych pozytywnych efektów zewnętrznych (positive externalities), mają przede wszystkim charakter prywatny. Wynika to z faktu, że poza samą wiedzą, ukończenie studiów wyższych zwiększa szanse na wyższe dochody, gwarantuje absolwentom określony status, przypisany do konkretnej jednostki, który uznawany jest za tzw. dobro pozycyjne (positional good; Hirsch, 1976), jak również określoną liczbę znajomości (kontaktów), wpływających na zasób kapitału społecznego, co w literaturze (Uhlaner, 1989) określane jest mianem dobra relacyjnego (relational good). Dotyczy to zwłaszcza wybranych kierunków czy uczelni wyższych, z których korzystać może wyłącznie ograniczona liczba ściśle wyselekcjonowana osób. W rezultacie bardziej precyzyjne byłoby uznanie edukacji wyższej jako dobra prywatnego, które ze względu na występowanie pozytywnych efektów zewnętrznych, takich jak przyśpieszenie tempa rozwoju gospodarczego, spadek liczby przestępstw, poprawa jakości zdrowia, etc., tworzy pozytywne efekty zewnętrzne i może być finansowane ze środków publicznych. W takiej sytuacji edukację wyższą można nazwać „społecznie pożądanym dobrem prywatnym”.. 18.

(19) Co niezwykle istotne, rozważanie o charakterze edukacji wyższej jako typie dobra ekonomicznego nie mają wyłącznie definicyjnego znaczenia. Jeśli uznamy edukację wyższą za społecznie pożądane dobro prywatne, podobnie jak ma to miejsce np. z ochroną zdrowia, studia wyższe w podstawowym zakresie powinny być finansowane z budżetu państwa. Z drugiej jednak strony, podstawowe artykuły spożywcze, niezbędne do przeżycia, również możemy zaliczyć do społecznie pożądanych dóbr prywatnych, ale prawie nikt nie postuluje publicznego finansowania chleba (albo w skrajnej postaci wręcz zakazu odpłatności za pieczywo). Na czym polega zatem różnica pomiędzy ochroną zdrowia a żywnością czy edukacją wyższą? W przypadku tej pierwszej, klient nie jest w stanie ocenić swojego popytu na usługi zdrowotne do momentu, w którym nie zachoruje. Po drugie, nie dysponuje on zdolnością wyboru spośród wielu metod leczenia. Po trzecie zaś, usługi zdrowotne są skomplikowane i większość użytkowników nie jest w stanie ocenić ich jakości w momencie użycia. W przypadku żywności sytuacja wygląda odwrotnie – klient jest na bieżąco w stanie ocenić swoje zapotrzebowanie na żywność, jej wybór jest szeroki, a co najważniejsze, nie ma on problemu z oceną jakości artykułów spożywczych. Nicholas Barr przeprowadził analogiczne rozumowanie w stosunku do usług edukacyjnych. W przypadku kształcenia podstawowego i ponadpodstawowego, wybór jest znacznie ograniczony (np. rejonizacja szkół), korzystanie z usług jest obowiązkowe (przymus szkolny do określonego poziomu wiekowego), a ocena jakości kształcenia trudna (dzieci nie mają zdolności do obiektywnej oceny, a rodzice muszą do pewnego stopnia bazować na ich odczuciach). Z tych powodów, według Barra, szkolnictwo podstawowe powinno być oferowane bezpłatnie oraz być poddane regulacyjnemu nadzorowi państwa (kluczowa, a zarazem najbardziej kontrowersyjna, jest kwestia zakresu tego nadzoru). Zupełnie inaczej sytuacja wygląda w przypadku studiów wyższych. Po pierwsze student powinien już posiadać wiedzę na temat swojego potencjału intelektualnego. Po drugie, może (a przynajmniej powinien) zdobyć rzetelną wiedzę na temat jakości kształcenia na wybranych uczelniach wyższych, ponieważ ma na to wystarczająco dużo czasu podczas edukacji w szkole średniej (w przeciwieństwie do służby zdrowia, gdzie np. nie szukamy dobrego ortopedy zanim nie złamiemy sobie nogi). Po trzecie, może on podjąć decyzję o rozpoczęciu lub nierozpoczęciu studiów wyższych (brak przymusu kształcenia na poziomie wyższym). Po czwarte wreszcie, ma on do dyspozycji szeroki zakres uczelni wyższych, programów oraz 19.

