..
" .~. 1 • :;:, -.;. ~ ~ , ._, . ..., -- -- -- -- ---- -~---~-- -- - - - - - ----
- - - ------
--- ~----=--=----
- -- - -- - - -----Onderzoeksprojekt woonlasten en woonlastenbeleid INDIVIDUELE HUURSUBSIDIE TUSSEN VOLKSHUISVESTING5-EN INKOMVOLKSHUISVESTING5-ENSBELEID working paper 24 januari 1986 A. Vervaet
15
Delftse Universitaire PersStevinweg 1 2628 eN Delft tel. (015) 783254 \S~\s """ BIBLIOTHEEK TU Delft P 2179 1545
1111111111
m
C 89986711I1Ii11l1l11i11111l1l1l11l1l 111111 1I111! 111111 111111 Ilillilllll\!1II1
111\lillllllllllllllllli.I\\I\ IIliIIllI'lilllllill\\llliIIlill.\I.IIi'11111111
111111111111111111111111 111,11 11111111111111111111111111
il\lIillillilll.iliillilll\I\1 11I1I111I,1111I1111111'1111111\llllllllllllllliIll\\\\\
~~~---~---~~--~---~~----,----~--,~
..
~~~,~~-, :,'
,.
"
. , ', ' I ""
CIP-GEGEVENS KONINKir1RÊ BIBLIOTHEEK, DEN HAAG Vervaet, A:
Individuele huursubsidie tussen volkshuisvestings- en inkomensbeleid/
A. Vervaet .
. Delft: Delftse Universitaire Pers - 111 - (Working paper/Technische Hogeschool Delft, Afdeling der Bouwkunde; 24)
Onderzoeksprojekt woonlasten en woonlastenbeleid Met lito opg.
ISBN 90-6275-259-4
SISO 314.1 UDC 331.215:(336.574:351.778.541) Trefw.: huursubsidies.
Copyright 1986 by A. Vervaet.
No part of this bock may be reproduced in any form by print, photoprint, mircofilm or any other means without written permission from the publisher:
INHOUDSOPGA VE PAG.
o.
Voorwoord1. Inleiding . . . a.a • • • • • • • • • 1
2. Waarom volkshuisvestingsbeleid en waarom individuele
huursubsidie in dat kader? ••••••••••••••••••••••••••••••••••• 3
2.1. Waarom overheidsoptreden? •••••••••••••••••••••••••••• 3 2.2. Waarom overheidsingrijpen op de markt voor
woondi ensten? . . . 7
2.3. Doelstellingen van volkshuisvestingsbeleid. • ••••••••••••• 11 2.4. Doelstellingen van volkshuisvestingsbeleid en
individuele huursubsidie ••••••••••••••••••••••••••••••• 12 3. Inkomensbeleid en individuele huursubsidie •••••••••••••••••••• 23 3.1. Inleiding: de personele inkomensverdeling •••••••••••••••• 23
3.2. Inkomensprijzen . . . -. . . 31
3.3. Waarom overheidsingrijpen in de inkomensverdeling? ••••• 35 3.4 • . Doeleinden van inkomensbeleid ••••••••••••••••••••••••• 40 3.5. Individuele huursubsidie en inkomensverdeling •••••••••••• 44 4. Individuele huursubsidie en volkshuisvesting ••••••••••••••••••• 51 4.1. Enige kerngegevens over individuele huursubsidie ••••••••• 51 4.2. Ihs en doelstellingen van volkst"!uisvestingsbeleid
m.b. t. nieuwbouw ... 54
4.3. Ihs en doelstellingen van volkshuisvestingsbeleid
m.b. t. woonconsum ptie en woonlasten ••••••••••••••••••• 55 4.4. Ihs en overige doelstellingen van
volkshuisves-tingsbeleid m.b.t. de woningvoorraad •••••••••••••••••••• 60 5. Individuele huursubsidie en inkomens ••••••••••••••••••••••••• 67 5.1. Ihs, inkomensverdeling en koopkracht •••••••••••••••••••• 67 5.2. Ihs, inkomen en huishoudenstype •••••••••••••••••••••••• 72 5.3. Ihs en marginale druk ••••••••••••••••••••••••••••••••• 79 6. Grensincidenten: meningen, argumenten en gevolgen ••••••••••• 85
6.1. Inleiding ... 85
6.2. Ihs en groepen met een (sub)minimaal inkomen •••••••••••• 89 6.3. Voorstellen tot verbetering of afschaffen van
en/of bezuiniging op ihs. • ••••••••••••••••••••••••••••• 92 6.4. Raakvlakken met andere beleidsterreinen •••••••••••••••• 97
7. Ihs en de micro-economische theorie van het
consumentengedrag •••••••••••••••••••••••••••••••••••••.. 107 7.1. Een standaard consum enten model •••••••••.•••••.•••••• 107 7.2. Ihs en het consumentenmodel ••••..••.••.•••.•••••.••• 114 8. Individuele huursubsidie, instrument van
volkshuis-vestingsbeleid .•...•....... " ... 121 8.1. Wat er al veranderd is •••••••••••••• 0 • • • • • • • • • • • • • • • • • 121
8.2. Een idee ter vergroting van de keuzevrijheid
van de huurders. • •.•••.••••.•.••••.••••.••••••.••••• 125
8.3. Integratie met andere instrumenten van
vo1khuis-vestingsbeleid ... 129
8.4. Gebruiksstimulerend versus bestedingsverruimend
karakter van ihs •.•••...•... 131
9. Samenvatting en conclusies •••••••••••••••••••••••••••••••• 135
10. Literatuurlijst ... 139
+ . . ... , ,!;t,. it~.. .. ... ' _ t'.·, .' __ . -ft J. . ... , ! I I t I! ! I I \ I . ft '!tIW' _ , . _ _ " . . . . w. _ '. Cl I!
o.
VOORWOORDDeze publikatie verschijnt in een reeks van "working papers", geproduceerd in het kader van een omvangrijk onderzoeksprojekt "Woonlasten en Woon-lastenbeleid". Dit projekt wordt uitgevoerd door een onderzoeksgroep van het Onderzoeksinstituut voor Technische Bestuurskunde, Technische Hoge-school Delft, bestaande uit: C.A. Adriaansens, J.B.S. Conijn, H. van Fulpen, P. Groetelaers, F. Neuerburg, H. Priemus, J. van der Schaar en H. Westra. Als projektmedewerkers zijn ingeschakeld: H.A. Caron, P .H.F. van Deude-kom, H.M.H. van der Heijden, J.L. Ooms, A.A. van Schaik en A.M. Vervaet. Bij het onderzoek is een begeleidingskommissie van het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer betrokken. Met het oog op een aantal internationale dimensies van het onderzoek wordt nauw samengewerkt met het Internationaal Federation for Housing and Planning. Voor de inhoud van de papers is uitsluitend de onderzoeksgroep verantwoor-delijk. Het totale onderzoeksprojekt, gestart in 1983, zal enkele jaren in beslag nemen, en wordt afgerond met één of meer definitieve rapporten. Mede gezien het voorlopige karakter van dit "working paper" is kommen-taar van harte welkom. Daartoe kan van het achter ingevoegde
antwoord-formulier gebruik gemaakt worden. .
Extra exemplaren van dit ·paper kunnen worden besteld bij de Delftse
1. INLEIDING
Volgens het vigerende beleid van het ministerie van VROM dient de ihs te
worden beschouwd als een instrument van volkshuisvestingsbeleid en niet als een instrument van inkomensbeleid. In de discussies over ihs blijkt ech-ter keer op keer dat beide beleidsvelden met elkaar worden verward. Ook bij de praktische ontwikkeling van de ihs blijken zich "grensincidenten" voor te doen, waarbij op z'n minst de indruk wordt gewekt dat ihs wordt be-schouwd als instrument van inkomensbeleid.
Het doel van ihs wordt door diverse auteurs als volgt omschreven:
Memorie van toelichting bij het wetsvoorstel individuele huursubsidie (Tweede Kamer, 18.539 nr. 3 blz. 29):
"Individuele huursubsidiëring is een vorm van geldelijke steun op het ge-bied van de volkshuisvesting, die tot doel heeft de woonlasten voor huurders tot een voor hen betaalbaar niveau terug te dringen."
Nota naar aanleiding van het eindverslag, Wet individuele huursubsidie (Tweede Kamer, 18.539 nr.9 blz.2):
het mogelijk maken van verantwoord wonen door huishoudens met lage inkomens."
M.G. Verstegen, Volkshuisvestingsinstrumenten 1985, VROM:
"Het bevorderen van de betaaibaarheid van het wonen voor bepaalde in-komensgroepen. "
Rapport Interdepartementale Commissie Inkomensprijzen (Tweede Kamer, 15.833 nrs. 1-2 blz. 19):
"Doel van de subsidie is, bij te springen daar waar een tekortschietend inkomen dreigt het betrekken of bewonen van een kwalitatief volwaar-dige woning in de weg te staan ••• Daarnaast bewerkstelligt de huursubsi-die een verlaging van woonlasten voor huursubsi-die ontvangers van de subsihuursubsi-die di-e niet of niet in de eerste plaats vanwege de tegemoetkoming de desbe-treffende woning hebben betrokken."
