Efektywno ĂÊ wbprzepisach ustawy o bfinansachbpublicznych

(1)

* Piotr Sokóï – dr, doc. UW, Zakïad Finansowo-Prawnych Problemów Zarzadzania, Katedra Prawnych Problemów Administracji ibZarzadzania, Wydziaï ZarzÈdzania UW.

Adres do korespondencji: Zakïad Finansowo-Prawnych Problemów Zarzadzania, Katedra Prawnych Problemów Administracji ibZarzadzania, Wydziaï ZarzÈdzania UW, ul. Szturmowa 1/3, 02-678bWarszawa, e-mail: sokolp@wz.uw.edu.pl.

Efektywno ĂÊ wbprzepisach ustawy o bfinansachbpublicznych

Piotr Sokó ï

^*

W artykule przedstawiono znaczenie pojÚcia efektywnoĂci wbobszarze finansów publicznych.

Rozwaĝania przeprowadzono wboparciu obprzepisy ustawy zbdnia 27 sierpnia 2009 r. obfinan- sach publicznych. Dla potrzeb tekstu wyróĝniono efektywnoĂÊ wbdwóch przekrojach. Pierwszy dotyczy efektywnoĂci przedmiotowej wbzakresie gospodarowania Ărodkami publicznymi. Drugi obejmuje efektywnoĂÊ podmiotowÈ zwiÈzanÈ zbfunkcjonowaniem jednostek organizacyjnych sektora finansów publicznych.

Sïowa kluczowe: finanse publiczne, efektywnoĂÊ, Ărodki publiczne, jednostki sektora finansów publicznych.

Nadesïany: 08.06.17 | Zaakceptowany do druku: 25.08.17

Efficiency in the provisions of the Public Finance Act

The article discusses the importance of efficiency in the regulations on public finances. The considerations were based on the provisions of the Act of 27 August 2009 on public finances.

For the purposes of this article, efficiency has been distinguished in two sections. The first deals with the effectiveness of the public funds management. The second involves the subjective efficiency associated with the functioning of organizational units of the public finance sector.

Keywords: public finance, efficiency, public fund, units of the public finance sector.

Submitted: 08.06.17 | Accepted: 25.08.17

JEL: K49

Studia i Materiaïy, 2/2017 (24), cz. 1: 60– 67 ISSN 1733-9758, © Wydziaï ZarzÈdzania UW DOI 10.7172/1733-9758.2017.24.6

Wprowadzenie

EfektywnoĂÊ wb obszarze finansów publicznych jest, szczególnie obecnie, przedmiotem wielu opracowañ ibdyskusji obcharakterze naukowym. Wskazuje siÚ wb nich, ĝe gospodarowanie Ărodkami publicznymi oraz funkcjonowanie wielu form jednostek

sektora finansów publicznych powinno mieÊ na celu maksymalizacjÚ skutecznoĂci ibefek- tywnego realizowania zadañ publicznych (Jasztal, 2015). Ten wÈtek jest rozwijany wb aspektach ekonomicznych, spoïecznych czy politycznych. W tym miejscu warto zastanowiÊ siÚ, jak problematyka efek- tywnoĂci finansów publicznych ujmowana

(2)

jest wb obowiÈzujÈcych przepisach zawar- tych wb ustawie zb dnia 27 sierpnia 2009 r obfinansach publicznych (zwanej dalej ufp).

Celem niniejszego artykuïu jest przedsta- wienie regulacji ustawowych odnoszÈcych siÚ do efektywnoĂci przedmiotowej (Ărodki publiczne) ibpodmiotowej (jednostki sektora finansów publicznych). Ze wzglÚdu na tak przyjÚty cel wbprzeprowadzonej analizie for- malno-prawnej pominiÚte zostanÈ aspekty dotyczÈce metod oceny efektywnoĂci oraz pomiaru dokonañ jednostek sektora finan- sów publicznych (StrÈk, 2012; ZiÚbicki, 2014).

1. Wymiary efektywnoĂci

EfektywnoĂÊ jest jednÈ zbpodstawowych kategorii wykorzystywanych do opisu stanu jednostek, dziaïañ/procesów czy rezultatów.

Z tego punktu widzenia efektywnoĂÊ jest pojÚciem wieloznacznym, przedstawianym zb róĝnych perspektyw wb naukach: prakseologii, ekonomii ibzarzadzania.

W prakseologii efektywnoĂÊ jest Ăci- Ăle powiÈzana ze sprawnoĂciÈ ib oznacza dodatniÈ cechÚ dziaïañ, które dajÈ pozy- tywnie oceniany wynik. Nie ma tu zna- czenia, czy wynik ten byï zamierzony, czy teĝ nie (Pszczoïowski, 1978). Mamy tu do czynienia zb realizacjÈ celów ib zwiÈzanymi zb tym nakïadami. Atrybutami sprawnego dziaïania sÈ: skutecznoĂÊ, korzystnoĂÊ ibekonomicznoĂÊ (Kieĝun, 1998). Skutecz- noĂÊ oznacza zgodnoĂÊ zb zamierzonym celem. KorzystnoĂÊ to dodatnia róĝnica miÚdzy wynikiem uĝytecznym ab kosztami dziaïania. Z kolei ekonomicznoĂÊ wyraĝa stosunek wyniku uĝytecznego do kosztów dziaïania. Dziaïanie moĝna okreĂliÊ jako ekonomiczne, gdy stosunek ten jest wiÚkszy od jednoĂci.

