DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI. Sprawozdanie na temat praworządności z 2020 r. Rozdział dotyczący sytuacji w zakresie praworządności w Hiszpanii

PL PL

KOMISJA EUROPEJSKA

Bruksela, dnia 30.9.2020 r.

SWD(2020) 308 final

DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI

Sprawozdanie na temat praworządności z 2020 r.

Rozdział dotyczący sytuacji w zakresie praworządności w Hiszpanii

Towarzyszący dokumentowi:

KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO I KOMITETU

REGIONÓW

Sprawozdanie na temat praworządności z 2020 r. Sytuacja w zakresie praworządności w Unii Europejskiej

{COM(2020) 580 final} - {SWD(2020) 300 final} - {SWD(2020) 301 final} - {SWD(2020) 302 final} - {SWD(2020) 303 final} - {SWD(2020) 304 final} - {SWD(2020) 305 final} - {SWD(2020) 306 final} - {SWD(2020) 307 final} - {SWD(2020) 309 final} - {SWD(2020) 310 final} - {SWD(2020) 311 final} - {SWD(2020) 312 final} - {SWD(2020) 313 final} - {SWD(2020) 314 final} - {SWD(2020) 315 final} - {SWD(2020) 316 final} - {SWD(2020) 317 final} - {SWD(2020) 318 final} - {SWD(2020) 319 final} - {SWD(2020) 320 final} - {SWD(2020) 321 final} - {SWD(2020) 322 final} - {SWD(2020) 323 final} - {SWD(2020) 324 final} - {SWD(2020) 325 final} - {SWD(2020) 326 final}

1 STRESZCZENIE

Hiszpański system wymiaru sprawiedliwości boryka się z wyzwaniami związanymi z efektywnością, których przejawem jest coraz większa przewlekłość postępowań sądowych.

Aby rozwiązać ten problem, rozpoczęto pracę nad nowym kodeksem postępowania karnego służącym przyspieszeniu tempa prowadzenia postępowań karnych, a także sporządzono projekt ustawy o środkach procesowych i technicznych. Środki elektroniczne są wykorzystywane w całym systemie wymiaru sprawiedliwości i wprowadzane są kolejne usprawnienia w tym zakresie. Nie udało się jednak jeszcze wyeliminować wszystkich problemów – dotyczy to zwłaszcza interoperacyjności między systemami wykorzystywanymi w różnych regionach kraju. Sytuacja Rady Sądownictwa stanowi kolejną problematyczną kwestię – w szczególności biorąc pod uwagę fakt, że nie powołano jeszcze jej nowych członków. Stosunki między Prokuratorem Generalnym a rządem są przedmiotem debaty, w szczególności jeżeli chodzi o mechanizm powoływania Prokuratora Generalnego i jego kadencję, a także o rejestrowanie komunikacji z Ministrem Sprawiedliwości.

W ostatnich latach Hiszpania wzmocniła swoje ramy antykorupcyjne zarówno w wymiarze prewencyjnym, jak i represyjnym. Choć w Hiszpanii nie opracowano żadnej nadrzędnej strategii antykorupcyjnej, celem przyjętej w lutym 2019 r. krajowej strategii na rzecz przeciwdziałania poważnej przestępczości zorganizowanej jest zwiększenie zdolności w zakresie prowadzenia dochodzeń, zapewnienie szerszego dostępu do baz danych finansowych oraz usprawnienie współpracy międzyagencyjnej. Mimo że w lutym 2019 r.

dokonano przeglądu kodeksu karnego i kodeksu postępowania karnego, obecnie trwają prace nad nowym projektem ustawy zmieniającej kodeks postępowania karnego. W rezultacie Hiszpania przyjęła udoskonalone ramy prawne służące zapewnieniu uczciwości w sektorze publicznym, usprawnieniu mechanizmów w zakresie uczciwości funkcjonujących w parlamencie, a także wzmocnieniu systemu ujawniania informacji majątkowych oraz eliminowania przypadków konfliktu interesów i niepołączalności stanowisk wśród urzędników wysokiego szczebla administracji państwowej na szczeblu centralnym.

W ostatnim czasie wydłużono termin przedawnienia poważnych przestępstw. Przewidziano również możliwość surowszego karania przestępstw korupcyjnych, m.in. dzięki wydłużeniu okresu obowiązywania zakazu pełnienia funkcji publicznych. Zaproponowano także wprowadzenie zmian prawnych dotyczących lobbingu i zwiększenia ochrony sygnalistów oraz przyjęcie zbiorczej ustawy antykorupcyjnej, ale ani te zmiany, ani wspomniana ustawa nie zostały jeszcze przyjęte. W kwietniu 2019 r. przyjęto nowy kodeks etyki dla posłów i powołano Parlamentarny Urząd ds. Konfliktu Interesów, któremu powierzono odpowiedzialność za egzekwowanie zgodności z przepisami kodeksu.

Konstytucja gwarantuje wolność wypowiedzi i wolność mediów, a także prawo do informacji. Choć sektor radiofonii i telewizji podlega wzmocnionym wymogom w zakresie przejrzystości struktury własności, w sektorze prasy drukowanej nie wprowadzono takich wymogów. Informacje na temat podmiotów działających w tym sektorze dostępne w rejestrze spółek (registro mercantil) są takie same jak informacje na temat dowolnej innej spółki w Hiszpanii, co sprawia, że są one trudno zrozumiałe dla ogółu społeczeństwa. Zgłoszono zastrzeżenia dotyczące nowego ustawodawstwa w dziedzinie bezpieczeństwa publicznego, które ma rzekomo ograniczać swobodny dostęp do informacji i wolność wypowiedzi.

Na potrzeby procesu uchwalania ustaw przyjęto gwarancje zapewniające przejrzystość i zaangażowanie zainteresowanych stron, w szczególności za pośrednictwem konsultacji

publicznych. Ramy na rzecz przejrzystości są nadal wdrażane, przy czym wszystkie hiszpańskie regiony ustanowiły już swoje własne ramy prawne w tej dziedzinie. Inicjatywa ustawodawcza rządu i przysługujące mu prawo do wydawania dekretów z mocą ustawy podlegają kontroli ze strony parlamentu i Trybunału Konstytucyjnego. Rzecznik Praw Obywatelskich dysponuje szerokimi uprawnieniami, z których może korzystać w celu ochrony praw obywateli. Rząd realizuje politykę otwartego rządu, aby zwiększyć zaangażowanie obywateli w proces kształtowania polityki publicznej.

I. SYSTEM WYMIARU SPRAWIEDLIWOŚCI

Hiszpański system sądowy składa się z sądów powszechnych¹ i sądów szczególnych², a jego strukturę dostosowano do podziału terytorialnego kraju. Sąd Najwyższy pełni funkcję najwyższego organu sądowego we wszystkich dziedzinach prawa. Trybunał Konstytucyjny jest właściwy do rozpoznawania kwestii konstytucyjnych, a także indywidualnych skarg dotyczących braku należytego poszanowania praw podstawowych. Rada Generalna Sądownictwa ustanowiona na mocy konstytucji hiszpańskiej to organ samorządu sędziowskiego stojący na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów³. Rada sama w sobie nie stanowi elementu systemu sądowego. Odpowiada za podejmowanie działań dyscyplinarnych wobec sędziów oraz za ich powoływanie, przenoszenie i awansowanie, jak również za ich szkolenie i przeprowadzanie ich naboru. Prokuratura jest zintegrowana z systemem wymiaru sprawiedliwości i dysponuje autonomią funkcjonalną – jej zadaniem jest propagowanie sprawiedliwości i ochrona prawa, praw obywateli oraz interesu ogólnego.

Prokuratora Generalnego powołuje głowa państwa na wniosek rządu, po zasięgnięciu opinii Rady Generalnej Sądownictwa⁴. Lokalne izby adwokackie to organizacje prawa publicznego zrzeszające adwokatów, które działają niezależnie od organów administracji publicznej i nie pobierają środków z budżetów tych organów; należące do nich aktywa nie stanowią również mienia publicznego. Izby są uprawnione do regulowania kwestii związanych z wykonywaniem zawodu adwokata, do kształtowania deontologii zawodowej oraz do przyjęcia własnego kodeksu etyki.

Niezależność i niezawisłość

Rada Sądownictwa wykonuje powierzone jej funkcje ad interim od grudnia 2018 r.

