KOMISJA EUROPEJSKA
Bruksela, dnia 6.6.2012 r.
SWD(2012) 163 final
DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI
STRESZCZENIE OCENY SKUTKÓW
Dokument towarzyszący
KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO I KOMITETU
REGIONÓW
Energia odnawialna: ważny uczestnik europejskiego rynku energii
{COM(2012) 271 final}
{SWD(2012) 149 final}
{SWD(2012) 164 final}
DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI STRESZCZENIE OCENY SKUTKÓW
Dokument towarzyszący
KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO I KOMITETU
REGIONÓW
Energia odnawialna: ważny uczestnik europejskiego rynku energii
1. NA CZYM POLEGA PROBLEM?
W ciągu ostatnich kilku lat rozwój odnawialnych źródeł energii, napędzany przez korzyści skali i postęp techniczny, przebiegał w szybszym tempie, niż wcześniej przewidywano.
Należy przyjąć ten fakt z zadowoleniem, ponieważ świadczy on o pozytywnych skutkach polityki UE w zakresie energii odnawialnej. W odpowiedzi na te tendencje państwa członkowskie w coraz większym stopniu reformują swoje programy wsparcia dla energii odnawialnej, tak aby zapewnić ich opłacalność i integrację rynkową. W niektórych przypadkach sposób przeprowadzenia takich reform nie zawsze był zgodny z najlepszą europejską praktyką, co doprowadziło do niepewności po stronie inwestorów w całej Europie.
Ponadto trwający kryzys finansowy i gospodarczy sprawił, że inwestorzy stali się bardziej ostrożni w inwestowaniu w kapitałochłonne rynki energetyczne, w szczególności w sektor energii odnawialnej, który jest uzależniony od aktualnej polityki.
W tym kontekście coraz bardziej oczywiste staje się, że cel dotyczący energii odnawialnej określony w strategii UE 2020 może nie wystarczyć do pobudzania niezbędnych długoterminowych inwestycji, które umożliwiłyby dalszą redukcję kosztów i większy udział energii odnawialnej po roku 2020. Dlatego inwestorzy i środowisko biznesowe potrzebują jednoznacznego określenia dalszych kierunków polityki UE, aby móc podejmować już dzisiaj decyzje dotyczące długoterminowych inwestycji w sektorze energii odnawialnej.
Na podstawie dyrektywy 2009/28/WE w sprawie energii ze źródeł odnawialnych (zwanej dalej dyrektywą) Komisja jest zobowiązania do przedstawienia planu działań w zakresie energii odnawialnej na okres po 2020 r. dopiero w roku 2018, z uwzględnieniem postępu technicznego i doświadczeń zdobytych przy wdrażaniu dyrektywy. Ponadto dyrektywa zobowiązuje Komisję do przeglądu niektórych określonych przepisów dyrektywy (w szczególności w zakresie progów dotyczących ograniczania emisji gazów cieplarnianych dla biopaliw i biopłynów, środków i skutków stosowania biopaliw i biopłynów oraz tzw.
mechanizmów współpracy) do 2014 r. Jednakże, biorąc pod uwagę opisaną powyżej niepewność inwestycyjną, Komisja dostrzega wśród zainteresowanych stron rosnące przekonanie, że planowanie na okres po roku 2020 wymaga przemyślenia już dzisiaj.
Należy mianowicie rozważyć następujące sześć wyzwań, aby ułatwić zwiększenie udziału energii odnawialnej w koszyku energetycznym UE w najbliższych dziesięcioleciach:
• Niepewność dotycząca przyszłych założeń polityki. W obecnych ramach program polityki
obniżenia emisyjności, poza tymi określonymi w systemie handlu uprawnieniami do emisji (ETS) oraz w bardziej politycznym niż wiążącym prawnie celu Rady UE zakładającym zmniejszenie emisji gazów cieplarnianych o 80–95% do roku 2050, jeżeli inne kraje rozwinięte podejmą podobne działania.
