•
OTB-WERKDOCUMENT
+-'..c:
u
co
"-"'C "-Cl)>
al
~
~.-o
§
~ Cl) :J~:J
c:
... Cl)-
c:
~ Cl)Cl)
OlZ
c:
Cl)i5
~.-w
Cl)o
Cl.NO
c::
:::JW
co
Cl
Cl)Z :;
DE NIEUWE HUURSUBSIDIEWET
Consequenties voor het lokale
volkshuisvestingsbeleid
Redactie:
H. Priemus
E. Philipsen
DE NIEUWE HUURSUBSIDIEWET
Consequenties voor het lokale volkshuisvestingsbeleid
OTB-WERKDOCUMENT
Onderzoeksinstituut OTB Technische Universiteit Delft Thijsseweg 11, 2629 JA Delft Tel. (015) 278 30 05 Fax (015) 278 44 22 E-mail mailbox@otb.tudelft.n1 http://www.otb.tudelft.n1
97-18
!
I
DE NIEUWE HUURSUBSIDIEWET
Consequenties voor het lokale volkshuisvestingsbeleid
Redactie:
H. Priemus E. Philip sen Bijdragen: H. Priemus/E. Philipsen D.K.J. Tommel G.R. de Goede D. Hamersma M. van Veen A.L. Ouwehand Y. Frank J.G.e.M. SchuytDe OTB-werkdocumenten worden uitgegeven door: Delft University Press
Mekelweg 4 2628 CD Delft Tel. (015) 278 32 54
Fax (015) 278 16 61
CIP-GEGEVENS KONINKLUKE BmLIOTHEEK, DEN HAAG
Huursubsidiewet
De nieuwe Huursubsidiewet. Consequenties voot het lokale volkshuisvestingsbeleid.
- H. Priemus en E. Philipsen (red.) - Delft : Delft University Press. -
(OTB-werkdocument I Onderzoeksinstituut OTB, ISSN 1383-8017 : 97-18)
ISBN 90-407-1515-7 NUGI 655
Trefw. : huursubsidiewet , volkshuisvestingsbeleid , lokaal Copy~ight CD 1997 by Onderzoeksinstituut OTB
No part of this book may be reproduced in any form by print, photoprint, microfilm or any other means, without written permis sion from the publisher: Delft University Press, Mekelweg 4, 2628 CD Delft, The Netherlands.
INHOUD
1 INLEIDING . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
2
3
H. Priemus en E. Philipsen, Onderzoeksinstituut OTB, TU Delft DE NIEUWE HUURSUBSIDIEWET. CONSEQUENTIES VOOR
HET LOKALE VOLKSHUISVESTINGSBELEID .. .. .. .. . . . 3
D.K.J. Tommel, Staatssecretaris Volkshuisvesting, ministerie van VROM
2.1 Inleiding.. . ... .. . .. . . 3
2.2 Verantwoordelijkheidsverdeling . . . . 3
2.3 Verbeteringen . . . .. . . 4
2.3.1 Beperking van de kwaliteitskorting .. 5
2.3.2 Gedifferentieerde aftoppingsgrenzen . 5
2.4 Relatie tussen verbeteringen en doelmatigheid/beheersbaarheid 6
2.4. 1 Prestatienormering . . . . . . . . 6
2.4.2 Verhuisnorm . . . . .. .. . . . .. . . .. . . .. . . 6
2.4.3 Huursubsidie-uitgavennorm .. . . .. . . . 2.5 Consequenties voor het lokale volkshuisvestingsbeleid .
2.5.1 Ouderenhuisvesting .. ... .
2.5.2 Differentiatie van wijken .. .
2.5.3 Afspraken maken en overleg .
2.6 Ten slotte . . . .. .. .
DE NIEUWE HUURSUBSIDIEWET BIEDT VEEL VERBETE-RINGEN .. .. . . . .. ... . . . .. . . ... . . .. . .
G.R. de Goede, Vereniging Nederlandse Gemeenten, Den Haag
7 7 8 8 9 10 11
3. 1 De betekenis van de huursubsidie . . . . . . 11
3.2 Verschillende doelen van Rijk en gemeente . . . 12
3.3 De Huursubsidiewet en de scheefheid 13
3.4 Spanning tussen doelstellingen 14
3.5 De nieuwe rol van gemeenten 14
3 .5 . 1 De verhuisnorm .. . . .. 14
3.5.2 De huursubsidienorm . .. .. 15
3.6 Invulling van het gemeentelijk beleid . 15
3.6.1 Huursubsidie onderdeel van lokaal volkshuisvestingsbeleid 16
4 DE NIEUWE HUURSUBSIDIEWET: MOGELIJKHEDEN VOOR
HET CORPORATIEBELEID . . . .. . . 19
D. Hamersma, Nationale Woningraad, Almere 5 DE NIEUWE HUURSUBSIDIE: EINDELIJK HET KERNINSTRU-MENT? · . . . 29
M. van Veen, Nederlandse Woonbond, Amsterdam 6 DE GEMEENTEPRAKTIJK: REGELS EN AMBITIES . . . . . . . . . 33
A.L. Ouwehand, Dienst Stedebouw en Volkshuisvesting, Rotterdam 6.1 Inleiding. . . .. . . .. . . . . . . . . . . . 33
6.2 Taken voor de gemeente .. . . ... . . . . . . . .. 34
6.3 Analyse van enkele onderdelen ... . . . . . . . . . . . .. 35
6.3.1 Gebruik in de stad. . . . . . . . . .. . . 35 6.3.2 6.3.3 6.3.4 6.4 6.4.1 6.5 6.6 Toename bereikbare voorraad . . . . Stijging huursubsidiebijdrage in afgelopen jaren Financiële consequenties huursubsidienorm . .. Enkele conclusies . . . . . . . . . . . . . . . . . Gemeentelijk huursubsidiebeleid per 1 juli 1997 Een blik op de regio . . . . . . . . . . . . Aandachtspunten voor de komende tijd . . . . · ... . .. . . 35 · . . . .. . .. 36 37 · . . . .. . . 37 38 39 . . .... 39
7 GEVOLGEN VAN DE NIEUWE HUURSUBSIDIEWET VOOR 8 HET CORPORATIEBELEID IN DE PRAKTIJK . .. . . 41
Y. Frank, Patrimoniums Woningstichting, Rotterdam DE SCHONE SCHIJN: DE NIEUWE HUURSUBSIDIEWET 47 J. G. C. M. Schuyt, Stuurgroep Experimenten Volkshuisvesting, Rotterdam 8.1 Economische tegenwind . . . . . . . . . . . . . . . .. 48
8.1.1 Kwaliteitskortingen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48
8.1.2 Normhuur . . . . . . . . . . . . . . . . . 50
8.1.3 Prestatienormering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50
8.2 Experimentenbeleid en huursubsidie .. . . .. .. . .. .. .. 51
8.2.1 Prestaties als beleid . . . .. . . .. .. . . ... . . 51
8.2.2 Kernvoorraad huren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51
8.2.3 Woonlastenfondsen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52
8.2.4 Individuele koopbijdrage .. . .. . . .. . . . .. .. . . 52
1
INLEIDING
H. Priemus en E. Philipsen Onderzoeksinstituut OTB, TU Delft
In de Nota-Heerma is de Individuele Huursubsidie, in de jaren zeventig begonnen als een bescheiden aanvullende regeling, uitgeroepen tot keminstrument van het rijksvolkshuisvestingsbeleid. Dat was markant, want in de jaren tachtig werd er voortdurend op de regeling gekort en stond het voortbestaan ervan zelfs een aantal keren ter discussie.
Dit jaar treedt een nieuwe Huursubsidiewet in werking, die op een aantal punten verbeteringen voor de huurders met zich brengt. De huursubsidie per huishouden gaat flink omhoog, waardoor de huurquotes voor de lagere-inkomensgroepen (na ontvangst van de subsidie) fors dalen. Tevens verhoogt de overheid de uitgaven van circa 2,2 miljard tot meer dan 3 miljard; iets wat in vele jaren nog niet is voorgeko-men. Het is dan ook niet verwonderlijk dat een zeker gevoel van euforie zich meester maakt van degenen die met de nieuwe wet geconfronteerd worden.
Maar er zijn ook schaduwkanten. De kans op een onbeheersbare groei van de huursubsidie-uitgaven is na de invoering van de nieuwe Huursubsidiewet groot. De handhaafbaarheid van de regeling wordt door een aantal factoren op het spel gezet: de invoering van de differentiatie in huishoudensgrootte, de aanscherping van de vermogenstoets naast de al bekende variabelen huishoudensinkomen en leeftijd (65-jaargrens). Door de aanscherping van de vermogenstoets, zullen vele huishoudens hun recht op huursubsidie verliezen. Er worden nieuwe instrumenten ingevoerd om de ontwikkeling van de huursubsidie-uitgaven beter te beheersen. Dit alles kan op de lokale praktijk een grote invloed hebben en gemeenten, corporaties en huurders behoorlijk opbreken.