Inkomensontwikkeling en -verdeling (Tweede Kamer, 18.189 nr. 2 blz. 92): "Het systeem van ihs is opgezet om de gevolgen op te vangen van een scheve verdeling van de woningvoorraad over de inkomens. Daarnaast heeft de behoefte om, ook in periode van forse bouwkostenstijgingen, de sociale woningbouw, met name in de nieuwbouw bereikbaar te houden voor lagere inkomensgroepen, een rol gespeeld."
C. T .J. Lucassen en H. Priemus, Individuele huursubsidie. Evaluatie van een
instrument van volkshuisvestingsbeleid, 1977 blz. 27:
"De subjektieve komponent in de subsidiëring is met name gericht op
het realiseren van gelijke kansen op de woningmarkt. Zij beoogt met het oog hierop de negatieve invloeden van de scheve inkomensverdeling op de keuzevrijheid op de woningmarkt te elimineren, althans te reduce-ren."
-In dit working paper worden de relaties van de ihs-regeling met het volks-huisvestingsbeleid resp. het inkomensbeleid beschreven en wordt de keuze voor ihs als instrument van volkshuisvestingsbeleid nader uitgewerkt. In de hoofdstukken 2 en 3 worden de doeleinden behandeld van overheidsgrijpen in het algemeen en van overheidsbeleid m.b.t. de volkshuisvesting en de inkomensverdeling in het bijzonder. Eveneens wordt geschetst wat de bij-drage van individuele huursubsidie zou kunnen zijn aan de (gedeeltelijke) realisatie van die doeleinden. Waar mogelijk wordt die eventuele bijdrage in de hoofdstukken 4 (volkshuisvesting) en 5 (inkomensverdeling) gekwanti-ficeerd. In hoofdstuk 6 komen de bovengenoemde grensincidenten aan de orde. Vervolgens wordt de ihs in hoofdstuk 7 geplaatst in het kader van de micro-economische theorie van het consumentengedrag. In hoofdstuk 8 wordt omschreven welke gevolgen de keuze voor ihs als instrument van volkshuisvestingsbeleid voor de inhoud van de regeling heeft gehad en nog zou kunnen hebben. Het working paper wordt afgesloten met hoofdstuk 9, waarin een sam.envatting en conclusies zijn opgenomen.
i
I
I
I·
, iI
I
I
I
II
2. WAAROM VOLKSHUISVESTINGSBELEID EN WAAROM INDIVIDUELE HUURSUBSIDIE IN DAT KADER?
2.1 • . Waaromoverheidsoptreden?
In de westerse wereld staat het marktmechanisme centraal in het econo-misch handelen. Dat besluitvormingssysteem brengt onder ideale omstan-digheden prijzen tot stand waarbij vraag en aanbod in evenwicht zijn.
Volgens de welvaartstheorie kan de markt een Pareto-optimum voor
tbren-gen: bij volledig vrije mededinging en een gegeven initiële inkomensver-deling kunnen bronnen zodanig gealloceerd worden dat niemand uit een gemeenschap beter af kan zijn zonder dat iemand anders in welvaart erop achteruit gaat. In de praktijk zal zo'n efficiënte allocatie van
pro-duktiefaktoren vaak niet tot stand komen (1). Redenen daarvoor kunnen
zijn:
1. het bestaan van zuiver collectieve goederen; 2. het optreden van externe effecten;
3. de aanwezigheid van toenemende meeropbrengsten; 4. onvolledige informatie bij de marktpartijen.
In deze gevallen is niet voldaan aan de noodzakelijke voorwaarden voor het tot stand komen van een Pareto-optimum. Die voorwaarden zijn J?amelijk constante of dalende meeropbrengsten (d.w.z. constante of stijgende
ge-middelde kosten bij toenemende produktie), volledige informatie en het ·
bestaan van "a full set of markets".
In het geval van zuiver collectieve goederen is het onmogelijk om via het marktmechanisme op efficiënte wijze produktiefaktoren toe te delen. Om':" dat niemand van consumptie kan worden uitgesloten (non exclusiviteit) en meer consumptie door de een niet hoeft te betekenen minder consumptie door de ander (non rivaliteit), worden individuen niet gedwongen hun wer-kelijke voorkeuren kenbaar te maken. Als het hen beter uitkomt zullen ze hun prioriteiten dan ook niet onthullen, maar zullen ze parasitair gedrag vertonen. Echt zuiver collectieve goederen bestaan er echter niet zoveel. Vaak is consumptie geografisch beperkt of is consumptie op enigerlei andere wijze aan individuen toe te rekenen.
Externe effecten treden op als de vorm of plaats van iemands nutscurve af-hangt van de consumptie van anderen of als de produktiefunktie van een on-derneming afhankelijk is van de hoeveelheid produktie of produktiemiddelen van een ander bedrijf (Buchanan en Stubblebine, 1962). Ze kunnen technolo;. gisch, financieel of psychologisch van aard zijn. Als deze externe effekten non exclusief (d.w.z. niemand kan van positieve effekten uitgesloten wor-den en niemand kan negatieve externe effekten afwijzen) en niet rivalise-rend zijn, geldt hetzelfde informatieprobleem als bij collectieve goederen. Het onderscheid tussen externe effecten en collectieve goederen is dan slechts gradueel.
3
Toenemende meeropbrengsten ontstaan door ondeelbaarheden van produk-tiefaktore'1. Bij dalende gemiddelde kosten bij toenemende produktie tot een hoog produktieniveau, zullen grote ondernemingen tegen lagere kosten
kunnen produceren dan kleinere en zullen die kleine ondernemingen uit de
markt geconcurreerd worden. Dit kan eindigen in een monopoliepositie van
de allergrootste of oligopolie van de grootste samen. In zo'n situatie
ontstaan prijzen die niet gelijk zijn aan de marginale kosten en kan daarom geen Pareto-optimum wordt gerealiseerd. Er wordt dan geen efficiënte allocatie van produktiefaktoren bereikt.
Het bestaan van onzekerheid kan leiden tot zulke grote risico's dat onder-nemers de produktie niet aandurven.
Onvolledige informatie speelt een rol bij alle voorgaande punten en zal in de praktijk vaak een grote belemmering voor een goede marktwerking zijn. Taak van de overheid is nu om die markt, die in veel gevallen niet leidt tot een efficiënte allocatie te corrigeren. Daarnaast kim het marktproces ook leiden tot een onbevredigende verdeling van inkomen en welvaart. Aan elke Pareto-optimale allocatie ligt een gegeven verdeling ten grondslag van
pro-duktiefactoren, zoals eigendomsrechten, opleiding en ervaring. Van die
ini-tiële verdeling is afhankelijk hoeveel vermogen en inkomen iemand gedu-rende zijn leven aan zijn oorspronkelijke produktiemiddelen kan toevoegen. De verdeling van de uiteindelijk resulterende som van beloningen van die produktiefaktoren (het primair inkomen) hoeft niet de verdeling te zijn die in de gemeenschap de meest gewenste is.
Het marktproces kan tenslotte leiden tot een niet-evenwichtssituatie, bijv. als gevolg van gebrek aan flexibiliteit van hoeveelheden en/of prijzen. Uit al deze mogelijke gebreken van het marktmechanisme vloeit een regu-lerende taak voor de overheid voort. De overheid kan corrigerend optreden d.m.v.
1. het uitvaardigen van wetten en voorschriften;
2. het geven van financiële steun of het opleggen van heffingen; 3. voorlichting of overreding.
Reguleringsmotieven kunnen onderscheiden worden in marktconforme en niet-marktconforme argumenten. Marktconforme motieven zijn gericht op het bereiken van een efficiënte allocatie waar die deer het marktmecha-nisme niet ontstaat. Niet marktconforme motieven zijn afgeleid van doel-stellingen die ook met een (qua allocatie) perfekt werkend marktmechanis-me niet gerealiseerd worden.
Marktconforme motieven zijn:
1. internalisering van externe effekten;
2. bestrijding van destruktieve kompetitie;
3. bestrijding van economische machtsconcentratie/bevordering
kompeti-tie;
4. bevorderen van kontinuïteit (stabiliteit);
5. produktie van collectieve goederen en diensten. Niet-marktconforme argumenten zijn:
6. bevordering van het gebruik van merit-goederen (onderschattings-motief);
7. beïnvloeding van de inkomensverdeling (rechtvaardigheidsmotief); 8. donor-preferenties;
9. ontwikkelingsmotief.
I
M . . . ' h!"" h ... • ·'t"· • ! ! !