• Zasadność zachęt finansowych. Państwa członkowskie wprowadziły wiele różnych programów wsparcia, które budzą obawy z perspektywy rynku wewnętrznego. Ponadto wzrost wydatków (spowodowany częściowo przez gwałtowny wzrost liczby instalacji wynikający ze spadających kosztów jednostkowych modułów fotowoltaicznych) prowadzi do wątpliwości dotyczących ich rentowności finansowej.
• Spójność z ustaleniami rynkowymi. Pojawiają się obawy, czy aktualne rozwiązania na rynku wewnętrznym będą w stanie skutecznie uwzględnić charakterystykę inwestycyjną odnawialnych źródeł energii oraz umożliwić wytwórcom odnawialnej energii skuteczne reagowanie na sygnały dotyczące cen rynkowych, co może doprowadzić do niewydolności w działaniu rynku.
• Adekwatność infrastruktury energetycznej. Większość istniejącej sieci energetycznej została zbudowana w czasach, kiedy systemy energii elektrycznej były przede wszystkim krajowe, wytwarzanie energii było umiejscowione w miarę blisko punktów poboru, a przepływy energii i dostawy były względnie dobrze kontrolowane. Przy rosnącym udziale elektryczności z energii odnawialnej te warunki najprawdopodobniej ulegną zmianie, co może doprowadzić do niewystarczającej integracji źródeł odnawialnych.
• Niepewność dotycząca przyszłych technologii. Aby sektor energii stał się zrównoważony i bezpieczny, koniecznych będzie wiele innowacyjnych technologii energii odnawialnej, a także istotne zmiany mające na celu modernizację zarządzania infrastrukturą i jej rozwoju.
Jednakże wprowadzenie takich technologii odnawialnych na rynek komercyjny stanowi duże wyzwanie, któremu sam rynek nie zdoła sprostać.
• Akceptacja społeczna i zrównoważony rozwój. Zasadniczo odnawialne źródła energii cieszą się dużą akceptacją społeczną ze względu na swoją rozproszony charakter oraz korzyści środowiskowe i społeczno-ekonomiczne. Rosnące obawy dotyczące wykorzystania gruntów oraz innych skutków, jakie duże projekty w zakresie energii odnawialnej mogą mieć dla środowiska, mogą jednak stać się przeszkodą na drodze do dalszego rozwoju.
Komunikat, któremu towarzyszy niniejsza ocena skutków, zawiera analizę zarówno wyzwań, jak i możliwych rozwiązań w zakresie ułatwienia integracji energii odnawialnej na rynku wewnętrznym. Podaje również podstawy do ustalenia, jakie założenia polityczne są konieczne po roku 2020, aby umożliwić większy udział energii odnawialnej w koszyku energetycznym UE.
2. ANALIZA POMOCNICZOŚCI I WARTOŚCI DODANEJ UE
Kompetencje UE w obszarze energii odnawialnej zostały określone w art. 192 (środowisko), art. 114 (rynek wewnętrzny) i art. 194 (energia) Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.
Z ekonomicznego punktu widzenia wiele zmian w systemie energetycznym można osiągnąć w skali całej UE, poprzez działania zarówno na szczeblu UE, jak i państw członkowskich, przy uwzględnieniu ich odpowiednich kompetencji.
3. CELE POLITYKI
Ogólnym celem tej interwencji jest zagwarantowanie, że energia odnawialna wniesie istotny wkład w bezpieczeństwo i źródeł energii, konkurencyjność oraz ochronę środowiska i klimatu, ale również będzie wspierała wzrost gospodarczy, tworzenie miejsc pracy, rozwój regionalny oraz innowacje w UE. Aby to osiągnąć, proponuje się następujące cele szczegółowe: (i) zmniejszenie niepewności dla inwestorów i środowiska biznesowego, (ii) poprawa zasadności i opłacalności programów wsparcia, (iii) ułatwienie osiągania spójności z ustaleniami rynkowymi, (iv) zapewnienie adekwatności infrastruktury energetycznej, (v) wspieranie innowacji i rozwoju technologicznego oraz (vi) zapewnienie szerszej akceptacji społecznej oraz zrównoważonego rozwoju.
