DUURZAAM BOUWEN EN
VER-SCHUIVINGEN IN DE TOEPASSING
VAN BOUWPRODUCTEN
12
Ir. P.G.G. Moors
VOLKSHUISVESTINGSBELEID
EN
BOUWMARKT
t
8
7
)~
'
84
DUURZAAM BOUWEN EN VERSCHUIVINGEN IN
DE TOEPASSING VAN BOUWPRODUCTEN
een verkennend onderzoek onder
toeleveringsbedrij-ven, architectenbureaus en uitvoerende bouwbedrijven
•
2277
659
5
VOLKSHUISVESTINGSBELEID
BOUWMARKT
Onderzoeksinstituut voor Technische Bestuurskunde (OTB) Technische Universiteit Delft
Thijsseweg 11, 2629 JA Delft, tel. 015-783005
DUURZAAM BOUWEN EN VERSCHUMNGEN IN
DE TOEPASSING VAN BOUWPRODUCTEN
een verkennend onderzoek onder
toeleveringsbedrij-ven, architectenbureaus en uitvoerende bouwbedrijven
ir P.G.G. Moors
De serie Volkshuisvestingsbeleid en Bouwmarkt wordt uitgegeven door: Delftse Universitaire Pers
Stevinweg 1 2628 CN Delft
Telefoon: (015) 783254
Onderzoek in opdracht van de Directie Coördinatie Bouwbeleid van het ministerie van VROM
CIP-GEGEVENS KONINKLIJKE BIBLIOTHEEK, 'S-GRA VENHAGE
Moors, P.G.G.
Duurzaam bouwen en verschuivingen in de toepassing van bouwproducten : een verkennend onderzoek onder toeleveringsbedrijven, architectenbureaus en uitvoerende bouwbedrijven / P.G.G. Moors. - Delft : Delftse Universitaire Pers. - (Volkshuisvestingsbeleid en bouwmarkt; 12)
Met lito opg. ISBN 90-6275-682-4 NUGI655
Trefw.: woningbouw en milieu Copyright 1991 by P.G.G. Moors.
No part of this book may be reproduced in any form by print, photoprint, microfilm or any other means, without written perrnission from the publisher, Delft University Press, Delft, The Netherlands.
INHOUD
VOORWOORD SAMENVATIING . . . 1 1 INLEIDING. . . . . . .. 7 1.1 Inleiding. . . .. 7 1.2 Probleemstelling. . . .. 71.3 Inhoud van het rapport . . . 8
2 DUURZAAM BOUWEN: OVERHEIDSBELEID EN MARKT-FACI'OREN . . . 11
2.1 Inleiding. . . 11
2.2 Beleidsvoornemens inzake duurzaam bouwen . . . 11
2.3 Commentaren op het Nationaal Milieubeleidsplan . . . 16
2.3.1 Advies van de Sociaal-Economische Raad over het Nationaal Milieubeleidsplan . . . : . . . 16
2.3.2 Advies van de Raad voor de Volkshuisvesting over het Nationaal Milieubeleidsplan . . . 18
2.3.3 Commentaar van het Algemeen Verbond Bouwbedrijf op het Nationaal Milieubeleidsplan . . . 19
2.3.4 Samenvatting commentaren op het Nationaal Milieubeleidsplan . 20 2.4 Instrumenten van de overheid ten behoeve van duurzaam bouwen . . . 20
2.4.1 Bestaande overheidsinstrumenten ten behoeve van duurzaam bouwen . . . ... . . 21
2.4.2 Mogelijke overheidsinstrumenten voor duurzaam bouwen in de toekomst . . . 23
2.5 Mogelijkheden voor het voeren van een milieubeleid door bedrijven in de bouwkolom . . . 25
3 EEN NADERE TOESPITSING OP BOUWPRODUcrEN EN
TYPEN BEDRIJVEN . . . 31
3.1 Inleiding. . . . . . . 31
3.2 Milieudoelstellingen en -acties in relatie tot bouwbedrijven, toeleveringsbedrijven en ontwerpers . . . 31
3.2.1 Bouwbedrijven . . . 32
3.2.2 Toeleveringsbedrijven . . . 34
3.2.3 Ontwerpers . . . 36
3.2.4 Problemen en dilemma's . . . 37
3.3 De criteria voor de keuze van bouwproducten en typen bedrijven in de enquête . . . 38
3.4 De keuze van bouwproducten en toeleverende bedrijven . . . 39
3.4.1 Integraal ketenbeheer . . . 40
3.4.2 Kwaliteitsbevordering . . . 45
3.4.3 Keuze toeleveringsindustrieën . . . 46
3.5 De keuze van bouwbedrijven . . . 48
3.6 De keuze VAN ontwerpers . . . 49
3.7 Slotbeschouwing . . . 49
4 HYPOTIIESEN OMTRENT VERSCHUMNGEN IN HET GEBRUIK VAN BOUWPRODUcrEN EN GEVOLGEN VOOR ZES TYPEN BEDRIJVEN . . . 51
4.1 Inleiding . . . 51
4.2 Het bouwcyclus streefmodel . . . 51
4.3 Hypothesen omtrent verschuivingen in het gebruik van bouwproducten en gevolgen voor het bouwbedrijfsleven . . . 54
4.3.1 Grondstoffenwinning, betonmortelcentrales en betonwaren-fabrieken en steen-, grit- en krijtmalerijen . . . 56
4.3.2 Architectenbureaus . . . 57
4.3.3 Aannemingsbedrijven en sloopbedrijven . . . 57
4.4 Slotbeschouwing . . . 58
5 VERSCHUMNGEN IN HET GEBRUIK VAN BOUWPRODUcrEN ALS GEVOLG VAN DUURZAAM BOUWEN . . . 59
5.1 Inleiding . . . 59