W wymiarze ekonomicznym efektyw- noĂÊ to dziaïanie, którego celem jest osiÈ- gniÚcie danego efektu przy wykorzystaniu jak najmniejszej iloĂci dostÚpnych zasobów lub osiÈgniÚcie najlepszego rezultatu przy wykorzystaniu okreĂlonej iloĂci zasobów (Black, 2008). Dziaïanie to oznacza osiÈ- ganie okreĂlonego celu przy wykorzystaniu posiadanych zasobów zawsze wbsposób jak najbardziej skuteczny ib najmniej marno- trawny (Szudy, 2013). EfektywnoĂÊ ekonomiczna jest funkcjÈ wartoĂci produktu postrzeganÈ przez klienta ibproduktywnoĂci.

Wpïyw na te kategorie majÈ: uĝytecznoĂÊ (jakoĂÊ), cena produktu, wielkoĂÊ produktu

ibkoszt jednostkowy (Pawïowski, 2009). Dla klienta wartoĂÊ produktu jest postrzegana jako relacja uĝytecznoĂci (jakoĂci) do ceny, natomiast wb przypadku produktywnoĂci uwzglÚdnia siÚ relacjÚ wartoĂci produkcji ibkosztu jednostkowego.

W naukach ob zarzÈdzaniu efektywnoĂÊ moĝna rozpatrywaÊ wbkilku pïaszczyznach (Pawïowski, 2014). Pierwsza, zwiÈzana zb podejĂciem celowoĂciowym, polega na nastÚpujÈcej sekwencji – najpierw dokony- wana jest ocena efektywnoĂci stopnia realizacji zaïoĝonego celu, ab póěniej – ocena poziomu wykorzystania dostÚpnych zaso- bów. Druga obejmuje podejĂcie systemowe.

W tym znaczeniu efektywnoĂÊ to umiejÚt- noĂÊ funkcjonowania organizacji wbniepew- nym otoczeniu zbjednoczesnym ksztaïtowa- niem tego otoczenia wbkierunku dogodnym dla samej organizacji. Wreszcie, pïaszczyzna trzecia, zwiÈzana zbpodejĂciem wielokryte- rialnym, wbktórej efektywnoĂÊ opiera siÚ na osiÈganych przez organizacjÚ wyznaczonych celach, speïnianiu okreĂlonych warunków ibutrzymywaniu przyjÚtych standardów. We wszystkich tych pïaszczyznach wb efektyw- noĂci akcentuje siÚ wykorzystanie wb peïni posiadanych zasobów do wytwarzania pro- duktów, na które wystÚpuje zapotrzebowa- nie na rynku, przy czym dziaïalnoĂÊ ta pro- wadzona jest bez zbÚdnego gromadzenia zapasów (Sulmicki, 1978). Moĝna wskazaÊ, ĝe wbnaukach obzarzÈdzaniu dominuje pojÚ- cie efektywnoĂci organizacyjnej, okreĂlanej równieĝ efektywnoĂciÈ funkcjonowania systemu, przez którÈ rozumie siÚ zdolnoĂÊ organizacji do bieĝÈcego ib strategicznego przystosowania siÚ do zmian wb otoczeniu oraz produktywnego wykorzystania posiadanych zasobów do realizacji zaplanowa- nych celów (Szymañska, 2010).

Z dotychczasowych rozwaĝañ wynika, ĝe efektywnoĂÊ oznacza wielkoĂÊ uzyskanych efektów wbrelacji do wielkoĂci poniesionych nakïadów. W Ăwietle tak rozumianej efek- tywnoĂci naleĝy wskazaÊ dodatkowo spraw- noĂÊ oraz skutecznoĂÊ jako kategorie ĂciĂle ïÈczÈce siÚ zb efektywnoĂciÈ. SprawnoĂciÈ jest dziaïanie we wïaĂciwy sposób, ab sku- tecznoĂÊ wiÈĝe siÚ zbprzyjÚciem wïaĂciwego celu do realizacji. EfektywnoĂÊ moĝe zatem stanowiÊ wypadkowÈ skutecznoĂci ibspraw- noĂci (Cabaïa, 2007). Identyfikacja efektyw- noĂci rozumianej jako stosunek efektu do nakïadu jest stosunkowo ïatwa do zastoso- wania tylko wbprzypadku niektórych rodza- jach dziaïalnoĂci. MogÈ to byÊ np.bprocesy

(3)

produkcji czy sprzedaĝy. Natomiast znacz- nie trudniejsze jest wykazanie efektywnoĂci wbrealizacji zadañ publicznych. W tym przypadku efektywnoĂÊ oznacza zbiór relacji ekonomicznych wbpostaci przepïywów pie- niÚĝnych pomiÚdzy uczestnikami dziaïalno- Ăci sïuĝÈcej realizacji zadañ wyznaczonych prawem przez wïadzÚ publicznÈ ib zaleĝy wbznacznej mierze od trafnoĂci doboru oraz prawidïowoĂci skonstruowania instrumen- tów pieniÚĝnych (Filipiak, 2011).

