Kierunki i narzędzia reformy finansowania studiów wyższych po stronie przychodowej przychodowej

Biorąc pod uwagę ograniczoną skuteczność i skalę rozwiązań po stronie wydatkowej, szansą na rozwiązanie problemów finansowych uczelni wyższych jest wprowadzenie niepopularnych społecznie rozwiązań po stronie przychodowej (revenue-side), w tym zwłaszcza schematów współfinansowania kosztów studiów wyższych (cost-sharing). Jakkolwiek z perspektywy studenta nie ma znaczenia, czy to współfinansowanie ma dotyczyć kosztów kształcenia czy kosztów utrzymania, rozróżnienie to ma niezwykle istotne znaczenie dla decydentów poli-tycznych – dobór narzędzi polityki musi być ściśle uzależniony od celu wsparcia (koszty kształcenia czy koszty utrzymania, a może jedne i drugie).

Najprostszym narzędziem mającym na celu przeniesienie części kosztów kształcenia na stu-dentów jest wprowadzenie czesnego za studia lub jego podwyższenie, o ile taka opłata została wprowadzona już wcześniej. Wprowadzenie czesnego może odbyć się na dwa sposoby – albo bezpośrednimi kosztami kształcenia zostają obarczeni studenci lub ich rodzice, albo też kosz-ty te pokrywają firmy prywatne.

To drugie rozwiązanie jest oczywiście znacznie bardziej skomplikowane, gdyż student, które-go czesne pokrywane jest przez określone przedsiębiorstwo, najczęściej musi zobowiązać się do pracy na jego rzecz po ukończeniu studiów przez określony czas. W takim przypadku ist-nieje przynajmniej kilka pytań, związanych z koniecznością konstruowania umów pomiędzy studentami a ich przyszłymi pracodawcami oraz uczelniami wyższymi, które otrzymują pie-niężny ekwiwalent kosztów kształcenia:

1) Kto sporządza takie umowy i odpowiada za ich wykonanie? 2) Kto ponosi koszty administracyjne takich umów?

3) Jaka jest formuła egzekucji należności przez firmę w przypadku zerwania umowy przez studenta lub nieukończenia przez niego studiów?

107 Poza trudnościami formalnymi, w przypadku takiego rozwiązania istnieją też wątpliwości natury etycznej, gdyż pracodawca kupuje sobie lojalność pracownika, który sam jest zabez-pieczeniem kontraktu⁴³.

Poza współfinansowaniem kosztów kształcenia, które odbywa się przy wykorzystaniu cze-snych, wprowadzenie rozwiązań z zakresu cost-sharing dotyczy także pozostałych kosztów związanych z edukacją wyższą, w tym kosztów zakupu pomocy naukowych oraz przede wszystkim kosztów utrzymania, w tym dojazdów lub wynajmu lokalu mieszkalnego poza miejscem stałego pobytu. Przeniesienie kosztów utrzymania na studentów i ich rodziny jest nadal, przynajmniej w Europie, znacznie mniej kontrowersyjne niż wprowadzenie czesnych, choć warto wspomnieć, że na Starym Kontynencie w latach 70. i 80. ubiegłego wieku pojawi-ła się koncepcja wprowadzenia tzw. ppojawi-łacy studenckiej, o wartości porównywalnej z ppojawi-łacą rówieśników, którzy nie podjęli studiów. Zwolennicy takiego pomysłu argumentowali, że pozytywne efekty zewnętrzne wypływające z edukacji wyższej są tak duże, że w interesie państwa jest udzielenie studentom wszelkiej pomocy materialnej. Pomysł ten jednak został zarzucony wraz z umasowieniem się studiów wyższych w ostatniej dekadzie XX wieku (Johnstone, Marcucci, 2010: 48).

Zanim przejdziemy do analizy poszczególnych narzędzi współfinansowania studiów wyż-szych, warto na chwilę zatrzymać się na wzajemnej relacji pomiędzy kosztami kształcenia a kosztami utrzymania, zwłaszcza w kontekście wysokości czesnego. Johnstone i Marcucci, którzy przeanalizowali zjawisko współfinansowania studiów wyższych w większości krajów świata, zwrócili uwagę, że niezwykle trudno jest oszacować koszty utrzymania, gdyż cechują się one niezwykle wysoką elastycznością względem kosztów kształcenia wyrażonych wyso-kością czesnego. Z tego też powodu można wnioskować, że czesne cechują się cenową niee-lastycznością – studenci są gotowi do istotnej redukcji kosztów utrzymania w celu opłacenia kosztów kształcenia.