4. WARIANTYPOLITYKI
Celem niniejszej oceny skutków jest analiza środowiskowych, ekonomicznych i społecznych skutków wybranych wariantów polityki w porównaniu z obecną sytuacją. Biorąc pod uwagę poglądy zainteresowanych stron, zidentyfikowano i przeanalizowano następujące cztery warianty polityki:
• Dotychczasowy scenariusz postępowania. Ten wariant zakłada brak nowej polityki UE wspierającej energię odnawialną po roku 2020. Odnawialne źródła energii będą nadal opierać się na obecnych przepisach w zakresie ETS.
• Obniżenie emisyjności przy braku celów w zakresie energii odnawialnej po roku 2020.
Ten wariant zakłada wzmocnienie celu w zakresie zmniejszenia emisji gazów cieplarnianych lub politykę w pełni kompatybilną z długoterminowymi celami UE w zakresie obniżenia emisyjności, bez określania szczegółowego celu dotyczącego energii odnawialnej po roku 2020.
• Wiążące cele w zakresie energii odnawialnej po roku 2020 i skoordynowane wsparcie. Ten wariant wymaga aktualizacji pakietu klimatyczno-energetycznego z 2008 r. poprzez ustalenie unijnych i krajowych celów w zakresie energii odnawialnej na 2030 r., wraz z celami UE w zakresie obniżenia emisji gazów cieplarnianych i efektywności energetycznej.
• Cel UE w zakresie energii odnawialnej i zharmonizowane środki. Ten wariant przewiduje ustanowienie ogólnounijnego celu w zakresie energii odnawialnej, popartego zharmonizowanym programem wsparcia oraz zarządzaniem systemem elektryczności.
5. OCENASKUTKÓW Skutki ekonomiczne
Ogólne skutki ekonomiczne zwiększenia udziału energii odnawialnej w koszyku energetycznym są wynikiem wielu powiązanych i wzajemnie się równoważących mechanizmów. Po pierwsze, wprowadzenie odnawialnych źródeł energii prowadzi do ożywienia działalności gospodarczej. Po drugie, większe zużycie lokalnych odnawialnych źródeł energii oznacza mniejszy import paliw kopalnych, co zwiększa bezpieczeństwo energetyczne. Po trzecie, promowane są innowacje energetyczne, co ma kluczowe znaczenie
energetyczne są również istotne pod względem ekonomicznym, ponieważ budują przewagę konkurencyjną na rynkach międzynarodowych wraz ze związanym z tym wzrostem i możliwościami eksportowymi. Z drugiej strony rozwój sektora energii odnawialnej może wypierać inwestycje (i zatrudnienie) w sektorze konwencjonalnym, co niesie ze sobą negatywne skutki. Ponadto, koszty wsparcia finansowego dla energii odnawialnej mogą prowadzić do zwiększenia cen energii, co będzie miało wpływ na wysokość rachunków użytkowników energii oraz ograniczy konkurencyjność sektorów energochłonnych.
Analiza wykazała, że warianty 2, 3 i 4 będą miały najprawdopodobniej pozytywne skutki ekonomiczne, ponieważ działają na korzyść (w różnym stopniu) istotnych inwestycji w energię odnawialną, co może prowadzić do powstania nowych gałęzi przemysłu, miejsc pracy i wzrostu gospodarczego. Ponadto warianty te przyczyniają się do zmniejszenia wydatków na import paliw, co może chronić gospodarkę UE przed gwałtownymi zewnętrznymi zmianami cen energii, chociaż warianty 3 i 4 mogą doprowadzić do większych oszczędności w imporcie niż wariant 2. Jednocześnie zachęty finansowe dla producentów energii odnawialnej w wariantach 3 i 4 mogą zwiększyć koszty dla konsumentów, chociaż powinno to być w pewnym stopniu zrównoważone przez efekt rankingu cenowego, który obniży hurtowe ceny energii elektrycznej. W przeciwieństwie do pozostałych, wariant 1 oznacza wyższe koszty paliw, które nie generują istotnego wzrostu gospodarczego; wymaga jednak mniejszej liczby inwestycji publicznych w zakresie rozwijania i wprowadzania energii odnawialnej.