Zgodnie z konstytucją w skład Rady wchodzi prezes Sądu Najwyższego (pełniący funkcję jej przewodniczącego) oraz 20 członków – 12 sędziów lub sędziów wyższych trybunałów oraz 8 adwokatów lub innych prawników o uznanych kompetencjach i ponad piętnastoletniej praktyce zawodowej⁵. Parlament jest odpowiedzialny za powoływanie członków Rady będących sędziami⁶ po otrzymaniu od Rady listy kandydatów, którzy uzyskali poparcie stowarzyszenia sędziów lub poparcie 25 sędziów⁷. Nowych członków Rady powołuje się kwalifikowaną większością trzech piątych głosów. Biorąc pod uwagę fakt, że w 2019 r.

dwukrotnie przeprowadzono wybory powszechne, uzyskanie takiej większości okazało się

1 Właściwych do rozpoznawania spraw na gruncie prawa cywilnego, karnego, administracyjnego i socjalnego.

Ogółem w Hiszpanii funkcjonuje 2 269 sądów powszechnych orzekających w pierwszej instancji.

2 Sądy gospodarcze, sądy ds. unijnych znaków towarowych, sądy penitencjarne, sądy ds. nieletnich, sądy ds.

przemocy wobec kobiet oraz inne sądy szczególne, które mogą zostać utworzone na mocy uchwały Rady Generalnej Sądownictwa. Ogółem w Hiszpanii funkcjonuje 1 465 sądów szczególnych orzekających w pierwszej instancji.

3 W art. 117 konstytucji hiszpańskiej zagwarantowano niezawisłość sędziów wyższych trybunałów oraz sędziów.

4 Art. 124 ust. 4 konstytucji hiszpańskiej.

5 Choć w konstytucji ustanowiono wymóg powołania ośmiu adwokatów i innych prawników większością trzech piątych głosów w obu izbach parlamentu (czterech w Kongresie Deputowanych i czterech w Senacie), nie określono w niej trybu powoływania członków Rady reprezentujących sędziów (art. 122 ust. 3 konstytucji hiszpańskiej).

6 Spośród 12 członków Rady, którzy muszą być sędziami lub sędziami wyższych trybunałów, 6 powołuje Kongres Deputowanych, a 6 – Senat z listy 36 kandydatów zaproponowanych przez stowarzyszenie sędziów lub przez sędziów niezrzeszonych (art. 567 ustawy organicznej nr 6/1985).

7 Wykresy 51 i 52, unijna tablica wyników wymiaru sprawiedliwości z 2020 r. W tym kontekście należy również zwrócić uwagę na fakt, że zgodnie z zaleceniami Rady Europy co najmniej połowa członków tego rodzaju rad powinna być sędziami wybranymi przez innych sędziów (zalecenie CM/Rec(2010)12 Komitetu Ministrów Rady Europy, pkt 27).

niemożliwe, dlatego też członkowie Rady zasiadają w niej ad interim do czasu powołania nowego składu Rady. Stowarzyszenia zawodowe wezwały do wyłonienia nowego składu Rady⁸ i zakwestionowały na gruncie prawnym uprawnienia obecnych członków Rady do dalszego powoływania osób na najwyższe stanowiska sędziowskie⁹. Choć zgodnie z obowiązującymi przepisami Rada pozostaje w pełni funkcjonalna do czasu wyłonienia jej nowego składu¹⁰, w styczniu 2020 r. członkowie Rady postanowili zawiesić powoływanie kandydatów na stanowiska sędziowskie¹¹. W maju 2020 r. Rada wznowiła jednak proces powoływania kandydatów¹². Pełniący obowiązki przewodniczącego Rady wielokrotnie zwracał parlamentowi uwagę na konieczność wyłonienia nowych członków Rady¹³. Pełniący obowiązki przewodniczącego określił również utrzymującą się sytuację jako „anomalię instytucjonalną” i ostrzegł, że jej dalsze trwanie może zdyskredytować Radę jako instytucję¹⁴. Rada Europy zwróciła uwagę na fakt, że opisana sytuacja potwierdza znaczenie zagwarantowania, aby Rada nie była postrzegana jako organ podatny na naciski polityczne¹⁵. Poziom postrzeganej niezależności sądów jest średni. Od 2016 r. sposób postrzegania niezależności sądów i niezawisłości sędziów przez obywateli i przedsiębiorców istotnie się zmieniał. W 2020 r. odnotowano nieznaczną poprawę tego wskaźnika w porównaniu z poprzednim rokiem, zarówno jeżeli chodzi o ogół społeczeństwa (44 % ocenia niezależność sądów i niezawisłość sędziów „bardzo dobrze” lub „stosunkowo dobrze”), jak i jeżeli chodzi o przedsiębiorców (42 % z nich ocenia niezależność sądów i niezawisłość sędziów „bardzo dobrze” lub „stosunkowo dobrze”)¹⁶.

Obecnie trwają dyskusje na temat relacji między Prokuratorem Generalnym a rządem.

Prokuratora Generalnego powołuje głowa państwa na wniosek rządu spośród wybitnych hiszpańskich prawników z doświadczeniem ponad piętnastoletniej czynnej praktyki zawodowej. Przed zaproponowaniem kandydata rząd musi zasięgnąć opinii Rady Generalnej Sądownictwa, a odpowiedniość kandydata do piastowania tego urzędu musi zostać oceniona przez odpowiednią komisję Kongresu Deputowanych¹⁷. Sąd Najwyższy może przeprowadzić kontrolę zgodności powołania z prawem ex post. Rząd nie posiada żadnych uprawnień pozwalających mu odwołać Prokuratora Generalnego. Kadencja Prokuratora Generalnego kończy się jednak wraz z upływem kadencji rządu¹⁸. System ten był przedmiotem krytyki, w szczególności ze względu na fakt, że wspomniana powyżej zbieżność kadencji może

8 El Pais, „Los jueces exigen al ministro la renovación cuanto antes del Poder Judicial”, 20 lutego 2020 r.

9 Orzeczenie Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z dnia 5 czerwca 2019 r.

10 Art. 570 ustawy organicznej nr 6/1985 z dnia 1 lipca. Rada działająca na zasadzie ad interim dysponuje pełnią przysługujących jej kompetencji, z wyjątkiem prawa do wyboru nowego przewodniczącego.

11 Komunikat prasowy Rady Sądownictwa z dnia 16 stycznia 2020 r.

12 Proces powoływania kandydatów wstrzymano ponownie w lipcu. Rada poinformowała, że zostanie on wznowiony we wrześniu.

13 Komunikat prasowy Rady Sądownictwa z dnia 15 lipca 2020 r.

14 Komunikat prasowy Rady Sądownictwa z dnia 23 grudnia 2019 r.

15 GRECO, Fourth Evaluation Round – Corruption prevention in respect of members of Parliament, judges and prosecutors, Second interim compliance report [Czwarta runda oceny GRECO – Zapobieganie korupcji wśród posłów, sędziów i prokuratorów, drugi wstępny raport zgodności], zalecenie (v) (pkt 29 i 32 dotyczące konieczności odebrania politykom możliwości powoływania sędziów).

16 Wykresy 44 i 46, unijna tablica wyników wymiaru sprawiedliwości z 2020 r. Kategoryzacja poziomu postrzeganej niezależności sądów przedstawia się w następujący sposób: bardzo niski (poniżej 30 % respondentów postrzega niezależność sądów jako dość dobrą i bardzo dobrą); niski (30–39 %), średni (40–

59 %), wysoki (60–75 %), bardzo wysoki (powyżej 75 %).

17 Opinie Rady i Kongresu Deputowanych mają charakter doradczy.

18 Art. 31 ust. 1 lit. e) ustawy nr 50/1981 z dnia 30 grudnia.

wpływać na postrzeganie niezależności tego urzędu¹⁹. Rada Europy zwróciła uwagę na fakt, że z punktu widzenia zaufania publicznego kluczowe znaczenie ma nie tylko zagwarantowanie rzeczywistej bezstronności i obiektywizmu prokuratury oraz jej odporności na wszelkiego rodzaju wpływy, zwłaszcza o charakterze politycznym, ale również zadbanie o to, by była ona postrzegana jako bezstronna, obiektywna i wolna od wszelkich wpływów²⁰. Choć Rada Europy przyznała, że kwestia ta została poddana należytej analizie, wezwała organy do wprowadzenia bardziej znaczących usprawnień w celu zapewnienia prokuraturze większej autonomii, zwłaszcza jeżeli chodzi o przejrzystość komunikacji z rządem²¹. Prokurator Generalny działa w niezależny i bezstronny sposób i nie może otrzymywać poleceń ani instrukcji od rządu czy jakiegokolwiek innego organu administracji lub organu sądowego. Rząd może jednak zwrócić uwagę Prokuratora Generalnego na określone działania, które należałoby podjąć w celu zapewnienia odpowiedniej ochrony interesu publicznego²². Choć zgodnie z prawem cała komunikacja między władzą wykonawczą a prokuraturą powinna odbywać się w ramach kontaktów między Ministrem Sprawiedliwości a Prokuratorem Generalnym²³, w obowiązujących przepisach nie ustanowiono wymogu upubliczniania tej komunikacji ani obowiązku jej dokumentowania w formie pisemnej.