W tym kontekście niezwykle ważne jest pytanie o wysokość czesnych, gdyż ze względu na swoją cenową nieelastyczność mają one istotny wpływ na zasób środków przeznaczanych na pokrycie kosztów utrzymania, a przez to na jakość życia studentów. Zgodnie z sugestią Salerno, przedstawioną w poprzednim podrozdziale, w przypadku modelu zorientowanego rynkowo wysokość czesnego powinna być ustalana przez poszczególne uczelnie na podstawie

43 Problem ten będzie szerzej poruszony przy analizie prywatnych kontraktów zabezpieczanych potencjałem edukacyjnym jednostki (private human capital contracts) w rozdziale trzecim.

108 ponoszonych kosztów kształcenia i/lub w procesie konkurencji pomiędzy uczelniami – trzeba bowiem pamiętać, że czesne jest nie tylko sposobem na pozyskanie dodatkowych środków, ale także sygnałem wysyłanym do otoczenia na temat jakości i prestiżu studiów na danej uczelni, co ułatwia potencjalnym kandydatom dokonanie racjonalnego wyboru kierunku kształcenia oraz szkoły. W rezultacie, istnienie różnic w wysokości czesnych wpływa pozy-tywnie na efektywność alokacji zasobów, gdyż wybór studiów powinien odpowiadać indywi-dualnym preferencjom, zarówno studentów, jak i pracodawców. Co za tym idzie, im więcej będzie szkół wyższych oferujących programy studiów, odpowiadające różnym preferencjom, tym większa powinna być różnorodność w zakresie wysokości czesnych.

Czy powinny istnieć dolne i górne limity wysokości czesnych? Z perspektywy realizacji kry-terium efektywności, odpowiedź na to pytanie jest negatywna. Wprowadzenie maksymalnej wysokości czesnych ogranicza bowiem bodźce, motywujące do zwiększania jakości kształce-nia, która w zależności od kierunku studiów w mniejszym lub większym stopniu uwarunko-wana jest wysokością nakładów finansowych. Z kolei ustalenie minimalnej wartości opłat za studia prowadzi do osłabienia bodźców, skłaniających uczelnie wyższe do zwiększania efektywności kosztowej kształcenia.

Natomiast w przypadku odgórnego wprowadzenia jednakowej stawki czesnego, mamy do czynienia z występowaniem obydwu wspomnianych efektów, co jest kolejnym argumen-tem przeciw ujednoliceniu opłat za studia. Ponadto w sytuacji, w której wsparcie z budżetu państwa uzależnione jest od zmiennych decyzji politycznych, uczelnie wyższe w celu zagwa-rantowania sobie stabilności finansowania powinny mieć autonomię prowadzenia polityki dostosowawczej w zakresie wysokości czesnych. W innym przypadku, skutkiem spadku wy-sokości transferów publicznych i niemożności dostosowania się uczelni do tej sytuacji po-przez podniesienie opłat za studia, będzie pogorszenie się sytuacji finansowej szkół wyż-szych, a tym samym prawdopodobny spadek jakości kształcenia.

Istnieje jeszcze jeden poważny argument, który przemawia za uelastycznieniem wysokości opłat za studia – przy sztywnym poziomie czesnych osoby wybierające słabsze uczelnie mu-szą płacić za edukację dokładnie tyle samo, ile studenci najlepszych kierunków na najbardziej prestiżowych uniwersytetach.

Podsumowując, niezależnie od braku popularności idei współfinansowania studiów wyż-szych, istnieje wiele przesłanek uzasadniających potrzebę wprowadzenia zmian idących

109 w kierunku przeniesienia części kosztów kształcenia na studentów. Należą do nich m.in. (Johnstone, Marcucci, 2010: 55):

1) zwiększenie przychodów uczelni wyższych,

2) poprawa sprawiedliwości systemu finansowania poprzez redukcję subsydiów dla dzie-ci rodziców, które i tak dysponują odpowiednimi środkami do sfinansowania edukacji, oraz

3) zwiększenie sprawiedliwości/równości szans w dostępie do studiów wyższych.