Wij plaatsen enkele opmerkingen bij deze motieven (met enige nadruk op motieven die in volgende paragrafen van belang kunnen zijn).
ad 1. Door het internaliseren van (Pareto relevante) externe eftekten kan
de overheid ervoor zorgen dat "de vervuiler betaalt". Het externe effekt wordt voor zover mogelijk in de prijs tot uitdrukking ge-bracht. Private kosten (totale kosten voor individuen) moeten gelijk gesteld worden aan de sociale kosten (kosten voor de maatschappij) om een efficiënte allocatie te bevorderen. Mogelijke manieren om externe effekten te internaliseren zijn:
a. belasting heffen in geval van negatieve effekten en subsidiever-strekken bij positieve effekten;
b. een subsidie verbinden aan daadwerkelijke reduktie van negatieve effekten;
c. een schadevergoeding opleggen;
d. wettelijke voorschriften tot fysieke vermindering van negatieve effekten;
e. eigendomsrechten definiëren en toewijzen. Echter:
- Als de geheven belasting niet gelijk is aan het verlies van de lij-dende partij treedt ondanks het ingrijpen van de overheid geen ef-ficiënte allocatie op. Toch kan tot heffing besloten worden bijv. op grond van rechtvaardigheidsoverwegingen.
Als de "vervuilende" en de "lijdende" partij bekend zijn en bereid tot onderhandelen, dan kan overheidsingrijpen slechts gemotiveerd worden op grond van rechtvaardigheid, niet op basis van effi-ciëntie. Onderhandelingen zijn slechts waarschijnlijk als beide par-tijen bestaan uit een beperkt aantal individuen (mensen of bedrij-ven) en als het nut enigszins objektief meetbaar is. Als er sprake is van non exclusieve en non rivaliserende externe effekten, dan is er uit allocatieve overwegingen wel degelijk een rol voor de over-heid weggelegd.
Volgens Buchanan en Stubblebine (1962) is het waarnemen van ex-terne effekten op zich geen voldoende reden voor overheidsingrij-pen. Ondanks externe effekten kan volgens hun een Pareto-opti-male situatie bestaan. Wel geldt dan dat "the presence of a
mar-ginal external diseconomy (economy) implies an offsetting margi7
nal internal economy (diseconomy)" (blz. 381).
ad 2. en 3. De afwezigheid van concurrentie en het bestaan van een "moordende" concurrentie kunnen voor de overheid reden tot
ingrijpen zijn, zowel uit allocatieve als uit distributieve
overwegingen.
ad 4. Men kan streven naar stabiliteit, maar het is een illusie te geloven dat de overheid de mogelijkheid heeft "to fine-tune the economy". De overheid kan slechts voorzien in een aantal voorwaarden die noodzakelijk zijn voor een stabiel evenwicht op korte termijn en een evenwichtige groei op lange termijn. Wel is het zo dat streven naar stabiliteit op een bepaalde deelmarkt strijdig kan zijn met de con-centratie op een stabiel algemeen evenwicht.
-ad 5. Om redenen die eerder al genoemd zijn is het niet ' mogelijk m.b.t.
zuiver collectieve goederen via het marktmecha~isme een efficiënte
allocatie tot stand te laten komen. Zulke goederen moeten worden aangeboden via het overheidsbudget. Dit hoeft echter niet te bete-kenen dat de overheid ook zelf de produktie ter hand neemt.
Quasi collectieve goederen zouden in principe toegerekend kunnen worden aan individuen, maar dat kan te duur of om andere redenen ongewenst zijn. De overheid kan ook interveniëren als in bepaalde goederen niet door de private sektor wordt voorzien omdat produktie slechts concurrerend is op zeer grote schaal. Dit argument dat gebaseerd is op een gebrek aan concurrentie, is nauw verbonden met het derde motief.
ad 6. De overheid kan de consumptie van een goed stimul·eren waarvan het
nut volgens die overheid door de consument onderschat wordt. Ana-loog kan ze het gebruik van demerit-goederen afremmen. Preferen-ties van overheid en individuen zijn niet gelijk in het geval van (de) merit-goederen, de preferenties van de consument worden door de overheid bewust doorkruist. Idealiter zou in een democratie een der-gelijk argument voor overheidsingrijpen niet mogen bestaan. Dege-nen die beslissen worden immers gekozen door de consumenten en zouden daarom ongeveer dezelfde preferenties moeten hebben als de meerderheid van de consumenten. De bestaande besluitvormings-tructuur is echter zodanig dat "de overheid" eigen voorkeuren heeft.
ad' 7. De overheid kan de verdeling van inkomen die ontstaat bij een
Pareto-optimum uit de beloning van produktiefaktoren onaanvaard-baar vinden omdat
1. de verdeling niet optimaal is, d.w.z. de ongewogen som van de welvaart per individu is niet maximaal (NB hier wordt uitgegaan van de meetbaarheid en inter personele vergelijkbaarheid van welvaart).
2. de verdeling niet rechtvaardig is, wat een rechtvaardige
verde-ling ook moge zijn (Pen en Tinbergen, 1977). Op mogelijke '
cri-teria voor een rechtvaardige inkomensverdeling komen we terug in par. 3.3.
De overheid kan dan maatregelen treffen in een poging de primaire verdeling te verbeteren die van invloed zijn op de verdeling van de inkomensbronnen en/of de loon- en prijsvorming. Ook kan een her-verdeling plaatsvinden in de secundaire en/of tertiaire sfeer (zie hoofdstuk 3).
Het is weliswaar mogelijk te spreken van een Pareto-optimale inko-mensverdeling (2) (ook zonder dat inter personele nutsvergelijking nodig is), maar daarmee wordt slechts het aantal relevante Pareto-optima verkleind. Van die Pareto-optima moet er nog steeds een gekozen
word~n.
ad 8. Dit argument is een mengvorm van de motieven 1, 5 en 6. Belasting-betalers zijn bereid inkomen af te staan (bij te dragen aan herver-deling), omdat ze daar, op welke manier dan ook, baat bij hebben. Ze profiteren zelf mee van de consumptie van anderen (er is dus sprake van externe effecten). Als donoren vooral nut ontlenen aan de
con-sumptie door anderen van een specifiek goed, kan men daarin het merit-good argume!lt herkennen. Op de motieven die de
belasting-betaler bewegen geld af te staan voor inkornensherverdeling komen
we terug in par. 3.3.
ad 9. Om gewenste en in principe maatschappelijk rendabele goederen tot ontwikkeling te brengen kan het nodig zijn dat de overheid een aan-zet en/of ondersteuning geeft bijv. vanwege een lange voorberei-dings- en aanloopperiode en daarmee samenhangende risico's. Dit argument is een specifieke vorm van het tweede motief.
Al deze motieven pleiten voor overheidsregulering, maar zeggen niets over de manier waarop dat dient te gebeuren. Subsidiëring (positief of negatief) is alleen dan het geëigende instrument, wanneer het de meest effektieve en/of (afhankelijk van de prioriteitenstelling) meest efficiënte wijze van overheidsinterventie is. Voor de effektiviteit is vooral de prijselasticiteit van de vraag naar het gesubsidieerde of belaste goed van belang. De effi-ciëncy wordt met name bepaald door de wijze van subsidiëring en de daar-aan verbonden direkte en indirekte kosten.
Er zijn ook wel argumenten tegen regulering door de overheid: beperking van persoonlijke vrijheden en efficiënte marktkeuzen en de kosten ver-bonden aan de regulering. Hiermee worden bedoeld zowel administratieve als uitvoeringskosten (voor overheid en individuen) als bijv. kosten verbonden aan onzekerheid en uitstel van investeringsbeslissingen.
Om tot een gefundeerd overheidsbeleid te komen zullen steeds kosten en baten van regulering en deregulering tegen elkaar moeten worden afgewo-gen.
2.2. Waarom overheidsingrijpen op de markt voor woondiensten?
Er is aanleiding tot regulerend optreden van de overheid op de markt voor woondiensten als het markt proces er niet in slaagt een efficiënte en recht-vaardige verdeling van woondiensten tot stand te brengen. Wonen is een in-dividueel goed, dus in principe is het mogelijk dat via de markt zo'n ver-deling resulteert. Is dat in de praktijk het geval?
Volgens Floor (1971, hoofdstuk 2) is het niet waarschijnlijk ·dat via het
prijs-mechanisme een efficiënte verdeling van woondiensten ontstaat. Hij schrijft dat toe aan een aantal eigenschappen van de woning. Hij noemt daarbij:
- plaats gebondenheid van de woning; - praktisch geen substitutiemogelijkheid;
- prestaties van een woning zijn verdeeld over lange reeks van jaren; - grote voorraad en relatief geringe produktie;
met een investering zijn grote bedragen gemoeid;
- financiering vindt plaats met overwegend nominale schuldtitels;
- sterk uiteenlopende historische kostprijs.
Deze kenmerken hangen nauw samen en hebben grote gevolgen voor het al of niet bereiken van een Pareto-optimale, efficiënte verdeling van woon-diensten.
