Upowszechnianie się w ostatnich latach na całym świecie współfinansowania studiów wyższych ze środków prywatnych, po stosunkowo długim okresie zgody co do definiowania studiów wyższych jako dobra publicznego, ożywiło na powrót dyskusję na temat wpływu edukacji wyższej na rozwój społeczny i szeroko rozumianą sferę publiczną. Dla przykładu, w dyskursie publicznym w Polsce można spotkać się z przekonaniem, że osoby z wyższym wykształceniem stanowią społeczną elitą i podwyższają „jakość” społeczeństwa. W praktyce wpływ ten można zaobserwować m.in. w następujących obszarach (Paulsen, Smart, 2001: 99):
1) wzrost umiejętności uczenia się,
2) wzrost skłonności do nabywania wiedzy,
3) wzrost umiejętności adaptacji do szybko zmieniających się warunków, 4) spadek bezrobocia,
58 5) zwiększenie aktywności publicznej (politycznej, społecznej, kulturalnej,
charytatywnej etc.) oraz kapitału społecznego, 6) wzrost świadomości obywatelskiej,
7) lepszy stan zdrowia osób wykształconych i ich dzieci, 8) spadek przestępczości.
Część z wymienionych powyżej efektów ma mniej lub bardziej bezpośredni wpływ na szeroko rozumianą sytuację gospodarczą, który na dodatek można zmierzyć (np. poprzez wzrost PKB, koszt niewypłaconych zasiłków dla bezrobotnych, etc.). Problem pojawia się w momencie szacowania efektów, które występują nie wprost (np. spadek kosztów działań policji ze względu na malejący poziom przestępczości czy spadek kosztów leczenia ze względu na wyższą świadomość profilaktyki zdrowotnej). Mierzenie siły innych efektów niesie ze sobą jeszcze więcej trudności. Jak bowiem precyzyjnie skwantyfikować korzyści związane ze wzrostem kluczowego dla rozwoju gospodarczego kapitału społecznego, czy też ze zwiększeniem się świadomości obywatelskiej lub aktywności publicznej, która w dobie demokracji deliberatywnej czy powracającej ze względu na rewolucję informacyjną demokracji bezpośredniej odgrywa coraz ważniejszą rolę?
Możliwość wyceny wspomnianych pozytywnych efektów zewnętrznych stanowi kluczowy problem oceny racjonalności publicznej interwencji w zakresie finansowania studiów wyższych. Dlatego warto odwołać się do teorii analizy społecznych korzyści i kosztów polityki, która próbuje radzić sobie z kluczowym problemem ich wyceny. Korzyści społeczne możemy podzielić na dwa podstawowe typy (Surdej, Kędzierski, 2013: 155):
1) korzyści z aktywnego użytkowania dobra,
2) korzyści z pasywnego użytkowania dobra, które można podzielić na: a. „korzyści z posiadania opcji”,
b. „korzyści z zachowania istnienia”.
Co istotne, wspomniany problem nie jest związany z niematerialnym charakterem korzyści, co raczej z niemożliwością stworzenia podstaw rynkowej wyceny ich użyteczności. Praktyczna stosowalność mechanizmu analizy społecznych kosztów i korzyści zależy więc od rozwoju metod, umożliwiających wycenę korzyści z dóbr, które nie są wprost przedmiotem zwykłej wyceny rynkowej. Metody te dzielą się na pośrednie i bezpośrednie. Pierwsze z nich bazują na badaniu preferencji konsumentów, ujawnionych poprzez ich
59 zachowania na rynku (revealed preference method, RPM). Do metod pośrednich zaliczane są (Surdej, Kędzierski, 2013: 156):
1) metoda ceny rynkowej, 2) metoda produktywności, 3) metoda unikniętych szkód, 4) metoda hedoniczna, 5) metoda kosztu podróży.