(20) kierunków kształcenia. Idąc tym tokiem rozumowania, studia wyższe zgodnie z tymi kryteriami powinny być odpłatne, tym bardziej, że zróżnicowana wysokość czesnego sama w sobie powinna stanowić informację o jakości usług (tzw. efekt sygnalizacji; zob. Spence, 1973). Często zdarza się jednak, że cena rynkowa nie niesie ze sobą rzetelnej informacji o jakości, a więc wprowadza potencjalnego konsumenta w błąd. Dodatkowo kandydaci na studia nierzadko mają problemy z określeniem własnego potencjału intelektualnego, perspektyw zawodowych absolwentów danego kierunku (w tym wysokości przyszłych zarobków) czy też z przedstawieniem źródeł finansowania studiów. Praktyka pokazuje, że najmniej informacji w zakresie powyższych kwestii mają osoby z uboższych rodzin, co może skutkować niepodjęciem przez nich decyzji o inwestycji w edukację wyższą, nawet jeśli dysponują odpowiednim potencjałem intelektualnym do ich ukończenia3. Dlatego w przypadku występowania problemów z brakiem pełnej informacji można rozważyć częściowe finansowanie studiów wyższych z budżetu państwa (Barr, 2004: 268). Nicholas Barr zwraca też uwagę, że choć w obliczu zachodzącej ewolucji studiów wyższych trudno będzie utrzymać przy życiu ideę bezpłatnych studiów (tym bardziej, że w praktyce skutkuje ona występowaniem tak negatywnych zjawisk jak odwrotna redystrybucja), to możliwe jest wprowadzenie schematu współfinansowania opartego na takim instrumencie, w którym usługa w postaci kształcenia wyższego będzie bezpłatna w trakcie trwania studiów (free at the point of use), a jej koszty będą spłacane po rozpoczęciu aktywności zawodowej/ekonomicznej. Jednym z takich instrumentów są np. kredyty studenckie, których spłata uzależniona jest od wysokości przyszłych dochodów (income-contingent loans, ICL). Mając jednak na uwadze fakt, że problem finansowania edukacji wyższej jest zagadnieniem nie tylko ekonomicznym, ale także związanym z polityką edukacyjną państwa (regulacje o charakterze prawnym), powyższą analizę warto rozszerzyć o perspektywę prawną, z pełną świadomością, że jest ona często determinowana przez czynniki natury politycznej. Próba prawnego regulowania i zdefiniowana charakteru edukacji wyższej jako dobra ekonomicznego. podejmowana. jest. na. różnych. poziomach:. międzynarodowym,. wspólnotowym (Unia Europejska) oraz narodowym. W artykule 26. Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka z 1948 roku stwierdzono, że „studia wyższe są dostępne dla wszystkich na. 3. Nie wspominając o problemie awersji do ryzyka, który zostanie szerzej omówiony w dalszej części dysertacji.. 20.

(21) zasadzie równości w zależności od zalet osobistych”. O wiele dalej idzie Międzynarodowy Pakt Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych z 1966 roku, który w artykule 13. (podpunkt c) mówi: „nauczanie wyższe będzie w równym stopniu dostępne dla wszystkich na podstawie kryterium zdolności, w wyniku zastosowania wszystkich odpowiednich środków, w szczególności stopniowego wprowadzania bezpłatnej nauki”. Zaklasyfikowanie prawa do edukacji wyższej do kategorii praw człowieka wskazuje, że nabiera ona charakteru stricte publicznego, jakkolwiek warto zauważyć, że podobnie jak w przypadku perspektywy ekonomicznej, także przepisy prawne dopuszczają wykluczenie z konsumpcji tego dobra (dostępność na podstawie kryterium zdolności). Zresztą, jak zauważa Klaus Hüfner komentując powyższe zapisy, stopniowe wprowadzanie bezpłatnej edukacji wyższej niekoniecznie skutkuje koniecznością oferowania wszystkim studiów wyższych za darmo. Osoby, które stać na edukacje wyższą, powinny za nią płacić – nie stoi to w sprzeczności z zapisami Paktu (Hüfner, 2003: 342). Podobne wnioski płyną z lektury dokumentów konferencji Organizacji Narodów Zjednoczonych ds. Edukacji, Nauki i Kultury (UNESCO), poświęconej zagadnieniu szkolnictwa wyższego, która odbyła się w Paryżu w 1998 roku. UNESCO powtórzyło wcześniejsze deklaracje zapisane