VRIJ
BESTUURSKUNDE 2012 – 3
Publieke aandeelhouders worden geacht als vangnet te fungeren indien publieke belangen in de drinkwater-sector ondanks de vele voorzorgsmaat-regelen toch onvoldoende geborgd blijken. Vanuit deze gedachte is wet-telijk vastgelegd dat drinkwaterbe-drijven in publieke handen moeten blijven. Omdat aandeelhouders echter opvallend weinig interveniëren, is dit vangnet lastig te testen. Dit onder-zoek richt zich op de omstandigheden waarbinnen publieke aandeelhouders momenteel hun rol vervullen. Door meningen en ervaringen van diver-se direct betrokkenen hierover naast elkaar te leggen, ontstaat een beeld of en hoe aandeelhouders hun rol momen-teel vervullen. Hoewel betrokkenen de rol van publieke aandeelhouders niet problematiseren, zijn er wel degelijk aanwijzingen dat deze vorm van extra toezicht, als het erop aankomt, in de huidige omstandigheden geen vangnet maar een beleidsdroom blijkt.
Inleiding
Privatisering en marktwerking hebben sinds de jaren negentig van de vorige eeuw in vele nutsvoorzieningen tot hervormingen geleid. Drinkwater daar-entegen is al die jaren in Nederland te boek blijven staan als het voorbeeld waarbij marktwerking en privatisering helemaal niet nodig waren. Nederlands drinkwater heeft commerciële exploi-tatie niet nodig gehad om toch een ex-cellent product te worden, te zijn en te blijven.
Toen privatisering voor drinkwater in 1999 ophanden was, heeft toenmalig
VIRTUEEL
VANGNET OF
FUNCTIONELE
B E L E I D S D R O O M ?
PUBLIEK AANDEELHOUDERSCHAP ALS TOEZICHT
OP DE DRINKWATERSECTOR
Bauke Steenhuisen
Dr ir B.M. Steenhuisen is univer-sitair docent Bestuurskunde aan de Faculteit Techniek, Bestuur en Management van de TU Delft
VRIJ
BESTUURSKUNDE 2012 – 3
minister Pronk met succes aangestuurd op een wettelijke bepaling dat drinkwa-terbedrijven in publieke handen moe-ten blijven. Dit artikel beschrijft hoe deze rol van publieke aandeelhouders in de praktijk functioneert. Intrigerend is dat aandeelhouders hun rol opval-lend vrijblijvend en informeel invullen, zonder dat ter discussie wordt gesteld hoe cruciaal hun rol in de praktijk ei-genlijk is.
De omstandigheden waaronder aandeel-houders toezicht houden op de drink-watersector zijn de afgelopen decennia voortdurend aan verandering onderhe-vig geweest. Hoewel van marktwerking en privatisering geen sprake is, komen deze veranderingen sterk overeen met de veranderingen in nutssectoren die wel geprivatiseerd of geliberaliseerd zijn (Ten Heuvelhof et al., 2009). Tus-sen drinkwaterbedrijven (vanaf 1997) hebben bijvoorbeeld vele fusies plaats-gevonden, net als tussen elektriciteits-bedrijven. Ook zijn er prestatieprikkels geïntroduceerd in de drinkwatersector middels een benchmark.
Gemeenten en provincies zijn door de verzelfstandiging van drinkwaterbe-drijven (vanaf 1997) op afstand gezet. Drinkwaterbedrijven hebben een ven-nootschapsstructuur gekregen met een raad van commissarissen en aandeel-houders. Gemeenten en provincies heb-ben als publieke aandeelhouders een toezichthoudende rol naast commissa-rissen, een onafhankelijke accountant en de Inspectie Leefomgeving en Trans-port (ILT), voorheen VROM-Inspectie, die toeziet op de waterkwaliteit en de continuïteit van de geleverde diensten. In deze kring van toezicht combineren publieke aandeelhouders meerdere functies. Ze zijn aandeelhouder en
ze zien toe op de borging van publieke belangen. Formeel hebben gemeenten en provincies de taak jaarlijks goed-keuring te verlenen aan tarieven, be-grotingen en miljoeneninvesteringen. Daarnaast zijn provincies of gemeen-ten spreekbuis voor burgers. Boven-dien worden de aandeelhouders ge-acht, indien wet- en regelgeving niet specifi ek genoeg zijn, publieke belan-gen nader te articuleren. Met betrek-king tot publieke belangen vormt de toezichthoudende rol van publiek aan-deelhouder een soort vangnet voor het geval al het andere toezicht en regel-geving falen.
Aanvankelijk hadden sommige aandeel-houdersvergaderingen veel meer be-voegdheden dan gebruikelijk voor ven-nootschappen. Dit was om destijds de weerstand bij gemeenten en provincies tegen de verzelfstandiging tegemoet te komen (Dicke et al., 2002). In recente herzieningen van de vennootschaps-structuur is dit weer teruggedraaid en zijn commissarissen onafhankelijker van aandeelhouders geworden. Taken die eerst van aandeelhouders waren, zoals het beoordelen van investerings-pakketten, zijn grotendeels naar de commissarissen overgeheveld.
Al deze veranderingen hebben geleid tot erg diverse omstandigheden voor aandeelhouders van drinkwaterbe-drijven. Er zijn drinkwaterbedrijven met één en met meer dan honderd aandeelhouders. Sommige aandeel-houders ontvangen tientallen miljoe-nen aan dividend, anderen niets. Vóór de privatisering van energiebedrijven kenden vele drinkwaterbedrijven een structuur van ‘middellijk eigendom’ via energiebedrijven. Nuon functioneerde als aandeelhouder van Vitens, Essent als aandeelhouder van Brabant Water.