Choć metody pośrednie są naukowo weryfikowalne, to jednak zakres możliwości ich stosowania do analizy efektów edukacji wyższej jest ograniczony. Alternatywą są metody bezpośrednie, które bazują na analizie nieujawnionych preferencji (stated preference method, SPM), deklarowanych w badaniach sondażowych, przeprowadzonych na reprezentatywnej próbie respondentów. Do metod bezpośrednich zaliczana jest tzw. metoda wyceny warunkowej (contingent valuation method, CVM), która bada tzw. gotowość do zapłaty (willingness to pay, WTP). W literaturze przedmiotu panuje jednak spór, czy metoda CVM faktycznie umożliwia skuteczną wycenę dóbr nierynkowych (Hausman, 2012; Carson, 2012). Z powyższych powodów analiza społecznych korzyści (pozytywnych efektów zewnętrznych), wynikających z edukacji wyższej, prowadzona jest przede wszystkim przy użyciu metod pośrednich.
Badań efektów społecznych, wynikających z przyjętego modelu finansowania studiów wyższych, w tym zmian samych uniwersytetów, podjął się Joy Murray w 2009 roku18
. Bazował on w swojej analizie na raporcie OECD z 2007 roku, który dowodził, że uczelnie wyższe korzystające ze środków publicznych zostały zmuszone do ewolucji, polegającej na dostosowaniu sposobu kształcenia studentów do potrzeb rynku. Zmiana ta miała umożliwić rozwijanie wśród studentów umiejętności przywódczych i menedżerskich, kluczowych z perspektywy potrzeb współczesnych przedsiębiorstw i gospodarki (Murray, 2009: 230). Co ciekawe, zmiana celu kształcenia miała też bardzo istotny wpływ na model finansowania studiów wyższych, bowiem wraz z rosnącym poziomem „orientacji rynkowej” uczelni, systematycznie zaczął maleć udział państwa w finansowaniu edukacji wyższej. Można z tego wyciągnąć wniosek, że aktywność państwa w zakresie wpływu na programy, kierunki czy standardy kształcenia, stanowiąca obok finansowania główny element polityki
18 Analiza Murraya przeprowadzona została z perspektywy Australii, która jako pierwsza wprowadziła system współfinansowania studiów wyższych oparty na kredytach studenckich, których spłata uzależniona jest od przy-szłego dochodu, co sprawia, że jest ona jeszcze bardziej interesująca w świetle tematyki niniejszej rozprawy.
60 edukacyjnej, może stanowić podbudowę, przygotowującą system szkolnictwa wyższego do zmiany modelu finansowania19.
Warto jednać zadać podstawowe pytanie, czym są społeczne korzyści z kształcenia? Murray przywołał następującą definicje Prestona i Hummonda (Murray, 2009: 230):
[Społeczne korzyści z kształcenia – przyp. autor] obejmują zarówno niepieniężne korzyści indywidualne (takie jak zwiększona samoocena, zdrowie czy jakość życia), jak i efekty zewnętrzne (externalities) wpływające na społeczeństwo jako całość (takie jak wzmocnienie wspólnoty lokalnej/narodowej czy rozwój kulturowy). (Preston, Hummond, 2003: 211)
Co niezwykle istotne, w dobie globalizacji korzyści te nie ograniczają się wyłącznie do kraju pochodzenia, co dodatkowo utrudnia pomiar siły oraz skali występowania efektów zewnętrz-nych. W rezultacie na skutek procesów globalizacyjnych (w tym migracji) coraz trudniej jed-nostce, która z roku na rok pokrywa z indywidualnych środków większą część kosztów kształcenia, dostrzec ogólne korzyści z edukacji. Biorąc dodatkowo pod uwagę, że jednostka zazwyczaj nie czuje silnej więzi ze wspólnotą, nie będzie ona też skłonna do uwzględniania przy podejmowaniu decyzji inwestycyjnych korzyści, jaką jest edukacja wyższa dla społe-czeństwa jako całości, oczywiście przy założeniu, że taka motywacja w ogóle występuje.