Skutki dla środowiska
Wprowadzenie energii odnawialnej może znacząco zmniejszyć emisję gazów cieplarnianych.
Poprzednie analizy wykazały, że wszystkie rozpatrywane warianty polityki, poza dotychczasowym scenariuszem postępowania, prowadzą do zmniejszenia emisji gazów cieplarnianych o 80% i zmniejszenia emisji CO2 z sektora energii o blisko 85% w roku 2050 w porównaniu do wartości z roku 1990. Warianty 2, 3 i 4 w połączeniu ze skutecznymi środkami dostosowawczymi mogą również zwiększyć odporność systemu energetycznego UE na zmianę klimatu. W szczególności decentralizacja wytwarzania energii przyczynia się znacznie do zmniejszenia ogólnej wrażliwości sieci i systemu na katastrofy spowodowane zmianami klimatu. Infrastruktura energii odnawialnej może mieć zarówno bezpośredni, jak i pośredni wpływ na lokalną bioróżnorodność. Warianty 2 i 4 mogą mieć większy wpływ, ponieważ konieczne będzie zbudowanie linii energetycznych, aby połączyć najlepsze elektrownie (w tym te w krajach trzecich) z ośrodkami poboru energii. Tych potencjalnie negatywnych skutków można jednak uniknąć, jeżeli rozbudowa infrastruktury będzie się odbywać zgodnie z przepisami w zakresie ochrony środowiska.
Rosnący udział energii odnawialnej po roku 2020 będzie wymagać zwiększonej produkcji biomasy jako surowca, co może prowadzić do zwiększonego ryzyka bezpośrednich i pośrednich skutków zmian sposobu użytkowania gruntów. Jednakże, analiza wskazuje, że do roku 2030 najprawdopodobniej dostępne będzie wystarczająco dużo zrównoważonej biomasy, aby spełnić potrzeby energetyczne i te związane z innymi zastosowaniami. W wariantach 2, 3 i 4 można zmniejszyć to ryzyko poprzez wprowadzenie ścisłych kryteriów zgodności z zasadami zrównoważonego rozwoju dla wszystkich zastosowań bioenergii, rozbudowując (i dalej zaostrzając) obowiązkowe kryteria stosowane obecnie do biopaliw i biopłynów. Ponadto ryzyko można zmniejszyć jeszcze bardziej poprzez ułatwienie wprowadzania istotnych i zrównoważonych usprawnień w produktywności rolnictwa i leśnictwa, a także promowanie działań międzynarodowych na rzecz zmniejszenia wylesiania i degradacji lasów (REDD).
Skutki społeczne
Osiągnięcie większego udziału energii odnawialnej w koszyku energetycznym może doprowadzić do stworzenia wielu nowych, lepszych miejsc pracy. Do końca roku 2010 w sektorze energii odnawialnej w UE było zatrudnionych ponad 1,1 mln osób. Chociaż rozwój energii odnawialnej powoduje również restrukturyzację społeczną, badania wykazały, że pod względem zatrudnienia skutki netto polityki energii odnawialnej są wciąż pozytywne. W szczególności kluczowym zadaniem pozostaje utrzymanie i ulepszenie konkurencyjnej pozycji europejskich producentów technologii energii odnawialnej poprzez zapewnienie zarówno stałego popytu w UE, jak i dostępu do rynków zagranicznych.
W związku z powyższym, poprzez aktywne promowanie innowacyjnych technologii energii odnawialnej, wariant 3 może być bardziej korzystny pod względem zatrudnienia niż wariant 2, który z uwagi na podejście kosztowe będzie stanowić zachętę przede wszystkim dla dojrzałych technologii. Ponieważ wariant 3 przewiduje z czasem wyrównanie inwestycji w energię odnawialną, zapewniłby również bardziej stabilne zatrudnienie, chroniąc pracodawców przed okresami dużego niedoboru pracowników. Wariant 4, w którym część energii odnawialnej będzie rozwijana w krajach trzecich, może mieć mniejsze (choć nadal znaczące) korzyści pod względem zatrudnienia.