VRIJ
BESTUURSKUNDE 2012 – 3 Deze constructie bestaat inmiddels
alleen tussen Delta en Evides Water-bedrijf nog, omdat Delta, een geïnte-greerd nutsbedrijf voor afval, kabel, in-ternet, gas, water en elektriciteit, geheel in publieke handen is gebleven. De provincie Zeeland, enkele Zeeuwse ge-meenten en de provincie Brabant laten zich dus als aandeelhouders van Delta door Delta vertegenwoordigen met be-trekking tot hun publieke aandeelhou-derschap van Evides. Het bundelen van de krachten in het concern Delta en de expertise van Delta bij het beoordelen van investeringsplannen worden door de betrokken overheden als waardevol ervaren.
Centrale vraag van dit artikel is of pu-blieke aandeelhouders hun rol als vang-net voldoende kunnen vervullen in het geval alle andere vormen van regelge-ving en toezicht falen. De vraag wordt belicht vanuit drie perspectieven die, in theorie althans, de potentiële effectivi-teit van aandeelhouders in de hand zul-len werken: 1) hun verwevenheid met de besluitvorming van drinkwaterbe-drijven, 2) hun coöperatieve houding ten opzichte van die besluitvorming en 3) de algehele transparantie van die besluitvorming. Deze drie perspectie-ven, die verderop uiteengezet worden, zijn ook te herkennen in het publieke debat.
Een veelgehoorde roep is dat publieke aandeelhouders zich actiever opstellen om meer inhoud aan hun rol te geven (ministerie van Financiën, 2007; Kist, 2008; Stout, 2010). Arnoud Boot, hoogleraar ondernemingsfi nanciering en fi -nanciële markten, waarschuwt echter voor een te grote verwevenheid tussen de aandeelhouder en het drinkwaterbe-drijf. Overheidsfalen ligt op de loer als een aandeelhouder tegelijk ook politiek
verantwoordelijk is. ‘Hoe wordt voor-komen dat de overheid in de uitoefe-ning van haar aandelenbelang meebuigt met de politieke en publicitaire winden van de dag?’ (Boot, 2006). Dicke et al. (2002) rapporteren dat binnen de sec-tor dit gevaar relativerend ‘een gezonde spanning’ wordt genoemd. Met andere woorden, coöperatief ingestelde aan-deelhouders kunnen de besluitvorming binnen een drinkwaterbedrijf met hun mediagevoeligheid ook scherp houden en verrijken. Van Damme en Mulder (2006) snijden een ander punt aan. In hun ogen zijn publieke aandeelhouders niet in staat eventuele monopolistische prijsvorming door drinkwaterbedrij-ven voldoende in beeld te brengen. Ze pleiten voor een extra toezichthouder om die doelmatigheid wel scherp te krijgen. Dijkgraaf et al. (2006) stellen echter dat een extra toezichthouder voor doelmatigheid de facto betekent dat de wettelijke taak wordt uitgekleed die publiek aandeelhouders dienen te vervullen.
Dit artikel geeft een inschatting van hoe effectief publieke aandeelhouders toezicht kunnen houden op publieke belangen onder de huidige omstan-digheden. We meten deze potentiële effectiviteit niet zelf, maar passen een analytische refl ectie toe op de ziens-wijzen en oordelen van direct betrok-kenen hierover. Het begrip effectief wordt voorafgaand aan de analyse na-der gespecifi ceerd in een theoretisch kader op basis van het principaal-agent model, corporate governance en een
ste-wardship perspectief. In essentie wordt
effectiviteit breed opgevat. Zoals Rob-ben (2010) stelt over effectief toezicht: ‘Louter onderzoek met de vraag of een instrument of methode wel of niet werkt, doet geen recht aan de com-plexe werkelijkheid van het toezicht en
VRIJ
BESTUURSKUNDE 2012 – 3
geeft weinig houvast voor verbetering van het toezicht’.
De effectiviteit van publiek toezicht is een actueel vraagstuk om drie rede-nen (Robben, 2010). Ten eerste is de maatschappelijke behoefte aan ver-antwoording over risico’s sterk toe-genomen (zie ook Van Eeten, 2010). Ten tweede zien we een toename aan publiek toezicht. Overheden treden
voor publieke dienstverlening steeds vaker als toezichthouder op, in plaats van als direct verantwoordelijke. Ten derde is er een toenemende kritiek op toezicht na afl oop van incidenten. De behoefte aan toezicht als instrument neemt dus toe, terwijl het vertrouwen erin onder druk staat (zie ook Mer-tens, 2011). Daarom is het intrigerend dat het feitelijke functioneren van het publieke aandeelhouderschap in de drinkwatersector vrijwel niet ter dis-cussie staat. Dit artikel verifi eert of dit terecht is.
Strijdige publieke belangen in de drinkwatersector
Nederlands drinkwater is een excellent product met een uitermate hoge kwali-teit en betrouwbaarheid, een lage prijs (ongeveer 0,15 eurocent voor een liter water), een hoge klanttevredenheid en een lage milieubelasting. Daarnaast kan de gegenereerde winst worden aange-wend voor natuurbeheer, ontwikke-lingswerk en andere maatschappelijke projecten.