w Międzynarodowym Pakcie Praw Gospodarczych, Społecznych. i. Kulturalnych,. podkreślając,. że. ze. względu. na. występowanie. pozaekonomicznych pozytywnych efektów zewnętrznych, takich jak m.in. spójność społeczna, partycypacja obywatelska, demokracja, rozwój zrównoważony, etc., studia wyższe powinny być traktowane jako dobro publiczne. Do podobnych wniosków doszła w roku 2000 wspólna grupa robocza UNESCO oraz Banku Światowego, przy czym stanowisko tej drugiej instytucji przeszło niezwykle istotną ewolucję. Jeszcze w 1986 roku Bank Światowy dowodził, że w przeciwieństwie do szkolnictwa podstawowego i średniego, studia wyższe nie gwarantują tak istotnych korzyści zewnętrznych. Co więcej, zdaniem ekspertów tej instytucji w połowie lat 80. XX wieku ze względu na dominację korzyści prywatnych, inwestycje publiczne w edukację wyższą są niewłaściwą alokacją środków publicznych. Zmiany związane z przyśpieszeniem postępu technologicznego i przechodzeniem do gospodarki opartej na wiedzy sprawiły, że już w 2002 roku ta sama instytucja uznała edukację wyższą za kluczowy element budowania społeczeństwa wiedzy (Woodhall, 2007: 122)4.. 4. W oryginalnym tekście, eksperci Banku Światowego przekonują, że w XXI wieku „szkolnictwo wyższe nie jest kolejnym kamieniem na szczycie tradycyjnej piramidy edukacyjnej, ale stało się filarem globalnego rozwoju kapitału ludzkiego” (Woodhall, 2007: 122).. 21.

(22) Podobnie jak w przypadku międzynarodowego systemu praw człowieka, także w Unii Europejskiej studia wyższe zostały uznane za dobro publiczne – w Komunikacie Praskim z 2001 roku ministrowie krajów członkowskich stwierdzili, że „szkolnictwo wyższe należy uznać za dobro publiczne i w związku z tym winno pozostać ono w odpowiedzialności publicznej” (Hüfner 2003, 342). Niezależnie od argumentów o charakterze ekonomicznym, postulaty płynące zarówno ze strony systemu Narodów Zjednoczonych (Powszechna Deklaracja Praw Człowieka, Bank Światowy, UNESCO), jak i takiej organizacji jak Unia Europejska, wpłynęły na ukształtowanie się dominującego współcześnie sposobu myślenia o finansowaniu studiów wyższych – w połowie drugiej dekady XXI wieku w praktycznie wszystkich krajach świata edukacja wyższa finansowana jest w znacznej części ze środków publicznych. Model wyłącznie prywatnego szkolnictwa wyższego nie istnieje w żadnym państwie, zastępuje je natomiast coraz powszechniejsze współfinansowanie studiów wyższych w oparciu o pięć źródeł/podmiotów: budżet państwa, rodziców (rodzinę), studentów, prywatne instytucje finansowe oraz dobrowolnych darczyńców (indywidualnych oraz instytucjonalnych) – zagadnienie zasad i proporcji współfinansowania studiów wyższych jest głównym przedmiotem niniejszej dysertacji. Do podobnych wniosków, co eksperci UNESCO czy UE, doszli także twórcy Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 roku. Artykuł 70 (litera d) przewiduje, że „władze publiczne zapewniają obywatelom powszechny i równy dostęp do wykształcenia” (brakuje dookreślenia, w jakim zakresie), jednak w tym samym artykule (litera b) znajduje się zapis o możliwości świadczenie niektórych usług edukacyjnych przez publiczne szkoły wyższe za odpłatnością. W rezultacie można postawić tezę, że w przeciwieństwie do poglądu dominującego wśród ekonomistów, międzynarodowy system prawny uznaje edukację wyższą za dobro publiczne. Poza aspektami ekonomicznymi oraz prawnymi na problem edukacji wyższej można jednak spojrzeć także z perspektywy społeczno-kulturowej. Ze względu na uwarunkowania historyczne, powszechne uznanie studiów wyższych jako dobra publicznego albo prywatnego sprawia jednak sporo trudności, gdyż np. dla Amerykanów będzie to dobro prywatne, natomiast w Europie większość społeczeństwa uzna je za dobro publiczne. Warto jednak zwrócić uwagę, że przeprowadzane od końca XX wieku reformy sposobu finansowania studiów wyższych na świecie, polegające na zmniejszaniu udziału środków publicznych. 22.