-Een perfekt werkend marktmechanisme veronderstelt snelle reakties op veranderingen in vraag, aanbod enjof prijs. Aan deze voorwaarde voldoet de
'markt voor woondiensten niet. Bewoners zijn niet zo snel geneigd te ver-huizen, zeker niet als het een verhuizing over grote afstand betreft. Hierdoor en door het plaatsgebonden karakter van de woning splitst de woonruimtemarkt zich op in slecht verbonden deelmarkten. De vraag naar woondiensten is niet of weinig flexibel en er komt niet een evenwichtsprijs tot stand. Bovendien is het aanbod van woondiensten niet snel aanpasbaar vanwege de lange produktietijd en geringe produktie (nieuwbouw) ten op-zichte van de voorraad.
De lange levensduur van een woning zal ook marktverstorend kunnen wer-ken. Bij de prijsvorming zullen allerlei toekomstverwachtingen betrokken moeten worden. De overheid kan ervan uitgaan dat zij zelf meer rekening houdt met lange termijn overwegingen dan vragers en aanbieders van woon-diensten en dat zij toekomstige kosten en baten ook beter kan voorzien. Hier spelen paternalistische overwegingen een rol.
Als resultaat van het marktproces kan slechts bij toeval een rechtvaardige verdeling van woondiensten ontstaan, nogmaals, hoe die er ook uit moge zien. Floor geeft geen normen voor een rechtvaardig~ verdeling, maar vindt dat de markt ook in distributief opzicht faalt. Oorzaken zijn volgens hem ook te vinden in bovengenoemde eigenschappen van de woning.
Doordat een woning voor de mens een essentieel goed is en er eigenlijk geen alternatief bestaat, kan bij een bepaalde inkomensverdeling een wo-ning voor bepaalde groepen of individuen onbereikbaar worden. Ook is het mogelijk dat sterke marktpartijen "teveel" schaarse produktiefaktoren naar zich toe trekken, zodat woningbouw met hoge prioriteit in het gedrang komt.
Tenslotte: als bij vrije prijsvorming de prijs van woondlensten hoger is dan de historische kostprijs, kan afhankelijk van de inflatie en de wijze van financiering een winst voor de huiseigenaar ontstaan. Dit hoeft niet recht-vaardig geacht te worden.
We gaan nu na welke van de in de vorige paragraaf genoemde motieven van toepassing zijn op de markt voor woondiensten.
Internalisering van externe effekten:
Goed wonen heeft positieve effekten. Te denken valt aan (3) voorkomen van ziekten en tegengaan van verspreiding daarvan, arbeidsgeschikt houden van de bevolking, bevordering van de arbeidsproduktiviteit, maatschappelijke voordelen van betere ontplooiingsmogelijkheden, aangezicht van de buurt, tegengaan van criminaliteit, prostitutie en druggebruik.
Bestrijding van destruktieve competitie en economische machtsconcen-tratie:
Deze argumenten zijn niet zo relevant voor de markt voor woondiensten. Alleen in een situatie van grote woningnood zou er een concurrentiestrijd .
tussen vragers naar woningen kunnen ontbranden, waarvan de mensen met de laagste inkomens de dupe worden.
Bevordering van stabiliteit:
Bij een "vrije" marktwerking ontstaat een discontinuïteit in de
bouwpro-duktie. Uit volkshuisvestings- en algemeen economische overwegingen kan
de overheid trachten die produktie te stabiliseren. Stimulering van het gebruik van merit-goederen:
Deze motivering wordt bijv. genoemd in de nota Huur- en subsidiebeleid en bij Floor (1971 hoofdstuk 2). Floor noemt de woning de krachtbron van de mens, "de niet te overschatten betekenis die de woning heeft voor de mens als individu en als medespeler in de verschillende levenskringen waarin hij zich beweegt". In beide geschriften lopen de argumenten van externe eff ekten en mer it-goederendoor elkaar.
Rechtvaardigheidsmotief:
Of men het rechtvaardigheidsmotief kan aanvoeren als argument voor over-heidsinterventie op de markt voor woondiensten, hangt o.a. af van wat men onder dat motief verstaat. Als ermee bedoeld wordt dat bevorderd moet worden dat iedereen, ongeacht de kosten. van een bepaalde (minimum) voorziening gebruik moet kunnen maken, dan is het zeer zeker van toe-passing op de markt voor woondiensten. Volgens van 't Eind e.à. (1983) speelt het dan zelfs een hoofdrol. Dit is met name het geval omdat de
bouwverordening een bep'aaide minimumwoonkwaliteit oplegt en de
daar-me gepaard gaande kosten een woning voor sommige groepen financieel onbereikbaar kunnen maken (Priem us, 1982).
Gaat men nog verder dan het verstrekken van een bepaalde minimum voor-ziening en wil men achterstanden van bepaalde groepen op de woondien-stenmarkt beperken (of, met andere woorden, gelijke kansen op de woon-dienstenmarkt bevorderen), dan zijn natuurlijk ook rechtvaardigheids-overwegingen in het geding.
Het is ook mogelijk het rechtvaardigheidsmotief te beperken tot inkomens-verdeling. De verdeling van woondiensten valt dan onder het begrip allo-catie. Zo noemt Streekstra (1985, blz. 16) het bevorderen van een recht-vaardige woonruimteverdeling het allocatiemotief en stelt Ritzen (in Van Niekerk, 1979, blz. 101) dat doelstellingen van regelingen die op doelgroe-pen zijn gericht als inkomensdistributief worden gezien, terwijl ze in feite allocatief zijn. Als men echter het rechtvaardigheidsmotief niet alleen van toepassing acht op de primaire inkomensverdeling, maar ook op de secun-daire en tertiaire en als men de tertiaire inkomensverdeling beschouwt als een benadering van de welvaartsverdeling, d.w.z. de verdeling van de be-schikkingsmacht over goederen en diensten, dan kan men het rechtvaardig-heidsmotief 90k van toepassing achten op de verdeling van de beschikkings-macht over woondiensten.
Donorpreferenties:
Dit motief geeft zeker aanleiding tot overheidsingrijpen op de woondien-stenmarkt. Men is bereid af te staan omdat, men een ieder een fatsoenlijk dak boven het hoofd gunt. Bovendien wil men dat zijn buurtgenoten goed wonen om zelf in een betere wijk te leven. Tussenkomst van de overheid is nodig omdat niet iedereen dezelfde hoge voorkeur geeft voor wonen en om-dat men in een grote groep parasitair gedrag zal vertonen.
-9-Ontwikkelingsmotief:
Dit argument is vaak gebruikt voor het stimul·eren van nieuwbouw om te anticiperen op latere kwaliteitseisen.
Produktie van publieke goederen en diensten:
Dit motief is niet van toepassing voor de markt voor woondiensten vanwege het, afgezien van de . grondkosten, zuiver individuele karakter van die woondiensten.
Last but not least zou een taak voor de overheid kunnen zijn het door-zichtig maken van de markt voor woondiensten (voorwaarde voor een goede marktwerking).
Lijken al deze argumenten te pleiten voor overheidsingrijpen op de woon-dienstenmarkt, enkele kritische kanttekeningen mogen niet ontbreken. Vergeer (1983) noemt de motieven m.b.t. externe effekten, het merit-ka-rakter van het goed en eventuele ontwikkelingsaspekten niet steekhoudend in deze tijd. M.b.t. externe effekten twijfelt hij aan de meeropbrengsten van nog beter wonen (daarbij gaat hij uit van de huidige situatie die echter tot stand gekomen is o.a. als gevolg van stimulering op grond \jan externe effekten) en denkt dat problemen in verband met bijv. criminaliteit eerder zullen verschuiven dan verdwijnen. Ingrijpen vanwege het merit-karakter vindt hij paternalistisch en ouderwets en regulering uit ontwikkelingsoog-punt acht hij in deze tijd (1983) van economische stagnatie niet relevant (zou die stagnatie 50 jaar duren?).
Hartog (3) schuift het vooruitlopen op latere kwaliteitseisen onder het merit-goodargument. Hij is van mening dat het grotere komfort na gewen-ning norm wordt. Die norm zal dan door latere bewoners opgeschroefd wor-den, anticiperen9 op nog latere bewoners. Dit effekt noemt hij "dat van de nephaas en de voortrazende windhonden bij windhondenrennen". .
Drees (1984) vindt dat v'an positieve externe effekten van goed wonen zel-den iets blijkt en dat het merit-good argument niet voor de hand ligt, omdat volwassen Nederlanders zelf wel de betekenis beseffen van goede huisvesting.