Nederlands drinkwater lijkt op het eer-ste gezicht een probleemloos product. Drinkwaterbedrijven moeten echter wel degelijk dagelijks het hoofd bieden aan tal van ingewikkelde vraagstukken rondom diverse, deels strijdige, publie-ke belangen. Een norm die bepaalt wat de concentratie van een ongewenste stof mag zijn, laat zich niet eenduidig vertalen naar de juiste maatregelen om dat te verwezenlijken. Hoeveel mag het kosten? Hoeveel miljoen mag een bepaald niveau van beveiliging tegen terrorisme kosten? Als drinkwaterbe-drijven erg succesvol zijn bij het aan-moedigen van waterbesparing, gaan ze daar fi nancieel op achteruit. Wat is een rechtvaardige manier om deze kosten te verrekenen? Hoeveel moeten drinkwa-terbedrijven investeren in innovatieve zuiveringstechnieken om de ophoping van ibuprofen, sporen van chemothe-rapieën en loodvervangers op langere termijn tegen te kunnen gaan? Hoe ro-buust moet de drinkwatervoorziening zijn als er in de toekomst een tijdelijk tekort aan zoet water ontstaat? Alles heeft een prijs, maar dat betekent ook dat er constant keuzes nodig zijn tussen het maximaliseren van de volksgezond-heid, de beveiliging tegen terrorisme en de continuïteit van dienstverlening. Publieke aandeelhouders zijn op di-verse wijzen betrokken bij dergelijke afwegingen. De plaatselijke brandweer eist bijvoorbeeld de capaciteit van lei-dingen geschikt te maken voor blusac-tiviteiten. Een grotere diameter van de leidingen verbetert het blusvermogen, maar dit verhoogt ook de kans op slech-tere waterkwaliteit. Wat is een optimale diameter? Vinden alle aandeelhouders het rechtvaardig als alle drinkwater-consumenten evenredig aan het inwil-ligen van brandweereisen meebetalen, ook als de benodigde investeringen per
Overheidsfalen ligt
VRIJ
BESTUURSKUNDE 2012 – 3 gemeente sterk uiteenlopen? Wat is in
het publieke belang als publieke aan-deelhouders onderling daarover sterk van mening verschillen? Moeilijke af-wegingen doen zich ook voor tussen ondergrondse infrastructuur en boven-grondse bebouwing. Hoge veiligheids-eisen voor drinkwaterleidingen kun-nen duur uitpakken, als bovengrondse infrastructurele en stedelijke ontwik-kelingen leiden tot kostbare verleggin-gen van het leidinverleggin-gennet met op maat gebouwde civiele constructies. Als drinkwaterbedrijven veel kosten voor één gemeente maken, is het de vraag of het eerlijk is die kosten op alle con-sumenten te verhalen. Als gemeenten door de veiligheidseisen voor leidingen veel kosten en beperkingen ervaren bij het ontwikkelen van hun stad, is het de vraag of de verworven veiligheid het prijskaartje wel waard is.
Deze en tal van andere vraagstukken maken duidelijk dat het borgen van pu-blieke belangen geen uitgemaakte zaak is in de drinkwatersector. Tevens illu-streert de reeks voorbeelden het belang om in deze studie de effectiviteit van publiek toezicht via aandeelhouders breed op te vatten. Omdat publieke belangen voortdurend strijdig kunnen zijn, is de borging van een enkel pu-bliek belang een te smalle focus om het toezicht op te toetsen (Steenhuisen & Van Eeten, 2012).
Theoretisch kader
‘Toezicht is het verzamelen van infor-matie over de vraag of een handeling of zaak voldoet aan de daaraan gestel-de eisen, het zich daarna vormen van een oordeel daarover en het eventu-eel naar aanleiding daarvan interveni-ëren’ (Ambtelijke Commissie Toezicht, 2001). Deze defi nitie van toezicht on-derscheidt vier typen activiteiten die
de effectiviteit van publieke aandeel-houders bepalen: het verzamelen van informatie, het stellen van eisen, het vormen van een oordeel en het inter-veniëren zelf.
Drie algemeen theoretische perspec-tieven op sturingsvraagstukken zijn gebruikt om de potentiële effectiviteit van toezicht te bestuderen. De princi-paal-agenttheorie legt de nadruk op het verzamelen van informatie en het be-lang van transparantie. Als er voldoen-de informatie beschikbaar is, zal een toezichthouder effectief zijn (Jensen & Meckling, 1976). Corporate governan-ce legt een ander acgovernan-cent en benadrukt het belang van checks-and-balances. Hoe meer de toezichthouder met de besluitvorming van de onder toezicht staande verweven raakt, hoe effectie-ver de toezichthouder kan zijn. ‘Goede corporate governance veronderstelt een volwaardige deelname van aandeelhou-ders aan de besluitvorming in de alge-mene vergadering van aandeelhouders’ (Tabaksblat, 2003). Stewardship is het derde perspectief met als uitgangspunt dat een meer coöperatieve houding van toezichthouders, met het accent op sti-mulerende in plaats van corrigerende interventies, hun effectiviteit bepaalt (Muth & Donaldson, 1998).
De drie perspectieven en hun drie cri-teria (zie tabel 1) vormen in deze stu-die het toetsingskader. Dit kader is niet compleet en niet vrij van dilemma’s. Robben (2010) schetst dat de praktijk van toezicht weinig houvast biedt om de effectiviteit ervan eenzijdig vast te stellen. De toezichtspraktijk zit vol dilemma’s waarbij de criteria uit ons kader tegenover elkaar kunnen komen te staan, evenals tegenover andere, mo-gelijk even legitieme, manieren om ef-fectief toezicht te houden. Repressief
VRIJ
BESTUURSKUNDE 2012 – 3
toezicht, het tegenovergestelde van coöperatief, kan evenzeer effectief zijn. Hetzelfde geldt voor verwevenheid versus gepaste afstandelijkheid. De ef-fectiviteit van toezichthouders wordt bepaald door de manier waarop ze met dilemma’s omgaan, tussen publieke belangen onderling en tussen verschil-lende manieren om die te borgen. Een goede omgang met dilemma’s is sterk contextafhankelijk. Om deze redenen zullen de drie criteria niet maatgevend of voorwaardelijk zijn maar slechts als oriëntatiepunten dienen in het verken-nen van de (potentiële) effectiviteit van het publiek aandeelhouderschap. Opzet analyse
Interviews en documentenanalyse zijn gebruikt om te exploreren hoe publieke aandeelhouders momenteel hun rol als toezichthouder invullen. De interviews richten zich op de ervaringen, zienswij-zen en oordelen van de respondenten. De selectie van documenten is meege-groeid met wat tijdens de interviews werd besproken.