6. PORÓWNANIEWARIANTÓW
Warianty polityki porównano pod względem skuteczności, wydajności i spójności.
Jeżeli chodzi o skuteczność, to wszystkie warianty poza dotychczasowym scenariuszem postępowania zmniejszają niepewność inwestorów oraz obawy związane z opłacalnością programów wsparcia i integracją rynkową energii odnawialnej. Chociaż wszystkie te warianty działają na korzyść innowacji technicznych poprzez środki badawczo-rozwojowe, tylko wariant 3 pomaga państwom członkowskim stosować inicjatywy właściwe dla danych technologii i tym samym napędzać innowacje poprzez rzeczywisty popyt, co jest konieczne do promowania energii odnawialnej na masową skalę. Wszystkie warianty poza 1. zwiększają bezpieczeństwo energetyczne i skutecznie rozwiązują problemy dotyczące zrównoważonego rozwoju.
Pod względem wydajności analiza wykazała, że wszystkie warianty poza dotychczasowym scenariuszem postępowania wiążą się z podobnymi kosztami całkowitymi dla systemu.
Wydajność wariantu 3 zależy od postępów w usuwaniu istniejących niezgodności pomiędzy krajowymi programami wsparcia, a opłacalność wariantu 2 może przyczynić się do zmniejszenia ogólnych kosztów polityki, a także redukcji obciążeń administracyjnych związanych z zarządzaniem wieloma celami jednocześnie. Analiza wykazała, że w praktyce wariant 4 może mieć mniejszą wydajność niż teoretycznie przewidywano.
Wszystkie warianty polityki są spójne z innymi długoterminowymi celami polityki UE (dotyczącymi klimatu, środowiska, transportu itp.). Nie ma jednego najlepszego wariantu, który spełniałby najlepiej wszystkie kryteria. Wskazana jest bardziej szczegółowa analiza interakcji pomiędzy instrumentami polityki, która zostanie przeprowadzona w kontekście możliwych przyszłych wniosków dotyczących polityki.
Powyższą analizę porównawczą skutków czterech wariantów polityki można podsumować w następujący sposób:
• Dotychczasowy scenariusz postępowania. Wariant ten nie rozwiązuje problemu obecnej niepewności inwestorów w zakresie polityki energii odnawialnej UE na lata po 2020 r.
opłacalności i integracji rynkowej energii odnawialnej zostaną rozwiązane do końca tego dziesięciolecia. Podobnie już zaplanowany rozwój infrastruktury energetycznej wystarczy, aby uwzględnić spodziewane niskie wskaźniki wdrożenia nowych technologii. Wariant ten nie przyczynia się w żaden sposób do wzrostu gospodarczego, tworzenia nowych miejsc pracy ani innowacji technologicznych; nie rozwiązuje również problemów dotyczących zrównoważonego rozwoju i akceptacji społecznej.
• Obniżenie emisyjności przy braku celów w zakresie energii odnawialnej po roku 2020. Ten wariant zwiększa przejrzystość rozwoju rynkowego po roku 2020 przy założeniu, że narzędzia polityki dotyczące sektora ETS i pozostałych sektorów będą wysyłać skuteczne sygnały rynkowe na korzyść energii odnawialnej poprzez odpowiednie ceny emisji dwutlenku węgla. Dzięki zastosowaniu zintegrowanego podejścia na rynku UE wariant ten może zwiększyć opłacalność programów wsparcia, poprawić integrację rynkową i zapewnić odpowiednią infrastrukturę. Technologicznie neutralny charakter narzędzi polityki przewidzianych dla tego wariantu może słabiej napędzać innowacje technologiczne w porównaniu z pozostałymi wariantami, które obejmują specjalne środki dotyczące technologii energetycznych. Wariant ten skutecznie rozwiązuje problemy dotyczące zrównoważonego rozwoju i akceptacji społecznej.