Grupa Państw przeciwko Korupcji (GRECO) również uznała tę kwestię za problematyczną²⁴. Wydaje się jednak, że część wymienianych w ten sposób informacji jest podawana do wiadomości publicznej w formie komunikatów prasowych publikowanych na stronie internetowej Ministerstwa Sprawiedliwości²⁵. Zainteresowane strony zwracają uwagę na istotność kwestii zapewnienia publicznego charakteru tej komunikacji, aby rozwiać wszelkie wątpliwości w kwestii nacisków politycznych władzy wykonawczej na prokuraturę oraz aby zwiększyć zaufanie obywateli do wymiaru sprawiedliwości w sprawach karnych²⁶.

Jakość

Obecnie trwają prace nad projektem ustawy zmieniającej kodeks postępowania karnego. W kwietniu 2020 r. Ministerstwo Sprawiedliwości wszczęło procedurę przeglądu kodeksu postępowania karnego. Rozważa się w szczególności wprowadzenie istotnej zmiany w odniesieniu do etapu dochodzenia upoważniającej prokuratorów do prowadzenia dochodzeń sądowych. Zgodnie z aktualnie obowiązującym systemem prawo do prowadzenia dochodzenia przysługuje sędziemu śledczemu, a prokuratorzy mogą wyłącznie wystąpić do tego sędziego z żądaniem zastosowania środków ostrożności lub środków

19 GRECO Fourth Evaluation Round – Evaluation report [Czwarta runda oceny GRECO – sprawozdanie oceniające], pkt 126.

20 GRECO (2013), Fourth Evaluation Round – Corruption prevention in respect of members of Parliament, judges and prosecutors, Evaluation report [Czwarta runda oceny – Zapobieganie korupcji wśród posłów, sędziów i prokuratorów, Sprawozdanie oceniające], pkt 126.

21 GRECO (2019), Fourth Evaluation Round – Second Interim Compliance report [Czwarta runda oceny – drugi wstępny raport zgodności], pkt 54.

22 Art. 8 ustawy nr 50/1981 z dnia 30 grudnia. Po otrzymaniu informacji od rządu Prokurator Generalny podejmuje decyzję w kwestii zasadności lub stosowności działań, o których podjęcie zwrócił się rząd, po zasięgnięciu opinii Rady Izby Prokuratorów Sądu Najwyższego w tej sprawie, po czym przekazuje rządowi swoją decyzję wraz z uzasadnieniem.

23 Art. 8 ust. 2 ustawy nr 50/1981 z dnia 30 grudnia.

24 GRECO (2019), Fourth Evaluation Round – Second Interim Compliance Report [Czwarta runda oceny – drugi wstępny raport zgodności], zalecenie (ix).

25 GRECO z zadowoleniem przyjęło informacje o tej praktyce (GRECO Fourth Evaluation Round – Second interim compliance report [Czwarta runda oceny GRECO – drugi wstępny raport zgodności], pkt 57).

26 Zob. na przykład Asociación de Fiscales (2020), Contestación de la Asociación de Fiscales a la consulta realizada por la Comisión Europea para el „Annual Rule of Law Report – stakeholder consultation” (Informe Anual sobre el Estado de Derecho).

dochodzeniowych²⁷. Zainteresowane strony krytykują obecny system jako przyczyniający się do nieefektywności postępowań karnych²⁸. W lipcu 2020 r. zmieniono art. 324 kodeksu postępowania karnego, aby wydłużyć termin przewidziany na przeprowadzenie dochodzenia/śledztwa. Zainteresowane strony wezwały do wprowadzenia tej zmiany, ponieważ w powszechnej opinii krótkie terminy na przeprowadzenie dochodzeń nie pozwalały zapewnić należytej staranności w przypadku bardziej złożonych spraw²⁹.

Narzędzia ICT są powszechnie stosowane w ramach systemu wymiaru sprawiedliwości i nadal realizuje się inwestycje w cyfryzację. W szczególności zakończono wdrażanie projektu „Justicia Digital” koncentrującego się na przeprowadzeniu modernizacji struktury administracyjnej oraz zapewnieniu wykorzystywania rozwiązań cyfrowych przez organy wymiaru sprawiedliwości. Interoperacyjność między systemami zarządzania stosowanymi w różnych wspólnotach autonomicznych pozostaje jednak problemem. W ramach programu

„Justicia 2030” planuje się zapewnić efektywniejszą integrację usług ICT w obszarze wymiaru sprawiedliwości³⁰. Celem tego projektu jest ustanowienie nowego modelu komunikowania z obywatelami oraz zapewnienie aktywnego świadczenia usług z urzędu.

W projekcie przewidziano również działania na rzecz rozwoju alternatywnych metod rozstrzygania sporów. Choć proces transformacji cyfrowej wymiaru sprawiedliwości w Hiszpanii wymaga dalszego usprawnienia, w państwie tym można zaobserwować wysoki poziom dostępności narzędzi ICT służących do zarządzania sprawami³¹. Hiszpania jest również jednym z państw członkowskich, które wprowadziły największą liczbę rozwiązań w zakresie wydawania orzeczeń sądowych w formie nadającej się do odczytu maszynowego³². Hiszpania otrzymała od Komisji Europejskiej wsparcie służące poprawie dostępności i jakości wymiaru sprawiedliwości poprzez propagowanie wdrażania cybersprawiedliwości w ramach strategicznego podejścia opartego na wiedzy, a także poprzez wprowadzanie kompleksowych zmian w strukturze zarządzania i ujednolicanie lub dążenie do zapewnienia pełnej interoperacyjności odpowiednich systemów ICT stosowanych przez Ministerstwo Sprawiedliwości i wspólnoty autonomiczne. Hiszpania otrzymała również wsparcie od Unii Europejskiej i Rady Europy na udoskonalenie metody gromadzenia sądowych danych statystycznych oraz zwiększenie zdolności urzędu odpowiedzialnego za udzielanie wsparcia ofiarom przestępstw (wsparcie ICT i wsparcie instytucjonalne)³³. W ramach drugiego, trwającego obecnie etapu realizacji projektu Rada Europy wesprze wdrażanie niektórych projektów przewidzianych w programie Justicia 2030, m.in. projektu służącego ocenie wykonalności pomysłu wprowadzenia elektronicznych norm procesowych oraz projektu podręcznika poświęconego wdrażaniu projektów cyfrowych.

27 Art. 5 ustawy nr 50/1981 z dnia 30 grudnia.

28 Asociación de Fiscales (2020), Contestación de la Asociación de Fiscales a la consulta realizada por la Comisión Europea para el „Annual Rule of Law Report – stakeholder consultation” (Informe Anual sobre el Estado de Derecho).

29 Asociación de Fiscales (2020), Contestación de la Asociación de Fiscales a la consulta realizada por la Comisión Europea para el „Annual Rule of Law Report – stakeholder consultation” (Informe Anual sobre el Estado de Derecho).

30 Uwagi przekazane przez Hiszpanię na potrzeby sprawozdania na temat praworządności z 2020 r.

31 Wykres 40, unijna tablica wyników wymiaru sprawiedliwości z 2020 r.

32 Wykres 29, unijna tablica wyników wymiaru sprawiedliwości z 2020 r.

33 Program współpracy między Unią Europejską a Radą Europy, Propagowanie cybersprawiedliwości w Hiszpanii poprzez zarządzanie zmianą i udoskonalanie metod gromadzenia danych, etap I (listopad 2018 – listopad 2019, budżet: 250 000 EUR) i etap II (czerwiec 2020 – luty 2022, budżet: 370 000 EUR).

Pandemia COVID-19 wywarła wpływ na funkcjonowanie systemu wymiaru sprawiedliwości. W dniu 14 marca w Hiszpanii ogłoszono stan wyjątkowy³⁴. W rezultacie w trakcie trzymiesięcznego okresu obowiązywania stanu wyjątkowego sądy działały w ograniczonym zakresie – czynności procesowe podejmowano wyłącznie w pilnych przypadkach, a bieg terminów procesowych został zawieszony. Zainteresowane strony wyraziły obawy, że wprowadzenie tych środków może wywrzeć wpływ na zdolność systemu wymiaru sprawiedliwości do poradzenia sobie z zaległościami oraz z oczekiwanym wzrostem liczby postępowań, zwłaszcza biorąc pod uwagę problemy z efektywnością, z jakimi system ten borykał się już wcześniej³⁵. W Hiszpanii podejmuje się działania służące ograniczeniu do minimum wpływu pandemii COVID-19 na system wymiaru sprawiedliwości.

W szczególności przyjęto nowe przepisy, w których przewidziano szczególne środki procesowe i organizacyjne³⁶, ale także szczegółowe normy regulujące kwestie związane z postępowaniami upadłościowymi³⁷. Planowane środki obejmują również zwiększenie stopnia wykorzystania technologii cyfrowych do celów podejmowania czynności procesowych.