Moĝna jednak, majÈc caïy czas na uwa- dze trudnoĂci wb okreĂleniu efektywnoĂci wb realizacji zadañ publicznych, przyjÈÊ, ĝe wbobszarze finansów publicznych – uwzglÚd- niajÈc przepisy ufp – efektywnoĂÊ naleĝy rozpatrywaÊ wb dwóch pïaszczyznach. To rozróĝnienie wynika zb ujÚcia efektywnoĂci wbnaukach prakseologii, ekonomii ibzarzadzania, gdzie wyraěnie wskazuje siÚ na efek- tywnoĂÊ procesu/czynnoĂci oraz efektywnoĂÊ podmiotu/jednostki. Pïaszczyzna pierwsza dotyczy efektywnoĂci procesów/czynnoĂci.

W przypadku finansów publicznych cho- dzi tu obprocesy zwiÈzane zbgromadzeniem ibrozdysponowaniem Ărodków publicznych.

Pïaszczyzna druga dotyczy efektywnoĂci podmiotu/jednostki. W przypadku finansów publicznych sÈ to jednostki organizacyjne sektora finansów publicznych. UwzglÚdnia- jÈc dotychczasowe rozwaĝania, moĝemy, dla potrzeb niniejszego opracowania, wyróĝniÊ efektywnoĂÊ przedmiotowÈ ib podmiotowÈ wbobszarze finansów publicznych regulowa- nych ufp. Wb tak rozumianej efektywnoĂci naleĝy takĝe zwracaÊ uwagÚ na skutecznoĂÊ ibsprawnoĂÊ.

2. EfektywnoĂÊ przedmiotowa

wbustawie obfinansach publicznych Zgodnie zbart. 3 ufp wbujÚciu przedmio- towym finanse publiczne obejmujÈ pro- cesy zwiÈzane zb gromadzeniem Ărodków publicznych oraz ich rozdysponowaniem, wbszczególnoĂci:

– gromadzenie dochodów ib przychodów publicznych,

– wydatkowanie Ărodków publicznych, – finansowanie potrzeb poĝyczkowych

budĝetu pañstwa,

– zaciÈganie zobowiÈzañ angaĝujÈcych Ărodki publiczne,

– zarzÈdzanie Ărodkami publicznymi, – zarzÈdzanie dïugiem publicznym, – rozliczenia zb budĝetem Unii Euro-

pejskiej.

Z powyĝszej enumeracji jednoznacz- nie wynika, ĝe obiektem kompleksowo obejmujÈcym przedmiot zainteresowania finansów publicznych sÈ Ărodki publiczne.

Na gruncie przepisów prawa nie wystÚpuje definicja Ărodków publicznych. Analizu- jÈc art.b3buofp, moĝna jednak wskazaÊ, ĝe wb zakresie Ărodków publicznych moĝemy rozróĝniÊ Ărodki obcharakterze wpïywów do sektora finansów publicznych, zarówno od podmiotów zaliczanych do tego sektora, jak ibspoza niego, abtakĝe wypïywów zbtego sektora do podmiotów zaliczanych do sektora finansów publicznych, abtakĝe innych.

Po stronie wpïywów art. 5 ufp wymienia trzy formy Ărodków publicznych. SÈ to: dochody, Ărodki zagraniczne oraz przychody. ¥rodki publiczne wb pierwszej formie wbpostaci dochodów obejmujÈ szeroki katalog, do którego zalicza siÚ m.in.: daniny publiczne oraz inne dochody budĝetu pañ- stwa, jednostek samorzÈdu terytorialnego oraz innych jednostek sektora finansów publicznych, wpïywy ze sprzedaĝy wyrobów ib usïug Ăwiadczonych przez jednostki sektora finansów publicznych, dochody zbmie- nia jednostek sektora finansów publicznych.

Druga forma, Ărodki zagraniczne, obejmuje Ărodki pochodzÈce zb budĝetu Unii Europejskiej oraz niepodlegajÈce zwrotowi Ărodki zbpomocy udzielanej przed pañstwa czïonkowskie Europejskiego Porozumie- nia obWolnym Handlu (EFTA) oraz Ărodki pochodzÈce ze ěródeï zagranicznych, nie- podlegajÈce zwrotowi.

WĂród przychodów obejmujÈcych grupÚ trzeciÈ Ărodków publicznych wymieniono natomiast przychody budĝetu pañstwa ib budĝetów jednostek samorzÈdu terytorialnego oraz innych jednostek sektora finansów publicznych, pochodzÈce m.in. ze sprzedaĝy papierów wartoĂciowych, zb prywatyzacji majÈtku Skarbu Pañstwa oraz majÈtku jednostek samorzÈdu terytorialnego, ze spïat poĝyczek ibkredytów udzielonych ze Ărodków publicznych, zbotrzyma- nych poĝyczek ibkredytów.