Nie oznacza to jednak, że panuje powszechna zgoda co do wprowadzenia takiego rozwiąza-nia. Opór zarówno wobec wprowadzenia czesnych, jak i towarzyszących im nowych, pu-blicznych schematów współfinansowania studiów wyższych, opartych o szeroko rozumiany instrument ICL, ma różne przyczyny. Po pierwsze, wbrew racjonalnym argumentom o wystę-powaniu korzyści prywatnych z edukacji, w opinii części społeczeństwa studia wyższe są dobrem publicznym, które powinno być świadczone w całości bezpłatnie, w oparciu o finan-sowanie z budżetu państwa. W rezultacie wprowadzenie opłat za studia jest posunięciem bar-dzo ryzykownym z perspektywy politycznej.

Po drugie, wprowadzenie czesnych lub ich podwyższenie niekoniecznie musi prowadzić do zwiększenie zasobów finansowych uczelni. Wynika to z faktu, że władze publiczne w ob-liczu rosnących przychodów uczelni mogą być skłonne do zmniejszenia wysokości subsy-diów przekazywanych na edukację wyższą, albo poprzez przekazanie tych środków na reali-zację innych celów publicznych, albo poprzez obniżenie wysokości obciążeń podatkowych44

.

Z kolei powodem oporu wobec wprowadzania publicznych schematów współfinansowania studiów wyższych jest w pierwszej kolejności obawa o koszty egzekucji spłat kredytów stu-denckich typu ICL (czy to w formie zindywidualizowanej, czy też podatku absolwenckiego), udzielonych studentom w celu pokrycia przez nich kosztów czesnego. Nie jest to obawa bez-zasadna, warto bowiem pamiętać, że ściąganie zadłużenia, związanego z zaciągnięciem kre-dytu typu ICL, jest zadaniem trudnym i związanym z dodatkowymi kosztami administracyj-nymi, których wysokość zależy od stopnia skuteczności publicznych służb zajmujących się ściąganiem podatków. Dodatkowo, schematy takie wprowadzają długoterminowe zobowiąza-nia dla budżetu państwa, których wartość jest bardzo trudna do precyzyjnego oszacowazobowiąza-nia ze względu na tzw. „przepuszczalność” systemu (emigracja zarobkowa, unikanie spłat, praca

44 Sytuacja taka wystąpiła na Węgrzech po reformie z 2012 roku – zostanie ona opisana szczegółowo w rozdzia-le czwartym.

110 w „szarej strefie”, etc.). Po drugie, wprowadzenie schematu współfinansowania wiąże się z realnym kosztem politycznym – nawet perfekcyjnie przygotowana kampania informacyjna, pokazująca zalety tego rozwiązania, może nie uchronić rządzących przed utratą poparcia spo-łecznego.

111 2.4 Źródła finansowania studiów wyższych

W celu przeprowadzenia analizy modelu finansowania studiów wyższych niezbędne jest do-konanie klasyfikacji i opisu podmiotów, będących źródłami finansowania (współfinansowa-nia) edukacji wyższej. Na rynku edukacji wyższej wyróżnić można pięć grup podmiotów, które różnią się od siebie zarówno ze względu na źródło pochodzenia środków finansowych, jak i zasady ich udostępniania (wsparcie o charakterze zwrotnym w ujęciu pieniężnym lub niepieniężnym, np. wdzięczność lub lojalność). Są nimi:

1) państwo, czyli w demokracjach liberalnych de facto podatnicy, 2) rodzice/rodzina studenta,

3) studenci,

4) instytucje sektora finansowego,

5) grantodawcy indywidualni i instytucjonalni (firmy, międzynarodowe organizacje wy-znaniowe i społeczne, etc.).

Przedstawiciele każdej z powyższych grup są jednocześnie aktorami w procesie politycznym i wszyscy z nich mogą odgrywać ważną rolę zarówno we wprowadzaniu zmian, jak i ich blo-kowaniu, stąd też jakakolwiek reforma finansowania studiów wyższych musi uwzględniać ich zróżnicowane interesy. Ponadto, każdy ze wspomnianych aktorów w odmienny sposób defi-niuje swoje zaangażowanie w proces kształtowania modelu finansowania studiów.