Goedhart (1981) is van mening dat er geen sector is "waarbinnen zoveel kansen zijn gemist om tot een redelijke marktgewijze voorziening met op-timale allocatie te komen als die van de volkshuisvesting" (blz. 73). In de jaren zestig had men gezien de forse stijging van de reële inkomens, snel kunnen saneren. In plaats daarvan zijn de doelstellingen van het huur- en subsidiebeleid steeds mistiger geworden, is de vraag naar woonruimte op-gevoerd, zijn "behoeften" centraal gesteld i.p.v. de effectieve vraag en is gewenning opgetreden aan historisch en internationaal gezien een vrij lage huurquote. Volgens Goedhart is alleen het herverdelingsmotief nooit vol-doende om een quasi collectieve voorzieningsmethode van een goed te rechtvaardigen. Hij pleit dringend. voor heroverwegingen en ombuigingen op het terrein van de volkshuisvesting.
Verder kan ingrijpen uit rechtvaardigheidsoverwegingen zonder dat er een objectieve norm voor rechtvaardigheid is, leiden tot een even willekeurige verdeling van woondiensten, als de verdeling die toevallig via het
markt-mechanisme tot stand komt, zeker na cumulatie van verschillende onge-coördineerde maatregelen.
Tenslotte kan ingrijpen ter wille van de doorzichtigheid van de markt
ge-makkelijk averechts werken.
Uiteindelijk moet de politiek een afweging maken tussen de geldigheid van de diverse argumenten voor regulering en de maatschappelijke kosten ver-bonden aan overheidsinterventie in de markt voor woondiensten.
2.3. Doelstellingen van volkshuisvestingsbeleid.
Als zeer belangrijke, maar ook zeer vage doelstelling volgt uit de vorige paragraaf "het bevorderen van een efficiënte en een rechtvaardige verde-ling van wool)diensten". In de praktijk wordt veelal de volgende hoofddoel-stelling geformuleerd: het bevorderen van een optimale woonsituatie voor alle inwoners (4).
Onder optimaal kan worden verstaan (Priemus, 1983 c):
- dat een evenwichtige bijdrage wordt geleverd tot de ontplooiing van de bevolking, zowel individueel als in groepsverband, met speciale aandacht voor de kansarme bevolkingsgroepen en met zo weinig mogelijk schade aan andere belangen;
- dat een evenwichtige bijdrage wordt geleverd tot een goede economische ontwikkeling en een verantwoord energieverbruik en dat het beslag op de overheidsmiddelen wordt beperkt tot een niveau dat verantwoord is bin-nen het totale overheidsbeleid;
- dat een bijdrage wordt gegeven aan de gewenste ruimtelijke ontwikkeling en het bereiken van gewenste ecologische condi ties.
In deze omschrijving zijn zowel efficiëntie- als rechtvaardigheidsaspecten verwerkt.
In de praktijk gehanteerde subdoel stellingen die gebaseerd zijn op de in de vorige paragraaf genoemde motieven zijn moeilijker te ontdekken:
- Er worden zelden eenduidige doelstellingen voor volkshuisvestingsbeleid gehanteerd. De regering voert goeddeels een beleid zonder dat ze
daar-voor expliciete doeleinden heeft geformuleerd. .
- Er zou waarschijnlijk zowel tussen overheidsinstanties als daarbinnen geen overeenstemming over zulke expliciete doelstellingen bestaan, of slechts over zeer globale hoofddoel einden.
- Het· is niet zo dat uit de vage bestaande impliciete doelstellingen
be-paalde instrumenten worden afgeleid, maar er is een wisselwerking tus-sen doelen en middelen.
- De impliciete doelstellingen kunnen wisselen met de regering.
- Doelstellingen van volkshuisvestingsbeleid zijn afhankelijk van de "overall" doeleinden van een regering en vooral vaak ondergeschikt aan doelstellingen op economisch gebied.
In zijn working paper "Woonlasten en doelstellingen van volkshuisvestings-beleid" noemt Priem us een groot aantal mogelijke (sub)doelstellingery van volkshuisvestingsbeleid, zoals die in verschillende bronnen staan omschre-ven of uit die bronnen kunnen worden gedestilleerd. Deze doeleinden kun-nen al dan niet gebaseerd zijn op welvaartstheoretische overwegingen. Het
-~-;--~ .- --
-heeft geen zin al die doelstellingen hier te herhalen.
In "Woonbeleid opnieuw onderbouwd" (Priemus, 1983 b) komt dezelfde au-teur tot de conclusie dat de laatste decennia "vele volkshuisvestings-maatregelen beter te verklaren zijn uit overwegingen buiten de volkshuis-vesting dan uit "zuivere" volkshuisvolkshuis-vestingsdoelen". Waren oorspronkelijk externe effekten (gezondheid) en later een marktverstoring door de tweede wereldoorlog aanleiding tot overheidsinterventie, nu zijn dat vaak (in ieder geval in de praktijk) argumenten m.b.t. bijv. loon- en prijsbeleid, werkge-legenheidsbeleid, budgettair of energiebeleid. Een omgekeerde relatie be-staat ook: maatregelen op genoemde beleidsvelden beïnvloeden de
volks-huis vesti ng. .
Het is daarom niet helemaal correct doelstellingen van volkshuisvestings-beleid op zich te bezien en de bijdrage die volkshuisvestingsinstrumenten leveren aan het bereiken van die doelstellingen ge ïsoleerd te beschouwen. Aangezien dit paper juist gaat over de vraag in welk beleidskader we een bepaald instrument (individuele huursubsidie) kunnen plaatsen, is een der-gelijke analyse echter wel nodig.
2.4. Doelstellingen van volkshuisvestingsbeleid en individuele huursubsidie.
In het kader van het woonlastenbeleid noemt Priemus (1983 c) een groot
aantal doelstellingen van volkshuisvestingsbeleid. In een aantal daarvan zijn
de motieven uit de paragrafen 2.1 en 2.2 te herkennen, in andere niet. We
zullen nu nagaan hoe relevant het instrument individuele huursubsidie (ihs) is voor het bereiken of dichterbij brengen van deze doelstellingen. Daarbij houden we de indeling aan die Priemus maakt en geven we met een
"0",
"+"
of "-"-teken aan of ihs in theorie geen, resp. een positieve of een negatieve invloed heeft op het bereiken van de desbetreffende .doelstelling. In hoofd-stuk 4 gaan we in op de empirisch vast te stellen effekten van ihs.A.
+A.l.+A.2.
Doelen m.b.t. de nieuwbouw van woningen Be ïnvloeding van het nieuwbouwvolume
Als vergroting van het nieuwbouwvolume nagestreefd wordt, dan werkt ihs bevorderend. Ihs doet het aantal starters op de
woning-markt toenemen, een deel daarvan zal in de nieuwbouw terecht
ko-men. Ihs zal ook de vraag naar duurdere woningen doen toenemen, wat voor een deel geëffektueerd zal worden in een grotere vraag
naar nieuwe woningen. De relatie met objektsubsidies is hierbij. van
groot belang. .
Beïnvloeding van de continuïteit van de nieuwbouw
In principe kan ihs continuïteitsbevorderend werken. In hoogconjunc-tuur wordt ceteris paribus meer gebouwd dan in laagconjunchoogconjunc-tuur. In de laatstgenoemde situatie zullen er echter ondermeer vanwege
. grotere werkloosheid meer mensen in aanmerking komen voor ihs.
Daarom kan ihs bij laagconjunctuur meer vraag naar nieuwbouw uitlokken dan bij hoogconjunctuur en aldus stabiliserend werken. Waarschijnlijk moet dit effekt van ihs niet overschat worden:
· - Individuele inkomensdaling leidt pas met vertraging tot een hogere
- subsidie. Bij korte cO:1junctuurgolven kan ihs gemakkelijk het
sta-bilisatiedoel voorbij schieten en averechts werken.
- Aangezien de ihs-regeling nog steeds omgeve!l is met veel onze-kerheid, vooral in deze tijd van bezuinigingen, zal men in laag-conjunctuur niet durven bouwen op zo'n subsidie. De zekerheid m.b. t. de werkloosheid en de gevolgen daarvan voor het inkomen zullen zwaarder wegen dan het onzekere vooruitzicht op een
gro-ter beroep op ihs. Objektsubsidiëring ligt in dit verband meer voor
de hand.
OA.3. Vergroting of handhaving van het rendement van bouwbedrijven Slechts voor zover ihs een stabiliserende invloed heeft op het nieuw-bouwvolume, kan ihs indirekt een positieve invloed uitoefenen op het rendement van bouwbedrijven. Deze invloed zal klein zijn ten op-zichte van die van vele andere faktor en.
OA.4. Beïnvloeding van de kapitaalvoorziening; vergroting of handhaving van het rendement op kapitaal
Ihs zal slechts het rendement op beleggingen ten goede komen voor zover de subsidiëring leidt tot hogere vraaghuren en voor zover de
stijging van die huren niet leidt tot daling van de vraag naar
woon-diensten, bijv. door niet-ihs ontvangers. In een systeem van huur-prijsbeheersing zal dit effekt op het rendement van kapitaal niet optreden.