Podziaï ten jest nieostry. Wydawaïoby siÚ, ĝe dochody majÈ charakter Ărodków pochodzenia krajowego, bezzwrotnego ib ogólnego, Ărodki zb budĝetu Unii Euro- pejskiej majÈ charakter Ărodków zagranicznych, bezzwrotnych ale celowych. Nato- miast przychody sÈ Ărodkami zwrotnymi, krajowymi lub zagranicznymi. Uwaĝna analiza wskazuje, ĝe ta klasyfikacja cza- sami nie ma odzwierciedlania wb praktyce

(4)

finansów publicznych. Zdarza siÚ bowiem, ĝe niektóre formy przychodów nie majÈ charakteru zwrotnego (np. przychody zbpry- watyzacji). Wszystkie wymienione formy przychodów ïÈczy natomiast przeznaczenie, którym jest pokrycie potrzeb poĝyczkowych budĝetu pañstwa.

W przypadku wpïywów Ărodków publicznych zagadnienie efektywnoĂci moĝe byÊ rozpatrywane wb postaci ich absorpcji przez system finansów publicznych. Wiel- koĂÊ tych wpïywów zaleĝy od polityki spoïecznej ib gospodarczej wïadzy publicznej, obowiÈzujÈcej doktryny politycznej oraz konsekwencji wb realizacji programu wyborczego. EfektywnoĂÊ zb naciskiem na skutecznoĂÊ wpïywów Ărodków publicznych polega przede wszystkim na ich ĂciÈgalnoĂci (np.bwbpostaci podatków, skïadek ibopïat).

Zgodnie zbart. 162 ufp ustalanie, pobieranie ib odprowadzanie dochodów budĝetu pañ- stwa nastÚpuje na zasadach ibwbterminach wynikajÈcych zbobowiÈzujÈcych przepisów.

Naleĝy wbtym miejscu pamiÚtaÊ, ĝe budĝet pañstwa jako plan finansowy wb zakresie dochodów jest tylko prognozÈ na nastÚpny rok budĝetowy. Zgodnie zb art. 52.1 ufp ujÚte wbbudĝetach dochody ibprzychody sÈ wartoĂciami minimalnymi. O skutecznoĂci moĝna mówiÊ zatem wbsytuacji, gdy zostanie osiÈgniÚty przynajmniej minimalny, zaïoĝony poziom wpïywów.

W wiÚkszym stopniu ob efektywnoĂci moĝemy mówiÊ, jeĂli dokonamy zestawie- nia dotyczÈcego przeznaczenia Ărodków publicznych. W tym miejscu naleĝy wska- zaÊ, ĝe podstawowe kryterium podziaïu wydatków publicznych wiÈĝe siÚ zbwïaĂciwÈ (efektywnÈ, przejrzystÈ) organizacjÈ funkcji wykonywanych przez pañstwo na rzecz obywateli (Postuïa, 2012). Zgodnie zbart. 6 ufp Ărodki publiczne przeznacza siÚ na wydatki ib rozchody publiczne, które wb odróĝnie- niu do dochodów ib przychodów, stanowiÈ wbprognozie wartoĂci maksymalne.

Wydatki publiczne majÈ bardzo zróĝni- cowany charakter. Ufp wymienia np. grupy wydatków budĝetu pañstwa, zaliczajÈc do nich (art. 124 ufp):

– dotacje ibsubwencje,

– Ăwiadczenia na rzecz osób fizycznych, – wydatki bieĝÈce jednostek budĝetowych, – wydatki majÈtkowe,

– wydatki na obsïugÚ dïugu Skarbu Pañstwa, – wydatki na realizacjÚ programów finansowanych zbudziaïem Ărodków zagranicznych,

– Ărodki wïasne Unii Europejskiej.

Rozchodami publicznymi sÈ natomiast (art. 6 ufp):

– spïaty otrzymanych poĝyczek ibkredytów, – wykup papierów wartoĂciowych, – udzielone poĝyczki ibkredyty,

– pïatnoĂci wynikajÈce zbodrÚbnych ustaw, których ěródïem finansowania sÈ przychody zb prywatyzacji majÈtku Skarbu Pañstwa,

– inne operacje finansowe zwiÈzane zb zarzÈdzaniem dïugiem publicznym ibpïynnoĂciÈ,

– pïatnoĂci zwiÈzane zb udziaïami Skarbu Pañstwa wb miÚdzynarodowych instytu- cjach finansowych.

DziaïalnoĂÊ rzÈdu moĝe byÊ ěródïem nieefektywnoĂci zarówno wbprodukcji jakie- goĂ dobra czy usïugi, jak ibwbjego konsump- cji. Wynika to stÈd, ĝe „(…) decyzje pañ- stwa obtym, czy bÚdzie ono wytwarzaÊ dane dobro lub usïugÚ samodzielnie, czy zamówi je wb firmach prywatnych, zachowujÈc dla siebie monopol dystrybucji, czy teĝ deleguje na firmy prywatne ibprodukcjÚ, ibsprzedaĝ dobra (usïugi), przy czym dziaïalnoĂÊ ta zostanie poddana regulacji pañstwa, mogÈ znaczÈco wpïynÈÊ na wysokoĂÊ kosztów zwiÈzanych zbprodukcjÈ ibdystrybucjÈ tego dobra czy usïugi” (Stiglitz, 2004).