(23) w pokrywaniu kosztów edukacji wyższej, mogą zmienić spojrzenie społeczeństw Europy na tę sprawę (Hüfner 2003, 347). Szczególnie ciekawa była dyskusja wokół ekonomicznego charakteru dobra w postaci studiów wyższych w Stanach Zjednoczonych w drugiej połowie XX wieku. Edward John i Michael Parsons w historycznej analizie tego problemu zwrócili uwagę, że do końca lat 70. XX wieku studia wyższe w dyskursie politycznym traktowane były jako dobro mieszane – i publiczne, i prywatne. Dojście do władzy Ronalda Reagana i tzw. nowych konserwatystów zaburzyło to przekonanie. Zwrócili oni uwagę na niską produktywność studiów wyższych oraz nieefektywność systemu wsparcia dla studentów, co było o tyle istotne, że w tym samym czasie środowiska akademickie domagały się dodatkowych środków na pokrycie rosnących kosztów studiów5. W rezultacie administracja Reagana doprowadziła do zmniejszenia wysokości publicznych wydatków na edukację wyższą, w tym zwłaszcza bezpośredniego wsparcia materialnego studentów, czego skutkiem było przeniesienie obciążeń finansowych na studentów i ich rodziny. Reagonomika, czyli liberalna polityka gospodarcza rządu Ronalda Reagana, zmieniła w ciągu kilku lat sposób patrzenia na edukację wyższą – pod koniec lat 80. XX wieku Amerykanie definiowali ją już jako dobro prywatne. Zwrot ten jednak nie był trwały – obcięcie publicznych funduszy na szkolnictwo wyższe doprowadziło do ograniczenia równości w dostępie do studiów wyższych, przeciw czemu zaprotestowali w połowie lat 90. XX wieku demokraci z administracją prezydenta Billa Clintona na czele. Mając jednak na uwadze zaobserwowaną dekadę wcześniej niską efektywność bezpośredniego wsparcia studentów, demokraci zdecydowali się zwiększyć publiczne finansowanie edukacji wyższej, ale głównie w zakresie poszczególnych programów kształcenia oraz kierunków studiów, wbrew oczekiwaniom swoich wyborców domagających się powrotu do rozwiązań z lat 70. XX wieku. Nie zmieniło to jednak trendu zapoczątkowanego w latach 80. XX wieku – studia wyższe w USA są nadal w powszechnej świadomości postrzegane bardziej jako dobro prywatne, co jednocześnie nie przeszkadza, aby kwestia ta nie była przedmiotem politycznego sporu. Jednym z przejawów upolitycznienia kwestii finansowania studiów wyższych jest zaangażowanie ludzi nauki w działalność polityczną – przedstawiciele świata akademickiego. 5. Więcej o problemie rosnących kosztów studiów, związanym z tzw. efektem Baumola−Bowena, w rozdziale drugim.. 23.