OA.5. Neutralisering van het effekt van verschillen in rente, bouwkosten en grondkosten van nieuwbouw op woonkosten
Objektsubsidiëring is het meest geëigende instrument om dit doel te bereiken. Ihs kan via zijn bufferwerking voor bepaalde groepen huur-ders wel enigszins neutraliserend werken: stijgt de kostprijshuur door bijv. een rentestijging, dan zal het gemiddelde subsidiebedrag per huishouden ook iets toenemen. Hierdoor blijven de gevolgen van die rentestijging voor de huurder beperkt. Vanwege de in de ihs-regeling ingebouwde kwaliteitskortingen en vanwege het feit dat alleen huur-ders profiteren, zal dit compenserend effekt niet zo groot zijn. +A.6. Betaalbaar maken van nieuwbouw voor bepaalde doelgroepen
Voor het betaalbaar maken van nieuwbouw voor huishoudens met een modaal inkomen is objektsubsidie het geschikte instrument. Om
nieuwbouw voor zwakkeren financieel bereikbaar te maken is vooral
ihs van belang: van de huurders van nieuwe woningen ontving in 1982
39% ihs voor een gemiddeld bedrag van f 184,- per maand (VROM,
1984a), wat op een bruto huur van gemiddeld f 520,- per maand een
reduktie betekent van 35%.
-A.7. Bestrijding van het woningtekort, als zich dat voordoet
Per saldo zal een eventueel woningtekort eerder groter dan kleiner worden door ihs. Ihs doet de vraag naar woondiensten toenemen, ter-wijl het aanbod niet primair via ihs wordt gestimuleerd. Uiteindelijk zal waarschijnlijk een negatief effekt resulteren.
+A.8. Beperking van leegstand in nieuwbouw
Voor zover de huren van de leegstaande woningen tussen de huur-grenzen van de ihs-regeling liggen en voorzöver leegstand veroor-zaakt wordt door te hoge huren, kan ihs leegstand beperken.
-13-stand heeft echter vaak andere oorzaken, zoals zeer slechte
kwa-li tei t ten opzichte van de huur of oorzaken die liggen bui ten de volkshuisvestingssfeer •
+A.9. Tegengaan c.q. voorkomen van huurstakingen in de nieuwbouw
Als huurstakingen gehouden worden omdat bewoners de huur te hoog vinden, kan ihs helpen die stakingen te voorkomen of tegen te gaan: door subsidiëring wordt de huur zoals bewoners die voelen in hun portemonnee (de netto huur) lager.
+A.IO Beïnvloeding van de kwaliteit van nieuwbouw
Ihs zal een positieve invloed hebben op de kwaliteit van nieuwbouw, voorzover het woningen betreft die in principe voor verhuur bestemd zijn. De koopkrachtige vraag naar woondiensten wordt immers gro-ter. Hoewel de kwali tei tskorting dit effekt zal afzwakken, zal het uiteindelijk resultaat positief zijn (de korting bedraagt nooit 100 %).
Objektsubsidies liggen in relatie tot deze doelstelling overigens meer voor de hand.
+A.ll Invloed op de soort, de differentiatie en/of de lokatie van de nieuwbouw
Op differentiatie van de nieuwbouw,_ -zal ihs weinig invloed hebben. Wel zal de maximum ihs grens steeds meer als maximum huur grens gaan werken. Op de lokatie kan de invloed slechts indirekt zijn. De ihs-regeling is immers een landelijke regeling en niet naar regio's gedifferentieerd. Het indirekte effekt zou eruit kunnen bestaan dat er door ihs meer mogelijkheden komen op duurdere grond te bouwen. Ook hier zijn objektsubsidies (met name lokatiesubsidies) van primair belang. Op de soort heeft ihs wel enige invloed: er zal bijv. een grotere vraag ontstaan naar bejaardenwoningen. Deze redenering gaat alleen op als het aanbod op de vraag reageert.
+A.12 Beïnvloeding van de doorstroming; wegnemen van doorstromings-barriëres
Ihs zal nieuwbouw voor meer mensen betaalbaar maken en aldus de doorstroming naar nieuwbouw bevorderen.
B. Doelen m.l>.t. de kwaliteit van de voorraad
+B.I. Stimulering en verbetering van woningen en woonomgeving Bevordering van een goede kwaliteitsontwikkeling
Ihs stimuleert de vraag naar woningen van een goede kwaliteit. Voor zover de toename van die vraag niet geëffektueerd wordt in vraag naar nieuwbouw, zal de kwaliteit van de bestaande voorraad voldoende moeten zijn.
+B.2. Stimulering van het onderhoud; bevordering van een financieel ver-antwoorde exploitatie
Onderhoud zal gestimuleerd worden door ihs voor zover daar van-wege kwaliteitsverbetering een hogere vraaghuur tegenover staat. Ihs maakt een hogere vraaghuur mogelijk omdat ze de door de be-woners te betalen netto huur drukt. Achterstallig onderhoud waar geen huurverhoging tegenover staat zal niet bevorderd worden. Een financieel verantwoorde exploitatie wordt beter mogelijk als hogere huren gevraagd kunnen worden.
+B.3. Stuiten van verval; stabilisering van de woonomgeving
Ihs zal via de doelstellingen B.l en B.2 verval kunnen afremmen.
+B.4. Vermijding van sociale kosten van krotbewo:ting; bevordering van
een verantwoorde sanering
Ihs stimuleert de vraag naar betere kwaliteit en zal, bij constante totale vraag, de vraag naar krotten doen verminderen. In een situa-tie van grote woningnood hoeft dit niet persé het geval te zijn, bij gebrek aan beter vraagt men dan krotten.
Krotopruiming zal, behalve doordat men meer ruimte nodig heeft voor woningen van betere kwaliteit, gestimuleerd worden doordat mensen meer eisen aan hun woonomgeving stellen. Ze betalen een hogere bruto huur, daarvoor willen ze niet alleen zelf in een goed huis wonen, maar ook uitzicht hebben op redelijke woningen. Bij deze subdoelstelling spelen externe effekten een rol: krotten bren-gen waarschijnlijk negatieve externe effekten met zich.
+B.5. Bevordering van de woonkultuur
Als onder deze vage doelstelling verstaan kan worden doelstelling B.l, uitgebreid met bevordering van "bewoningsvrijheid", dan werkt ihs zeker in de richting van deze doelstelling (zie ook doelstelling B.1). Ihs vergroot de keuzemogelijkheden van de mensen met de laagste inkomens.
+B.6. Reduktie van de ongelijkheid in woonkwaliteit; opheffen, respek-tievelijk beperken van achterstanden op de woningmarkt
Het primaire doel van ihs komt overeen met deze subdoelstelling van vo1kshuisvestingsbeleidf het bevorderen van gelijke kansen op de woningmarkt. Die nivellering van kansen wordt nagestreefd door inkomensafhankelijkheid van de huursubsidie.
c.
Doelen m.b.t. het gebruik van de voorraad+C.l. Stimulering van de woonkonsumptie in algemene zin (tot op zekere hoogte), versterking van de koopkrachtige vraag naar woningen m.n. van zwakkeren
De consumptie van woondiensten is de laatste decennia sterk geste-gen:
Tabel 2.4.1: Stijgingspercentages van de particuliere consumptie
en enige consumptiecategorieën gemiddeld per jaar, in constante prijzen (gedefleerd met de prijzen per consumptiecategorie)
periode totale consumptie consumptie cons.
consumptie voedings- waondiensten gas+
middelen elektri-citeit 60-82 7 3 12 14 77-82 1 0,4 3 -0,5 Bron: Veldman, 1985. 15
-Uit deze tabel blijkt de sterke stijging van het volume van de woon-consumptie t.O.v. het volume van de totale woon-consumptie. In hoeverre deze voortdurende toename mede te verklaren is uit overheidsingrij-pel:! is moeilijk te schatten. Nieuwbouw en renovatieprogramma's van de overheid zijn in belangrijke mate de oorzaak van deze aanhouden-de stijging. Ihs stimuleert aanhouden-de vraag naar die betere woningen. De huidige ihs-regeling werkt nog· maar sinds 1975. Juist de laatste jaren is de stijging van de woonconsumptie minder. In hoeverre ihs in deze jaren de gevolgen van de recessie heeft opgevangen is onbe-kend.
Vergelijkt men de ontwikkeling van het volume van de consumptie van woondiensten met die van het volume van de consumptie van voedingsmiddelen en beschouwt men beide consumptiecategorieën als in wezen primaire of essentiële goederen, die daarbovenop een zeer luxe karakter kunnen hebben, dan is het verschil in stijgings-percentages opvallend. Consumptie van voedingsmiddelen wordt in Nederland niet gesubsidieerd (soms worden juist minimumprijzen ge-hanteerd), de consumptie van woondiensten daarentegen wel. Wel-licht is een deel van het verschil in stijging van het volume van beide consumptiecategorieën aan die subsidiëring toe te schrijven.
Andere mogelijke oorzaken van het verschil in de genoemde stij-gingspercentages zijn misschien gelegen in het verschil in levensduur en in de geringere concurrentie bij de afzet van niet verhandelbare goederen of diensten (zoals woondiensten).