Wskazanie na zapewnienie efektywnoĂci wbzakresie wydatkowania Ărodków publicznych jest przewidziane wb przepisach ufp.

Art.b44 ufp stanowi, ĝe wydatki publiczne powinny byÊ dokonywane:

– w sposób celowy ib oszczÚdny zb zacho- waniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów zb danych nakïadów oraz opty- malnego doboru metod ib Ărodków sïu- ĝÈcych osiÈgnieciu zaïoĝonych celów, – w sposób umoĝliwiajÈcy terminowÈ

realizacjÚ zadañ,

– w wysokoĂci ib terminach wynikajÈcych zb wczeĂniej zaciÈgniÚtych zobowiÈzañ.

JeĂli wbujÚciu prakseologicznym efektyw- noĂÊ jest ĂciĂle zwiÈzana ze sprawnoĂciÈ, to wymienione wyĝej cechy – celowoĂÊ, oszczÚdnoĂÊ, terminowoĂÊ – naleĝy trak- towaÊ jako atrybuty sprawnego dziaïania.

Ustawodawca nie podaje jednak szczegó- ïowych charakterystyk tych atrybutów, dla- tego naleĝy je rozumieÊ literalnie.

Zasady wymienione wbart. 44 ufp zostaïy powtórzone wbzakresie wydatków budĝetu pañstwa. Zgodnie zb art. 162 ufp peïna realizacja zadañ nastÚpuje wb terminach okreĂlonych przepisami ibharmonogramem

(5)

realizacji budĝetu pañstwa. Dokonywanie wydatków nastÚpuje wbgranicach kwot okre- Ălonych wbplanie finansowym, zbuwzglÚdnie- niem prawidïowo dokonanych przeniesieñ ib zgodnie zb planowanym przeznaczeniem, wb sposób celowy ib oszczÚdny, zb zachowa- niem zasady uzyskiwania najlepszych efek- tów zb danych nakïadów. Zlecanie zadañ powinno nastÚpowaÊ na zasadzie wyboru najkorzystniejszej oferty, zbuwzglÚdnieniem przepisów ob zamówieniach publicznych.

Wb przypadku niewykorzystanych dotacji udzielonych zbbudĝetu pañstwa, wbtym dotacji na realizacjÚ zadañ za granicÈ ibdotacji celowych dla jednostek samorzÈdu terytorialnego, przepisy przewidujÈ ich zwrot (art.

168 ufp). Dotyczy to takĝe dotacji wykorzy- stanych niezgodnie zbprzeznaczeniem oraz pobranych nienaleĝnie lub wb nadmiernej wysokoĂci (art. 168 ufp).

Zapewnienie efektywnoĂci gospodarowania Ărodkami publicznymi naleĝy do Ministra Finansów ib innych dysponentów czÚĂci budĝetowych, ab takĝe kierowników jednostek organizacyjnych sektora finansów publicznych. Minister Finansów zgodnie zbart. 174 ufp sprawuje ogólnÈ kontrolÚ nad:

– realizacjÈ dochodów ib wydatków oraz przychodów ibrozchodów,

– efektywnoĂcÈ ib skutecznoĂciÈ realizacji budĝetu wbukïadzie zadaniowym, – wykorzystaniem Ărodków zagranicznych, – poziomem deficytu sektora finansów

publicznych.

Minister Finansów moĝe takĝe dokonaÊ oceny planowania ibgospodarowania Ărod- kami publicznymi wbniektórych jednostkach sektora finansów publicznych (art. 176 ufp).

Podobnie do obowiÈzków dysponentów czÚĂci budĝetowych zaliczono nadzór ibkon- trolÚ (art. 175 ufp) nad:

– caïoĂciÈ gospodarki finansowej podle- gïych im jednostek organizacyjnych, wbtym nad dokonywaniem przez te jednostki wstÚpnej oceny celowoĂci poniesionych wydatków oraz realizacjÚ wïaĂci- wych procedur,

– wykorzystanianiem dotacji udzielonych zbbudĝetu pañstwa,

– realizacjÈ zadañ finansowanych zb bud- ĝetu pañstwa,

– efektywnoĂciÈ ib skutecznoĂciÈ realizacji planów wb ukïadzie zadaniowym na podstawie mierników stopnia realizacji celów.

Przedmiotem wymienionego nadzoru ibkontroli jest:

– prawidïowoĂÊ ibterminowoĂÊ pobierania dochodów,

– zgodnoĂÊ wydatków zbplanowanym przeznaczeniem,

– prawidïowoĂÊ wykorzystania Ărodków finansowych, wb tym zakres zrealizowa- nych zadañ,

– wysokoĂÊ ib terminy przekazywania do - tacji,

– prawidïowoĂÊ wykorzystania dotacji udzielonych zb budĝetu pañstwa, pod wzglÚdem zgodnoĂci zb przeznaczeniem oraz wysokoĂci otrzymanej dotacji abstop- niem realizacji zadañ przewidzianych do sfinansowania dotacja zbbudĝetu pañstwa.