Dyskusja ogólna nie pozwala jednak ocenić siły poszczególnych efektów zewnętrznych. Dla-tego warto przyjrzeć się każdemu efektowi z bliska. Szczególnie interesujące wydają się te efekty, których nie można skwantyfikować w łatwy sposób. Ocena wpływu edukacji wyż-szej na aktywność obywatelską oraz kapitał społeczny wymaga prowadzenia wieloletnich badań panelowych, które analizują sytuację poszczególnych kohort na przestrzeni lat. Prze-prowadzone w Wielkiej Brytanii, Australii i Nowej Zelandii badania empiryczne (Brehm, Rahm, 1997; Bynner et al., 2003) dowiodły, że studenci uczelni wyższych zbudowali szerszą sieć kontaktów interpersonalnych, wpływających na wzrost ich kapitału społecznego. Z dru-giej strony inne badania (Preston, Green, 2003) dowiodły, że nie istnieje statystycznie istotna korelacja pomiędzy wykształceniem a obywatelską aktywnością czy np. tolerancją względem mniejszości etnicznych. Ich zdaniem znacznie ważniejszą rolą w tym zakresie odgrywają czynniki historyczne czy kulturowe, a nie edukacja wyższa. Podobnie Feinstein i Hammond (2004), analizując wieloletnie dane z Wielkiej Brytanii, nie stwierdzili występowania związ-ków przyczynowo-skutkowych pomiędzy edukacją wyższą a wzrostem świadomości czy ak-tywności obywatelskiej.
19 Wyzwanie stojące przed polityką finansowania studiów wyższych w XXI wieku będą przedmiotem szerszych rozważań w ostatniej części niniejszego rozdziału.
61 Badania poświęcone wpływowi edukacji wyższej na poziom zaufania społecznego przyniosły sprzeczne wnioski. Zdaniem jednych badaczy edukacja wyższa ma wpływ na wzrost zaufania (np. Brehm, Rahm, 1997), podczas gdy w badaniach przeprowadzonych przez innych taki efekt nie wystąpił (np. Preston, Hammond, 2003). Zaobserwowana została jednak silna kore-lacja pomiędzy poziomem zaufania społecznego a nierównościami w poziomie wykształcenia i nierównościami dochodowymi: im wyższe nierówności (zarówno dochodowe, jak i w po-ziomie wykształcenia), tym niższe ogólne zaufanie obywateli względem instytucji państwa oraz innych jednostek (Murray, 2009: 235).
W przeciwieństwie do kwestii zaufania, istnieje powszechna zgoda co do wpływu wykształ-cenia na działalność charytatywną – badania dowodzą, że wraz ze wzrostem poziomu wy-kształcenia społeczeństwa rośnie poziom działalności wolontaryjnej oraz charytatywnej (Pre-ston, Hammond, 2003; Putnam, 2000; Bynner et al, 2003; Vila, 2005). Warto jednak zadać pytanie, na ile zjawisko to uzależnione jest od pewnego modelu kulturowego związanego z wyższym wykształceniem, a na ile z wysokością zarobków i czasem potrzebnym do ich uzyskania. Osoby z niższym wykształceniem muszą bowiem pracować znacznie dłużej, aby uzyskać porównywalny poziom dochodu co osoby lepiej wykształcone. W rezultacie nie mają już one czasu na działalność wolontaryjną.
Bardzo interesująco prezentują się wyniki badań empirycznych, poświęconych wpływowi studiów wyższych na aktywność polityczną. John Bynner próbował dowieść w kilku publika-cjach, że wzrost przeciętnego poziomu wykształcenia skutkuje większą spójnością społeczną, mocniejszą aktywnością polityczną (na różnym szczeblu), niższą skłonnością do bezkrytycz-nej akceptacji władzy (zwłaszcza wiary we władzę autorytarną) oraz mniejszym poziomem politycznego cynizmu. Szczególnie ciekawy jest ostatni z wymienionych rezultatów – Bynner nazywa kształcenie potężnym antidotum przeciw cynizmowi politycznemu, gdyż absolwenci podzielają silniejszą wiarę w proces polityczny (Murray, 2009: 236; za Bynner, Egerton, 2001). Z kolei niższy poziom politycznego cynizmu prowadzi do większej aktywności poli-tycznej i wyższej frekwencji w wyborach powszechnych w tych krajach, w których głosowa-nie głosowa-nie jest przymusowe (Vila, 2005).