Er zijn twee drinkwaterbedrijven on-derzocht. De selectie liet zich leiden door de praktische reden om een ge-schikte ingang in het bedrijf te verwer-ven. De geselecteerde bedrijven, Dunea en PWN, stonden open voor dit onder-zoek. Deze bedrijven zijn ook enigszins vergelijkbaar qua grootte en door hun
ligging aan de Noordzee. De samenstel-ling van de aandeelhoudersvergadering toont tegelijkertijd interessante ver-schillen. PWN heeft de provincie als enig aandeelhouder. Dunea heeft acht-tien gemeentelijke aandeelhouders. Als respondenten zijn sleutelfi guren geselecteerd, totdat de interviews de variëteit aan perspectieven voldoende omvatten. Na tien gesprekken ontstond een rijk beeld van hoe het publieke aan-deelhouderschap in de praktijk werkt en waar consensus en waar onenigheid over is onder de betrokkenen. Er is ge-sproken met directeuren, directiesecre-tarissen, stafmedewerkers van de drink-waterbedrijven, iemand uit de raad van commissarissen, een gedeputeerde, een wethouder en diverse ambtenaren bij aandeelhouders. De respondenten werd gevraagd om de rol van publieke aandeelhouders als toezichthouder in de drinkwatersector te benoemen, te il-lustreren en te beoordelen. De drie per-spectieven (zie tabel 1) dienden daarbij als onderwerpen van gesprek. Naast de gesprekken is ook een aandeelhouders-vergadering bezocht.
Een onderzoek naar twee drinkwater-bedrijven in tien gesprekken heeft zijn beperking. Niettemin bleek deze om-vang groot genoeg om de belangrijkste perspectieven te includeren. Het aan-tal sleutelfi guren in de relatie tussen
Theoretisch perspectief Dominant criterium
Corporate governance Verwevenheid van de publieke aandeelhouder met de besluitvorming van het drinkwaterbedrijf
Principaal-agent Transparantie van de besluitvorming van het drinkwater-bedrijf voor de publieke aandeelhouder
Stewardship Coöperatieve houding van de publieke aandeelhouder ten opzichte van het drinkwaterbedrijf
VRIJ
BESTUURSKUNDE 2012 – 3 publieke aandeelhouders en
drinkwa-terbedrijven is, zeker in het geval van PWN, niet groot. Bij Dunea zijn er twee aandeelhouders van de achttien geselecteerd, de gemeente Den Haag als de grootste aandeelhouder en de gemeente Wassenaar als één van de kleinere. Een andere beperking is de mogelijke representativiteit van het onderzoek. Om dit te ondervangen zijn na afl oop van de tien gesprekken aan-vullende gesprekken met medewerkers van drie andere drinkwaterbedrijven gevoerd ter validatie.
De gesprekken leverden een bonte mix op aan voorbeelden, ervaringen en anekdotes over handelingen, uit-komsten en interpretaties daarvan, ge-relateerd aan context, historisch besef, conceptuele aannames of anderszins. Eerst zijn de gesprekken naast elkaar gelegd en vergeleken met relevante documentatie zoals statuten, interne beleidsnotities en nieuwsberichten, om na te gaan waar een gedeeld begrip bestond en hoe eventuele verschillen van mening te interpreteren zijn. Deze data zijn vervolgens geordend door te kijken vanuit de drie criteria voor effec-tief toezicht uit het theoretische kader (zie tabel 1).
Verwevenheid
De geïnterviewden vinden unaniem dat corporate governance belangrijk is voor publieke aandeelhouders. Drinkwater-bedrijven, hoewel niet beursgenoteerd, en dus niet verplicht om de code van corporate governance over te nemen, hanteren deze code wel. ‘We oefenen toezicht uit conform de code van cor-porate governance, maar eigenlijk zijn er geen voorbeelden te noemen waarbij we in onze toezichtrol actief moesten op-treden,’ legt een gemeentelijk coördina-tor van deelnemingen uit. Het criterium
‘verwevenheid’ lijkt op wat aandeelhou-ders en directies ‘synergie’ noemen. Betrokkenen zien corporate governance als ideaal, maar de praktijk getuigt van een relatief lage graad van verweven-heid. Dat wil zeggen, aandeelhouders zijn doorgaans passief of afwachtend in hun rol. Het is, in het geval van Dunea, niet ongebruikelijk dat een minderheid van het aantal aandeelhouders aanwe-zig is tijdens een halfjaarlijkse vergade-ring. Ze gaan tijdens deze vergadering bovendien weinig tot geen debat aan met de directie en stellen ook weinig vragen. Drinkwater wordt zelden
po-litiek voor gemeenten of provincies. Hun delegaties bezoeken in de regel aandeelhoudersvergaderingen zonder scherp beleidskader. Komt het al tot een politieke discussie, dan gaat het over fusies, beloningen en dividend, maar niet over de publieke dienstver-lening zelf. In de praktijk zijn aandeel-houdersvergaderingen, met instemming van de aandeelhouders zelf, ingericht op een relatief eenzijdige vorm van in-formatieoverdracht en een formele ac-cordering van een reeks besluiten die in de regel geen discussie vergen. Een directiesecretaris ziet bovendien dat de hoeveelheid discussie alleen maar afneemt, omdat aandeelhouders in de drinkwatersector, mede door de schaal-vergroting van bedrijven, zich meer zijn gaan interesseren voor de rendabiliteit als bron van inkomsten en de directie steeds minder direct aanspreken op be-leid en prestaties.