Efektywność

Czas trwania postępowań sądowych w Hiszpanii wydłuża się. Czas przeznaczony na rozpatrzenie spraw cywilnych, gospodarczych i administracyjnych w pierwszej instancji wydłuża się od 2016 r.³⁸ Szczególną przewlekłość postępowań można zaobserwować w sprawach cywilnych i handlowych rozpoznawanych przed Sądem Najwyższym, w przypadku których czas trwania postępowań przekracza 600 dni³⁹. Odnotowuje się również spadek wskaźnika rozstrzygania spraw. W procesowych sprawach cywilnych i handlowych wskaźnik zamykanych spraw obniżył się w 2018 r. do 86,7 %⁴⁰. Odnotowano również spadek wartości wskaźnika zamykanych spraw w postępowaniach przed sądami administracyjnymi pierwszej instancji – wskaźnik ten utrzymuje się obecnie poniżej poziomu 100 %. Fakt, że liczba spraw wprowadzanych do systemu przewyższa liczbę rozstrzyganych spraw, skutkuje powstawaniem coraz większych zaległości⁴¹. W Hiszpanii można zaobserwować bardzo wysoki poziom efektywności w określonych dziedzinach prawa Unii. W szczególności jeżeli chodzi o sprawy o naruszenie unijnego znaku towarowego, w 2018 r. odnotowano zmniejszenie czasu trwania tego rodzaju postępowań o połowę⁴². Jeżeli chodzi o ochronę

34 Dekret królewski nr 463/2020 wprowadzający stan wyjątkowy w związku z kryzysem zdrowotnym wywołanym COVID-19.

35 Informacje uzyskane w kontekście wizyty w państwie i w ramach procesu konsultacji służącego przygotowaniu sprawozdania; zob. również komunikat prasowy stowarzyszenia zawodowego Juezas y Jueces para la Democracia z dnia 18 maja 2020 r. Komisja odniosła się również do tej kwestii w kontekście europejskiego semestru. Motyw 28 zalecenia Rady w sprawie krajowego programu reform Hiszpanii na 2020 r. oraz zawierającego opinię Rady na temat przedstawionego przez Hiszpanię programu stabilności na 2020 r. https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2020/07/20/european-semester-2020- country-specific-recommendations-adopted/?utm_source=dsms-

auto&utm_medium=email&utm_campaign=European+Semester+2020%3a+country- specific+recommendations+adopted

36 Na przykład do celów procesowych dni od 11 do 31 sierpnia uznano za dni robocze.

37 Dekret królewski z mocą ustawy nr 16/2020 z dnia 28 kwietnia.

38 Wykres 5, unijna tablica wyników wymiaru sprawiedliwości z 2020 r.

39 Wykres 7, unijna tablica wyników wymiaru sprawiedliwości z 2020 r.

40 Wykres 11, unijna tablica wyników wymiaru sprawiedliwości z 2020 r. Wykres 11, unijna tablica wyników wymiaru sprawiedliwości z 2020 r., nota informacyjna dotycząca danych ilościowych.

41 Wykres 13, unijna tablica wyników wymiaru sprawiedliwości z 2020 r.

42 Wykres 18, unijna tablica wyników wymiaru sprawiedliwości z 2020 r.

konsumentów, średni czas trwania kontroli sądowej jest krótki i utrzymuje się na stabilnym poziomie⁴³.

Hiszpania podejmuje działania na rzecz poprawy efektywności w sądach.

W szczególności trwają prace nad przygotowaniem nowego kodeksu postępowania karnego, który ma na celu przyspieszenie postępowań karnych. Ministerstwo Sprawiedliwości opracowuje również projekt ustawy o środkach procesowych i technologicznych oraz o wdrażaniu alternatywnych metod rozwiązywania sporów. Wspomniane środki służą zwiększeniu tempa prowadzenia postępowań sądowych, poprawie ich skuteczności praz wdrożeniu środków umożliwiających racjonalne i użyteczne reagowanie na wnioski obywateli o zapewnienie im ochrony prawnej w ramach aktualnie obowiązującego systemu wymiaru sprawiedliwości⁴⁴.

II. RAMY ANTYKORUPCYJNE

Kompetencje i obowiązki w zakresie rozwoju i wdrażania polityki antykorupcyjnej oraz zapobiegania korupcji, jej wykrywania, prowadzenia postępowań przygotowawczych dotyczących korupcji oraz ścigania korupcji są podzielone między kilka organów ścigania.

Utworzony w 2015 r. Urząd ds. Konfliktu Interesów jest odpowiedzialny za sprawowanie nadzoru nad procesem ujawniania informacji majątkowych, natomiast Rada ds.

Przejrzystości i Dobrych Rządów ustanowiona w 2014 r. monitoruje kwestie związane z dostępem do informacji oraz wypełnianiem zobowiązań w zakresie przejrzystości i dobrych rządów.

W publikowanym przez Transparency International wskaźniku postrzegania korupcji w 2019 r. Hiszpania uzyskała wynik 62/100 punktów, plasując się na 10. miejscu w Unii Europejskiej i na 30. miejscu na świecie⁴⁵. 94 % respondentów specjalnego badania Eurobarometr dotyczącego korupcji z 2020 r. uważa, że korupcja jest powszechna (średnia UE wynosi 71 %)⁴⁶, a 58 % osób czuje się nią bezpośrednio dotkniętych w codziennym życiu (średnia UE – 26 %). 34 % respondentów uważa, że ściganie korupcji jest wystarczająco skuteczne, aby odstraszyć ludzi od takich praktyk (średnia UE – 36 %). Niemal dziewięciu na dziesięciu hiszpańskich przedsiębiorców (88 %) jest zdania, że korupcja jest bardzo powszechna lub stosunkowo powszechna (średnia UE – 63 %)⁴⁷. Ponad połowa przedsiębiorców, którzy wzięli udział w badaniu (52 %), uważa, że korupcja jest problemem utrudniającym prowadzenie działalności gospodarczej (średnia UE – 37 %), podczas gdy w opinii 21 % przedsiębiorców osoby fizyczne i przedsiębiorcy przyłapani na próbie przekupienia urzędnika wyższego szczebla są odpowiednio karani (średnia UE – 31 %).

Hiszpania wzmocniła swoje ramy prawne, aby zagwarantować szeroką kryminalizację przestępstw korupcyjnych i ściganie takich przestępstw, a także aby zapewnić możliwość pociągnięcia osób prawnych do odpowiedzialności karnej z tytułu przekupstwa i korupcji w ramach międzynarodowych transakcji handlowych. Na przestrzeni ostatnich pięciu lat przeprowadzono dwie duże reformy skutkujące wprowadzeniem zmian w kodeksie karnym. Zmieniono definicję płatnej protekcji w odniesieniu do zagranicznych urzędników publicznych oraz rozszerzono zakres przestępstwa prywatnego przekupstwa handlowego na osoby przyjmujące obietnicę

43 Wykres 19, unijna tablica wyników wymiaru sprawiedliwości z 2020 r.

44 Uwagi przekazane przez Hiszpanię na potrzeby sprawozdania na temat praworządności z 2020 r.

45 Transparency International, wskaźnik postrzegania korupcji w 2019 r.

46 Specjalne badanie Eurobarometr 502 (2020).

47 Badanie Eurobarometr Flash 482 (2020).

uzyskania korzyści lub przewagi⁴⁸. Ponadto rozszerzono zakres odpowiedzialności karnej osób prawnych na przestępstwo sprzeniewierzenia środków publicznych⁴⁹, dzięki czemu osoby prawne zarządzające środkami publicznymi lub odpowiedzialne za środki publiczne mogą obecnie zostać pociągnięte do odpowiedzialności karnej z tego tytułu. W ostatnim czasie wydłużono termin przedawnienia poważnych przestępstw; przewidziano również możliwość surowszego karania przestępstw korupcyjnych, m.in. dzięki wydłużeniu okresu obowiązywania zakazu pełnienia funkcji publicznych.

Nie przyjęto żadnej specjalnej strategii antykorupcyjnej. W strategii na rzecz przeciwdziałania przestępczości zorganizowanej i poważnej przestępczości przyjętej w lutym 2019 r. walka z korupcją została jednak uznana za jeden z priorytetów. We wspomnianej strategii zwrócono m.in. uwagę na konieczność poprawy dostępu do danych finansowych, zacieśnienia współpracy i koordynacji między poszczególnymi podmiotami zaangażowanymi w zwalczanie tej formy przestępczości oraz wdrożenie środków przewidzianych w Prawnokarnej konwencji o korupcji. GRECO również zwróciła uwagę na tę kwestię, odnotowując, że organy ścigania – w szczególności Policja i Straż Obywatelska – mogłoby usprawnić koordynację podejmowanych działań i wspólnie opracować strategię antykorupcyjną służącą wzmocnieniu wewnętrznych mechanizmów zgodności⁵⁰.