Kolejnym ważnym czynnikiem, analizowanym przez badaczy w zakresie efektów zewnętrz-nych kształcenia na poziomie wyższym, jest tolerancja względem mniejszości etnicz-nych/rasowych, która odgrywa kluczową rolę dla spójności społecznej w krajach niejedno-rodnych etnicznie bądź będących przedmiotem aktywnej imigracji zarobkowej. W opinii
ba-62 daczy (Bynner et al., 2003; Vila, 2005) wzrost poziomu wykształcenia skutkuje wyższym poziomem tolerancji. Z tezą taką nie zgadzają się John Preston i Andy Green, którzy w swo-ich badaniach zwrócili uwagę, że po rozszerzeniu UE na wschód w 2004 roku poziom nieto-lerancji w wykształconych społeczeństwach Europy Zachodniej wzrósł. Ich zdaniem zjawisko tolerancji uzależnione jest od znacznie większej liczby czynników i nie da się go wyjaśnić wyłącznie poziomem wykształcenia. Co więcej, w ich opinii także frekwencja wyborcza mo-że być uzależniona negatywnie od poziomu wykształcenia − wszystko zależy bowiem od war-tości, które są przekazywane w procesie edukacji. Może się bowiem zdarzyć, że kształcenie akademickie wcale nie wzmacnia, a wręcz osłabia zaangażowanie społeczne, wspierając po-stawy indywidualistyczne (Preston, Green, 2003: 17).
Poza takimi obszarami jak kapitał społeczny czy aktywność obywatelska, gdzie trudno o kwantyfikację efektów zewnętrznych, istnieją również analizy poświęcone wpływowi edu-kacji wyższej na poziom zdrowia społeczeństwa oraz stopę przestępczości, który to wpływ można stosunkowo łatwiej zmierzyć. W przypadku zdrowia, intuicja podpowiada występo-wanie pozytywnej korelacji pomiędzy poziomem wykształcenia a zdrowiem, natomiast nie jest już tak oczywiste, na ile relacja ta ma charakter bezpośredni czy pośredni. Badania OECD z 2006 roku przytaczane przez Murraya dowodzą, że ponad połowę wpływu edukacji wyższej na zdrowie można przypisać czynnikom natury ekonomicznej – osoby z wyższym wykształ-ceniem po pierwsze uzyskują wyższe dochody, dzięki czemu mogą sobie pozwolić na lepszą opieką zdrowotną, po drugie wykonują zawody, które są mniej szkodliwe dla zdrowia, a po trzecie doświadczają mniejszego stresu związanego z ryzykiem utraty płynności finan-sowej. Dodatkowo, jak wskazuje Luis Vila, osoby z wyższym wykształceniem doświadczają większej satysfakcji z pracy, co przekłada się na poziom ich zadowolenia z życia, które z ko-lei ma wpływ na stan zdrowia (Murray, 2009: 237; za Vila, 2005)20
.
Poza wymienionymi czynnikami natury ekonomicznej, dotyczącymi charakteru pracy oraz poziomu wynagrodzeń, Feinstein i Hammond wykazali na podstawie obszernych badań jako-ściowych, że wykształcenie ma wpływ na sposób spędzania wolnego czasu, który wpływa równie istotnie na poziom zdrowia co charakter wykonywanej pracy (Feinstein, Hammond, 2004). Podobne wnioski przynoszą wyniki badań ilościowych – w tym kontekście warto przy-toczyć badania przeprowadzone na początku XXI wieku przez Bruce’a Johnstone, który
20 Warto w tym miejscu dodać, że problem pomiaru zadowolenia z życia (well-being) oraz jego determinant stanowi ogromne wyzwanie dla współczesnej teorii ekonomii, stąd też można już mówić o pojawieniu się nowej szkoły, tzw. ekonomii szczęścia (economics of happiness), której głównym przedstawicielem jest Daniel Kah-nemann, laureat nagrody Nobla w dziedzinie ekonomii w 2002 roku.
63 wiódł, że osoby z wyższym wykształceniem mają niższą skłonność do palenia papierosów (Johnstone, 2004). Dodatkowo, badania OECD z 2006 roku dowodzą, że osoby lepiej wy-kształcone spożywają mniejszą ilość alkoholu i mają zdrowsze nawyki żywieniowe (Murray, 2009).