Gemeenten en (sociale) verhuurders dienen over de beheersing van de uitgavenont-wikkeling prestatieafspraken te maken. Als het aantal toekenningen boven de aftoppingsgrens een maximum overschrijdt, riskeert de gemeente sancties van rijkswege. Als de bijdragen in een gemeente bovengemiddeld zijn, wordt nagegaan welke verhuurders deze bovengemiddelde subsidieontwikkeling veroorzaken. Deze verhuurders zullen een boete tegemoet kunnen zien.
Het voorgaande impliceert dat de toepassing van de nieuwe Huursubsidiewet grote gevolgen voor de lokale volkshuisvestingspraktijk zal hebben. Deze gevolgen staan
centraal tijdens de OTB-studiedag 'De nieuwe Huursubsidiewet' , georganiseerd op 15 april 1997. De ondertitel van deze dag 'Consequenties voor het lokale volkshuis-vestingsbeleid' is niet willekeurig gekozen. Het nieuwe regime zal naar verwachting grote invloed hebben op de lokale (en wellicht ook op de regionale) ordening en er zal zeker voor gemeenten en corporaties een aantal zaken aanzienlijk gaan verande-ren. De studiedag was gericht op de vraag wat we nu werkelijk van de nieuwe Huur-subsidiewet moeten denken: is het echt alles goud wat er blinkt of moet er gevreesd worden voor 'een wolf in schaapskleren'? Blijkt alles daadwerkelijk rozengeur en maneschijn te zijn? Of dreigen er ondanks de schone schijn toch gevaren?
In deze bundel zijn de teksten van alle lezingen opgenqmen, die op deze dag zijn gehouden. In hoofdstuk 2 komt dr. D.KJ. Tommel, staatssecretaris Volkshuisves-ting (ministerie van VROM) aan het woord die de visie van het Rijk aangaande de nieuwe regeling nader toelicht. De belangrijkste consequenties voor het lokale beleid passeren de revue. In hoofstuk 3 en 4 staan de mogelijkheden die de nieuwe wet biedt centraal. Mr. G.R. de Goede van de Vereniging Nederlandse Gemeenten (Den Haag) gaat allereerst in op de mogelijkheden voor het gemeentelijke volkshuis-vestingsbeleid; vervolgens doet drs. D. Hamersma van de Nationale Woningraad, Almere de mogelijkheden ,voor het corporatiebeleid nader uit de doeken. De Nederlandse Woonbond werd op deze dag vertegenwoordigd door mevrouw M. van Veen. Zij bespreekt in haar lezing, hoofdstuk 5, de mogelijke consequenties voor huurders. In hoofdstuk 6 en 7 wordt aandacht besteed aan het gemeentelijke en het corporatiebeleid in de praktijk. In deze hoofdstukken staat dus niet zozeer het theoretische kader centraal, maar wordt ingegaan op de praktische aspecten van de nieuwe wet. De gemeentelijke praktijk wordt besproken door ir. A.L. Ouwe hand (Dienst Stedebouw en Volkshuisvesting, Rotterdam); mevrouw mL Y. Frank van Patrimoniums Woningstichting te Rotterdam neemt het corporatiebeleid voor haar rekening. Tot slot erkent drs. J.G.C.M. Schuyt (Stuurgroep Experimenten Volks-huisvesting, Rotterdam) in hoofdstuk 8 de mogelijkheden van de nieuwe Huursubsi-diewet, maar signaleert hij tevens knelpunten.
2
DE NIEUWE HUURSUBSIDIEWET
Consequenties voor het lokale volkshuisvestingsbeleid
D.K.J. TommelStaatssecretaris Volkshuisvesting, ministerie van VROM
2.1 Inleiding
Het is de bedoeling dat de nieuwe Huursubsidiewet op 1 juli 1997 in werking treedt. Op 6 februari heeft de Tweede Kamer ingestemd met het wetsvoorstel. De behande-ling in de Eerste Kamer staat voor 22 april op de agenda.
Zoals u ziet, bevindt de Huursubsidiewet zich momenteel in de parlementaire aandacht. Niet alleen in Den Haag is er aandacht voor de wet, maar ook elders in het land. Gemeenten en verhuurders zijn al bezig met de implementatie van de Huursubsidiewet en er wordt op vele plekken in het land voorlichting gegeven, veelal in de vorm van studiedagen zoals deze. Dat geldt niet alleen voor de uitvoe-rende taken bij de aanvragen van huurders, maar ook voor de beleidsontwikkeling.
In de afgelopen periode is veel geschreven en gesproken over de nieuwe Huursubsi-diewet. Naast het Directoraat-Generaal van de Volkshuisvesting hebben onder andere ook de koepels van woningcorporaties en de VNG de partijen in het veld voor-gelicht over de inhoud, werking en beleidsmatige gevolgen van de wet.
Hier wil ik om te beginnen het belangrijkste doel van de Huursubsidiewet benadruk-ken: het leveren van een bijdrage aan het beperken van de huurlasten voor de doelgroep. De Huursubsidiewet is dus een belangrijke wet voor huurders. De wet is echter ook belangrijk voor verhuurders en gemeenten.
2.2 Verantwoordelijkheidsverdeling
Eerst wil ik enige woorden wijden aan de plaats van de Huursubsidiewet in de verdeling van verantwoordelijkheden binnen de volkshuisvesting. Het is al enige jaren een vertrouwd gegeven dat lokale partijen in de volkshuisvesting beleidsmatige en uitvoerende verantwoordelijkheden hebben. De Huursubsidiewet past daar uiteraard in. Sterker nog: hoewel de Huursubsidiewet een rijksregeling is, draagt zij bij aan een meer integrale benadering van de volkshuisvesting op lokaal niveau.
Voorheen lag bij de Wet op de Individuele Huursubsidie voor de lokale partijen de nadruk op een aantal uitvoerende werkzaamheden. Bij de nieuwe wet veranderen deze taken niet noemenswaardig. Naast de uitvoering was er uiteraard het fiatterings-beleid en de algemene zorg voor betaalbaar wonen voor de doelgroep, maar de verantwoordelijkheid reikt nu verder. De beleidsontwikkeling op lokaal niveau en het beheersbaar houden van de huursubsidieuitgaven denk aan de prestatienormering -zullen meer aandacht vragen. Deze beleidsmatige taak is - als het goed is - niet geheel nieuw voor de meeste lokale partijen; denk bijvoorbeeld aan het fiatterings-beleid, de taken uit het Besluit Beheer Sociale-Huursector en de Huisvestingswet. De taak wordt met de Huursubsidiewet wel aangescherpt.
Door deze wet wordt huursubsidie dus nadrukkelijker een onderdeel van het inte-grale volkshuisvestingsbeleid van verhuurders en gemeenten. Hiermee kom ik bij de titel die de organisatoren van deze dag aan mijn inleiding hebben meegegeven: De nieuwe Huursubsidiewet: consequenties voor het lokale volkshuisvestingsbeleid. Ik ontkom er niet aan om eerst nog iets te zeggen over de systematiek, toegespitst op de verbeteringen als gevolg van de wet en de relatie tussen de verbeteringen en de doelmatigheid en beheersbaarheid van de regeling.
2.3 Verbeteringen
De nieuwe huursubsidieregeling levert een substantiële bijdrage aan het beperken van de huurlasten. Dat is ook het hoofddoel van de wet, naast vereenvoudiging van regelgeving en het vergroten van de doelmatigheid. Op dat laatste punt kom ik dadelijk nog terug.
De wet betekent een aanzienlijke verbetering van de huursubsidie. Circa 95 % van de huidige huursubsidieontvangers zal meer huursubsidie krijgen dan in het lopende subsidiejaar het geval is. Tussen de 70% en 80% zal zelfs zoveel extra huursubsidie ontvangen dat zij, uitgaande van de verwachte gemiddelde huurverhoging per 1 juli van 3,5 %, netto een huurdaling zullen ervaren.
Als u deze verbeteringen afzet tegen de financiële plaatjes en passages uit het regeerakkoord, dan ziet u dat in plaats van een bezuiniging van 200 miljoen op termijn bijna een miljard extra voor de huursubsidie beschikbaar komt.
Verder was in het regeerakkoord afgesproken een mogelijke decentralisatie van de huursubsidie te onderzoeken. Het kabinet heeft er echter voor gekozen om de Huur-subsidiewet als een openeinderijksregeling in stand te houden in plaats van te decentraliseren of budgetteren. Het kabinet heeft gekozen voor het alternatief dat de rechtspositie van huurders het beste waarborgt.
De verbeteringen in de regeling worden bereikt via een aantal wegen. De belangrijk-ste zijn het beperken van de kwaliteitskorting en het differentiëren van de
aftop-pingsgrenzen en de daarboven nog geldende subsidiebedragen. Op deze twee punten wil ik iets dieper ingaan.