Een gezonde
spanning
VRIJ
BESTUURSKUNDE 2012 – 3
Dat wil niet zeggen dat publieke aan-deelhouders geen interesse hebben in de bedrijfsvoering, want de interesse in drinkwatertarieven en doelmatigheid is volgens de betrokkenen tevens toe-genomen. In de tijd dat gemeenten en provincies formeel gezien meer invloed
hadden op hun drinkwaterbedrijf, kon-den de tarieven vrijwel zonder verant-woording plotseling vijf of tien procent verhoogd worden, beschrijft een direc-tiesecretaris, terwijl een dergelijke ver-hoging nu tot een hevige discussie zou leiden.
Voor het bespreken van tal van andere discussiepunten en incidenten krijgt de gewenste verwevenheid vooral vorm buiten de vergaderingen om, in Com-missies of in bilateraal contact. Deze afstemming in informele en vertrouwe-lijke sfeer leidt tot ‘synergie’, volgens betrokkenen. De gewoonte is om me-ningsverschillen voorafgaand aan ver-gaderingen op te lossen. Betrokkenen zien in deze manier van doen voldoen-de voorwaarvoldoen-de voor synergie, zolang er sprake is van openheid met laagdrem-pelig en frequent contact tussen direc-tie, commissarissen en aandeelhouders. Deze synergie komt tot stand onder omstandigheden die relatief veel ruim-te bieden voor opportunistische direc-ties om de directe invloed van aandeel-houders af te zwakken. Deskundigheid wordt bewust steeds meer overgelaten
aan de bedrijven en de onafhankelijke commissarissen. Door schaalvergroting staan aandeelhouders bovendien op steeds grotere afstand van de bedrijfs-voering. Een grote groep aandeelhou-ders biedt mogelijkheden voor direc-ties om consensus strategisch voor te koken. Drinkwaterbedrijven letten bij-voorbeeld backstage vooral op de groot-ste aandeelhouders en proberen vooraf actief coalities te smeden. ‘Een verga-dermethodiek die toegepast wordt, is dat je eerst diegene benadert die voor een plan is en die laat je als eerste in de vergadering reageren. Zo krijg je de rest wel mee,’ legt een ingewijde uit. De di-recties leren ook wanneer het voor hen praktisch is direct raadsleden of Staten-leden te benaderen en daarmee de aan-deelhouder zelf over te slaan.
Het verdunnen van de invloed en het verlies aan slagvaardigheid waren voor de provincie Noord-Holland, 100%-aandeelhouder van drinkwaterbedrijf PWN, reden om een fusie met andere drinkwaterbedrijven te verhinderen. Juist bij deze beslissing, een zeldzaam voorbeeld van een aandeelhouder die niet met de directie meegaat, uiten be-trokkenen binnen en buiten PWN on-tevredenheid over de manier waarop de aandeelhouder het publiek belang in de besluitvorming van drinkwaterbedrijven over de fusieplannen heeft ingebracht en afgewogen. Juist toen het erop aan-kwam, haperde de synergie dus.
De verwevenheid van aandeelhouders en drinkwaterbedrijven is in de praktijk mager, maar betrokkenen maken hier over het algemeen geen probleem van. Het informele spel van ‘synergie zoe-ken’ verloopt naar tevredenheid van de betrokkenen. Tegelijkertijd laat dit spel veel ruimte aan directies om de rol van de aandeelhoudersvergadering te
on-Meer
verantwoor-delijkheid dan je
waar kunt maken
VRIJ
BESTUURSKUNDE 2012 – 3 dermijnen. Onduidelijk is bijvoorbeeld
of, zoals de corporate governance code het voorschrijft, alle aandeelhouders volwaardig en representatief partici-peren in informele afstemmingsrondes. Eén aandeelhouder zet als uitzondering onder de geïnterviewden een duidelijke kanttekening bij deze situatie: ‘Als aan-deelhouder heb je meer verantwoor-delijkheid dan je in de praktijk kunt waarmaken.’
Transparantie
Transparantie van de onder toezicht staande is een tweede criterium voor effectief toezicht. Opdat aandeelhou-ders de vertaalslag naar hun inwoners kunnen maken, zijn aandeelhouders-vergaderingen er op ingericht dat direc-ties hun keuzes zo duidelijk mogelijk voorleggen. Het transparant maken van die keuzes is in de praktijk om verschil-lende redenen lastig.
Enerzijds zijn de geïnterviewde aan-deelhouders en commissarissen over het algemeen tevreden over de toe-genomen transparantie van publieke belangen. Schaalvergrotingen en ver-zelfstandiging hebben in gang gezet dat drinkwaterbedrijven zich zijn gaan professionaliseren. Er zijn onder meer kwaliteitszorgsystemen gekomen. Be-drijven zijn hun investeringsbeleid con-sistent gaan documenteren. Dit helpt de raden van commissarissen om ef-fectiever informatie te vergaren. Deze raden ervoeren betrokkenen vroeger weleens als een ‘Poolse landdag’. Dit is verbeterd door naar minder commis-sarissen terug te gaan en hen te laten specialiseren op een onderwerp. Rich-ting aandeelhouders zijn drinkwater-bedrijven zich meer dan vroeger gaan inspannen om te informeren. Ook de incidentgevoelige media, hoewel door directies als verstorende factor ervaren,
versterken de zichtbaarheid van presta-ties voor aandeelhouders.
Anderzijds constateren diverse respon-denten tevens dat de onderliggende afwegingen en risico’s niet altijd trans-parant zijn. ‘Al schatten wij de risico’s van tevoren in, eventuele problemen horen zowel commissarissen als aan-deelhouders veelal achteraf,’ zegt een aandeelhouder. ‘Aandeelhouders zeg-gen ja tezeg-gen allerlei afweginzeg-gen, maar ze realiseren het zich niet,’ erkent ook een directiesecretaris.