Trzeba jednak mieć na uwadze, że po pierwsze, pomimo istotnej korelacji pomiędzy zdro-wiem a edukacją, trudno jest określić, na ile relacje pomiędzy wyższym wykształceniem a poziomem zdrowia mają charakter przyczynowo-skutkowy. Po drugie, badania nie potwier-dzają pozytywnego wpływu wyższego wykształcenia na stan zdrowia całego społeczeństwa – korzyści te mają charakter indywidualny, a więc trudno mówić w tym przypadku o występo-waniu efektów zewnętrznych, wpływających na całość populacji. Co istotne, problem ten dotyka również aktywności obywatelskiej czy kapitału społecznego – nie można jednoznacz-nie wskazać, że uzyskajednoznacz-nie wyższego wykształcejednoznacz-nie przez wybrane jednostki wpływa pozy-tywnie na poziom kapitału społecznego osób, które nie podjęły studiów wyższych. Ponadto czerpanie dodatkowych indywidualnych korzyści z edukacji przez osoby, które podjęły studia wyższe, może prowadzić do wzrostu nierówności społecznych oraz wystąpienia zjawiska wy-kluczenia, które ostatecznie może przynieść negatywne skutki, zwłaszcza jeśli w procesie kształcenia nieuwzględnione zostały takie wartości jak np. odpowiedzialność za wspólnotę polityczną. Pokazuje to więc wyraźnie, że sam fakt inwestycji w edukację wyższą nie musi przynieść zwrotu w postaci pozytywnych efektów zewnętrznych, a ich wystąpienie jest ściśle zależne od programów kształcenia21
.
Podobnie jak w przypadku ochrony zdrowia, także relacja pomiędzy wykształceniem a po-ziomem przestępczości jest w przeważającej mierze determinowana czynnikami natury eko-nomicznej. Osoby z wyższym wykształceniem, uzyskując wyższe dochody, doświadczają znacznie większej awersji do ryzyka związanego z możliwością utraty tego dochodu, jak również są bardziej cierpliwe, jeśli chodzi o oczekiwania na przyszłe dochody, czyli zwrot z podjętej inwestycji (korzyści z edukacji rozłożone są na długie lata). Leon Feinstein dowo-dzi, że wzrost liczby osób z wyższym wykształceniem o 16 punktów procentowych mógłby w Wielkiej Brytanii doprowadzić do oszczędności związanych z redukcją przestępczości na poziomie ponad miliarda funtów (Feinstein et al., 2008: 11). Jednocześnie inni badacze (Johnstone, 2004; Vila, 2005) wskazują, że nie tylko sam fakt uzyskania wyższego
21 Problem odpowiedzialności uczelni wyższych za promowanie postaw obywatelskich/wspólnotowych, a nie wyłącznie za przekazywanie wiedzy, jest przedmiotem poważnej debaty na całym świecie. Warto dodać, że w ramach procesu bolońskiego, w UE uczelnie są zobowiązane do przekazywania wiedzy, kształtowania umiejęt-ności oraz właśnie formowania postaw.
64 cenia, ale długość czasu spędzonego na uczelni wyższej skutkuje spadkiem liczby prze-stępstw, zwłaszcza tych związanych z użyciem przemocy (Murray, 2009: 239). W przeci-wieństwie jednak do ochrony zdrowia, spadek przestępczości spowodowany wzrostem po-ziomu wykształcenia przynosi korzyści społeczne w bezpośredni sposób, a zatem można go zaklasyfikować jako wyraźny pozytywny efekt zewnętrzny edukacji wyższej.
W końcu za pozytywny efekt zewnętrzny kształcenia można uznać także poprawę umiejętno-ści wychowawczych absolwentów jako przyszłych rodziców, co zostało już szerzej opisane w podrozdziale dotyczącym analizy efektywności indywidualnej inwestycji w kapitał ludzki. Warto jednak w tym miejscu podkreślić, że wykształcenie wyższe jest dobrem, który może być bezkosztowo (w sensie monetarnym) transferowane pomiędzy pokoleniami, stąd można powiedzieć o występowaniu mnożnika w zakresie inwestycji w studia wyższe – inwestycja podjęta przez przedstawicieli jednego pokolenia przynosi dodatkowy zwrot w kolejnym poko-leniu, wpływając na łączny zasób kapitału ludzkiego.