2.3.1 Beperking van de kwaliteitskorting
De kwaliteitskorting staat voor het principe dat bij hogere huren in de regel sprake zal zijn van een hogere kwaliteit en dat de huurder daarvoor ook zelf iets moet betalen (profijtbeginsel). In de huidige Wet IHS loopt de kwaliteitskorting snel op: dat betekent dat bij een hogere huur het huurdersaandeel snel groter wordt ten opzichte van het subsidieaandeel.
In de nieuwe Huursubsidiewet wordt deze korting sterk beperkt. Boven een huurprijs
van f 575,- wordt voor elke gulden huur nog 75 cent subsidie gegeven. Er is dus
sprake van een kwaliteitskorting van slechts 25 %. Dat percentage geldt tot de aftop-pingsgrenzen. Boven die grenzen krijgen 65-plussers, alleenstaanden en gehandicap-ten in een aangepaste woning nog 50 cent subsidie voor elke gulden huur extra. Het beperken van de kwaliteitskorting is zowel voor de huurder (via lagere huurlas-ten) als de verhuurder (via een betere verhuurbaarheid) een gunstige zaak. Maar ondanks het feit dat de korting beperkt wordt, voelt de huurder een hogere huur wel
in zijn portemonnee. Dat is een aandachtspunt bij de woningtoewijzing en het
investeringsbeleid. Hier ligt dus een relatie met het volkshuisvestingsbeleid, waar ik zo wat meer over zal zeggen.
2.3.2 Gedifferentieerde aftoppingsgrenzen
Bij het huidige fiatteringsbeleid dient de gemeente iedere subsidieaanvraag voor een
woning waarbij een subsidiebedrag van meer dan f 300,- is gemoeid, individueel op
passendheid te beoordelen. In de Huursubsidiewet is dat alleen verplicht voor
woningen boven de aftoppingsgrenzen:
f
823,- voor één- entweepersoonshuishou-dens en f 882,- voor grotere huishoudens. Dit betekent in de meeste gevallen een
verruiming van de huidige mogelijkheden.
In de nieuwe wet wordt de aftoppingsgrens hoger gesteld voor huishoudens
bestaan-de uit drie of meer personen. De gedachte hierachter is dat grotere huishoudens
grotere en meestal dus ook duurdere woningen nodig hebben.
De zittende huurders plukken direct de vruchten van de verbeteringen ten opzichte
van hun huidige situatie, maar ook huurders die voor het eerst een beroep op
huursubsidie doen of voor wie er veranderingen optreden in de woonsituatie, kunnen profiteren van de genoemde verbeteringen.
Door bijvoorbeeld de hoge aftoppingsgrenzen is het mogelijk meer maatwerk te
leveren op lokaal niveau. Vanuit volkshuisvestelijke overwegingen kunt u besluiten
hierop beleid te ontwikkelen. Denk bijvoorbeeld aan differentiatie in duurdere wijken of aan het huisvesten van ouderen.
2.4 Relatie tussen verbeteringen en doelmatigheid/beheersbaarheid
Zoals ik al zei, hebben de verbeteringen uiteraard budgettaire consequenties voor de rijksbegroting. Dit is des te meer van belang omdat ook ervoor is gekozen om de Huursubsidiewet als een openeinderegeling in stand te houden.
De financiële gevolgen van de verbeteringen zijn vooral te rechtvaardigen vanuit de doelstelling van het matigen van de huurlasten.
Omdat de uitwerking van de verbeteringen een directe relatie heeft met beleidsmati-ge keuzes op lokaal niveau (bijvoorbeeld woonruimteverdeling, huurbeleid en investeringsbeleid) is voor een doelmatige inzet van de middelen - het gaat immers om belastinggeld - en de beheersbaarheid van het budget, aansluiting gezocht bij het lokale niveau. Het instrument dat hiervoor in de wet is opgenomen, is de
prestatie-normering.
2.4.1 Prestatienormering
Prestatienormering - een wezenlijk onderdeel van de Huursubsidiewet - is zeer belangrijk om, ook op langere termijn, de huurlasten te beperken en de huursubsidie betaalbaar te houden. Immers, met de nieuwe systematiek zal de bijdrage voor het overgrote deel van de huursubsidieontvangers verbeteren. In de prestatienormering komt de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor een huursubsidiesysteem op lange termijn naar voren.
Zoals u weet, gaan we eerst een jaar ervaring opdoen met de prestatienormering en rekenen we nog niet meteen af.
Ik heb voorgesteld om bij de prestatienormering te sturen op twee sporen:
normering van het toewijzen van de dure woningen, boven de
aftoppings-grens: de zogenaamde verhuisnorm;
het gemiddelde bedrag aan huursubsidie op lokaal niveau: de
huursubsidie-uitgavennorm. 2.4.2 Verhuisnorm
Bij het vaststellen van de aftoppingsgrenzen is ervan uitgegaan dat de hele doelgroep
onder de aftoppingsgrenzen gehuisvest kan worden. De voorraad onder de
aftop-pingsgrenzen is voldoende om naast de doelgroep ook nog eens een flink aantal mensen met hogere inkomens te huisvesten, zodat gemêleerde wijken mogelijk zijn. Het is dus in principe niet nodig - en ook niet wenselijk - om doelgroephuishoudens boven de aftoppingsgrenzen te huisvesten. Niet alleen omdat er onder deze grenzen genoeg passende huizen zijn, maar ook omdat de netto-huur, door de korting van 50% of 100%, voor deze huishoudens aanzienlijk oploopt.
Gemeenten zullen bij nieuwe aanvragen, als gevolg van verhuisgevallen boven de
aftoppingsgrenzen, expliciet moeten aangeven waarom het Rijk deze aanvraag dient te honoreren. Daarbij is betrokken dat met name voor ouderen al complexen boven deze grens kunnen bestaan. Het zal enige tijd vergen, voordat door gerichte nieuw-bouwen verbetering een mogelijk tekort aan specifieke huisvesting onder de
aftoppingsgrens zal zijn aangevuld. Vandaar dat de zogenoemde verhuisnorm is ontwikkeld. Analyse van de huidige situatie laat het volgende zien: als er op dit moment na verhuizing huursubsidie wordt aangevraagd, dan gaat dit in iets meer dan 3 % van de gevallen om ouderen die dure woningen boven de nieuwe aftoppingsgren-zen zijn gaan bewonen. De verhuisnonn is met name daarop geënt.
Concreet betekent het dat van de huishoudens die verhuizen en waarbij huursubsidie
wordt toegekend, maximaal 4 % boven de aftoppingsgrenzen gehuisvest mag worden.
De verantwoordelijkheid om aan deze norm te voldoen ligt primair bij de gemeente.
2.4.3 Huursubsidie-uitgavennorm
De tweede norm heeft betrekking op de gemiddelde huursubsidiebijdrage in een gemeente. Deze is door lokale partijen te beïnvloeden door investeringsbeleid, huurbeleid en woonruimteverdelingsbeleid. Bij de start van de nieuwe wet wordt
uitgegaan van de huidige situatie. Heeft een gemeente of een verhuurder een hoge
norm, bijvoorbeeld in een groeikern door een dure voorraad, dan is dit hoge niveau het vertrekpunt.
De ontwikkeling van de gemiddelde bijdrage in een gemeente mag niet uitgaan boven een door het Rijk vastgestelde nonn. Gebeurt dat wel, dan zullen de verhuur-ders die de nonn overschrijden daarop worden aangesproken. Verhuurverhuur-ders kunnen onderling afspreken op dit punt samen te werken. Blijven ze gezamenlijk binnen de norm, dan zal het Rijk verder geen actie ondernemen.
De huursubsidie-uitgavennorm is een percentage dat de maximaal toelaatbare stijging van de gemiddelde huursubsidiebijdrage ten opzichte van het voorgaande subsidiejaar aangeeft. Deze norm is een voor iedere gemeente en iedere verhuurder gelijk percentage.
Juist door te kiezen voor deze twee sporen van de prestatienormering en niet voor decentralisatie door budgettering of normering op aantallen, is het individuele recht
op huursubsidie, en daarmee ook de rechtszekerheid en rechtsgelijkheid,
gewaar-borgd.
Met de invoering van de prestatienormering is - zoals u ziet - gezocht naar een mogelijkheid om de verantwoordelijkheid enerzijds neer te leggen bij het Rijk en anderzijds bij de partijen die de woonruimteverdeling, het huurbeleid en het investeringsbeleid bepalen: de gemeenten en verhuurders.