Stimulering van consumptie van essentiële goederen kan gewenst zijn op grond van merit-overwegingen. Ook kan het wenselijk zijn de consumptie door bepaalde zwakkere groepen te bevorderen, om iedereen tot een minimale consumptie in staat te stellen. Deze wensen kunnen verwezenlijkt worden met ihs.
Drees (1984-) vindt dat het subsidiëren van essentiële goederen
weinig zin heeft •. Dit vindt hij omdat hij het merit-good argument
verwerpt (zie 2.2). Mede om die reden wijst hij ihs af. Hij vergeet dan echter de bovengenoemde wens om de woonconsumptiedoor be-paalde groepen te stimuleren. Daarvoor blijft ihs nodig.
In de nota Huur- en subsidiebeleid (blz. 18) "bestempelt men met
overtuiging het wonen tot een merit-goed"en concludeert men dat daarom het wonen gestimuleerd moet worden. D?arna wordt gesteld dat "de consumptie van primaire goederen doorgaans geen bijzondere aanmoediging behoeft" en dus woonsubsidies op die grond niet te rechtvaardigen zijn. Even later wordt geschreven dat woo!1subsidies toch nodig zijn vanwege een onbillijke verdeling van woonlasten. Uiteindelijk wordt het merit-karakter van wonen dus verdedigd op grond van herverdelingsoverwegingen. De wens de woonconsumptie te stimuleren voor bepaalde groepen, staat centraal.
+C.2. Tegengaan van overconsumptie van ruimte, tegengaan van verspil-lingen, vermijden van excessieve leegstand in de voorraad
Door de inkomensafhankelijkheid van ihs, de optelling van inkomens binnen een huishouden en de toename van het aantal huishoudens met meer dan één inkomen wordt splitsing van huishoudens in de hand gewerkt. Voor zover die splitsing ongewenst is, leidt ihs tot
overconsumptie van ruimte en verspilling van collectieve middelen.
Deze verspillingen worden beperkt door de (verlaagde) maximal~
huurgrenzen in de ihs regeling.
Ihs kan excessieve leegstand bestrijden voor zover die het gevolg is van te hoge huren in verhouding tot de geboden kwaliteit. Deze vordering van de verhuurbaarheid van woningen wordt eveneens be-perkt door de maximale huurgrenzen. De verlaging van de huurgrens
per 1-7-'84 naar f 650,- heeft deze beperking versterkt. Daar staat
tegenover dat landelijk gezien slechts 3,8% van de huurwoningen op
die datum een huur had hoger dan f 650,-. Plaatselijk kunnen echter
grote concentraten van dergelijke dure woningen optreden.
De invloed van ihs op de beperking van leegstand wordt vergroot doordat huurverlagingen toegepast worden die de huren lager doen
zijn dan de maximal,e subsidiabele huur. Zo'n huurverlaging levert
dubbel profijt op voor mensen die in aanmerking komen voor ihs.
OC.3. Streven naar evenwicht op de woningmarkt
Waarschijnlijk is ihs in dit verband van beperkt belang. Woning-tekorten kunnen slechts bestreden worden door ihs voor zover ihs via vraagstimulering aanbod uitlokt van die woningen waaraan een te-kort is. Leegstand kan slechts tegengegaan worden voor zover het leegstand vanwege te hoge huren betreft. Uiteindelijk zal slechts bij toeval evenwicht ontstaan op alle deelmarkten tegelijk.
+C.4. Bevordering van een "eerlijke" verdeling van de woningvoorraad, in relatie tot maatschappelijk aanvaarde kriteria
Indien die maatschappelijk aanvaarde kriteria inhouden dat er een relatie moet zijn tussen huur en kwaliteit en tussen huur en inkomen, dan voldoet ihs aan die kriteria (afgezien van de vraag hoe precies die gewenste relaties eruit moeten zien).
Bij de besluitv.orming over een "eerlijke" verdeling zullen zeker ook objektiveerbare behoefte elementen betrokken moeten worden, zoals behoefte aan speciale voorzieningen voor bejaarden en gehandicap-ten en grotere woningen voor grote gezinnen. Ihs komt daar maar zeer ten dele aan tegemoet: er worden slechts een- en meerper-soonstabellen onderscheiden, verdere differentiatie naar huishou-densgrootte ontbreekt.
Of er een "eerlijke" verdeling van de woningvoorraad tot stand komt is niet alleen afhankelijk van ihs, maar ook van het gevoerde woon-ruimteverdelingsbeleid. Ihs vergroot wel de ruimte om zo'n beleid te voeren.
+C.5. Beïnvloeding (meestal: bevordering) van de doorstroming
Doorstroming is eigenlijk geen doel op zich, maar een middel om te komen tot een "eerlijke" verdeling van de bestaande woningvoorraad en nieuwbouw. Als doorstroming een doel op zich zou zijn, dan zou het gewenst zijn dat huursubsidies terecht komen bij hogere-inko-mensgroepen, om zo die huishoudens te stimuleren duurder te gaan
wonen en goed~ope woningen vrij te maken voor mensen met lagere
inkomens (Van Fulpen, 1981). Dit is niet in overeenstemming met het doel van ihs, die juist ook groepen met lagere inkomens een kans wil geven goed te wonen. Als doorstroming gezien wordt in het kader van doelstelling C.4, d.w.z. doorstroming van zwakke groepen naar betere woningen, dan kan ihs daartoe een bijdrage leveren (6).
-+C.6. Vergroting van keuzemogelijkheden op de woningmarkt
Vergroting van de toegankelijkheid van delen van de voorraad en/of nieuwbouw, m.n. voor zwakkeren
Doel C.6 hangt nauw samen met A.6.
Hoewel ihs slechts invloed heeft op de keuze- en toegangsmogelijk-heden op de woningmarkt voor zover die mogelijktoegangsmogelijk-heden afhangen van het inkomen van het huishouden, speelt ihs een grote rol ter verwe-zenlijking van deze doelstelling.
Volgens Priemus 0978, blz. 330 en verder) geldt dat sterkere partij-en in het algemepartij-en meer kans krijgpartij-en om zich meester te makpartij-en van de aantrekkelijkste woningen, terwijl de zwakkere partijen ge-woonlijk genoegen moeten nemen met de incourante woningen. Hij noemt dit verschijnsel de ijzeren wet van de woningmarkt. Zwak zijn volgens hem bewoners met een laag inkomen, ongunstige inkomens-perspektieven, een geringe opleiding en/of hoge leeftijd. Geen of weinig vermogen noemt hij niet expliciet als kenmerkende faktor. Deze zwakke groepen blijven het langst dakloos, hebben de langste wachttijden als woningzoekenden en komen het vaakst terecht in slechte woningen of woningsubstituten. De overheid intervenieert om deze "ijzeren wet" ten goede te keren. Ihs is hiervoor het meest geschikte instrument.
-C.7. Bevordering van een zo vrij mogelijke keuze tussen kopen en huren; het minder abrupt maken van de overgang tussen beide sektoren De doelstellingen van volkshuisvestingsbeleid hebben betrekking op de totale markt voor woondiensten. Huur- en koopsektor dienen daarom geïntegreerd behandeld te worden. Aangezien de ihs-rege-ling (het woord zegt het al) beperkt is tot subsidiëring van woon-diensten in de huursektor en er in de koopsektor geen soortgelijke regeling bestaat, vergroot ihs juist het verschil in aanpak van beide sektoren.
+C.8. Vergroting van de doorzichtigheid van de woningmarkt
Op de realisering van dit doel kan ihs zowel bevorderend als belem-merend werken. Ihs kan de doorzichtigheid op de woondienstenmarkt bevorderen door consistente, vaste relaties te scheppen tussen huur, kwaliteit en inkomen. Daartegenover staat dat er onzekerheid kan ontstaan over wat nu als huur moet worden gezien (bruto of netto) en over voortdurende wijzigingen in en bezuinigingen op de ihs-regeling. Bovendien wordt de doorzichtigheid belemmerd door de gescheiden behandeling van huur-en koopsektor , waarvan ihs deel uitmaakt (zie C.7).
Eenvoud bevordert de doorzichtigheid. De ihs-regeling met bijv. zes verschillende tabellen en een schijvensysteem van kwaliteitskortin-gen is moeilijk eenvoudig te noemen.
+C.9. Wegnemen van andere onvolkomenheden van de woningmarkt; meer data; minder storing
Ook m.b.t. deze doelstelling geldt dat ihs zowel positief als negatief kan uitwerken op de verwezenlijking. Als er inderdaad vaste relaties ontstaan zoals genoemd bij C.8, dan zullen meer data beschikbaar komen. Ihs kan echter ook onzekerheid met zich brengen die het moeilijk maakt om voorspellingen te doen.
Ihs kan de storing dat een aantal mensen 'noodgedwongen te duur woont corrigeren. Indien er echter een storing bestaat in de relatie tussen huur en kwaliteit, dan kan ihs die storing versterken via het systeem van kwaliteitskortingen.