W ramach prowadzonego nadzoru ibkontroli Minister Finansów moĝe podjÈÊ decy- zjÚ obblokowaniu wydatków budĝetowych.

Decyzja taka moĝe byÊ podjÚta, zgodnie zbart. 177.1 ufp, wbprzypadku stwierdzenia:

– niegospodarnoĂci wb okreĂlonych jednostkach,

– opóěnieñ wbrealizacji zadañ, – nadmiaru posiadanych Ărodków i – naruszenia zasad gospodarki finansowej,

obktórych mowa wbart. 162 ufp.

4. EfektywnoĂÊ podmiotowa

wbustawie obfinansach publicznych Zakres podmiotowy sektora finansów publicznych zostaï okreĂlony wbart. 9 ufp.

Zgodnie zbnim sektor finansów publicznych tworzÈ:

– organy wïadzy publicznej, wbtym organy administracji rzÈdowej, organy kontroli pañstwowej ib ochrony prawa oraz sÈdy ibtrybunaïy,

– jednostki samorzÈdu terytorialnego oraz ich zwiÈzki,

– jednostki budĝetowe,

– samorzÈdowe zakïady budĝetowe, – agencje wykonawcze,

– instytucje gospodarki budĝetowej, – pañstwowe fundusze celowe,

– Zakïad Ubezpieczeñ Spoïecznych ib za - rzÈdzane przez niego fundusze oraz Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Spo- ïecznego ib fundusze zarzÈdzane przez Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Spoïecznego,

– Narodowy Fundusz Zdrowia,

– samodzielne publiczne zakïady opieki zdrowotnej,

– uczelnie publiczne,

– Polska Akademia Nauk ibtworzone przez niÈ jednostki organizacyjne,

(6)

– pañstwowe ib samorzÈdowe instytucje kultury,

– inne pañstwowe lub samorzÈdowe osoby prawne utworzone na podstawie odrÚb- nych ustaw wb celu wykonywania zadañ publicznych.

Nie sÈ natomiast zaliczane do tego sektora przedsiÚbiorstwa, instytuty badawcze, banki ib spóïki prawa handlowe, których wïaĂcicielem jest wïadza publiczna. Naleĝy jednak wskazaÊ, ĝe podmioty te razem zb podmiotami sektora finansów publicznych tworzÈ szeroko rozumiany sektor publiczny.

Katalog wymienionych wbart. 9 ufp pod- miotów jest skonstruowany bardzo cha- otycznie. Nie zostaï stworzony wb oparciu objednolite kryteria. Mamy tu do czynienia zbpomieszaniem kryteriów prawnych, organizacyjnych ibfinansowych. AnalizujÈc kon- kretne podmioty sektora finansów publicznych odnosi siÚ wraĝenie, ĝe mogÈ one byÊ zbpowodzeniem wymienione wbwielu miej- scach przedstawionej klasyfikacji. Pomimo tych wÈtpliwoĂci moĝna wskazaÊ, ĝe sektor finansów publicznych to wyodrÚbniona organizacyjnie ib instytucjonalnie czÚĂÊ sektora publicznego, oparta na wïasnym, publicznym (pañstwowym ib samorzÈdo- wym) majÈtku, dokonujÈca poboru Ărod- ków finansowych ib redystrybucji publicznych zasobów pieniÚĝnych, zorientowana na zaspokajanie potrzeb ogólnospoïecz- nych ibnienastawiona na osiÈganie zysku ze swojej podstawowej dziaïalnoĂci.

Dla uporzÈdkowania form organizacyjnych sektora finansów publicznych pomocne jest przyjÚcie kryterium sposobu prowadzenia gospodarki finansowej, czyli budĝetowania brutto ibnetto. W przypadku gospodarki brutto jednostka niÈ objÚta nie ma swoich wpïywów ib wydatków, lecz wchodzi do budĝetu (pañstwa lub jednostki samorzÈdu terytorialnego) caïoĂciÈ reali- zowanych przez siebie wpïywów. Wydatki tej jednostki sÈ traktowane jako wydatki budĝetu jako caïoĂci. Natomiast wbgospo- darce netto jednostka ma juĝ swoje wpïywy ibwydatki ibzbbudĝetem rozlicza siÚ swoim wynikiem finansowym – nadwyĝkÈ lub deficytem. DokonujÈc poïÈczenia formy jednostki zb formÈ finansowania, moĝemy do gospodarki brutto zaliczyÊ jednostkÚ budĝetowÈ (art. 11 ufp), ab do gospodarki netto – samorzÈdowy zakïad budĝe- towy (art.b 15b ufp), agencjÚ wykonawczÈ (art.b21bufp), instytucjÚ gospodarki budĝeto-

wej (art.b23 ufp) ibpañstwowy fundusz celowy (art.b28bufp). CechÈ gospodarki brutto jest moĝliwoĂÊ dokonywania wydatków nieza- leĝnie od uzyskiwanych dochodów oraz moĝliwoĂÊ Ăcisïego kontrolowania przez jednostkÚ nadrzÚdnÈ wydatków tej formy organizacyjnej. Trzeba jednak stwierdziÊ, ĝe podmioty funkcjonujÈce wbtakiej formie organizacyjnej sÈ maïo aktywne wbprocesie realizacji dochodów oraz nie sÈ zaintereso- wane oszczÚdnym gospodarowaniem przy- dzielonymi Ărodkami Z kolei cechÈ budĝe- towania netto jest oszczÚdne ib elastyczne gospodarowanie Ărodkami publicznymi, jednak przy mniejszym zakresie kontroli.