2.S Consequenties voor het lokale volkshuisvestingsbeleid
Wat is nu, dit alles overziende, de plaats van de huursubsidie in het lokale
volks-huisvestingsbeleid? Naar mijn overtuiging kan de huursubsidie niet los worden
gezien van andere instrumenten zoals de woonruimteverdeling, het huurbeleid en het
investeringsbeleid binnen het kader van een integraal volkshuisvestingsbeleid. Gemeenten en verhuurders zullen het instrument huursubsidie meer beleidsmatig
aandacht moeten geven. Dat betekent dat ze goed voor ogen moeten hebben wat zij met de volkshuisvesting willen. Vanuit de optiek van de huursubsidie gaat het dan natuurlijk om de doelgroep van beleid. Wanneer de beleidsvoornemens zijn vastge-legd in een volkshuisvestingsplan of een beleidsvisie van een verhuurder, dan is dit voor alle partijen functioneel, omdat dan duidelijk is wat men aan elkaar heeft. Door de wijze waarop de wet is vormgegeven, is het mogelijk om het instrument van de huursubsidie meer dan tot nu toe het geval is, gecombineerd met het huurbeleid, woonruimteverdeling en investeringsbeleid in te zetten om volkshuisves-tingsdoelen te verwezenlijken. In dat verband noem ik ouderenhuisvesting en differentiatie van wijken.
2.5.1 Ouderenhuisvesting
Hoewel die indruk wel eens bestaat, hoeven ouderenwoningen niet per definitie duur te zijn. Waar dat door inmiddels gegroeide omstandigheden - bijvoorbeeld door een cumulatie van factoren - niet anders is, kan de huursubsidie soelaas bieden voor bewoners die behoren tot de doelgroep. Door de hoge aftoppingsgrenzen zijn er mogelijkheden om de doelgroep goed en passend te huisvesten. Dit kan zowel in de bestaande voorraad als in nieuwbouw. De 4%-norm maakt het mogelijk om ook nog duurdere woningen, waar nodig en verantwoord, toe te wijzen. Als dit het geval is, wordt overigens wel verwacht dat er maatregelen worden getroffen om aan de prestatienormering te voldoen.
2.5.2 Differentiatie van wijken
In de nieuwe wet is getracht tegemoet te komen aan geopperde bezwaren van een al te stringent beleid inzake de evenwichtige verdeling van woonruimte (EVW-beleid). U kent problemen als:
- te eenzijdige nieuwbouw, onbereikbaar voor de doelgroep; - inkomenswijken, segregatie.
Deze problemen kunnen ook samengevat worden onder het leefbaarheidsvraagstuk. Hoofdregel blijft dat getracht moet worden eenieder zoveel mogelijk te huisvesten, rekening houdend met zijn 'economische' en overige omstandigheden, lees: met zijn inkomen (art. 12 HSW). Om deze reden dient een gemeente (nog steeds) passend-heidscriteria op te stellen.
De Huursubsidiewet biedt de mogelijkheid het EVW -beleid te nuanceren. Daar waar dat uit leefbaarheidsoogpunt gewenst is, kan een zekere mate van 'dure scheefheid' (excuus voor het jargon, maar u begrijpt wat ik bedoel) behouden respectievelijk gecreëerd worden, door de betreffende wijken of complexen, ook voor lagere-inkomensgroepen via het instrument huursubsidie bereikbaar te maken.
Wat de 'goedkope scheefheid' betreft: de aftoppingsgrenzen zijn zodanig vastgesteld dat onder de aftoppingsgrenzen naast de totale doelgroep, ook nog 40% niet-doel-groepers gehuisvest kunnen worden. Met andere woorden: ook woningen onder de aftoppingsgrens kunnen aan niet-doelgroepers toegewezen worden. Dat draagt bij aan de gedifferentieerde opbouw van wijken.
Bij dit alles wil ik: wel aantekenen dat huursubsidie slechts één van de instrumenten is. Huursubsidie is niet de panacee voor alle volkshuisvestingsproblemen. Wanneer in het volkshuisvestingsbeleid geen rekening wordt gehouden met voldoende goedkopere woningen voor de doelgroep enlof met een juiste toewijzing van die woningen, dan zal de huursubsidie de pijn slechts voor een deel verlichten. Er is namelijk nog steeds sprake van een kwaliteitskorting voor de huurder, ook al is die sterk afgezwakt. Op elke
f
100,- huur boven def
575,- betekent dit dat de huurder zelff
25, - moet betalen. Per maand is dat een behoorlijk bedrag voor de lage-inkomensgroepen. Zeker voor de gemeenten en de toegelaten instellingen ligt hier een sociale verantwoordelijkheid. Naast huursubsidie is dus ook een goed investe-rings- en woonruimteverdelingsbeleid van belang.2.5.3 Afspraken maken en overleg
De prestatienormering kan een extra prikkel zijn om het volkshuisvestingsbeleid integraal en via lokale afspraken vorm te geven.
De relatie tussen gemeenten en toegelaten instellingen is vastgelegd in het Besluit Beheer Sociale-Huursector. Het maken van (prestatie)afspraken tussen deze twee partijen wordt gestimuleerd (ik: wijs in dit verband ook op de toezichtsbrief die ik vorige week naar de Tweede Kamer heb gestuurd). Wanneer de partijen toch alom de tafel zitten, ligt het voor de hand ook de huursubsidie in het overleg te betrekken. Inhoudelijk sluit dat ook aan, want in beide gevallen zal het in ieder geval gaan om de huisvesting van de doelgroep, het huurbeleid en het investeringsbeleid c.q. de kwaliteit van het bezit.
Wat betreft de relatie tussen gemeenten en particuliere verhuurders, realiseer ik mij dat die minder helder is dan die tussen corporaties en gemeenten: er is immers voor particuliere verhuurders niet iets als het BBSH. Toch moet het juist op het lokale niveau mogelijk zijn om overleg te voeren, voorzover dat al niet gebeurt.
Vooral de grotere particuliere verhuurders zijn dan interessant, want in het systeem van de prestatienormering doen alleen die verhuurders (zowel sociale als particulie-re) mee, die meer dan 25 huursubsidieontvangers huisvesten.
Niet alleen de gemeente zal er belang in zien om met de particuliere sector te praten. Ook particuliere verhuurders zelf zullen het belang van afspraken in het kader van de prestatienormering inzien. Wanneer zij de huursubsidie-uitgavennorm overschrijden, zullen zij immers zelf daarop worden aangesproken.
Samenwerking tussen gemeente en verhuurders, zowel sociale als particuliere, is een punt waarmee u in de praktijk uw voordeel kunt doen. Dat geldt ook voor de onderlinge samenwerking van verhuurders.
In de volkshuisvesting hebben partijen elkaar altijd nodig. Is het niet op formele gronden - u kunt daarbij bijvoorbeeld denken aan vergunningen - dan is het wel vanuit functionele en beleidsmatige overwegingen. In de praktijk zijn er samenwer-kingsverbanden tussen corporaties onderling of tussen corporaties en gemeenten. Bij
woonruirnteverdeling is dit een ingeburgerd verschijnsel, evenals bij activiteiten op VIN EX -locaties.
De Huursubsidiewet biedt verhuurders expliciet de mogelijkheid om samen te werken. Verhuurders kunnen met elkaar een cluster vormen. Als groep moeten zij dan onder de huursubsidie-uitgavennorm blijven. Binnen zo'n cluster kunnen verhuurders zitten die een hogere stijging dan de norm hebben gerealiseerd, maar die zijn dan geen financiële bijdrage verschuldigd. Deze vorm van samenwerking kan voor verhuurders soelaas bieden wanneer zij elk in afzonderlijke jaren door bijvoorbeeld een renovatieproject moeite zouden hebben om aan de norm te voldoen. Door onderlinge collegialiteit wordt dan in een bepaald jaar afgesproken wie vanwege specifieke activiteiten tijdelijk een hogere uitgavennorm mag hebben en hoe dat door andere verhuurders wordt gecompenseerd.
2.6 Ten slotte
De sprekers na mij zullen verder ingaan op de mogelijkheden die de nieuwe wet biedt. Ik denk dat het hanteren van het begrip mogelijkheden juist is. De Huursubsi-diewet biedt mogelijkheden. Mogelijkheden om op lokaal niveau een op maat gesne-den beleid te voeren. Bij dat beleid dient wat mij betreft het terugdringen van huurlasten voor de doelgroep centraal te staan, tezamen met het leefbaar houden van de woonomgeving. Deze combinatie zal met de nieuwe Huursubsidiewet zeker gerealiseerd kunnen worden.