Budżet państwa w większości państw świata stanowi podstawowe źródło finansowania stu-diów wyższych. Budżet może pozyskiwać środki z następujących źródeł: dochodów ze sprze-daży zasobów naturalnych, podatków od towarów/usług i podatków dochodowe oraz obliga-cji. Dodatkowo, budżet państwa może zwiększyć swoje dochody w wyniku obniżenia warto-ści pieniądza poprzez stymulowanie inflacji (tzw. podatek inflacyjny). Dochody pozyskane przez budżet państwa nie są jednak nieograniczone, a dodatkowo w wielu przypadkach rząd, a więc podmiot prowadzący politykę edukacyjną, nie ma wpływu ani na dochody ze sprzeda-ży zasobów naturalnych, ani na poziom inflacji, który uzależniony jest polityki monetarnej, prowadzonej w wielu krajach przez niezależny lub nie w pełni zależny bank centralny. Jedy-nym stosunkowo elastyczJedy-nym źródłem środków finansowych dla budżetu państwa są podatki, jednak w ich przypadku również istnieją ograniczenia, bowiem nadmierny wzrost opodatko-wania może prowadzić do zmniejszenia wpływów budżetowych (tzw. krzywa Laffera). Pro-blem związany z ograniczeniem możliwości pozyskiwania środków z tytułu podatków do-chodowych dodatkowo pogłębiony jest przez zjawisko globalizacji i „mobilności” dochodów

112 – w rezultacie coraz trudniej wprowadzić dziś wyraźną progresję podatkową, która mogłaby umożliwić pozyskiwanie dodatkowych dochodów przez budżet państwa (Johnstone, Marcuc-ci, 2010: 50). Co więcej, polityka edukacyjna nie jest jedyną polityką państwa – musi ona konkurować z innymi politykami sektorowymi. W obliczu zmian demograficznych, gospo-darczych i politycznych, jak również ze względu na siłę i poziom konsolidacji grup wpływu, szkolnictwo wyższe bardzo rzadko uzyskuje priorytetowy status w wydatkach publicznych.

Drugim ważnym źródłem finansowania studiów wyższych są rodzice, lub w szerszym ujęciu, rodziny studentów. Gospodarstwa domowe tradycyjnie zaangażowane są w pokrywanie kosz-tów związanych ze studiami wyższymi, choć wielkość i udział tego źródła w łącznych inwe-stycjach edukacyjnych uzależniony jest od istniejącego modelu finansowania. Nie można jed-nak stwierdzić, że wydatki publiczne i prywatne mają charakter w pełni substytucyjny, gdyż w przypadku uczelni wyższych często nie zachodzi zjawisko wypychania (crowding-out) – uniwersytety zwiększając swoje przychody poprzez uruchomienie nowych źródeł finansowa-nia, nie rezygnują tak łatwo z dotychczasowych (Bowen, 1980).

Jak zauważają Johnstone i Marcucci, wsparcie finansowe ze strony rodziców/rodzin jest w dużym stopniu uzależnione od czynników kulturowych – podział nie przebiega tu bynajm-niej pomiędzy światem anglosaskim i kontynentalnym. W krajach anglosaskich, gdzie poziom finansowania studiów wyższych ze środków publicznych jest relatywnie niższy, status alma mater wybranej przez dzieci jest czynnikiem wpływającym na status ekonomiczno-społeczny rodziców. Prestiż związany z zapewnieniem dzieciom możliwości studiowania na najlep-szych, a zatem i najdroższych uczelniach, odgrywa więc w tym procesie niezwykle ważną rolę. W przypadku krajów Europy kontynentalnej, funkcjonujących na zasadzie państwa do-brobytu, problem ten nie odgrywał aż dotąd tak istotnej roli ze względu na publiczne finan-sowanie kosztów kształcenia i częściowe finanfinan-sowanie kosztów utrzymania. Pozostałe koszty były jednak pokrywane przez rodziców z powodu dość silnego i powszechnie akceptowanego obowiązku alimentacyjnego rodziców wobec ich dzieci. Szczególnym wyjątkiem są jednak kraje skandynawskie – tam wsparcie rodziców jest rzadkością, co więcej, jest nawet źle po-strzegane przez opinię publiczną. Sytuacja ta wynika z przekonania, że rodzice płacąc podatki mają prawo wymagać od państwa gwarancji świadczenia bezpłatnych usług publicznych (Johnstone, Marcucci, 2010: 51).