Za prowadzenie dochodzeń/śledztw dotyczących przestępstw korupcyjnych i za ściganie tych przestępstw odpowiada szereg organów ścigania. Urząd Specjalny ds. Ścigania Korupcji i Przestępczości Zorganizowanej (ACPO) działający w ramach prokuratury dysponuje najszerzej zakrojonymi uprawnieniami w zakresie prowadzenia śledztw dotyczących wszystkich związanych z korupcją poważnych przestępstw gospodarczych lub innych przestępstw popełnianych przez urzędników publicznych w toku wykonywania przez nich obowiązków służbowych⁵¹. Poza prowadzeniem śledztw prokuratorskich ACPO może również bezpośrednio ingerować w przebieg postępowań karnych prowadzonych w konkretnych sprawach dotyczących przestępstw korupcyjnych, np. w sprawach dotyczących sprzeniewierzenia środków publicznych, płatnej protekcji i przekupstwa zagranicznych funkcjonariuszy publicznych, które wchodzą w zakres jego właściwości⁵². Przy prowadzeniu śledztwa funkcjonariusze urzędu korzystają ze wsparcia analitycznego specjalistów z czterech jednostek – inspektorów podatkowych, kontrolerów, funkcjonariuszy organów ścigania i wyspecjalizowanych funkcjonariuszy policji. Pozostałymi sprawami zajmują się inne jednostki prokuratury oraz jej oddziały terenowe⁵³. Jeżeli chodzi o zasoby, ACPO ma do dyspozycji 29 prokuratorów, w tym prokuratora naczelnego. Z uwagi na niedobór zasobów, na który zwrócono uwagę w sprawozdaniu rocznym za 2018 r.⁵⁴, rząd postanowił zwiększyć potencjał ACPO, tworząc w nim dziewięć kolejnych stanowisk w kwietniu 2019 r.⁵⁵ Jeżeli chodzi o kwestie związane z przydziałem pracowników, GRECO

48 Art. 286a ustawy nr 1/2019.

49 Art. 435 ustawy nr 1/2019.

50 GRECO Fifth Evaluation Round – Evaluation Report [Piąta runda oceny GRECO – sprawozdanie oceniające].

51 Ustawa nr 10/1995 z dnia 24 kwietnia zmieniająca ustawę nr 50/1981 z dnia 30 grudnia ustanawiającą statut organiczny prokuratury i powołującą Specjalny Urząd Prokuratury ds. Przeciwdziałania Korupcyjnym Przestępstwom Gospodarczym: https://www.boe.es/buscar/doc.php?id=BOE-A-1995-10066

52 Art. 19 ust. 4 statutu organicznego prokuratury.

53 OECD, Specialised Anti-Corruption Institutions – Review of Models, Anti-Corruption Network for Eastern Europe and Central Asia [Wyspecjalizowane instytucje antykorupcyjne – Przegląd modeli, sieć antykorupcyjna Europy Wschodniej i Azji Centralnej].

54 Urząd Prokuratury ds. Przeciwdziałania Korupcji (2018), sprawozdanie roczne za 2018 r., s. 468.

55 Dekret królewski nr 255/2019 z dnia 12 kwietnia 2010 r.

wyraziła obawy dotyczące autonomii prokuratury i Urzędu ds. Ścigania Korupcji z uwagi na fakt, że decyzje w tej kwestii podejmuje Ministerstwo Sprawiedliwości⁵⁶. Z danych opublikowanych przez Radę Generalną Sądownictwa wynika, że w 2019 r. 91 (71 %) spraw dotyczących przestępstw korupcyjnych zakończyło się wyrokiem skazującym, a 26 (29 %) – uniewinnieniem.

Przepisy w zakresie ujawniania informacji majątkowych, konfliktu interesów i niepołączalności stanowisk są niespójne na poszczególnych szczeblach administracji rządowej i w odniesieniu do poszczególnych kategorii urzędników. Jeżeli chodzi o przeciwdziałanie korupcji, na szczeblu regionalnym i lokalnym nie przyjęto żadnych strategii prewencyjnych dostosowanych do indywidualnych potrzeb. Wprowadzono system ujawniania informacji majątkowych, przy czym kwestie związane z wymogami w zakresie ujawniania składników majątku, konfliktu interesów i niepołączalności stanowisk spoczywającymi na urzędnikach wyższego szczebla i członkach rządu regulują przepisy ustawy nr 3/2015 z dnia 30 marca 2015 r. Urząd ds. Konfliktu Interesów (Oficina de Conflictos de Intereses, OCI) został utworzony w 2006 r., a w 2015 r. przyznano mu dodatkowe kompetencje. Urząd jest odpowiedzialny za sprawowanie nadzoru nad procesem ujawniania informacji majątkowych, za kontrolowanie osób nominowanych do pełnienia funkcji politycznych pod kątem niepołączalności stanowisk i konfliktu interesów oraz za zarządzanie systemem niepołączalności stanowisk ustanowionym w odniesieniu do państwowych urzędników publicznych. OCI działa przy Ministerstwie Polityki Terytorialnej i Służby Cywilnej, przy czym zgodnie z obowiązującymi przepisami przysługuje mu pełna autonomia funkcjonalna⁵⁷. Na przestrzeni lat Urząd ds. Konfliktu Interesów nabywał coraz szersze uprawnienia. Nie ustanowiono żadnego stałego mechanizmu regularnej współpracy z podobnymi strukturami na szczeblu regionalnym. OCI udziela jednak wsparcia urzędom regionalnym na ich wniosek⁵⁸.

Rada ds. Przejrzystości i Dobrych Rządów monitoruje kwestie związane z dostępem do informacji oraz wypełnianiem zobowiązań w zakresie przejrzystości i dobrych rządów.

Rada boryka się z problemami dotyczącymi zasobów finansowych i ludzkich, na co zwróciła uwagę GRECO⁵⁹. W niektórych aktach prawa regionalnego na urzędników wysokiego szczebla nałożono obowiązek publikacji ich sprawozdań z działalności.

Przyjęto przepisy dotyczące etyki i konfliktu interesów mające zastosowanie do członków rządu i urzędników wyższego szczebla. Poza tymi przepisami⁶⁰ nie opracowano jednak żadnego autonomicznego kodeksu dla wszystkich urzędników wybieranych. W tym względzie GRECO zwróciła uwagę na potrzebę przyjęcia jednolitego, dostępnego publicznie kodeksu postępowania, który będzie zawierał m.in. praktyczne środki do wdrożenia⁶¹. W dniu 28 lutego 2019 r. Kongres Deputowanych zatwierdził swój pierwszy kodeks postępowania⁶². W kodeksie postępowania przyjęto zasady regulujące zachowanie posłów oraz nałożono na nich obowiązek podejmowania wszelkich koniecznych działań, aby nie

56 GRECO, Fourth Evaluation Round – Second Interim Compliance Report [Czwarta runda oceny GRECO – drugi wstępny raport zgodności].

57 Zgodnie z ustawą nr 3/2015.

58 Komisja Europejska, sprawozdanie krajowe za 2018 r. dotyczące Hiszpanii, SWD(2018) 207 final.

59 GRECO, Fifth Evaluation Round – Evaluation Report [Piąta runda oceny GRECO – sprawozdanie oceniające].

60 Ustawa nr 3/2015 i ustawa nr 19/2013.

61 GRECO, Fifth Evaluation Round – Evaluation Report [Piąta runda oceny GRECO – sprawozdanie oceniające]: s. 16.

62 Komunikat prasowy Kongresu Deputowanych z dnia 2 kwietnia 2019 r.

dopuścić do wystąpienia konfliktu interesów. Parlamentarny Urząd ds. Konfliktu Interesów jest odpowiedzialny za weryfikowanie treści oświadczeń składanych w rejestrze interesów.

Jedną ze zmian wprowadzonych w kodeksie postępowania jest nałożenie na wszystkich posłów obowiązku publikowania ich instytucjonalnych sprawozdań z działalności na Portalu Przejrzystości Kongresu Deputowanych. Wspomniane sprawozdania z działalności zawierają informacje na temat spotkań z przedstawicielami wszelkich podmiotów posiadających status grupy interesu. W kodeksie ustanowiono również procedurę nakładania na posłów sankcji w przypadku dopuszczenia się przez nich naruszeń.