• Wiążące cele w zakresie energii odnawialnej po roku 2020 i skoordynowane wsparcie. W zależności od swojej intensywności, cele mogą zapewnić inwestorom i społeczności biznesowej większą pewność w zakresie przyszłych wielkości rynkowych dla technologii energii odnawialnej. Zwiększają również opłacalność i zbliżenie krajowych programów wsparcia, a także w większym stopniu wspierają badania i rozwój innowacyjnych technologii. Wariant ten skutecznie rozwiązuje również problemy dotyczące zrównoważonego rozwoju i akceptacji społecznej dzięki wspieraniu bardziej zrównoważonego, także pod względem regionalnym, wdrażania energii odnawialnych.
• Cel UE w zakresie energii odnawialnej i zharmonizowane środki. Ten wariant również eliminuje niepewności dotyczące polityki po 2020 r. oraz wspiera głębszą integrację rynku wewnętrznego. Zapewnia neutralne technologicznie wsparcie połączone z konfrontowaniem producentów z rynkiem oraz wspiera raczej bardziej skoncentrowane wdrażanie energii odnawialnej, niż rozproszone wytwarzanie energii w pobliżu ośrodków poboru. Z tego względu występuje ryzyko zwiększenia kosztów programów wsparcia i infrastruktury oraz problemów z akceptacją społeczną. Tak jak w wariancie 3, przewiduje się zaostrzenie przepisów w zakresie zrównoważonego rozwoju, aby uniknąć potencjalnych niepożądanych skutków ubocznych wykorzystania bioenergii.
Tabela 1: Porównanie analizowanych wariantów ze scenariuszem podstawowym
Kryteria Warianty 1: Brak nowych działań na szczeblu UE
2: Cele w zakresie emisji
gazów cieplarnianych
/ brak celu w zakresie
energii odnawialnej
3: Krajowe cele w zakresie
energii odnawialnej po
roku 2020
4: Cel UE w zakresie energii odnawialnej i zharmonizowane
środki
Pewność w
zakresie polityki = + ++ ++
Zasadność systemów wsparcia
= ++ + +
Adekwatność infrastruktury
= ++ ++ +
Rynek wewnętrzny
= ++ + ++
Innowacje technologiczne
= + ++ +
Skuteczność
Zrównoważony rozwój/akceptacj a społeczna
= + + +
Wydajnoś
ć Koszty
systemowe = = = =
Spójność Z innymi
politykami UE = + + +
Legenda = brak zmian; + poprawa; – pogorszenie.
7. MONITORING I OCENA
W zakresie monitoringu i oceny proponuje się, aby Komisja ściśle monitorowała następujące wskaźniki w celu zagwarantowania, że UE pozostanie na drodze do osiągnięcia swoich celów na rok 2020, i będzie mogła je wykorzystać do osiągnięcia celów na lata po 2020 r.
Odpowiednie systemy sprawozdawczości i monitoringu są funkcjonują na szczeblu UE, w tym w ramach dwuletniego obowiązku sprawozdawczego Komisji na podstawie dyrektywy w sprawie energii ze źródeł odnawialnych.
Wskaźnik Cel
Udział źródeł energii odnawialnej w końcowym zużyciu energii w UE Rozwój energii odnawialnej Zmniejszenie emisji gazów cieplarnianych w UE Zmniejszenie emisji gazów
cieplarnianych
Poziom cen emisji dwutlenku węgla w ETS Skuteczność rynków emisji dwutlenku węgla
Pochodzenie biopaliw i biopłynów zużywanych w UE Zrównoważony rozwój Wpływ biopaliw na wykorzystanie gruntów, dostępność żywności i
ceny biomasy
Zrównoważony rozwój
Wysokość wsparcia finansowego państw członkowskich dla energii Wydajność, ograniczenie
Wykorzystanie mechanizmów współpracy określonych w dyrektywie w sprawie energii ze źródeł odnawialnych
Wydajność, ograniczenie kosztów
Koszty produkcyjne różnych technologii energii odnawialnej Wydajność, ograniczenie kosztów
Dostępność ekonomiczna zrównoważonej biomasy Rozwój energii odnawialnej Tempo łączenia rynków Wydajność, integracja rynkowa Dostępność ekonomiczna zrównoważonej biomasy Rozwój energii odnawialnej Tempo łączenia rynków Wydajność, integracja rynkowa