(24) odgrywają istotną rolę w procesie stanowienia prawa, czy to jako oficjalnie niezależni eksperci, czy też członkowie parlamentów narodowych (John, Parsons, 2004)6. Kontynuując analizę z perspektywy politycznej, nie sposób pominąć także fundamentalnych rozważań dotyczących celu edukacji wyższej oraz roli samych uniwersytetów. W tym zakresie można wyróżnić trzy podejścia: albo edukacja wyższa (a tym samym uczelnie) powinna umożliwiać nabycie kwalifikacji zawodowych przez poszczególne jednostki i służyć rynkowi (podejście rynkowe, prywatne), albo powinna służyć rozwojowi państwa (podejście państwowe), albo też, zgodnie z historycznym ujęciem roli uniwersytetu, jej celem powinno być przede wszystkim rozwijanie i promowanie kultury intelektualnej, opisanej w XIX wieku przez kardynała Johna Newmana w dziele „Idea uniwersytetu” (Newman, 1990) oraz przez Allana Blooma w książce „Umysł zamknięty. O tym, jak amerykańskie szkolnictwo wyższe zawiodło demokrację i zubożyło dusze dzisiejszych studentów” (Bloom, 1997). Ostatnie podejście nazywane jest również wspólnotowym. Obserwując strategie poszczególnych uczelni można zaryzykować tezę, że znacznie ważniejszą rolę odgrywa dziś rozwijanie współpracy z biznesem niż np. z innymi uniwersytetami lub z władzą na poziomie regionalnym czy krajowym, od której uniwersytety w duchu autonomii wręcz próbują się dystansować. W rezultacie zarówno w Stanach Zjednoczonych, jak i wielu krajów europejskich, w tym w Polsce, prym wydaje się wieść podejście rynkowe. Mówi się nawet o idei przedsiębiorczego uniwersytetu albo przedsiębiorczości akademickiej (Kwiek, 2009). Tendencja ta skłania do wysunięcia hipotezy, że ze względu na kryterium celu edukacja wyższa będzie coraz mocniej postrzegana jako dobro prywatne.. 6. Na marginesie warto dodać, że Parsons zwrócił uwagę na jeszcze jedno bardzo ciekawe zjawisko. Środowisko akademickie mimo znacznego potencjału wpływu na politykę publiczną, często nie jest w stanie osiągnąć wspólnych celów. Wynika to jego zdaniem z negatywnych efektów zewnętrznych (negative externality) związanych z autonomią uczelni, które na własną rękę próbują uzyskać środki z budżetu i są wobec siebie wzajemnie konkurencyjne. Siła wspomnianej autonomii jest na tyle istotna, że bardzo utrudnia tworzenie koalicji na poziomie sektorowym, a nawet jeżeli one powstają, ich skuteczność polityczna jest znikoma. W obliczu zmian w szkolnictwie wyższym, a zwłaszcza wobec procesu umasowienia studiów, przed lobbingiem środowisk akademickich pojawia się jednak zupełna nowa szansa. Dotychczas uczelnie wyższe próbowały tworzyć elitarne koalicje – dziś istnieje realna perspektywa, aby cele świata akademickiego w przestrzeni publicznej osiągać przy pomocy innych aktorów społecznych spoza sektora uniwersyteckiego. Jeśli uczelnie wyższe zmienią swoją strategię lobbingową, mogą uzyskać znacznie większy wpływ na kształt polityki publicznej, a tym samym zdeterminować dyskusję nad potencjalną reformą finansowania. Niezależnie bowiem od stopnia realizacji kryteriów efektywności oraz sprawiedliwości, uczelnie wyższe w sojuszu z innymi podmiotami społecznymi będzie w stanie wywrzeć skuteczną presję na decydentów politycznych w celu utrzymania istniejącego modelu finansowania studiów z budżetu państwa, przy jednoczesnym zwiększeniu ilości środków kosztem innych polityk sektorowych (John, Parsons, 2004: 227).. 24.