Het is opvallend dat aandeelhouders niet structureel van drinkwaterbedrijven ei-sen om achterliggende afwegingen trans-paranter te maken dan nu het geval is. Als drinkwaterbedrijven bijvoorbeeld in-vesteringen ‘technisch noodzakelijk’ noe-men, vragen aandeelhouders geen uitleg. Integendeel, als de directies iets noodza-kelijk vinden, is dat volgens betrokkenen reden om geen discussie te starten. Zicht op de onderlinge evenredigheid van ‘noodzakelijkheden’ in het investerings-beleid, en daarmee hun doelmatigheid, is beperkt. Een directiesecretaris: ‘Zodra je zegt dat het om waterkwaliteit gaat, zijn er geen nadere vragen meer en zijn de voorstellen akkoord. Nut en nood-zaak van een individuele investering zijn ook zeer moeilijk te beoordelen door een aandeelhouder. Is dat toezicht?’
Diverse geïnterviewden ontkennen de noodzaak om publieke belangen af te wegen en beschouwen het goedkeuren van investeringsvoorstellen door aan-deelhouders slechts als een formaliteit. Wederom is er ook een aandeelhouder die zich daar wel degelijk ongemakke-lijk bij voelt: ‘Wij zeggen ja of nee tegen een investeringspakket. De afwegingen die aan dat pakket voorafgaan, zet je democratisch buitenboord.’ De
aan-VRIJ
BESTUURSKUNDE 2012 – 3
deelhouder doelt op het feit dat ach-terliggende afwegingen ongezien de-mocratisch worden gemandateerd door het ceremoniële, passieve karakter van veel aandeelhoudersvergaderingen. De geïnterviewde aandeelhouders ma-ken bij het beoordelen van afwegingen die plaatsvinden een conceptueel onder-scheid tussen ‘bedrijfsbelang’ en ‘publiek belang’. Dit onderscheid heeft onbe-doeld zijn weerslag op hoe transparant die afwegingen eigenlijk zijn. Het ge-hanteerde axioma is dat bij een confl ict het publiek belang prioriteit krijgt boven enig bedrijfsbelang, als aandeelhouders daar op staan. Aandeelhouders geven aan dat zij toezien op het publiek belang en commissarissen op het bedrijfsbelang. Een directiesecretaris onderschrijft de waarde van deze taakverdeling en noemt ‘de schijn van belangenverstrengeling’ een gevaar wanneer een commissaris ook aandeelhouder is en dan, bijvoorbeeld, zowel een investeringspakket moet sa-menstellen als een tariefsverhoging aan de burgers moet verantwoorden. De te-genstelling tussen bedrijfsbelang en pu-bliek belang is voor drinkwaterbedrijven echter tegelijkertijd kunstmatig. Welke investeringen zijn in het geval van niet-commercieel geëxploiteerd drinkwater in het bedrijfsbelang wel goed te keuren als ze geen publiek belang dienen? Het ‘ontkoppelen’ van de afweging tussen publiek belang en bedrijfsbelang roept bovendien de vraag op wie dan de in-tegraliteit ervan nog overziet (zie ook Dicke et al., 2002).
Coöperatieve houding
Aandeelhouders zien hun bijdrage met name in de informele sfeer door ‘continu mee te denken’ met drinkwaterbedrij-ven. Deze coöperatieve instelling helpt drinkwaterbedrijven idealiter. Aandeel-houders articuleren bijvoorbeeld wat
burgers precies willen en welke priori-teiten democratisch legitiem zijn. Geïn-terviewden bij drinkwaterbedrijven zijn over het algemeen niet uitgesproken over de bijdrage van aandeelhouders. Hun kritiek is eerder dat de inbreng van aandeelhouders regelmatig ingegeven is door politiek opportunisme, reagerend op non-items uit de media, en daarmee onevenredig veel stem geeft aan min-derheidsbelangen en schijnproblemen. Ondanks de goede onderlinge verstand-houdingen zijn de geïnterviewden van-uit drinkwaterbedrijven tamelijk scep-tisch over de bijdrage van meedenkende aandeelhouders. Een aandeelhouder dient vele belangen die in feite haaks staan op het kernbelang van goed drink-water, zoals het uitgekeerd krijgen van dividend, het heffen van precario en het uitstellen van slecht nieuws over tarief-stijgingen. Er zijn een reeks voorbeelden te geven uit de gevoerde gesprekken die blijk geven van onvermogen aan de kant van aandeelhouders om met drinkwa-terbedrijven mee te denken.
Een respondent relativeert de coöpe-ratieve houding van het openbaar be-stuur in het licht van de geschiedenis. Historisch gezien zijn lagere overheden niet visionair gebleken rondom de ont-wikkeling van drinkwater. Jacob van Lennep wist bijvoorbeeld rond 1850 het toenmalige lokale bestuur in Ne-derland zeer moeizaam tot investering in drinkwaternetwerken te overtuigen. Tot ver in de twintigste eeuw moest het toenmalige Rijksinstituut voor Drinkwatervoorziening burgemeesters blijven overtuigen om in drinkwater te investeren, ondanks het zeer grote pu-bliek belang. ‘Drinkwater heeft meer levens gered dan alle artsen bij elkaar,’ stelt onderzoeker Lekkerkerker-Teunis-sen (2010).
VRIJ
BESTUURSKUNDE 2012 – 3 Ook hebben waterwingebieden eerder
ondanks dan dankzij de invloed van publieke aandeelhouders veel voor de duinnatuur in Nederland betekend, volgens respondenten bij de drinkwa-terbedrijven. ‘Zonder de aanwezigheid van de drinkwaterbedrijven zouden de Hollandse duinen nu net zo volge-bouwd zijn als je aan de Belgische kust ziet,’ stelt een directeur. Gemeenten en provincies hebben vele strijdige wen-sen als het om grondontwikkeling gaat. Ze willen een helikopterplatform, een nieuwe begraafplaats, een park, extra woningen of een tramremise. Als plaat-selijke industriëlen willen uitbreiden ten koste van duingebieden, zijn plaat-selijke overheden daar gevoeliger voor dan drinkwaterbedrijven.