De onvolkomenheden op de woningmarkt die te wijten zijn aan de ei-genschappen van de woning, genoemd door Floor (zie 2.2) zal ihs niet weg kunnen nemen, juist omdat ze inherent zijn aan de eigenschap-pen van de woning. Ook corrigeren zal maar in beperkte mate mogelijk zijn. Ihs zou bijv. de verhuisgeneigdheid kunnen bevorderen, maar de woning blijft plaatsgebonden. Ihs zou enige vraag naar nieuwbouw kunnen uitlokken, maar ook dan zal de produktie klein blijven t.O.v. de voorraad. Onvolkomenheden op het distributieve vlak zal ihs zeker kunnen verminderen, maar die onvolmaaktheden vallen waarschijnlijk niet onder deze doelstelling maar bijv. onder C.4 en C.ll.
OC.IO Bevordering van de aktieve participatie van bewoners bij beheer en
planontwikkeling
Het ligt niet voor de hand dat ihs voor deze doelstelling van groot belang is. Slechts voor zover deze participatie invloed heeft op de huur en daarmee mogelijkerwijs op de te ontvangen ihs-uitkering, is er enig verband. Door de ingewikkelde formulieren die ingevuld moe-ten worden bij een subsidie aanvraag ontstaat een afhankelijkheid van overheid en (bij huur-matiging) van de verhuurder die participatie van de bewoners niet zal bevorderen.
+C.ll Reduktie van de ongelijkheid in woon kosten; bevordering van een "eerlijke" verdeling van woonlasten
Een reduktie van de ongelijkheid in woonlasten wordt door ihs zeker bewerkstelligd, zowel absoluut als relatief t.O.v. het inkomen. Deze invloed van Ihs is geconcentreerd op een gebied binnen bepaalde
grenzen m~b. t. hüur en inkomen en beperkt tot de huur sektor en tot
kosten verbonden aan het beschikkingsrecht over de woning. Empirische gegevens volgen in hoofdstuk 4. Voor een "eerlijke" ver-deling van woonlasten is behalve ihs ook een consequent op hetzelfde doel gericht distributiebeleid nodig.
+C.12 Bevordering van consumenten-soevereiniteit op de woningmarkt, respekteren van bewonerspreferenties, streven naar een verhoging van de woonsatisfaktie
Door het geven van gebonden steun, waarvan ihs een vorm is, wordt de consumenten soevereiniteit aangetast. In het kader van soeve-reiniteit is een ongebonden bijdrage wenselijker.
Bewonerspre-ferenties worden in de ihs-regeling wel gerespecteerd (i. t. teen
eventuele doorstromingsheffing). Die preferenties worden echter wel beïnvloed door de verandering in de relatieve prijzen als gevolg van de gebonden subsidiëring. Wie goedkoop wil wonen (in verhouding tot zijn of haar inkomen) kan dat doen. Wie graag wat beter wil wonen krijgt daartoe meer mogelijkheden. Daarmee zal ook de totale woon-satisfaktie vergroot kunnen worden.
-Slot
Naar alle waarschijnlijkheid draagt het instrument ihs vooral bij aan de realisatie van de volgende doelstellingen van volkshuisvestingsbeleid: het bevorderen van de woonconsumptie (C.l), de keuzemogelijkheden (e.6) en de financiële bereikbaarheid van delen van de nieuwbouw (A.6) voor groe-pen met een achterstand op de woondienstenmarkt, het streven naar een gelijkere verdeling van woonruimte (C.4), woonlasten (C.l!) en woonkwa-liteit (B.6) en het vermijden van sociale kosten van krotbewoning (B.4). De meeste van deze doelstellingen zouden gebaseerd kunnen zijn op een com-binatie van motieven voor overheidsinterventie zoals genoemd in de para-grafen 2.1. en 2.2.
Ruwweg komen de zeven hierboven vermelde doeleinden neer op het beper-ken van achterstanden op de markt voor woondiensten. Het rechtvaardig-heidsmotief lijkt dan ook een hoofdrol te spelen. Doel B.4 vloeit voort uit het streven naar internalisering van externe effekten en daarmee samen-hangende voorkeuren van donoren. In het stimuleren van de woonconsump-tie weerklinkt met name naast de andere mowoonconsump-tieven, het merit-good argu-ment, terwijl men met het vergroten van de kt;uzemogelijkheden en -vrij-heden de bemoeizucht van de ,overheid juist lijkt te willen inperken. Bij het bevord~ren. van de betaalbaarheid van nieuwbouw speelt het ontwikkelings-argument een rol. De wens de verdelingen van woonruimte en woonkwali-teit enerzijds en van woonlasten anderzijds aan elkaar te koppelen (via huurharmonisatie en de kwaliteitskorting in de ihs-regeling) vloeit voort uit allocatieve overwegingen. .
Beziet men de doelstellingen van de ihs-regeling zoals geformuleerd in hoofdstuk 1, dan komen deze gro,sso modo neer op het bevorderen van de betaalbaarheid van wonen voor bepaalde inkomensgroepen. Wil men dit doel bereiken d.m.v. een inkomensafhankelijke prijsverlaging van woondiensten dan kan men ihs zowel op distributieve (vanwege de inkomensafhankelijk-heid) als op allocatieve (vanwege de verandering in de relatieve prijzen) gronden beargumenteren, hoe men ook de begrippen distributie en allocatie precies definieert.
,
, .
-Noten bij hoofdstuk 2
1. Allocatie is de verdeling van de reële middelen van de volkshuishoudhg (nationale produktie en import) over de verschillende aanwendings-mogelijkheden (W. Drees en F. Th. Gubbi, Overheidsuitgaven in theorie en praktijk, 1968, Groningen).
2. Boadway (1979) noemt verscheidene artikelen waarin dit begrip bespro-ken wordt.
3. Zie o.a. Vergeer (1983).
4. Volkshuisvesting in kort bestek 8-2-1978.
5. Zie COBA, Doelstellingen van het Departement van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening, 1980; Structuurschema Volkshuisvesting, deel d, Regeringsbeslissing, 1981.
6. Zie over doorstroming als doel ook H. Priem us, Stedebouw en Volkshuis-vesting 1978, blz. 360 e.v.
-3. INKOMENSBELEID EN INDIVIDUELE HUURSUBSIDIE.
3.1. Inleiding: de personele inkomensverdeling.
Voordat het hoe en het waarom van het inkomensbeleid en de individuele huursubsidie in dat verband aan de orde komen, zal bij wijze van ülleiding
daarop worden ingegaan op de personele inkomensverdeling (par. 3.1.) en
het begrip "inkomensprijzen" (par. 3.2.). Dit om alvast een aantal termen
toe te lichten die we in het vervolg van het hoofdstuk zullen ontmoeten en
om een kader te scheppen waarin we het inkomensbeleid kunnen plaatsen. Deze twee inleidende paragrafen zijn toegespitst op de thematiek van dit paper en bestrijken daarom niet alle aspecten van de inkomensverdeling. In deze eerste paragraaf bespreken we dus de personele inkomensverdeling. We doen dit aan de hand van elk van de drie aspecten van het begrip:
1. personele inkomensverdeling;
2. personele inkomensverdeling;
3. personele inkomensverdeling.
ad 1.
Zoals het woord het al zegt, beschrijft de personele inkomensverdeling de
verdeling van inkomens over personen
0).
Dit in tegenstelling totbijvoor-beeld de funktionele inkomensverdeling die de beloningsvoeten van de
schillende produktiefaktoren met elkaar vergelijkt en de categoriale ver-deling die de aandelen beschouwt van de beloningssommen van die produk-tiefaktoren in het nationaal inkomen. In plaats van te spreken over "personen" is het misschien beter het woord "inkomenseenheid" te gebrui-ken. Onder "personen" worden in dit verband zowel individuen, of inko-menstrekkers resp. belastingbetalers verstaan als huishoudens of verbrui-kers. De gekozen inkomenseenheid bepaalt in hoge mate de inkomensver-deling.
Wat is echter precies een huishouden? Vele definities zijn mogelijk. Bij de afbakening van een huishouden staat de nutsinterdependentie centraal (Van Niekerk, 1979 en SCP, 1981): leden van een huishouding ontlenen (ongeveer) hetzelfde nut aan het totale inkomen van die huishouding. Ze verkeren daarmee in dezelfde welvaartspositie. Drie kriteria voor huishoudingen zijn
hieruit af te leiden: .
a. de mate waarin het inkomen gezamenlijk besteed wordt.
b. de mate van inkomensafhankelijkheid. Deze beide kriteria zijn moge-lijke benaderingen van nutsinterdependentie.
c. de mate waarin men handelingsbekwaam is. Handelingsbekwame mensen worden geacht zelfstandige nutsfunkties te hebben. Die nutsfunkties zijn noodzakelijk om te kunnen bezien of er nutsinterdependenties bestaan.