DziaïajÈca wb systemie finansowania brutto jednostka budĝetowa jest klasycznym przykïadem formy organizacyjnej, której podstawowym zadaniem jest alokacja dóbr publicznych do obywateli, najczÚĂciej na zasadzie nieodpïatnej. Proces ten polega na dostarczaniu dóbr ibusïug do spoïeczeñstwa wb zwiÈzku zb realizacjÈ zadañ publicznych wynikajÈcych zbfunkcji pañstwa. Odbywa siÚ to przy wykorzystaniu metod politycznych ib administracyjnych. Mechanizm rynkowy ulega wb tym zakresie znacznemu ograni- czeniu. EfektywnoĂÊ jednostki budĝetowej, abraczej jej skutecznoĂÊ, oceniana jest przez pryzmat zaspokojenia potrzeb spoïeczeñ- stwa, które zb kolei moĝe preferowaÊ nie ekonomicznoĂÊ dziaïañ, ale sprawiedliwoĂÊ.

Trudno jest zatem mówiÊ ob efektywnoĂci jednostki budĝetowej wbsytuacji, gdy ta jest tylko swego rodzaju poĂrednikiem miÚdzy wïadzÈ publicznÈ abobywatelami. Podmiot ten nie ma osobowoĂci prawnej ibpokrywa swoje wydatki bezpoĂrednio zb budĝetu, abpobrane dochody odprowadza na rachu- nek wïaĂciwego budĝetu (art.b 11b ufp).

Ograniczonej efektywnoĂci naleĝy siÚ dopa- trywaÊ wb finansowej podstawie dziaïania jednostki budĝetowej. Jest niÈ plan finansowy, bÚdÈcy wb istocie jedynie zestawie- niem planowanych dochodów ib wydatków (art. 11 ufp).

Inaczej natomiast wyglÈda problem efektywnoĂci podmiotów objÚtych finansowaniem netto. Moĝna to zauwaĝyÊ juĝ przy analizie finansowych podstaw ich dzia- ïalnoĂci. Plan finansowy samorzÈdowego zakïadu budĝetowego zawiera bowiem:

przychody, wbtym dotacje zbbudĝetu samo- rzÈdowego, koszty ib inne obciÈĝenia, stan Ărodków obrotowych, stan naleĝnoĂci ibzobowiÈzañ na poczÈtek ibkoniec okresu oraz rozliczenia zbbudĝetem samorzÈdowym

(7)

(art. 15 upf). W przypadku instytucji gospodarki budĝetowej ib agencji wykonawczej plan finansowy jest bardzo rozbudowany ib zawiera: przychody zb prowadzonej dzia- ïalnoĂci, dotacje zbbudĝetu pañstwa, zesta- wienie kosztów funkcjonowania ibrealizacji zadañ zb wyszczególnieniem wynagrodzeñ ib skïadek od nich naliczanych, pïatnoĂci odsetkowych wynikajÈcych zbzaciÈgniÚtych zobowiÈzañ oraz zakupu towarów ibusïug.

Ponadto plan obejmuje: Ărodki na wydatki majÈtkowe, wynik finansowy, Ărodki przy- znane innym podmiotom, stan naleĝnoĂci ib zobowiÈzañ na poczÈtek ib koniec roku oraz stan Ărodków pieniÚĝnych na poczÈtek ibkoniec roku (art. 21 ib23 ufp). Argumenty za wiÚkszÈ efektywnoĂciÈ jednostek objÚ- tych finansowaniem netto wynikajÈ takĝe zb ekonomizacji ich dziaïañ. SamorzÈdowy zakïad budĝetowy ib instytucja gospodarki budĝetowej wykonujÈ bowiem odpïatnie zadania, pokrywajÈc koszty swojej dzia- ïalnoĂci zb przychodów wïasnych (art. 15 ib 23 ufp). Instytucja gospodarki budĝeto- wej podlega wpisowi do Krajowego Reje- stru SÈdowego ib wb momencie tego wpisu nabywa osobowoĂÊ prawnÈ (art. 23 ufp).

Tym samym uzyskuje zdolnoĂÊ do bycia podmiotem praw ibobowiÈzków oraz dokonywania we wïasnym imieniu czynnoĂci prawnych. Te atrybuty nie zmieniajÈ oczy- wiĂcie statusu tej jednostki. Nie staje siÚ ona podmiotem prywatnym, ale caïy czas zachowuje pozycjÚ instytucji publicznej, jednakĝe ob wiÚkszej elastycznoĂci ib samo- dzielnoĂci wbdziaïaniu, co skutkuje zwiÚk- szeniem jej efektywnoĂci ib skutecznoĂci wb porównaniu do innych form sektora finansów publicznych. Niestety nie zawsze idÈ za tym wiÚksze moĝliwoĂci finansowe, bowiem podmiot ten ma przede wszystkim realizowaÊ ibfinansowaÊ zadania statutowe obcharakterze zadañ publicznych.