Het natuurbeleid dat drinkwaterbedrij-ven voeren, gaat regelmatig in tegen de wens van individuele gemeenten en hun bewoners. Zo kiest een drinkwa-terbedrijf voor het verplicht aanlijnen van honden in hun duingebieden en voor het behoud van drassige gebie-den waar bijzondere duinfl ora als de parnassia wel bij vaart. Omwonenden spreken vervolgens hun gemeente aan om te bewerkstelligen dat hun honden wél los mogen lopen en dat die ‘mod-derpoelen met hun knutten en muggen’ verdwijnen. Als het om dergelijke afwe-gingen met de natuur gaat, en publieke aandeelhouders raken actief betrokken, dan is dat dikwijls om natuurbeleid van drinkwaterbedrijven ter discussie te stellen. Deze belangentegenstelling sluit zuiver een coöperatieve houding van aandeelhouders in principe uit. Tegelijkertijd ervaart de directeur van Dunea dat de fusies tussen drinkwater-bedrijven heeft geholpen om het publie-ke belang van duinnatuur te beschermen tegen andere belangen. Een collectief
van gemeenten in de aandeelhouders-vergaderingen is drinkwaterbedrijven gaan steunen in de discussie met indi-viduele gemeenten die een stuk duinna-tuur zouden willen opofferen. Doordat aandeelhouders het natuurbelang ook als drager van het drinkwaterbelang gin-gen zien, stelt de directeur, ‘konden po-gingen van individuele gemeenten om hun ruimtelijke problemen op te lossen door een stukje van het natuurgebied af te halen, worden gestopt’.
De neiging van lokale politici om ri-sico’s uit de weg te gaan, is een ander
obstakel dat betrokkenen vanuit drink-waterbedrijven ervaren. Als ze hun aandeelhouders gedegen inlichten over de onderliggende risico’s van investe-ringen, en dus in staat stellen om mee te denken, dan vertraagt de besluitvor-ming en ontstaat er wantrouwen. Het expliciteren van risico’s leidt er bijvoor-beeld toe dat het lastig is voor directies überhaupt tot projecten voor ontwikke-lingssamenwerking te besluiten. Door de afstand waarop aandeelhouders van de bedrijfsvoering staan, is een strategie hiermee om te gaan gauw gevonden. ‘Je leert om niet te veel te verantwoorden, want hoe meer je verantwoordt, hoe meer vragen je kunt verwachten,’ ver-telt een directiesecretaris.
Drinkwaterbedrijven onderschrijven het ideaal om aandeelhouders in coöperatie-ve zin mee te laten denken met de
be-Aandeelhouders
willen continu
meedenken
VRIJ
BESTUURSKUNDE 2012 – 3
drijfsvoering, maar de praktijk heeft veel haken en ogen. Door belangentegenstel-lingen en risico-aversieve politici neigen drinkwaterbedrijven er toe aandeelhou-ders eerder op afstand te houden dan hen te consulteren over de te nemen keuzes met bijbehorende onzekerheden. Conclusie
Dit onderzoek geeft een impressie van hoe publieke aandeelhouders in de drinkwatersector momenteel functio-neren als een vangnet voor het geval al het andere toezicht en regelgeving falen. Dit is in het geval van PWN en Dunea bestudeerd middels tien gesprekken met direct betrokken sleutelfi guren. In aanvullende gesprekken is gebleken dat de in deze studie geschetste analyse in grote lijnen herkenbaar is voor andere drinkwaterbedrijven. Er zijn drie alge-mene conclusies te trekken:
- Aandeelhouders zijn niet inactief. Wellicht op de formele momenten wel, maar informeel zijn aandeelhou-ders nauw betrokken bij de drinkwa-terwaterbedrijven. Het hiërarchische instrument ‘publiek eigendom’ heeft in de praktijk dus een sterk netwerk-karakter. Problematisch aan netwer-ken voor de formele taak van publieke aandeelhouders is versnippering en re-presentativiteit (zie ‘verwevenheid’). - Publieke aandeelhouders zijn niet
goed bekend met de gangbare afwe-gingen onderliggend aan de jaarlijks goedgekeurde investeringspakketten. Onduidelijk blijft bijvoorbeeld op welke gronden directies investerin-gen ‘noodzakelijk’ noemen. Oorza-ken zijn de rolbeleving van aandeel-houders, de ruimte voor directies om deze afwegingen niet te verantwoor-den en een gebrek aan politieke ur-gentie (zie ‘transparantie’).
- Publieke aandeelhouders nemen een constructieve houding aan, maar
an-ticiperen niet proactief de dilemma’s die deze houding met zich meebrengt. Meedenkende aandeelhouders stel-len directies bloot aan risico-aversie en belangentegenstellingen die het moeilijker in plaats van makkelij-ker maken om beleid te formuleren en uit te voeren. Het effect hiervan is dat drinkwaterbedrijven hun aan-deelhouders op afstand houden (zie ‘coöperatieve houding’).