(25) Podsumowując, na podstawie przeglądu literatury dotyczącej zagadnienia dóbr publicznych i prywatnych oraz próby klasyfikacji edukacji wyższej jako dobra publicznego bądź prywatnego, przeprowadzonej z trzech perspektyw: ekonomicznej, prawnej i społecznokulturowej, można postawić tezę, że edukacja wyższa jest dobrem mieszanym, lub też społecznie pożądanym dobrem prywatnym. Definicja ta pozostaje jest dość nieprecyzyjna i może rodzi wiele wątpliwości. Przyczyna tego problemu ma fundamentalny charakter, na co uwagę zwrócił m.in. Simon Marginson. Zasugerował on, że przyjęcie dychotomii „dobro publiczne. –. dobro. prywatne”. w przypadku. edukacji. wyższej. jest. nieadekwatne. i niefunkcjonalne z bardzo podstawowego powodu: w rzeczywistości w sektorze szkolnictwa wyższego produkowane są dobra różnego rodzaju – poza wiedzą czy kwalifikacjami zawodowymi (dobro prywatne albo klubowe, w zależności od zdolności wykluczenia z konsumpcji, które jednocześnie generuje pozytywne efekty zewnętrzne), są nimi także status związany m.in. z prestiżem ukończenia określonej uczelni (dobro pozycyjne jako czyste dobro prywatne), oraz dobra relacyjne, takie jak np. funkcjonowanie w określonych sieciach społecznych (element zarówno indywidualnego, jak i wspólnotowego kapitału społecznego). Wspomniane trzy rodzaje dóbr wytwarzanych w toku edukacji wyższej mają charakter heterogeniczny, ale są wobec siebie współzależne – produkcja jednego dobra jest ściśle uzależniona od produkcji innego. Po drugie, charakter produkowanego dobra nie zależy od struktury własności szkół wyższych. Uczelnie publiczne mogą oferować dobra prywatne, i odwrotnie – uczelnie prywatne kształcąc studentów mogą generować pozytywne efekty zewnętrzne. Dobrym przykładem sytuacji, w której uczelnie publiczne tworzą czyste dobra prywatne, są wspomniane dobra pozycyjne w postaci statusu społecznego nabytego przez studentów – prestiżowe uczelnie wyższe (także publiczne) wybierając studentów spośród licznej grupy kandydatów dystrybuują indywidualne korzyści, które w dużym stopniu są zarówno rywalizacyjne (wzrost liczby absolwentów prestiżowej uczelni zmniejsza jej prestiż), jak i wykluczające (Marginson, 2007: 317). W kontekście powyższych rozważań trzeba zwrócić uwagę na jeszcze jeden ważny element, jakim jest zdolność do określenia beneficjentów edukacji wyższej (zwłaszcza przy założeniu, że nawet jeśli nie jest ona dobrem publicznym, to z pewnością społecznie pożądanym dobrem prywatnym, generującym pozytywne efekty zewnętrzne). W dobie postępujących w ostatnich dekadach procesów globalizacyjnych, publiczne korzyści z edukacji wyższej ulegają umiędzynarodowieniu. W rezultacie państwo, które traktuje edukację wyższą jako dobro publiczne, będzie skłonne sfinansować studia pojedynczej osobie (gwarantując jej bezpłatny 25.

(26) dostęp), licząc na uzyskanie pozytywnych efektów zewnętrznych, takich jak np. wzrost jakości kapitału ludzkiego i docelowo wyższy poziom wzrostu gospodarczego. Osoba ta jednak po ukończeniu studiów może wyemigrować, co sprawi, że korzyści z jej wykształcenia będą miały dla tego państwa charakter wyłącznie prywatny (pozytywne efekty zewnętrzne zostaną „przejęte” przez inne państwo) (Marginson, 2007: 310). Dlatego mając na uwadze wszelkie wymienione powyżej trudności, Marginson zaproponował nową, syntetyczną definicję dóbr publicznych i prywatnych. W jego ujęciu dobra publiczne to dobra, które: 1) są w znacznym stopniu nierywalizacyjne i/lub niewykluczające, oraz 2) są powszechnie dostępne w społeczeństwie. Konsekwentnie, dobra niecharakteryzujące się żadnym z powyższych atrybutów są dobrami prywatnymi (Marginson, 2007: 315). W obliczu sporów związanych ze zdefiniowaniem specyfiki dobra, jakim jest edukacja wyższa, niezbędne jest przyjęcie jednej perspektywy. Z tego powodu w dysertacji edukacja wyższa będzie traktowana jako dobro mieszane, mające charakter niepełnego dobra publicznego. Z tej definicji można wyprowadzić dwa kluczowe dla rozprawy wnioski: (1) edukacja wyższa jako niepełne dobro publiczne jest przedmiotem polityki państwa, ale jednocześnie. (2). może. (i. powinna). być. współfinansowane. przez. bezpośrednich. beneficjentów. Wnioski te staną się osią dalszych rozważań.. 26.