Należy zwrócić uwagę na ochronę sygnalistów i uregulowanie kwestii lobbingu. Choć w przepisach dotyczących ochrony świadków i biegłych przewidziano pewne środki ochronne, z których mogą skorzystać osoby mające poczucie, że grozi im niebezpieczeństwo fizyczne⁶³, w Hiszpanii nie ustanowiono ogólnych ram ochrony sygnalistów, pomimo przyjęcia określonych przepisów sektorowych. W 2019 r. opracowano nowy wniosek ustawodawczy mający na celu wyeliminowanie pewnych niedociągnięć systemowych za pomocą ustawy o ochronie sygnalistów, która nie została jeszcze uchwalona. W czerwcu 2020 r. rząd rozpoczął prace nad nowym projektem ustawy o ochronie sygnalistów. Jeżeli chodzi o lobbing, w Hiszpanii nie przyjęto żadnego ustawodawstwa szczególnego w tej dziedzinie. Niektóre wspólnoty autonomiczne i gminy przyjęły jednak przepisy szczególne w zakresie praktyk lobbingowych⁶⁴. GRECO również zwróciła uwagę na tę kwestię⁶⁵.

III. PLURALIZM MEDIÓW

W konstytucji zagwarantowano wolność wypowiedzi i wolność mediów. Ponadto w Hiszpanii przyjęto progresywne ustawodawstwo i opracowano kompleksowe ramy prawne służące zagwarantowaniu pluralizmu mediów. Rolę organu regulacyjnego ds. mediów audiowizualnych pełni niezależny podmiot sprawujący nadzór nad szeregiem sektorów. W Hiszpanii istnieje nieodpłatny, publicznie dostępny krajowy rejestr dostawców usług w zakresie komunikacji audiowizualnej zawierający informacje na temat właścicieli dysponujących znacznym udziałem w kapitale dostawców usług⁶⁶.

Uprawnienia regulacyjne w zakresie audiowizualnych usług medialnych powierzono CNMC (Krajowej Komisji ds. Rynków i Konkurencji). CNMC to podmiot sprawujący nadzór nad szeregiem sektorów utworzony na mocy ustawy⁶⁷ w 2013 r. w celu skonsolidowania szeregu istniejących organów regulacyjnych w jeden podmiot odpowiedzialny za sprawowanie nadzoru nad różnymi obszarami (konkurencja, energia, telekomunikacja, usługi pocztowe, media audiowizualne, a także kolej i porty lotnicze).

Motywem uzasadniającym przeprowadzenie tej unifikacji było dążenie do zwiększenia niezależności poszczególnych organów oraz zapewnienia pewności prawa i zaufania do instytucji poprzez przyjęcie globalnego sposobu postrzegania kwestii regulacyjnych i kwestii związanych z konkurencją, aby wspierać proces modernizacji gospodarki z korzyścią dla

63 Ustawa nr 19/1994.

64 Ponadto szereg publicznych podmiotów i przedsiębiorstw krajowych przyjęło kodeksy postępowania odnoszące się do problematyki związanej z działalnością lobbingową.

65 GRECO (2019), Fourth Evaluation Round – Second interim compliance report [Czwarta runda oceny – drugi wstępny raport zgodności].

66 Hiszpania zajmuje 29. miejsce w światowym rankingu wolności prasy z 2020 r., podobnie jak w 2019 r.

Zob. Reporterzy bez Granic (2020), World Press Freedom Index – Spain [Światowy ranking wolności prasy – Hiszpania].

67 Ustawa nr 3/2013 z dnia 4 czerwca 2013 r. ustanawiająca Krajową Komisję ds. Rynków i Konkurencji (Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia), https://www.cnmc.es/file/64267/download

konsumentów. CNMC składa się z czterech dyrekcji zajmujących się prowadzeniem postępowań wyjaśniających (Dyrekcji ds. Konkurencji, Dyrekcji ds. Energii, Dyrekcji ds.

Telekomunikacji i Sektora Audiowizualnego oraz Dyrekcji ds. Transportu i Sektora Pocztowego) – kierownicy tych dyrekcji odpowiadają przed przewodniczącym CNMC.

Odpowiedzialność za podejmowanie praktycznych działań w odniesieniu do spraw dotyczących mediów audiowizualnych spoczywa na odpowiedniej dyrekcji. W skład CNMC wchodzą dwa organy zarządzające: Rada i przewodniczący, który przewodniczy jej obradom.

Rada to kolegialny organ decyzyjny CNMC. W jej skład wchodzi dziesięciu członków powołanych przez rząd spośród osób cieszących się uznaną renomą posiadających kompetencje zawodowe w odpowiednich obszarach działalności Komisji. Decyzja o powołaniu członków Komisji musi zostać zatwierdzona przez parlament po przeprowadzeniu oceny odpowiedniości kandydatów i upewnieniu się, że w ich przypadku nie dochodzi do żadnych konfliktów interesów. Kadencja członków Komisji trwa sześć lat i nie podlega przedłużeniu, a kandydaci muszą spełnić rygorystyczne wymogi kwalifikowalności. W art. 23 ustawy z 2013 r.⁶⁸ wymieniono powody uzasadniające wygaszenie mandatu członka Komisji. Zgodnie z przepisami ustawy z 2013 r. organ regulacyjny jest autonomiczny i w pełni niezależny od rządu, organów publicznych oraz wszelkich interesów biznesowych i gospodarczych⁶⁹. CNMC cieszy się szacunkiem, a jej działania są postrzegane jako skuteczne i w pełni niezależne. Dlatego też w sprawozdaniu dotyczącym Hiszpanii opracowanym w ramach monitora pluralizmu mediów z 2020 r.⁷⁰ uznano, że ten organ ds. mediów jest narażony na niewielkie ryzyko, jeżeli chodzi o jego niezależność i skuteczność.

Przepisy dotyczące przejrzystości i własności mediów zawarto w ustawie ogólnej o komunikacji audiowizualnej⁷¹. Na mocy tej ustawy nieodpłatny, publicznie dostępny⁷² krajowy rejestr dostawców usług w zakresie komunikacji audiowizualnej⁷³. Jeżeli chodzi o kwestie dotyczące udziałów, zgodnie z art. 33 ust. 2 tej ustawy właściciele dysponujący znacznym udziałem⁷⁴ w podmiotach będących dostawcami usług powinni również figurować w tym rejestrze wraz z informacjami o odsetku przysługującego im udziału w kapitale.

Pewne informacje na ten temat zamieszcza się również w rejestrze działalności gospodarczej (registro mercantil), ale nie mają one wyczerpującego charakteru. W monitorze pluralizmu mediów z 2020 r. stwierdzono, że nawet eksperci napotykają trudności w jednoznacznym

68 Ustawa nr 3/2013, art. 23, m.in.: „f) Na podstawie wydanego przez rząd nakazu usunięcia ze stanowiska członka Komisji z uwagi na dopuszczenie się poważnego przypadku niedopełnienia obowiązków służbowych lub z powodu naruszenia zobowiązań w zakresie niepołączalności stanowisk, konfliktu interesów i obowiązku dochowania tajemnicy. Rząd wyda nakaz usunięcia danej osoby ze stanowiska członka Komisji niezależnie od przepisów dotyczących sankcji, które w stosownych przypadkach mogą mieć zastosowanie w odniesieniu do tej osoby, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego przez Ministra Gospodarki i Konkurencyjności”.

69 Ustawa nr 3/2013, preambuła i art. 2.

70 Monitor pluralizmu mediów z 2020 r.

71 Ustawa nr 7/2010 (Ley General de la Comunicación Audiovisual). Jednym z głównych celów tej ustawy wskazanym w preambule jest „ochrona obywateli przed dominującą pozycją ośrodków kształtowania opinii lub przed ograniczeniami w dostępie do uniwersalnych treści cieszących się dużym zainteresowaniem lub cechujących się znaczną wartością” [...], „zapewniając również pluralizm i ochronę praw obywatelskich;

przyjmując jednocześnie jednoznaczne przepisy w zakresie przejrzystości oraz konkurencji w warunkach współistnienia sektora publicznego i prywatnego oraz liberalizacji działalności audiowizualnej”.

72 Dostęp do rejestru można uzyskać pod adresem:

https://sedeaplicaciones.minetur.gob.es/RuecaListadosPublicos/

73 Działalność rejestru regulują przepisy dekretu królewskiego nr 847/2015.

74 Przyjmuje się, że termin „znaczny udział” oznacza bezpośredni lub pośredni udział wynoszący: a) 5 % kapitału; b) 30 % praw głosu lub mniej, jeżeli odsetek posiadanych praw głosu byłby wystarczający do powołania ponad połowy członków zarządu w okresie 24 miesięcy po przejęciu.

zidentyfikowaniu podmiotów, które faktycznie zarządzają poszczególnymi przedsiębiorstwami, co sprawiło, że zagrożenie dla pluralizmu mediów mierzone tym wskaźnikiem zostało uznane za średnie⁷⁵.