3
DE NIEUWE HUURSUBSIDIEWET BIEDT VEEL
VERBETERINGEN
G. R. de Goede
Vereniging Nederlandse Gemeenten, Den Haag
Het centrale thema van mijn verhaal is de vraag wat de consequenties zijn van de nieuwe Huursubsidiewet (HSW) voor het gemeentelijke volkshuisvestingsbeleid. Welke mogelijkheden zal de wet bieden en welke problemen voorzien wij? Daarbij is het interessant na te gaan hoe gemeenten onder de huidige omstandigheden aankijken tegen de Wet IHS, bijvoorbeeld ten aanzien van de woonruimteverdeling of de woningbouwprograrnmering. Dat is uitgezocht in het project IHS in perspec-tief. Hierna zal ik ingaan op de betekenis van de huursubsidie voor het gemeentelijke volkshuisvestingsbeleid zoals dat tot uitdrukking komt in het woonruimteverdelings-beleid en de woningbouwprograrnmering. In dat woonruimteverdelings-beleid worden accenten gelegd op herstructurering en het streven naar een gemengde bevolkingsopbouw.
Vervolgens zal ik stil staan bij de verschillende doelstellingen die Rijk en gemeenten kennen bij de huursubsidie en die ik zou willen kenschetsen als een spanning tussen beheerste uitgaven enerzijds en goed volkshuisvestingsbeleid anderzijds. Ik doe de werkelijkheid hiermee enigszins tekort (ook het Rijk streeft een goed volkshuisves-tingsbeleid na en gemeenten gaan zorgvuldig met gemeenschapsgeld om), maar deze spanning geeft wel de essentie van de discussie weer.
De nieuwe Huursubsidiewet is het gevolg van een dubbele doelstelling: verbetering van de beheersbaarheid en tegelijkertijd vermindering van de woonlastendruk. Het Rijk is in deze dubbele doelstelling, die op het oog zelfs tegenstrijdig lijkt, wonder-wel geslaagd en verdient hiervoor zelfs een compliment. Na jarenlang beknibbelen op de uitgaven is er nu weer ruimte voor verbeteringen. Dat neemt niet weg dat de spanning tussen deze doelstellingen nog steeds bestaat; ik kom hier nog op terug. Daarna zal ik ingaan op de vraag hoe gemeenten met de nieuwe wet kunnen om-gaan. Tot slot zal ik in het kort enkele rafels noemen die naar onze mening nog aan de wet kleven en die om een oplossing vragen.
3.1 De betekenis van de huursubsidie
Lagere-inkomensgroepen hebben door de huursubsidie een grotere keuzevrijheid dan
anders het geval zou zijn. Zij kunnen duurdere woonruimte aanvaarden en daarvoor huursubsidie krijgen. Er kunnen daardoor meer factoren meespelen bij het zoeken
naar een woning dan alleen de relatie huur - inkomen. De huursubsidie is een belangrijk instrument om segregatie tegen te gaan. Die keuzevrijheid is overigens onder de oude wet niet zo erg groot. Door de huidige fiatteringsnorm van f 300,-zijn huurders met een minimuminkomen aangewezen op woningen onder de
f
675,-. De nieuwe Huursubsidiewet brengt hierin verandering; ik kom daar nog op terug. Nieuwbouw voor minima vindt vrijwel niet plaats. De minima zijn onder de Wet IHS dus aangewezen op de reeds bestaande woningvoorraad; nieuwbouw was voor hen uitgesloten. Een belangrijke constatering is dat de Wet IHS het ontstaan van segregatie niet kon tegengaan. Dat komt ook omdat het Rijk de afbouw van de objectsubsidies nooit heeft gecompenseerd met een evenredige toename van de subjectsubsidies. Van een echte verschuiving van object- naar subjectsubsidies is dan ook nooit sprake geweest. De afbouw van de objectsubsidie leidde tot extra huurver-hogingen. Deze huurverhogingen leidden op hun beurt echter tot een toename van het beroep op huursubsidie. Het gevolg hiervan is een sterke stijging van de woonlasten geweest. Omdat een groot deel van de huursubsidieontvangers is aangewezen op een uitkering en de uitkeringen achterbleven bij de gemiddelde inko-mensontwikkeling, stegen de woonlasten van subsidieontvangers paradoxaal juist het meest.De erkenning van de woonlastenproblematiek is een van de uitgangspunten van de nieuwe Huursubsidiewet; een erkenning die ook bleek uit de· armoedenota die het kabinet tegelijkertijd naar de Kamer had gezonden. De VNG heeft, net als andere organisaties, meermalen gewezen op de hoge woonlasten die sommige groepen, met name huishoudens die aangewezen zijn op een uitkering, ondervinden.
3.2 Verschillende doelen van Rijk en gemeente
Uit het onderzoek IHS in perspectief blijkt dat beheersbaarheid van de uitgaven bij gemeenten niet voorop staat. Huursubsidie wordt door gemeenten en verhuurders gezien als een recht waarop de huurder aanspraak kan maken. Het vergroten van de beheersbaarheid was nu juist wel het doel dat het Rijk zich stelde bij het starten van het project IHS in Perspectief. Eén van de onderwerpen die in dit project aan de orde kwamen, betrof de wenselijkheid fmanciële prikkels in te bouwen om gemeen-ten en verhuurders aan te zetgemeen-ten tot een doelmatiger inzet van IHS-middelen. Ook werd onderzocht of delen van de IHS konden worden gedecentraliseerd.
In het regeerakkoord werd dan ook overeengekomen dat de IHS zou worden gede-centraliseerd en dat er nog wel 200 miljoen op kon worden bezuinigd. De VNG heeft zich verzet tegen deze maatregelen. Dat gold ook het voornemen om de bestrijding van het scheefwonen te intensiveren. Met een vierde aangekondigde maatregel, de verlaging van de vermogensgrens, had de VNG minder moeite. Welke argumenten voerden wij aan tegen decentralisatie?
1. Gemeenten kunnen geen invloed uitoefenen op de meeste factoren die het beroep op huursubsidie beïnvloeden: inkomensontwikkeling, huurprijsontwik-keling en huishoudensvorming. Wel kan zij het toewijzingsbeleid beïnvloeden.
2. Het toewijzingsbeleid is slechts ten dele te beïnvloeden: via huisvestingsver-gunningen kunnen gemeenten bepalen wie er aan de criteria voldoet, maar de feitelijke toewijzing doet de verhuurder. De Huisvestingswet heeft ook niet ten doel om de huursubsidie-uitgaven te beheersen.
3. Het aandeel nieuwe toewijzingen bedraagt iets meer dan 10% van het totale
aantal. 90% hiervan betreft continuanten die überhaupt niet te sturen zijn, tenzij tijdelijke huurcontracten tot de mogelijkheden zouden gaan behoren.
4. Indien gemeenten in enigerlei vorm budgettaire verantwoording over de
huursubsidie krijgen, betekent dat dat zij meer invloed zullen moeten uitoefe-nen op het huur- en toewijzingsbeleid van (sociale) verhuurders. Dat druist in
tegen de overeengekomen ordening van verantwoordelijkheden in de volks
-huisvesting. De gemeente zou een rechtstreeks eigenbelang krijgen bij het
huurbeleid van de verhuurders en dat is vanuit volkshuisvestingsoogpunt ongewenst. De gemeente moet juist op enige afstand van de verhuurders blijven en vooral het volkshuisvestingsbelang dienen.
Een centraal vastgestelde huursubsidie is een belangrijke randvoorwaarde bij de verzelfstandiging van de sociale verhuurders en een marktgericht huurbe-leid.
5. De regeling wordt thans op een bijzonder efficiënte wijze uitgevoerd. De
controle is intensief en de uitvoeringskosten zijn laag. Efficiencywinst is door decentralisatie niet te boeken.
3.3 De Huursubsidiewet en de scheefueid
Onder de vorige staatssecretaris is een beleid ingezet dat gericht was op het vermin-deren van de scheve verdeling van woonruimte. Dit beleid had ten doel de uitgaven aan huursubsidie te beheersen door de lage-inkomensgroepen in goedkope woningen
te huisvesten. Huishoudens met hogere inkomens moesten doorstromen naar de
duurdere (koop)woningen. Hiermee werd tevens bereikt dat er minder objectsubsidie nodig zou zijn. Het gevolg van dit beleid was dat er in een aantal wijken problemen gingen ontstaan op het gebied van de leefbaarheid, die te maken hadden met een te grote concentratie van lage inkomens. De huursubsidie kan een effectief instrument zijn om een spreiding van huishoudens mogelijk te maken, naast vanzelfsprekend een gespreid aanbod van goedkope en duurdere woningen. Het is dan ook een belangrijk
aspect van de nieuwe wet dat juist deze betekenis van de huursubsidie versterkt
wordt en dat de strijd tegen de scheefheid wordt gerelativeerd. Een belangrijk gevolg
van de wet is ook dat op de grootschalige uitleglocaties bereikbare sociale
nieuw-bouw mogelijk is. Een gemengde bevolkingsopnieuw-bouw, een uitgangspunt van de Nederlandse volkshuisvesting, blijft zo mogelijk.