De geschetste analyse is nóch aanlei-ding te stellen dat het publieke toezicht van aandeelhouders als vangnet goed werkt nóch dat het een functionele beleidsdroom is met enkel symboli-sche waarde. De bespreking van de drie criteria laten wel keer op keer zien dat publieke aandeelhouders in de rol van toezichthouder niet vanzelfsprekend functioneren, en niet vanzelfsprekend een bijdrage leveren in het publieke belang. Gegeven deze onzekerheid is het opvallend dat aandeelhouders niet structureler refl ecteren op hun actuele effectiviteit. Als deze schakel in het overheidstoezicht op drinkwater daad-werkelijk cruciaal is voor Nederland, zoals de wettelijke verankering van pu-bliek aandeelhouderschap suggereert, dan zou de hier gepresenteerde analyse voor aandeelhouders aanleiding zijn om meer op de uitvoering van hun rol te refl ecteren. Dit is geen oproep actie-ver toezicht te gaan houden, maar om refl exiviteit te mobiliseren op de invul-ling van het aandeelhouderschap. Tot slot schetsen we twee manieren om die refl exiviteit te organiseren. Een eerste, procesmatige manier om aan-deelhouders tot refl ectie te prikkelen, is om hun vergaderingen interactiever in te richten. Een doorzichtigere in-vesteringsmethodiek zou bijvoorbeeld in plaats van ‘noodzakelijke’
conclu-VRIJ
BESTUURSKUNDE 2012 – 3 sies te trekken ook reële keuzes aan de
vergadering voor kunnen leggen om te bediscussiëren in het licht van moeilijk weegbare publiek belangen. Interactie oproepen, kan ook door belangengroe-pen uit te nodigen of zelfs aandelen te laten verwerven (Stout, 2010). De Consumentenbond, de klanten van drinkwaterbedrijven en milieubewe-gingen hebben op tal van onderwerpen tegengestelde belangen. Gecombineerd met hun inhoudelijke expertise kan hun inbreng de discussies tijdens aan-deelhoudersvergadering verlevendigen. Dit kan het zicht op de ingewikkelde vraagstukken verbeteren en ook de be-reidheid vergroten om aandeelhouders met die ingewikkeldheden om te laten gaan.
Een risico van interactievere aandeelhou-dersvergaderingen is dat ze langer duren zonder productiever te zijn. Een alter-natief is om als aandeelhouder(s) niet gaandeweg en interactief te leren, maar los van de aandeelhoudersvergaderingen een procesmatige visie op de rol van pu-bliek toezichthouder vast te stellen. Een dergelijke visie zou aandeelhouders in staat moeten stellen gezamenlijk in te schatten wanneer de omstandigheden – groepsgrootte, rolopvatting, samenstel-ling van de delegaties, vergaderklimaat, spelregels waarbinnen de voorbespre-kingen plaatsvinden en dergelijke – hen voldoende effectief laten functioneren en wanneer niet meer. Die visie zou ge-zamenlijk geformuleerde en toetsbare effectiviteitscriteria kunnen bevatten, en ook strategieën hoe aandeelhouders om kunnen gaan met veranderende om-standigheden en dilemma’s.
Woord van dank
Dit onderzoek is mogelijk gemaakt door onderzoeksprogramma Next Ge-neration Infrastructures. Dank ook aan
de respondenten en aan Beke Romp en Willemijn Dicke.
Literatuur
Ambtelijke Commissie Toezicht (2001). De kaderstel-lende visie op toezicht, Den Haag.
Boot, A.W.A. (2006). Overheid als aandeelhouder: een economisch perspectief, Kenniscentrum voor Ordeningsvraagstukken (red.), Essaybundel
publie-ke belangen en aandeelhouderschap, pp. 48-70,
Den Haag.
Damme, E. van & K. Mulder (2006). Transparant en eerlijk geprijsd water, ESB 24, maart 2006. Dicke, W., E. ten Heuvelhof & H. Stout (2002).
Leerer-varingen drinkwatersector, Eindrapport van
onder-zoek verricht in opdracht van het ministerie van VROM, 10 april 2002.
Dijkgraaf, E., S. van der Geest & M. Varkevisser (2006). Centrale toezichthouder water voorlopig overbo-dig, ESB, 7 april 2006.
Eeten, M. van (2010). Techniek van de onmacht:
Fata-lisme in politiek en technologie. The Hague:
Neder-landse School voor Openbaar Bestuur.
Heuvelhof, E. ten, M. de Jong, M. Kars & H. Stout (2009). Strategic behaviour in network industries, Edward Elgar.
Jensen, M. C. & W. Meckling (1976). Theory of the firm: managerial behavior, agency costs, and owner-ship structure, Journal of Financial Economics, 3, p. 305-50.
Kist, A.W., F.J.M. Crone, D.F. Hudig, N.G., Ketting, T. de Swaan & R. Willems (2008). Publiek
aandeelhouder-schap energiebedrijven, adviesrapport, Den Haag,
26 juni 2008.
Lekkerkerker-Teunissen, K. (2010) ‘Elke dag drinkwa-ter maken’, indrinkwa-terview door Connie van Uffelen,
TUDelta, 42 (28).
Mertens, F. (2011). Inspecteren: Toezicht door Inspecties, Den Haag: Sdu Uitgevers.
Ministerie van Financiën (2007). Nota
Deelnemingen-beleid Rijksoverheid, Den Haag, 7 december 2007.
Muth, M.M. & L. Donaldson (1998). Stewardship the-ory and board structure: A contingency approach,
Corporate Governance, 6(1), p. 5-28.
Robben, P.B.M. (2010). Toezicht in een glazen huis, ora-tie, Erasmus Universiteit Rotterdam.
Staatsblad (2009). Drinkwaterwet, Den Haag, 18 juli 2009.
Steenhuisen, B. & M. van Eeten (2012). Patterns of coping with inconsistent demands in public service delivery, Administration & Society, online gepubli-ceerd op 17 mei 2012.
Stout, H. (2010). Solide hybride: naar een hybridisering van de vennootschapsstructuur van nutsbedrijven,
Bestuurswetenschappen, 64(1), p. 78-93.
Tabaksblat (2003). De Nederlandse corporate