Jednym z kluczowych elementów analizy roli rodziców (rodzin) jako źródła finansowania edukacji wyższej jest sposób percepcji studentów w społeczeństwie. W zależności bowiem

113 od tego, czy studenci postrzegani są jako osoby dorosłe, biorące odpowiedzialność za swoje życie, czy też dzieci, będące wciąż uzależnione od rodziców, rola tych ostatnich będzie albo większa, albo mniejsza. I tak, w krajach anglosaskich oraz w Europie Północnej i Zachodniej, gdzie następuje szybkie zerwanie więzi typu rodzic−dziecko (np. Wielka Brytania, Holandia) można zaobserwować znacznie wyższe poparcie dla rozwiązań, w których obciążenia finan-sowe ponoszone są przez samych studentów w oparciu o schemat odroczenia spłaty (deferred cost). Jednym z takich rozwiązań jest kredyt studencki, którego spłata jest uzależniona od wysokości przyszłych dochodów absolwentów studiów wyższych. Z kolei w krajach Europy Południowej, gdzie młodzi ludzie długo pozostają w domach rodzinnych, bardziej akcepto-walne są rozwiązania, w których koszty studiów pokrywane są w momencie korzystania z usługi edukacyjnej (up-front cost), przez co w oczywisty sposób obciążają częściej rodzi-ców/rodziny studentów (Johnstone, Marcucci, 2010: 51)45

.

Kolejną grupą podmiotów, zaangażowanych w finansowanie studiów wyższych, są sami stu-denci. Warto zauważyć, że pozycja studentów w modelu finansowania zależy od czynników kulturowych − w krajach, w których studenci postrzegani są jak dzieci, czyli jednostki uza-leżnione od rodziców, klasyfikuje się ich w jednej grupie wraz z rodzicami/rodzinami, czy szerzej – gospodarstwami domowymi. Odwrotnie, w tych państwach, w których dzieci prze-chodzą szybciej proces usamodzielnienia, a tym samym zmniejszenia zależności finansowej od rodziców, studenci traktowani są jako odrębne źródło finansowania studiów.

Ze względu na ograniczenia czasowe wynikające z obowiązków akademickich, dochody stu-dentów mogą być uzyskiwane z pracy w niepełnym wymiarze czasowym46

lub z pracy waka-cyjnej. Mając jednak na uwadze niewielkie kwalifikacje oraz brak doświadczenia zawodowe-go, dochody uzyskiwane przez studentów są stosunkowo niskie. Oznacza to, że muszą oni tak czy inaczej pozyskiwać dodatkowe środki od innych grup na pokrycie kosztów utrzymania lub kosztów kształcenia i utrzymania. W rezultacie studenci jako grupa, w przeciwieństwie do reszty analizowanych podmiotów, znajdują się przede wszystkim po stronie popytowej modelu finansowania, choć oczywiście nie można całkowicie pomijać ich wkładu finansowe-go.

45 Próba zdefiniowania statusu studentów i ich pozycji względem rodziców w krajach Europy Środkowej i Wschodniej, w tym w Polsce, zostanie przeprowadzona w rozdziale 5. Na marginesie warto zauważyć, że sytu-acja związana z koniecznością podjęcia decyzji o wyprowadzeniu się od rodziców jest podobna do sytuacji, którą można zaobserwować w przypadku decyzji prokreacyjnych. Oczywiście czynniki natury materialnej od-grywają w nich istotną rolę, ale istnieje wiele przekonywających dowodów, że decyzję co do liczby posiadanych dzieci determinują głównie czynniki kulturowe.

46 Zdarzają się oczywiście przypadki łączenia studiów z pracą na pełny etat, ale trudno traktować takie rozwią-zanie jako modelowe.