Podsumowując, w literaturze przedmiotu nie brakuje analiz wskazujących na pozytywne efek-ty zewnętrzne płynące z inwesefek-tycji w edukację wyższą, jednakże większość z nich skupia się przede wszystkim na korzyściach monetarnych, takich jak niższe wydatki publiczne na zasiłki dla bezrobotnych, walkę z przestępczością czy ochronę zdrowia. Choć skala wspomnianych korzyści nie jest jednoznacznie określona, to jednak ich występowanie nie budzi kontrowersji. Znacznie więcej rozbieżności wypływa z analizy niemonetarnych korzyści płynących z edu-kacji wyższej – różnice pomiędzy badaczami nie dotyczą bowiem wyłącznie siły takich efek-tów, co wręcz samego faktu ich występowania. Wzrost poziomu wykształcenia nie przekłada się wprost na wystąpienie korzyści społecznych w postaci np. redukcji społecznego wyklu-czenia czy nierówności, zwiększenia mobilności społecznej albo wzrostu szeroko rozumiane-go kapitału społecznerozumiane-go. Dzieje się tak dlaterozumiane-go, gdyż efekty te są uzależnione od programów kształcenia, w tym programów formacyjnych – w uproszczony sposób można powiedzieć, że im większy nacisk na postawy i zachowania indywidualistyczne, tym mniejsza skala wystę-powania efektów zewnętrznych i niższa społeczna efektywność studiów wyższych.
Niezależnie jednak od powyższych wątpliwości, nie sposób nie dostrzegać pozytywnych efektów zewnętrznych, zwłaszcza z perspektywy ekonomicznej (np. wzrost gospodarczy), ale także społecznej. W rezultacie oznacza to, że państwo może odnieść wymierną korzyść z prowadzenia polityki w zakresie edukacji wyższej, w tym przede wszystkim finansowania studiów wyższych, skutkującej m.in. zwiększeniem ich dostępności. Skala zaangażowania
65 finansowego państwa powinna być oczywiście uzależniona od siły opisanych w niniejszym rozdziale pozytywnych efektów zewnętrznych kształcenia na poziomie wyższym oraz ich relacji do korzyści indywidualnych. Innymi słowy, im wyższy udział w sumie korzyści indy-widualnych i zewnętrznych (gospodarczych, społecznych) tych drugich, tym wyższa powinna był skłonność państwa do aktywnego działania na tym polu, oczywiście przy założeniu, że decydenci polityczni w procesie kreowania polityki uwzględniają wskaźniki o charakterze ekonomicznym22. Warto jednak pamiętać, że tak jak w przypadku każdej innej polityki sekto-rowej, także w zakresie edukacji wyższej zadaniem państwa będzie wykorzystanie takich na-rzędzi, które umożliwią optymalizację poziomu publicznych inwestycji w edukację wyższą z perspektywy wielkości pozytywnych efektów zewnętrznych oraz oczekiwań jednostek (wy-borców).
22 Z powodu występowania różnic pomiędzy krajami skala zaangażowania poszczególnych państw w finanso-wanie edukacji wyższej powinna różnić się od siebie - szczegółowe dane dot. poziomu efektywności indywidu-alnej i zewnętrznej studiów wyższych w krajach OECD zostaną przedstawione i omówione w rozdziale drugim niniejszej dysertacji.
66 1.5. Optymalizacja polityki państwa w zakresie finansowania studiów wyższych
Na podstawie przedstawionej dotąd argumentacji można jednoznacznie stwierdzić, że edukacja wyższa niesie ze sobą zarówno korzyści indywidualne, jak i korzyści publiczne (pozytywne efekty zewnętrzne) – spór toczy się jedynie co do ich siły oraz wzajemnych relacji pomiędzy nimi23. Ze względu na występowanie pozytywnych efektów zewnętrznych istnieją zatem wyraźne przesłanki dla aktywnej roli państwa w obszarze edukacji wyższej. Jednak poza pytaniem, czy prowadzić taką politykę, decydenci muszą odpowiedzieć sobie na dwa dodatkowe pytania:
1) Jakie narzędzia umożliwią optymalizację polityki publicznej w zakresie finansowania studiów wyższych z perspektywy realizacji ekonomicznej efektywności zewnętrznej? 2) W jaki sposób zagwarantować realizację kryterium efektywności indywidualnej oraz