3.4 Spanning tussen doelstellingen
Bereikbare nieuwbouw is ook een noodzakelijke randvoorwaarde voor herstruc-turering van bestaande wijken. Om daar goedkope woningen te vervangen door
duurdere woningen, is elders nieuwbouw nodig. Deze nieuwbouw zal duurder zijn
dan de te herstructureren woningen. Het massaal toewijzen van deze woningen aan huishoudens met een minimuminkomen zou leiden tot een verhoging van de gemid-delde huursubsidiebijdrage, maar wordt voorkomen door de huursubsidienorm. Deze
prestatienorm fungeert als ingebouwde rem. Daardoor kan er een spanning ontstaan
tussen verschillende volkshuisvestingsdoelstellingen. Enerzijds zet ook het Rijk stevig in op herstructurering van bestaande wijken om zijn concurrentiepositie te versterken, anderzijds leidt de huursubsidienorm ertoe dat er niet teveel huishoudens met een minimuminkomen naar de duurdere nieuwbouw kunnen vertrekken en dat er dus ook niet zoveel woningen kunnen worden geherstructureerd. Dat gemeenten en verhuurders maatwerk moeten leveren, is in dit opzicht een dooddoener; het Rijk zal zelf ook moeten kiezen tussen deze doelstellingen.
De sterke matiging van de kwaliteitskorting en de hoogte van de af toppings grenzen
betekenen een risico voor budgettaire ontsporing. Er bestaat een reëel gevaar dat
binnen enkele jaren weer zware ingrepen voorgesteld gaan worden en er weer
frequent bezuinigd moet worden. De grote verbeteringen van de wet zouden dan
teloorgaan. Alle partijen moeten zich van dat gevaar bewust zijn. De VNG adviseert
haar leden dan ook om zeer zorgvuldig om te gaan met het toekennen van
huursubsi-die en het langetermijnbelang in het oog te houden. Om dezelfde reden hebben wij
ook ingestemd met de bestuurlijke verantwoordelijkheid die gemeenten krijgen. Omgekeerd verwachten wij van het Rijk dat, indien de lokale partijen binnen de prestatienormen blijven, de huursubsidie in budgettaire zin met rust gelaten wordt.
Het openeindekarakter moet gewaarborgd blijven. De huursubsidienorm, die jaarlijks
vastgesteld wordt, mag niet gebruikt gaan worden als stiekem bezuinigingsinstru-ment. De norm moet realistisch vastgesteld worden op basis van de te verwachten ontwikkelingen en er moet rekening gehouden worden met lokale en regionale verschillen.
3.5 De nieuwe rol van gemeenten 3.5.1 De verhuisnorm
De wettelijke taak van gemeenten richt zich primair op de verhuisnorm. Aanvragen
voor huursubsidie die het gevolg zijn van verhuizingen naar woningen waarvan de
huur boven de aftoppingsgrenzen ligt, moeten worden gefiatteerd. De regel daarbij
zal zijn 'nee, tenzij'. Het uitgangspunt is dat er niet toegewezen hoeft te worden
boven de aftoppingsgrenzen. Er zullen door de verhuurder dan ook goede motieven
moeten worden aangedragen om toch toe te wijzen boven de aftoppingsgrenzen en om huursubsidie toe te kennen.
Zowel huurder als verhuurder moeten natuurlijk vantevoren weten of er gefiatteerd zal worden. Gemeenten zullen daarom duidelijke regels moeten vaststellen. Die regels kunnen bijvoorbeeld betrekking hebben op woningen waaraan ten behoeve van de te huisvesten huurder specifieke (gesubsidieerde) voorzieningen zijn getroffen. Het kan dan bijvoorbeeld gaan om gehandicapten of ouderen.
3.5.2 De huursubsidienorm
De wettelijke taak heeft niet alleen betrekking op aanvragen boven de aftoppings-grenzen, maar ook op de huursubsidienorm. Burgemeester en wethouders hebben een wettelijke inspanningsverplichting om te bevorderen dat verhuurders voldoen aan de huursubsidienorm. Burgemeester en wethouders hebben geen directe instrumenten om deze inspanningsverplichting vorm te geven. Om de hiervóór genoemde politieke redenen, vinden wij het wel wenselijk dat gemeenten aan deze inspanningsverplich-ting vorm geven. Die kan onzes inziens op twee manieren worden ingevuld:
door overleg te voeren met alle (grotere) verhuurders om een gedragslijn af te spreken;
door invulling te geven aan de adviesrol, ook als er niet verplicht geadviseerd hoeft te worden. Het kan dan gaan om huren onder de aftoppingsgrenzen, waarbij de gemeente van oordeel is dat er voor de woningzoekende passende alternatieven zijn.
3.6 Invulling van het gemeentelijk beleid
In elk geval zullen alle gemeenten moeten bedenken welk beleid zij moeten voeren. Daarbij moet worden nagegaan hoeveel toewijzingen boven de aftoppingsgrenzen in de voorbije jaren hebben plaatsgevonden en hoeveel nieuwe toekenningen van
huursubsidie als gevolg van een verhuizing hebben plaatsgevonden, om te kunnen
beoordelen of er een overschrijding van de verhuisnorm dreigt. Is dat niet het geval, dan kan er volstaan worden met een passief fiatteringsbeleid, hetgeen inhoudt dat er
in voorkomende situaties gefiatteerd kan worden. Dreigt er een overschrijding, dan
zal de gemeente zich actiever moeten opstellen. Zij zal dan regels moeten opstellen, waarbij vastgesteld wordt wie in welke situaties voor een positief advies in aanmer-king kunnen komen. Die regels kunnen betrekaanmer-king hebben op bepaalde groepen huishoudens (bijvoorbeeld de al eerder genoemde ouderen of gehandicapten) en op de categorie woningen (bijvoorbeeld alleen die woningen waaraan gesubsidieerde voorzieningen zijn getroffen). Ook bij het ontbreken van een dreigende
overschrij-ding kunnen gemeenten regels vaststellen.
Een variant die in enkele gemeenten wordt overwogen, is die van een wijkgerichte
benadering. In nader te benoemen wijken zou gefiatteerd kunnen worden, terwijl dat
in andere wijken niet het geval zal zijn.
Een bijzondere variant is die waarbij lagere huurgrenzen dan de wettelijke aftop-pingsgrenzen worden vastgesteld waarboven in principe een negatief advies gegeven
zal worden. Deze mogelijkheid wordt genoemd in de kamerstukken en is bedoeld
worden. Wij zijn van mening dat ruervan niet teveel kan worden verwacht. De huurgrenzen zelf zijn niet rechtstreeks van invloed op de hoogte van de subsidie,
zodat lagere huurgrenzen geen garantie zijn tegen het overschrijden van de
huursub-sidienorm. Vlak boven de grens kan aan iemand worden toegewezen waarbij een
lage subsidie wordt toegekend, terwijl vlak onder die grens het omgekeerde zich kan voordoen.
In een binnenkort te verschijnen supplement van onze losbladige uitgave Handboek Volkshuisvesting, Stadsvernieuwing en Monumenten decentraal geven wij gemeenten handreikingen bij de vormgeving van dit beleid.
3.6.1 Huursubsidie onderdeel van lokaal volkshuisvestingsbeleid
De huursubsidie zal dus meer dan in het verleden onderdeel gaan vormen van het
gemeentelijke volkshuisvestingsbeleid. Enerzijds kan de huursubsidie gebruikt
worden om de nieuwbouw toegankelijk te maken voor lagere-inkomensgroepen en segregatie tegen te gaan, anderzijds zal het woonruimteverdelingsbeleid op de huursubsidie afgestemd moeten worden. Ook bij de inzet van objectsubsidies zal een
relatie naar de huursubsidie gelegd kunnen, maar ook moeten worden. De inzet van
objectsubsidies kan immers worden afgestemd op de mogelijkheden van de
huursub-sidie. Met name de hoogte van de aftoppingsgrenzen maakt het mogelijk om met een
beperktere inzet van objectsubsidies of van eigen middelen van sociale verhuurders, woningen bereikbaar te maken voor lagere-inkomensgroepen. De prestatienormen,
en dan vooral de huursubsidienorm, zorgen voor de ingebouwde rem.
Voor het woonruimteverdelingsbeleid geldt hetzelfde. Er hoeft niet meer gestuurd te
worden op de hoogte van de subsidiebijdrage (de oude fiatteringsgrens van
f
300,-). Dat betekent dat de passendheidsnormen verruimd kunnen worden, zodat ook de duurdere woningen voor lagere-inkomensgroepen toegankelijk worden. Ook hier geldt de huursubsidienorm als rem. Al te royaal toewijzen leidt tot overschrijding van de huursubsidienorm. Een toewijzing die leidt tot een stijging van de gemiddelde huursubsidiebijdrage moet gecompenseerd worden door een toewijzing die leidt tot een lagere bijdrage elders. Een verruiming van de mogelijkheden moet dus nietleiden tot het maximaal benutten van die mogelijkheden.