Przepisy ustawowe regulują kwestie związane z zamówieniami na reklamy państwowe i kampanie prowadzone przez instytucje⁷⁶. Sekretarz Stanu ds. Komunikacji potwierdził, że plany medialne sporządza się na podstawie obiektywnych kryteriów dotyczących zasięgu i znaczenia poszczególnych mediów. Dyrekcja Generalna ds. Racjonalizacji i Centralizacji Zamówień Publicznych działająca przy Ministerstwie Finansów (DGRCC) odpowiada za centralizację zamówień w ramach planów i kampanii medialnych proponowanych przez poszczególne organy administracji i agencje administracji państwowej na szczeblu centralnym. Niekiedy, w zależności od specyfiki grupy docelowej lub celów kampanii, zgodnie z doktryną przyjętą na podstawie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego nr 104/2014 i 130/2014 dopuszcza się możliwość zastosowania innych kryteriów, o ile nie doprowadzą one do przypadków nierównego traktowania.

Wolność mediów podlega ochronie z mocy prawa. Jeżeli chodzi o ramy ochrony dziennikarzy, punktem odniesienia są przepisy konstytucji gwarantujące wolność prasy, wolność wypowiedzi, a także prawo dostępu do dokumentów znajdujących się w posiadaniu organów publicznych. Ponadto w Hiszpanii przyjęto progresywne ustawodawstwo i opracowano kompleksowe ramy prawne służące zagwarantowaniu pluralizmu mediów.

Kara pozbawienia wolności jest jedną z sankcji karnych, jaką można zastosować wobec osoby, która dopuści się przestępstwa poważnego zniesławienia jednego z członków rodziny królewskiej w toku wykonywania obowiązków służbowych⁷⁷. Ponadto w ostatnich latach można było zaobserwować narastającą wrogość wobec dziennikarzy, co doprowadziło do sytuacji, w których do dziennikarzy kierowano pogróżki lub w których stosowano wobec nich przemoc⁷⁸.

Społeczeństwo obywatelskie zgłasza obawy dotyczące ochrony prawa do swobodnego dostępu do informacji. Organizacje pozarządowe kwestionują niektóre elementy reformy kodeksu karnego z 2015 r.⁷⁹, ustawy organicznej nr 2/2015 i ustawy organicznej o ochronie bezpieczeństwa publicznego⁸⁰, zarzucając im ograniczanie swobodnego dostępu do informacji⁸¹. Ponadto Reporterzy bez Granic zwracają uwagę na nasilającą się tendencję do znoszenia ochrony dziennikarskich źródeł informacji oraz utrudniania prowadzenia śledztw dziennikarskich ze strony organów sądowych i policji⁸². Przeszkody utrudniające skuteczne uzyskanie dostępu do informacji, np. odmowa udzielenia akredytacji prasowej konkretnemu dziennikarzowi przez partię polityczną, a także sytuacje wywierające wpływ na bezpieczeństwo dziennikarzy, np. ataki fizyczne, znalazły również odzwierciedlenie w ostrzeżeniach dotyczących Hiszpanii zamieszczanych na platformie Rady Europy

75 Monitor pluralizmu mediów z 2020 r.

76 Ustawa nr 29/2005 z dnia 29 grudnia o reklamach instytucjonalnych i komunikacji instytucjonalnej oraz dekret królewski nr 947/2006.

77 Centrum ds. Pluralizmu i Wolności Mediów (2019), Decriminalisation of Defamation – Factsheet [Depenalizacja zniesławienia – nota informacyjna].

78 Reporterzy bez Granic (2019), Alarm about growing violence against reporters in Catalonia [Ostrzeżenie dotyczące narastającej przemocy wobec reporterów w Katalonii].

79 Ustawa organiczna nr 1/2015.

80 Ustawa organiczna nr 4/2015. Wspomniane trzy ustawy określa się zbiorczo mianem „ustaw ograniczających swobodę wypowiedzi”.

81 PDLI i in., 2019, cytat zamieszczony w monitorze pluralizmu mediów z 2020 r.

82 Reporterzy bez Granic (2020), World Press Freedom Index – Spain [Światowy ranking wolności prasy – Hiszpania].

propagującej ochronę dziennikarstwa i bezpieczeństwo dziennikarzy⁸³. W 2019 r. na platformie zamieszczono sześć ostrzeżeń, a w 2020 r. – trzy⁸⁴.

IV. INNE KWESTIE INSTYTUCJONALNE ZWIĄZANE ZMECHANIZMAMI KONTROLI IRÓWNOWAGI

Hiszpania jest monarchią parlamentarną z dwuizbowym parlamentem (Cortes Generales)⁸⁵. Hiszpania to zdecentralizowane państwo unitarne, w którym organy na szczeblu krajowym i organy na szczeblu wspólnot autonomicznych (Comunidades Autónomas) dysponują zarówno kompetencjami wyłącznymi, jak i kompetencjami dzielonymi⁸⁶. Trybunał Konstytucyjny jest właściwy do przeprowadzania kontroli zgodności ustaw z konstytucją.

Obydwie izby parlamentu – Kongres Deputowanych i Senat – posiadają uprawnienia ustawodawcze, które mogą, pod pewnymi warunkami, przekazać rządowi⁸⁷. Prawo inicjatywy ustawodawczej przysługuje rządowi, obydwu izbom parlamentu, zgromadzeniom wspólnot autonomicznych i grupie co najmniej 500 000 obywateli.

System przeprowadzania kontroli zgodności z konstytucją w Hiszpanii ma charakter mieszany. Trybunał Konstytucyjny posiada wyłączną właściwość w zakresie przeprowadzania kontroli zgodności ustaw z konstytucją. Ogólnie rzecz biorąc, uznanie ustawy za niezgodną z konstytucją przez Trybunał skutkuje jej nieważnością erga omnes i wywołuje skutki mające zastosowanie z mocą wsteczną. Sądy powszechne są uprawnione do przeprowadzania kontroli zgodności z konstytucją przepisów wykonawczych, takich jak rozporządzenia rządowe. Tego rodzaju kontrola może skutkować wyłącznie stwierdzeniem braku możliwości zastosowania danej normy w konkretnym przypadku. W określonych przypadkach dopuszcza się jednak również możliwość wszczęcia postępowania sądowego w celu uznania nieważności normy. Z wnioskiem o przeprowadzenie kontroli zgodności z konstytucją przez Trybunał Konstytucyjny może wystąpić szef rządu, Rzecznik Praw Obywatelskich, pięćdziesięciu posłów, pięćdziesięciu senatorów, prokuratura, wspólnoty autonomiczne i sądy. Osoby fizyczne mogą wszcząć postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym, ale nie mogą wszcząć procedury odwoławczej w odniesieniu do ustawodawstwa⁸⁸. W maju 2020 r. grupa ponad pięćdziesięciu posłów skorzystała z przysługującej im możliwości zwrócenia się do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o przeprowadzenie kontroli zgodności z konstytucją, zaskarżając konstytucyjność szeregu

83 Zob. również zalecenie CM/Rec(2016)4 Komitetu Ministrów Rady Europy.

84 Rada Europy, platforma propagująca ochronę dziennikarstwa i bezpieczeństwa dziennikarzy. Ostrzeżenia na platformie zamieszczają NGO i inne zainteresowane podmioty. Według stanu z sierpnia 2020 r. 16 ostrzeżeń było oznaczonych jako „aktywne”, z czego w przypadku siedmiu z nich jako źródło zagrożenia wskazano

„źródło niepaństwowe” lub stwierdzono, że źródło zagrożenia jest „nieznane”. Organy odpowiedziały już na sześć z nich.

85 W skład Kortezów Generalnych wchodzi Kongres Deputowanych (izba niższa) i Senat (izba wyższa).

Członków obydwu tych izb wybiera się w wyborach bezpośrednich.

86 Wspólnoty autonomiczne posiadają autonomię polityczną i finansową – ich struktura instytucjonalna obejmuje zgromadzenie ustawodawcze, radę ministrów pełniącą funkcje wykonawcze i administracyjne oraz prezydenta wybieranego przez zgromadzenie spośród jego członków. Wspólnoty autonomiczne posiadają nie tylko uprawnienia do przyjmowania ustaw dotyczących szerokiego spektrum kwestii podlegających ich wyłącznej kompetencji, ale również uprawnienia do przyjmowania przepisów wykonawczych w niektórych kwestiach podlegających kompetencji państwa, a także do wykonywania rozporządzeń wydanych na szczeblu krajowym.

87 Art. 82 konstytucji hiszpańskiej.

88 Osoby fizyczne mogą wszcząć postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawach dotyczących domniemanego naruszenia praw podstawowych, po wyczerpaniu wszystkich innych dostępnych środków zaskarżenia.

aktów prawnych przyjętych w związku ze stanem wyjątkowym ogłoszonym w celu poradzenia sobie z kryzysem zdrowotnym wywołanym pandemią COVID-19⁸⁹.