(27) 1.2. Edukacja wyższa jako przedmiot polityki państwa Edukacja powszechnie uznawana jest za jeden z warunków rozwoju państwa i dlatego też od wieków obszar ten był przedmiotem polityki w klasycznym rozumieniu tego słowa, czyli sztuki rządzenia państwem. Od starożytności władcy zastanawiali się nad możliwością wpływania na rzeczywistość, nad sposobami jej przeobrażania, a także próbowali identyfikować beneficjentów planowanych zmian oraz tych, którzy poniosą koszty wprowadzenia ich w życie. Dlatego u podstaw polityki edukacyjnej państwa od zawsze stały pytania będące istotą filozofii politycznej: Po co ludziom wykształcenie? Po co państwu wykształceni obywatele? Komu powinno przysługiwać prawo do bezpłatnego wykształcenia wyższego? Ilu obywateli powinno uzyskać określony poziom kształcenia? Kto o tym decyduje? Pytania te są szczególnie istotne z perspektywy edukacji na poziomie wyższym, która w przeciwieństwie do kształcenia na niższym poziomie nie jest przymusowa. Edukacja do XVIII wieku miała charakter elitarny i odgrywała służebną rolę wobec władzy, choć jej koszty w znacznej mierze nie były ponoszone przez państwo. Co więcej, oświata do czasów oświecenia była domeną władzy duchownej, a nie świeckiej − dopiero powstanie uniwersytetów w Europie w XIII wieku rozpoczęło powolną sekularyzację systemów edukacyjnych. Proces ten nabrał tempa w połowie XVIII wieku, kiedy edukacja podstawowa zaczęła nabierać powszechnego charakteru i przeszła spod opieki duchowieństwa pod kuratelę państwa. Czas ten można uznać za narodziny nowożytnej polityki edukacyjnej, a za jej prekursora − Prusy, które jako pierwsze państwo w Europie wprowadziło powszechny przymus szkolny na poziomie podstawowym, oparty o system szkół ludowych i tzw. szkół realnych. Działalność państwa nie ograniczała się jednak wyłącznie do edukacji podstawowej. Kilkadziesiąt lat później, bo już na początku XIX wieku, państwa europejskie zaczęły prowadzić politykę w zakresie edukacji wyższej. We wspomnianych już Prusach narodził się humboldtowski model uniwersytetu, który choć uwzględniał fundamentalną zasadę autonomii uniwersytetu wobec państwa, to jednocześnie zakładał, że państwo powinno gwarantować dostęp do edukacji na poziomie wyższym (Sauerland, 2006: 33)7. W tym samym czasie we Francji ukształtował się odmienny model, w którym państwo i uniwersytet zostały powiązane silnymi więzami. Warto zauważyć, że tak jak spuścizna Humboldta definiuje niemiecki system szkolnictwa wyższego oparty o autonomię uniwersytetu, tak dziedzictwo napoleońskie ma do dziś 7. Warto dodać, że obok Alexandra Humboldta ważną rolę w procesie kształtowania się pruskiej polityki edukacyjnej na poziomie wyższym odegrał Johann Gotlieb Fichte, który w przeciwieństwie do Humboldta postulował ścisłe powiązania państwa i uniwersytetu (Sauerland, 2006).. 27.

(28) ogromny wpływ na politykę edukacyjną Francji – wystarczy przywołać system grandes écoles, czyli uczelni publicznych, których zadaniem jest przygotowanie elit do rządzenia państwem. W końcu XIX wieku pojawiły się nowe problemy związane ze stopniową demokratyzacją edukacji, która w drugiej połowie XX wieku, a zwłaszcza po zmianach 1989 roku, doprowadziła do zjawiska umasowienia studiów wyższych. W tym samym okresie nastąpiło upowszechnienie szkolnictwa średniego i rozszerzenie go o kształcenie zawodowe, jak również zwiększenie liczby osób, które decydowały się na podjęcie studiów wyższych. Zgodnie z danymi UNESCO, podczas gdy w 1990 roku na całym świecie studiowało 90 milionów osób, to w 2007 roku było ich już 150 milionów (Johnstone, Marcucci, 2010). W rezultacie z początkiem XXI wieku ze względu na takie czynniki jak m.in. wspomniany już istotny wzrost współczynnika skolaryzacji na poziomie wyższym, ale także rosnące koszty kształcenia czy też wzrost kosztów utrzymania publicznych systemów ochrony zdrowia i zabezpieczenia społecznego, rządy państw znalazły się w sytuacji, w której