5. Podsumowanie

Proces alokowania wb spoïeczeñstwie dóbr publicznych sfinansowanych przez m.in. Ărodki publiczne powinien wb skuteczny ibefektywny sposób doprowadziÊ do zaspokojenia potrzeb spoïecznych. SïuĝÈ temu zb jednej strony mechanizmy poli- tyczne, zb drugiej zaĂ metody administra- cyjne. KsztaïtujÈ siÚ one wb wyniku stoso- wania obowiÈzujÈcych przepisów prawa. Na tym tle szczególnÈ rolÚ odgrywa ufp, której regulacje wbistotny sposób podkreĂlajÈ zna-

czenie efektywnoĂci wb ujÚciu przedmioto- wym (gospodarowanie Ărodkami publicznymi) ib podmiotowym (funkcjonowanie jednostek sektora finansów publicznych).

Ufp efektywnoĂÊ traktuje jednak niejed- nolicie. Przepisy ufp wb wiÚkszym stopniu regulujÈ efektywnoĂÊ przedmiotowÈ, zwiÈzanÈ zb gospodarowaniem Ărodkami publicznymi, wiÈĝÈc jÈ ĂciĂle ze sprawnoĂciÈ (art.b 44 ufp). Tak okreĂlona efektywnoĂÊ wb ufp ma jedynie charakter kierunkowy.

Prawne uszczegóïowienie efektywnoĂci finansów publicznych znajduje siÚ wbinnych niĝ ufp regulacjach.

Bibliografia

Black, J. (2008). Sïownik ekonomii. Warszawa:

Wydawnictwo Naukowe PWN.

Cabaïa, P. (2007). Wprowadzenie do prakseologii.

PrzeglÈd zasad skutecznego dziaïania. Kraków:

Wydawnictwo AE.

Filipiak, B. (2011). EfektywnoĂÊ wb zarzÈdzaniu finansami samorzÈdowymi, skutek kryzysu czy obiektywna koniecznoĂÊ. Zeszyty Naukowe PTE, 10.

Grotkiewicz, M. ib Oleksiak, A. (2016). Ustawa ob finansach publicznych zb komentarzem do zmian.

Warszawa: Infor.

Jasztal, M. (2015). Analiza obszaru efektywnoĂÊ ibskutecznoĂÊ dziaïania kontroli zarzÈdczej. Szcze- cin. Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Szczeciñskiego, 864. Finanse, Rynki Finansowe, Ubezpieczenia, 76, t. 2.

Kieĝun, W. (1998). Sprawne zarzÈdzanie organizacjÈ.

Warszawa: Oficyna Wydawnicza Szkoïy Gïównej Handlowej.

Kosikowski, C. (2010). Nowa ustawa ob finansach publicznych. Komentarz. Warszawa: Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis;

Pawïowski, J. (2009). Problematyka efektywnoĂci dziaïañ gospodarczych. Acta Universitatis Lodzien- sis. Folia Oeconomica, 226.

Pawïowski, J. (2014). EfektywnoĂÊ przedsiÚwziÚÊ gospodarczych. Sochaczew: PWSzZ wbSochaczewie.

Postuïa, M. (2012). Efektywne zarzÈdzanie Ărod- kami publicznymi przeznaczonymi na realizacjÚ funkcji pañstwa. Managerial Economics, 11.

Pszczoïowski, T. (1979). Maïa encyklopedia prakse- ologii ib teorii zarzadzania. Wrocïaw: Zakïad Naro- dowy im. Ossoliñskich.

Stiglitz, J.E. (2004). Ekonomia sektora publicznego.

Warszawa: PWE.

StrÈk, T. (2012). Modele dokonañ jednostek sektora finansów publicznych. Warszawa: Difin.

Sulmicki, P. (1978). Planowanie ibzarzÈdzanie gospo- darcze. Warszawa: PWE.

(8)

Szudy, M. (2013). EfektywnoĂÊ ekonomiczna wbujÚ- ciu dynamicznym ab sprawnoĂÊ systemu gospodar- czego. Studia Ekonomiczne, 176, 22–29.

Szymañska, E. (2010). EfektywnoĂÊ przedsiÚbior- stwa – definiowanie ibpomiar. Roczniki Nauk Rolni- czych, seria G. t. 97.

ZiÚbicki, B. (2014). EfektywnoĂÊ organizacyjna pod- miotów sektora publicznego. Kraków: Uniwersytet Ekonomiczny wbKrakowie.

Ustawa zb dnia 27 sierpnia 2009 r. ob finansach publicznych – Dz. U. zb2016 r. poz. 1870.

Ustawa ob finansach publicznych. Komentarz, red.

Paweï Smoleñ (2014). Warszawa: C.H.bBeck.

nauk. W. MisiÈg (2014). Warszawa: C.H. Beck.

Lipiec-Warzecha L. (2011). Warszawa: Wolters Klu- wer Polska.