Zainteresowane strony biorą udział w procedurze ustawodawczej; ustanowiono również środki zabezpieczające służące zapewnieniu przejrzystości. W szczególności w obowiązujących przepisach przewidziano obowiązek przeprowadzania konsultacji publicznych trwających co najmniej 15 dni⁹⁰. Ponadto projektom ustaw powinno towarzyszyć sprawozdanie z oceny skutków regulacji zawierające streszczenie uwag zgłoszonych w toku konsultacji publicznych. W prawie hiszpańskim określono również konkretne przypadki, w których w trakcie procesu legislacyjnego należy zasięgnąć opinii Rady Generalnej Sądownictwa i Rady Prokuratury. Kongres Deputowanych i Senat publikują wszystkie informacje dotyczące inicjatyw ustawodawczych i wniosków na odpowiednich portalach. Wszystkie hiszpańskie regiony ustanowiły własne ramy prawne w obszarze przejrzystości⁹¹.

W związku z pandemią COVID-19 skorzystano z nadzwyczajnych uprawnień. Rząd ogłosił stan wyjątkowy⁹², po czym zakomunikował to Kongresowi Deputowanych⁹³. Kongres Deputowanych sześciokrotnie zatwierdził decyzję o przedłużeniu stanu wyjątkowego⁹⁴. Konstytucja przyznaje również rządowi uprawnienia ustawodawcze, zapewniając mu możliwość wydawania dekretów z mocą ustawy w nadzwyczajnych i pilnych przypadkach i w ściśle określonym zakresie przedmiotowym⁹⁵. Rząd jest zobowiązany przedstawić taki dekret z mocą ustawy Kongresowi Deputowanych, który ma prawo go uchylić. Trybunał Konstytucyjny może również kontrolować, czy rząd przekroczył zakres uprawnień do określania tego, co stanowi pilny przypadek, i oceniać związek między okolicznościami uzasadniającymi przyjęcie środków nadzwyczajnych a zakresem przedmiotowym przyjętych środków.

Ochronę praw podstawowych zapewniają niezależne organy. Rzecznik Praw Obywatelskich (Defensor del Pueblo) pełni funkcję krajowej instytucji praw człowieka w Hiszpanii. W 2018 r. Rzecznik Praw Obywatelskich ponownie otrzymał akredytację ze statusem „A” Światowego Sojuszu Krajowych Instytucji Praw Człowieka (GANHRI), jeżeli

89 Skarga konstytucyjna nr 2054-2020. Sprawa jest obecnie w toku.

90 Okres ten może zostać skrócony do siedmiu dni, jeżeli jest to uzasadnione z uwagi na wystąpienie szczególnych okoliczności lub jeżeli konsultacje organizuje się w toku procedury ustawodawczej prowadzonej w trybie pilnym.

91 Dostęp do regionalnych portali i ram legislacyjnych dotyczących przejrzystości można uzyskać pod adresem:

https://transparencia.gob.es/transparencia/transparencia_Home/index/MasInformacion/Administraciones- publicas.html#casm

92 Dekret królewski nr 463/2020 z dnia 14 marca wprowadzający stan wyjątkowy na potrzeby zarządzania kryzysem zdrowotnym wywołanym COVID-19. Stan wyjątkowy jest najmniej restrykcyjnym spośród trzech stanów nadzwyczajnych przewidzianych w konstytucji hiszpańskiej. Jego wprowadzenie nie skutkuje zawieszeniem ogólnej ważności praw podstawowych chronionych na mocy konstytucji, choć może skutkować ograniczeniem pewnych określonych swobód.

93 Art. 116 ust. 2 konstytucji hiszpańskiej i art. 6 i 8 ustawy organicznej nr 4/1981 z dnia 1 czerwca 1981 r.

94 Choć uprawnienie do ogłoszenia stanu wyjątkowego przysługuje wyłącznie rządowi, decyzja o przedłużeniu tego stanu musi zostać jednoznacznie zatwierdzona przez Kongres Deputowanych, który może składać wnioski dotyczące zakresu stanu wyjątkowego i warunków obowiązujących w okresie, o który go przedłużono. Zob. również dekret królewski nr 476/2020 z dnia 27 marca 2020 r.; dekret królewski nr 487/2020 z dnia 10 kwietnia 2020 r.; dekret królewski nr 492/2020 z dnia 24 kwietnia 2020 r.; dekret królewski nr 514/2020 z dnia 8 maja 2020 r.; dekret królewski nr 537/2020 z dnia 22 maja 2020 r.; dekret królewski nr 555/2020 z dnia 5 czerwca 2020 r. Stan wyjątkowy zniesiono w dniu 21 czerwca 2020 r.

95 Art. 86 konstytucji hiszpańskiej.

chodzi o zgodność z zasadami paryskimi ONZ⁹⁶. Rzecznik Praw Obywatelskich, powoływany przez parlament, dba o poszanowanie praw podstawowych wszystkich obywateli w relacjach z organami administracji publicznej⁹⁷. Rzecznik Praw Obywatelskich jest niezależną instytucją; nie otrzymuje poleceń od żadnych organów i wypełnia powierzone mu obowiązki w autonomiczny sposób. Rzecznik Praw Obywatelskich co roku przedstawia parlamentowi sprawozdanie ze swojej działalności⁹⁸; może również składać sprawozdania dotyczące dowolnej kwestii, którą uzna za szczególnie poważną lub pilną. Rzecznik Praw Obywatelskich jest również uprawniony do złożenia wniosku o przeprowadzenie kontroli zgodności z konstytucją oraz do wszczęcia postępowania z tytułu naruszenia zakazu zatrzymania obywatela bez nakazu sądowego (habeas corpus)⁹⁹. W celu zapewnienia przejrzystości wszystkie stosowne postępowania wyjaśniające prowadzone przez Rzecznika Praw Obywatelskich i wszystkie składane do niego skargi publikuje się na stronie internetowej Rzecznika w czasie rzeczywistym.

Hiszpania opracowała tzw. „plany dotyczące otwartego rządu”. Od 2013 r. rząd wdraża zasady otwartego rządu¹⁰⁰, aby zacieśnić związki między obywatelami a organami władzy i zagwarantować prowadzenie stałego dialogu w celu zwiększenia zaangażowania obywateli w proces opracowywania polityki publicznej. W tym kontekście w Hiszpanii opracowano

„plany dotyczące otwartego rządu”¹⁰¹. Celem tych planów było uproszczenie procedur i poprawa przejrzystości informacji, a także zapewnienie obywatelom dostępu do lepszej jakości informacji na temat szerokiego spektrum obszarów polityki, w tym również na temat wymiaru sprawiedliwości. Szczególną inicjatywą, jaką zrealizowano w tym kontekście, było utworzenie „Forum Otwartego Rządu”. Forum, w którego skład wchodzą przedstawiciele administracji publicznej i społeczeństwa obywatelskiego, dąży do prowadzenia dialogu ze społeczeństwem obywatelskim i udostępniania stosownych informacji obywatelom.

Wszystkie porozumienia, protokoły i inne dokumenty sporządzane w toku posiedzeń tego forum publikuje się na Portalu Przejrzystości¹⁰². Celem czwartego planu działania dotyczącego otwartego rządu, który ma zostać zatwierdzony w trzecim kwartale 2020 r., jest zwrócenie uwagi społeczeństwa na wartości otwartego rządu, aby przyczynić się do osiągnięcia celów zrównoważonego rozwoju wyznaczonych w Agendzie 2030¹⁰³. Inicjatywę tę należy również uznać za istotną, biorąc pod uwagę fakt, że przestrzeń społeczeństwa obywatelskiego w Hiszpanii uznaje się za ograniczoną¹⁰⁴.

96 ENNHRI (2020), State of the Rule of Law in Europe, Reports from National Human Rights Institutions [Praworządność w Unii Europejskiej – sprawozdania krajowych instytucji praw człowieka].

97 Art. 54 konstytucji hiszpańskiej.

98 Art. 3 ustawy nr 3/1981.

99 Tj. możliwość zaskarżenia zatrzymania.

100 Ustawa nr 19/2013 o przejrzystości, dostępie do informacji publicznych i dobrych rządach.

101 W 2011 r. Hiszpania przystąpiła do Partnerstwa na rzecz Otwartego Rządu. Jak do tej pory Hiszpania opracowała trzy „plany dotyczące otwartego rządu”; https://www.opengovpartnership.org/members/spain/

102 Uwagi przekazane przez Hiszpanię na potrzeby sprawozdania na temat praworządności z 2020 r.

103 Zob. poprzedni przypis.

104 Ocena przyznana przez CIVICUS: oceny tej przestrzeni w skali pięciostopniowej są następujące: otwarta, ograniczona, utrudniona, stłumiona i zamknięta. Zob. również sekcja III.