3.7 Rafels
De wet biedt dus veel verbeteringen die het de moeite waard maken om als gemeen-te ook een medeverantwoordelijkheid gemeen-te dragen. Is het nu ook een volmaakgemeen-te wet? Nee, dat is niet het geval: er zit nog een aantal rafels aan de wet. Ook de afstem-ming tussen de HSW en de overige regelgeving is nog niet optimaal uitgewerkt.
Om een paar voorbeelden te noemen:
De wet richt zich tot gemeenten, maar in veel gemeenten is het toewij-zingsbeleid regionaal afgestemd. Om aan de prestatienormen te voldoen moet
het woonruimteverdelingsbeleid ingezet worden. Dat gebeurt bij voorkeur in
regionaal verband, maar dan moeten ook de afspraken over de huursubsidie in regionaal verband gemaakt kunnen worden. Indien in een gemeente één
van beide normen overschreden wordt, terwijl dat in de regio als zodanig niet het geval is, behoren er geen sancties te worden getroffen.
De HSW wil nadrukkelijk een instrument zijn om segregatie tegen te gaan,
maar Huisvestingswet en BBSH zijn beide nog gebaseerd op de gedachte dat de scheefheid bestreden moet worden. De Huursubsidiewet maakt het moge-lijk dat huishoudens met een laag inkomen ook in een duurdere woning
kunnen wonen en gaat uit van de bestaande scheefheid. Omgekeerd moeten
goedkope woningen nog steeds met voorrang aan huishoudens met lagere
inkomens toegewezen worden waardoor de scheefheid afneemt, maar de
segregatie juist toeneemt.
Er is een politieke keuze gemaakt om de vermogensgrenzen fors te verlagen. Daarbij geldt dat alle vermogens achter de voordeur worden opgeteld. Het gevolg is dat zo'n 80.000 huishoudens van de ene op de andere dag hun recht
op huursubsidie verliezen. Wij vrezen voor grote uitvoeringsproblemen omdat
wel erg makkelijk verondersteld wordt dat die zogenaamde vermogens gebruikt kunnen worden om de huur te voldoen, en al helemaal als het vermogen niet van de huurder is, maar van een medebewoner. Die huishou-dens zullen vermoedelijk op korte termijn andere woonruimte willen hebben en een compleet bos omhakken voor alle bezwaarschriften! Ook vrezen wij
voor een groot aantal terugvorderingen als blijkt dat huurders hun
vermo-gens, inclusief dus die van de medebewoners, bewust of onbewust, verkeerd
4
DE NIEUWE HUURSUBSIDIEWET:
MOGELIJK-HEDEN VOOR HET CORPORATIEBELEID
D. Hamersma
Nationale Woningraad, Almere
Op 1 juli 1997 neemt de Huursubsidiewet de vlag over van de Wet Individuele
Huursubsidie. Dat is een naamsverandering van meer dan symbolische betekenis. Je
zou kunnen zeggen dat door de dynamisering van de volkshuisvestingsprocessen, de woningmarkt en daarmee het sociaal ondernemerschap van woningcorporaties, meer
ruimte wordt geboden. Woningcorporaties krijgen meer kansen. Ik kom daarop
terug.
Deze nieuwe wet voldoet in menig opzicht aan de eisen die wij aan het vangnet voor huurders met een smalle portemonnee stellen, eisen die wij het afgelopen jaar uitvoerig in woord en op schrift bij de Tweede Kamer hebben neergelegd.
Het belangrijkste winstpunt van de nieuwe wet is uiteraard dat de
lage-inkomens-groepen er vaak aanzienlijk op vooruit gaan. De laagste inkomens ontvangen door
het sterk vereenvoudigde stelsel van kwaliteitskortingen op maandbasis tientjes meer aan huursubsidie, met uitschieters tot bijna honderd gulden. En dat was ook hard
nodig. De aanpassingen van de individuele huursubsidie waren de laatste jaren
-helaas - sterk achtergebleven, onder meer bij het in het begin van de jaren negentig
ingezette beleid van versnelde afbouw van objectsubsidies. De overheid dwong de
corporaties in die jaren tot forse huurverhogingen, huurverhogingen waar het huursubsidiestelsel onvoldoende op was toegesneden.
Een tweede belangrijke winstpunt is dat het huursubsidie-instrument een echt volks-huisvestingsinstrument blijft. Het ministerie van VROM blijft een belangrijke rol spelen als het gaat om het vaststellen en uitvoeren van de regeling. De in- en uitstroom van de regeling komt - binnen randvoorwaarden - ten laste van het rijksbudget. En terecht, want lokale partijen hebben geen invloed op voor de huursubsidie-uitgaven belangrijke factoren als demografische en
inkomensontwikke-lingen. En ook de normen, de huurquotes, worden op rijksniveau bepaald. Gelukkig
maar, want het mag niet zo zijn dat bijvoorbeeld een huurder in Wassenaar meer huursubsidie krijgt dan een huurder in Den Haag.
Al met al hebben we nu een heel ander plaatje dan in het paarse regeerakkoord werd
miljoen gulden en over het decentraliseren van het stelsel. In plaats van minder geld komt juist meer geld beschikbaar. In enkele jaren tijd wordt het budget verhoogd van 2,2 miljard gulden tot ruim 3 miljard gulden. Daarmee wordt recht gedaan aan wat het huidige stelsel van huursubsidie heeft bewezen te zijn, namelijk effectief en efficiënt. Effectief, omdat de huursubsidiegulden daar terechtkomt waar hij terecht hoort te komen en efficiënt, omdat de uitvoeringskosten alleszins in verhouding staan
tot de resultaten en goed in de hand worden gehouden.
De maatschappelijke druk om tot een betere wetgeving te komen was de laatste jaren ook behoorlijk toegenomen. Zeker na de Tussenbalans - toen de rijksoverheid nog de
huurverhogingen vaststelde - liepen de huurverhogingen geheel uit de pas in
vergelijking met de gemiddelde inkomens- en inf1atieontwikkeling.
Tegelijkertijd werd de huursubsidie ook verder ingeperkt, zodat een aantal groepen
huurders met onaanvaardbaar grote huurstijgingen werd geconfronteerd. Wij hebben
als NWR steeds gepleit voor een betere huursubsidieregeling en het is een compli-ment aan de Tweede Kamer waard dat ook zij zich sterk hebben gemaakt voor een beter stelsel met meer subsidie.
Hiermee wil niet gezegd zijn dat het overgrote deel van de huurders betaalbaarheids-problemen heeft. De kern van het probleem ligt niet in gemiddelden, maar in de afwijking daarvan. Het betaalbaarheidsprobleem is dus geen probleem van alle huurders, maar van een specifieke groep. Zo'n 15% van alle huurders heeft een hoge tot zeer hoge huurquote. En wie scherper kijkt naar de groepen waarover we dan praten, komt tot de conclusie dat een hoge huurquote vooral een probleem van
de alleenstaande met een uitkering is. Dat is overigens naar mijn mening ook een
direct gevolg van de inkomenspolitiek. Alleenstaanden worden verondersteld een
groter deel van hun inkomen aan huurlasten te kunnen besteden dan andere groepen.
Een verbetering van de IHS is dus prima, maar het inkomensbeleid zal mede moeten bijdragen aan een oplossing van het probleem.
Dan wil ik een paar opmerkingen maken over de wet zelf. Hoewel we in de basis ingenomen zijn met de nieuwe wet, zitten er aan de uitwerking ook schaduwkanten.
Met name op het gebied van de prestatienormering. Ik kom daar nog op terug.
Met betrekking tot de vermogenstoets verwachten wij moeilijkheden in de uitvoe-ring. Huurders zullen er veel te laat achter komen dat ze ten onrechte huursubsidie krijgen. Dit komt doordat het toetsmoment voor het eerstkomende tijdvak op 1 januari 1998 komt te liggen in plaats van op 1 januari 1997, zoals aanvankelijk de bedoeling was, en er derhalve pas in oktober 1998 duidelijkheid is over de hoogte
van het vermogen van de aanvragers. Dit nog los van de moeilijkheid om in mei
1997 het vermogen van de aanvragers op 1 januari 1998 te achterhalen.
Hoezo vereenvoudiging (toch één van de pijlers van de nieuwe wet)? Ik verwacht
overigens sowieso dat de nieuwe wet en de daarbij horende regels en normen voor
Verder is het jammer dat de toeslagen die in het kader van koopkrachtreparaties zijn geïntroduceerd, in de nieuwe wet zijn verankerd. Die toeslagen, hoe terecht op zich ook, vervuilen het volkshuisvestingsinstrument. Wij zijn dan ook blij dat de Tweede Kamer heeft uitgesproken dat in de toekomst koopkrachtreparaties in principe buiten de huursubsidie moeten worden geregeld.