114 Źródłem dodatkowych środków dla studentów mogą być rodzice/rodzina, budżet państwa, instytucje finansowe albo prywatne instytucje grantodawcze lub mecenasi. Wsparcie ze stro-ny rodziców nie wymaga precyzyjnej analizy, gdyż pomoc ta zwyczajowo nie jest obwarowa-na warunkami i ma charakter bezzwrotny (w sensie materialnym). O wiele bardziej złożony jest przypadek wsparcia, które studenci otrzymują ze strony budżetu państwa. Nawet w sytua-cji, w której państwo gwarantuje, tak jak ma to miejsce w Polsce, bezpłatną edukację (w sen-sie pokrywania z budżetu kosztów kształcenia), student i tak jest zobligowany do ponoszenia kosztów utrzymania, a w ujęciu ekonomicznym także kosztu utraconych przychodów (koszt alternatywny). Wsparcie ze strony państwa, mające na celu sfinansowanie pozakształcenio-wych kosztów edukacji wyższej, najczęściej przybiera formę albo stypendium, albo tzw. schematu współfinansowania, opartego na gwarantowanym kredycie studenckim (loan scheme), który w zależności od formy spłaty, odroczonej do momentu ukończenia studiów, może występować w kilku wariantach (Johnstone, Marcucci, 2010: 53):

1) z ustaloną wysokością rat (fixed), 2) z ratami rosnącymi z upływem czasu,

3) z ratami uzależnionymi od wysokości dochodów w przyszłości (income-contingency), 4) ze spłatą w postaci tzw. podatku absolwenckiego (graduate tax).

Z perspektywy studenta kluczowej roli nie odgrywa jednak, a przynajmniej nie powinna od-grywać, forma spłaty, co raczej zdyskontowana wartość bieżąca przyszłych spłat, uzależniona od stopy procentowej, oraz długość okresu spłaty. Obydwie te zmienne decydują bowiem o wysokości miesięcznych zobowiązań, także w przypadku kredytu, w którym spłata zadłu-żenia uzależniona jest od wysokości przyszłych dochodów (ICL), czy też podatku absolwenc-kiego (GT) – w tym konkretnym przypadku wysokość oprocentowania i przewidywana dłu-gość okresy spłaty będzie miała wpływ na realną stopę „opodatkowania” dochodu.

Czwartym potencjalnym źródłem finansowania studiów wyższych są prywatne instytucje fi-nansowe. Ich zaangażowanie w rynek edukacji wyższej może przyjąć różne formy, ale do najbardziej powszechnych instrumentów należy zaliczyć (Salmi, Hauptmann, 2006; Hahn, 2007):

1) kontrakty zabezpieczone potencjałem intelektualnym jednostki (human capital con-tracts)

2) kredyty studenckie oferowane na zasadach rynkowych, charakteryzujące się tradycyj-nym schematem spłaty,

115 3) kredyty studenckie gwarantowane przez państwo, udzielane przez banki komercyjne na preferencyjnych warunkach, np. w zakresie oprocentowania, możliwości odrocze-nia spłaty czy też tzw. wakacji kredytowych47

.

Jednym z ciekawszych trendów na rynku instrumentów finansowych, oferowanych klientom zainteresowanym pozyskaniem środków na pokrycie kosztów związanych z edukacją wyższą, jest tzw. sekurytyzacja, która została po raz pierwszy wykorzystana na rynku kredytów hipo-tecznych. Sekurytyzacja jest pozabilansową metodą pozyskiwania kapitału, polegającą na przekształceniu wyodrębnionych aktywów, charakteryzujących się regularnym strumie-niem płatności, w papiery wartościowe. W przypadku edukacji wyższej aktywami takimi są właśnie kredyty studenckie, a płatnościami − regularnie opłacane czesne lub transze kredytu studenckiego, wypłacane według określonego harmonogramu. Głównym celem sekurytyzacji z perspektywy instytucji finansowych jest przekształcenie aktywów charakteryzujących się brakiem płynności, w aktywa płynne, ze sprzedaży których można uzyskać dodatkowe środki. Oznacza to jednak, że prywatne instytucje finansowe korzystały z rosnących kosztów kształ-cenia, bowiem konieczność zaciągania wyższych kredytów studenckich otworzyła możliwość do pozyskania płynnych aktywów finansowych o znacznie większej wartości.

Po raz pierwszy sekurytyzacja rynkowych kredytów studenckich została przeprowadzona w USA w 1992 roku, co umożliwiło prawodawstwo wprowadzone przez administrację Geor-ge’a Busha (seniora). Do momentu wystąpienia kryzysu finansowego, który rozpoczął się na rynku nieruchomości w 2007 roku, wartość aktywów poddanych sekurytyzacji osiągnęła