finansowanie w pełni bezpłatnej edukacji wyższej przestało być możliwe. Oczywiście problem finansowania, choć wybija się obecnie na pierwszy plan, nie jest jednym wyzwaniem polityki edukacyjnej w zakresie szkolnictwa wyższego w XXI wieku. W dobie rewolucji informacyjnej i procesów globalizacyjnych ważną odpowiedzialnością państwa stały się także takie zagadnienia jak gwarantowanie jakości kształcenia poprzez min. akredytację poszczególnych kierunków kształcenia, a w obliczu umiędzynarodowienia rynku pracy także standaryzacja programów nauczania i harmonizacja procesu certyfikacji kwalifikacji zawodowych. Natomiast niezmiennie fundamentalnym pytaniem, stojącym u podstaw każdej polityki edukacyjnej, jest nadal kwestia celu, i to zarówno edukacji wyższej, jak i poszczególnych uczelni. Odpowiedź właśnie na to pytanie jest ostatecznie kluczową determinantą wybory modelu polityki edukacyjnej państwa. Czym zatem jest polityka edukacyjna w zakresie szkolnictwa wyższego? Przyjmując definicję funkcjonującą w nauce o polityce publicznej, politykę taką można określić jako zestaw zasad i reguł postępowania, związanych z zagadnieniami edukacyjnymi, które są lub powinny być stosowane w celu osiągnięcia założonych celów. Co istotne, polityka edukacyjna jest działaniem bardziej systematycznym niż jednorazowym; jest dynamicznym procesem. Dynamika ta wynika z następujących źródeł (Psacharopoulos, 2008, 245):. 28.

(29) 1) pomiędzy architektami polityki a tymi, którzy wdrażają ją w życie, istnieje konflikt w zakresie diagnozowania problemów oraz definiowania celów, 2) rozumienie i interpretacja polityki jest procesem − treść polityki jest zazwyczaj przedmiotem wielu różnych interpretacji, uzależnionych od źródła ich pochodzenia, 3) obszar działania polityki ma bardzo złożony charakter, stąd jej treść nie obejmuje złożoności i różnorodności problemów, a jej rzeczywiste skutki zazwyczaj różnią się od oczekiwań (które także bywają niespójne, a nierzadko nawet sprzeczne). W rezultacie polityka edukacyjna, jak każda inna polityka publiczna, obejmuje i jest różnicowana zarówno poprzez wielość celów i potrzeb społecznych realizowanych przez podmioty publiczne, jak i zasad postępowania oraz narzędzi mających na celu ich wdrożenie. Ponadto w obliczu rosnącej złożoności sektora edukacyjnego, kreowanie polityki edukacyjnej polega nie tyle na szukaniu prostych zależności przyczynowo-skutkowych, ile raczej na kształtowaniu kompromisu pomiędzy interesami rosnącej liczby aktorów zaangażowanych w działalność edukacyjną rozumianą jako proces. W rezultacie polityka ta nie ma jedynie charakteru technokratycznego, ale także konsensualny (Zawicki, Możdżeń, 2013: 77). Jednak z perspektywy założeń tzw. ekonomii dobrobytu (welfare economics), uznawanej często za normatywną podstawę polityki publicznej, najważniejszym zadaniem wszystkich sektorowych polityk publicznych, w tym też polityki edukacyjnej w zakresie finansowania studiów wyższych, jest przede wszystkim maksymalizacja funkcji dobrobytu społecznego. Powszechnie spotykanymi argumentami tak rozumianej funkcji są kryteria efektywności (efficiency) oraz sprawiedliwości (equity) (Acocella, 2002). Charakterystyka tych dwóch kryteriów będzie przedmiotem rozważań w dalszej części rozprawy.. 1.2.1. Definicja efektywności w obszarze finansowania studiów wyższych W literaturze przedmiotu (Verry, Wagner, 1977; Psacharopoulos, Woodhall, 1985; Hanushek, 1987; Mingat, Tan, 1989; Jimenez, Lockheed, Paqueo, 1991; Lockheed, Hanushek, 1994; Jongbloed, Koelman, Vossensteyn, 1994; Bevc, Ursič, 2008) funkcjonuje podział na wewnętrzną i zewnętrzną efektywność (efficiency) studiów wyższych. W obu przypadkach efektywność została zdefiniowana jako relacja pomiędzy nakładami a efektami, które można zmierzyć w wymiarze ilościowym (przede wszystkim pieniężnym). Natomiast w przypadku opisywania kategorii niemonetarnych bardziej adekwatnym pojęciem wydaje się skuteczność. 29.