Een laatste punt van kritiek dat ik in dit verband wil noemen, is dat de normhuur-compensatie is gekoppeld aan de ontwikkeling van de bijstandsuitkeringen. Daannee is het gevaar dat bezuinigingen in het kader van de bijstand worden afgewenteld op de huursubsidie levensgroot aanwezig; een slechte zaak.
Bij amendement is in de IHS-wet vastgelegd dat als een huurder met IHS zijn woning koopt, de subsidie bij wijze van experiment kan worden omgezet in een individuele koopbijdrage. Zoals bekend is daarover al enige tijd een discussie gaande, ook in de Tweede Kamer. Staatssecretaris Tommel heeft onlangs bekendge-maakt dat hij voorstellen voor het bevorderen van het eigen-woningbezit onder huurders met midden- en lage inkomens in het kabinetsberaad over de begroting 1998 heeft ingebracht. We zullen zien in hoeverre de IHS-wet daarin een rol speelt. Het is wel van groot belang dat juist nu we een betere IHS-wet hebben voor de huurders, middelen niet wegvloeien naar de koopsector. Overigens verwacht ik dat maar een zeer gering aantal huursubsidieontvangers daadwerkelijk van zo'n regeling zou kunnen profiteren. Verreweg de meeste huursubsidieontvangers hebben een laag inkomen, zijn afhankelijk van uitkering of pensioen of behoren tot de ouderen. Ik wil naar de prestatienonnering toe. Dit element van de wet heeft naar mijn mening de grootste impact voor gemeenten en verhuurders. Door het sterk vereen-voudigde stelsel van kwaliteitskortingen wordt de bereikbare voorraad - bewust -aanzienlijk uitgebreid. Een belangrijk neveneffect hiervan is dat het beheersingsele-ment van het huidige stelsel voor een belangrijk deel is verdwenen. Immers, door de kwaliteitskorting bestaat er een min of meer automatische rem op overconsumptie van wonen.
De werking van die rem moet weliswaar niet worden overdreven (in een krappe woningmarkt valt er niet zoveel te kiezen), maar desondanks heeft men gemeend dat er een nieuw beheersingsinstrument nodig is. Dit is gevonden in de prestatienonne-ring. We zien hierin duidelijk de hand van Financiën terug. De in de Huursubsidie-wet aangebrachte verbeteringen zouden zeer waarschijnlijk niet zijn gerealiseerd, als er niet een nieuw beheersingsinstrumentarium naast was gezet. Dit betekent ook meteen dat de sector er alle belang bij heeft dat de uitgaven worden beheerst.
Sterker nog: beheersing van de huursubsidie-uitgaven is van wezenlijk belang voor het voortbestaan van de huursubsidie. Lukt dat niet, dan staan bezuinigingen op de loer met alle gevolgen van dien voor de doelgroep. En ook opties als decentralisatie en budgettering komen dan ongetwijfeld weer uit de kast.
Aan de prestatienonnen zit een aantal principiële en meer praktische kanten. Een principiële kwestie is de vraag of een woningcorporatie wel afgerekend kan worden
op de uitvoering van een subsidieregeling die in principe de verhouding regelt tussen de rijksoverheid en de burger.
De woningcorporatie is immers een private organisatie die geen partij is in deze verhouding. Het lijkt ons bij uitstek een rol voor de Eerste Kamer om zich later deze maand bij de behandeling van de IHS-wet nog eens over deze wijze van wetgeving te buigen.
Voor alle duidelijkheid: wij zijn niet tegen prestatienormering. Zoals al gezegd,
heeft de sector belang bij het in de hand houden van de uitgaven, juist om de regeling voor de toekomst te kunnen behouden. Met het daaraan verbonden sanctie-mechanisme, dat weliswaar een jaar is doorgeschoven, zijn we echter allerminst ingenomen. Het ministerie heeft al sinds jaar en dag instrumenten in handen om de huursubsidie-uitgaven te beheersen. Corporaties zijn op basis van het BBSH immers verplicht om ervoor te zorgen dat huurders een zo gering mogelijk beroep doen op huursubsidie. Via monitoring moeten de uitgaven in de hand gehouden worden. En op grond van de Huisvestingswet kunnen door middel van een verordening enlof prestatieafspraken, eisen aan de woonruimteverdeling en woningtoewijzing worden gesteld, waardoor het beslag op de huursubsidie kan worden beperkt. Ook hier kan vervolgens monitoring plaatsvinden. Het fiatteringsbeleid heeft aangetoond dat dat ook werkt.
Maar goed, dit is nakaarten. Het parlement heeft anders besloten. Prestatienormering dus, inclusief sancties. Maar ook inclusief een hardheidsclausule. En daar moet op worden aangesloten om de scherpe randen van de prestatienormering af te snijden. Het gaat bij de prestatienormering om twee normen, te weten de verhuisnorm en de huursubsidie-uitgavennorm.
De verhuisnorm zegt dat niet meer dan 4 % van de nieuwe woningtoeWljZmgen (verhuisgevallen) in een gemeente qua huur boven de aftoppingsgrens (f 823,- voor één- en tweepersoonshuishoudens en
f
882,- voor grotere huishoudens) mogen zitten.Het gaat dan om die woningtoewijzingen waarbij volgens de normen recht bestaat op huursubsidie. De gemeente moet boven de aftoppingsgrens een passendheidstoets uitvoeren. Bij een overschrijding van de 4% worden er sancties ten aanzien van de gemeente getroffen.
Verhuurders doen er verstandig aan met de gemeente afspraken te maken over de criteria die zullen worden gehanteerd bij het al dan niet passend verklaren van een woning boven de aftoppingsgrenzen.
Belangrijk is dat voor alle partijen van tevoren duidelijk is welke criteria gaan gelden, niet in de laatste plaats voor huurders, voor wie rechtszekerheid moet bestaan. Die criteria zullen met name betrekking moeten hebben op noodsituaties voor mensen die snel een woning moeten hebben en voor doelgroepen die op
duurdere woningen zijn aangewezen. Wat betreft dit laatste moet met name worden gedacht aan woningen met voorzieningen voor ouderen en gehandicapten.
Naast afspraken over de criteria zouden tussen verhuurders en gemeente prestatie-afspraken kunnen worden gemaakt over de omvang en samenstelling van de voor-raad beneden de aftoppingsgrenzen. Is die voorvoor-raad groot en gedifferentieerd genoeg, dan zal de passendheidstoets minder snel problemen gaan opleveren. In gemeenten waar de voorraad aan de dure kant is, is voorstelbaar dat problemen ontstaan.
Het komende proefjaar moet worden gebruikt om te evalueren of daarna gebruik moet worden gemaakt van de in de wet opgenomen mogelijkheid voor bepaalde gemeenten een hogere norm dan 4 % vast te stellen. Bovendien moet op zo kort mogelijke termijn in de wet de mogelijkheid worden geschapen regionale afspraken te honoreren. Daarmee wordt recht gedaan aan een trend die al langer zichtbaar is. Volkshuisvesting gaat over de gemeentegrenzen heen!!
Terwijl de verhuisnorm meer is gericht op de gemeente, is de huursubsidie-uitgaven-norm meer gericht op de verhuurders. Verhuurders wordt namelijk een sanctie opgelegd als het gemiddelde huursubsidiebedrag in een gemeente meer stijgt dan is toegestaan. Jaarlijks wordt daartoe een stijgingspercentage vastgesteld dat landelijk geldt.
Indien in een gemeente de vastgestelde norm wordt overschreden, wordt de verhuur-ders die de overschrijding als het ware veroorzaken een sanctie opgelegd. Verhuur-ders kunnen overigens - voorlopig nog alleen op gemeentelijk niveau - afspraken maken, zodat over- en onderschrijdingen van de norm onderling worden gecompen-seerd.
Uitbreiding naar regionaal niveau is ook op dit punt dringend gewenst.
Verschillende factoren spelen een rol als het gaat om de huursubsidie-uitgaven. Voor een deel zijn deze niet door verhuurders te beïnvloeden. Denk bijvoorbeeld aan inkomensontwikkelingen en demografische ontwikkelingen. Voor een ander deel hebben verhuurders wel invloed op de uitgaven voor huursubsidie. Dan gaat het met name om het huur- en toewijzingsbeleid. De vraag is nu of een corporatie zich bij het (her)formuleren van z'n huur- en toewijzingsbeleid moet laten leiden door de effecten van dat beleid op de huursubsidie-uitgaven. Op z'n minst is een kritische beschouwing van het huidige huur- en toewijzingsbeleid op z'n plaats.
Wellicht dat die beschouwing tot een bijstelling van het huidige beleid leidt en in het verlengde daarvan tot het aanpassen van de geldende afspraken met de gemeente(n). De bij de fiatteringsgrens horende huur speelt in de huidige praktijk vaak mede een rol bij het formuleren van het huur- en toewijzingsbeleid.
Het is niet wenselijk dat die grenzen automatisch worden vervangen door de aftoppingsgrenzen (j 823,- c.q.