5.2 Verschuivingen in de periode 1984 - 1989 . . . 60
5.2.1 Verschuivingen in het verbruik van specifieke bouwproducten .. 60
5.2.2 De verschuivingen: eigen initiatieven of overheidsbeïnvloeding .. 64
5.3 Verwachte verschuivingen in de periode 1990 - 1995 . . . 65
5.3.1 Toekomstige verschuivingen als gevolg van eigen initiatieven ... 65
5.3.2 Toekomstige verschuivingen als gevolg van de milieuwetgeving .. 66
6 MILIEU, GEBRUIK VAN BOUWPRODUCfEN EN GEVOLGEN
VOOR ZES TYPEN BEDRIJVEN . . . 69
6.1 Inleiding. . . . 69
6.2 Gevolgen van milieu-aspecten voor het bouwbedrijfsleven in de afgelopen vijf jaar . . . 69
6.2.1 De grondstoffenvoorziening . . . 69
6.2.2 De betonrnortelcentrales en betonwarenfabrieken . . . 71
6.2.3 De architectenbureaus . . . 73
6.2.4 De aannemingsbedrijven . . . 76
6.2.5 De sloopbedrijven . . . 79
6.2.6 De steen-, grit- en krijtrnalerijen . . . 82
6.2.7 Vergelijking van de verschillende typen bedrijven . . . 83
6.3 Gevolgen van milieu-aspecten voor het bouwbedrijfsleven in de komende vijf jaar . . . 86
6.3.1 De grondstoffenvoorziening . . . 86
6.3.2 De betonrnortelcentrales en betonwarenfabrieken . . . 87
6.3.3 De architectenbureaus . . . 88
6.3.4 De aannemingsbedrijven . . . 89
6.3.5 De sloopbedrijven . . . 90
6.3.6 De steen-, grit- en krijtmalerijen . . . 91
6.3.7 Vergelijking van de verschillende typen bedrijven . . . 92
6.4 Conclusies. . . . . . 95
7 CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN . . . 99
7.1 Inleiding . . . 99
7.2 Verschuivingen in bouwproducten . . . 99
7.3 Oorzaken van de verschuivingen . . . 101
7.4 Gevolgen van de verschuivingen . . . 104
7.5 Aanbevelingen . . . 105
LITERATUUR . . . 109
BIJLAGE 1 BEPALING POPULATIE EN STEEKPROEF . . . .. . . 113
BIJLAGE 2 ANALYSE VAN DE RESPONS VERSUS DE NON-RESPONS ... 117
BIJLAGE 3 DE VERZONDEN ENQUêTES . . . .... 119
VOORWOORD
Het thema 'bouwen milieu' is momenteel zeer actueel. Binnen dit thema zijn vele invalshoeken mogelijk. Men denke bijvoorbeeld aan grondstofgebruik, materiaalverwerking, afvalverwerking, lawaaihinder, veiligheidsvoorschriften, arbeidsomstandigheden, etc. Deze lijst is nog met vele andere aspecten aan te vullen. De overheid tracht met behulp van haar ter beschikking staande instru-menten, de bouwbedrijfstak en aanverwante (toeleverings)bedrijven te sturen op het terrein van de genoemde milieu-aspecten. De vraag die opkomt is, welk type instrument dient te worden gebruikt bij het sturen enjof beïnvloeden van bepaalde typen van bedrijven. Tevens is de vraag wat bedrijven op eigen initiatief ondernemen.
Deze vragen vormden voor de Directie Coördinatie Bouwbeleid van het Minis-terie van VROM, aanleiding om een verkennend onderzoek te laten verrichten onder uitvoerende bouwbedrijven en toeleveringsbedrijven naar de effecten van het (voorgenomen) milieubeleid op de toepassing van bepaalde bouwproducten. In de studie diende tevens aandacht te worden besteed aan mogelijke toekom-stige veranderingen in het gebruik van materialen en producten als gevolg van (meer) duurzaam bouwen. De resultaten van dit onderzoek kunnen een eerste aanknopingspunt vormen voor het door de coördinerend bouwminister te voeren bouwbeleid op het punt van duurzaam bouwen.
Ten behoeve van het onderzoek is een begeleidingscommissie actief geweest, waarin de volgende personen zitting hebben gehad. Namens de opdrachtgever maakten ir. J. Stuip en drs. AA van Oosterhout deel uit van de begeleidings-commissie. Naast hen waren ir. drs. J.B.M. Louwe (TNO-Bouw te Delft), prof. dr. AJ.M. Roobeek (Economisch-Geografisch Instituut van de Universiteit van Amsterdam), drs. J.W.A van Dijk (Ministerie van Economische Zaken) en drs. RJ. Wijnands (Nederlands Verbond Toelevering Bouw) leden van deze commis-sie. Binnen het OTB werd het onderzoek begeleid door prof. dr. ir. H. Priemus en drs. O.A Papa. Ik dank al deze personen voor hun inspirerende bijdragen en opbouwende kritieken.
Delft, voorjaar 1991 ir. P.G.G. Moors
SAMENV ATIING
Inleiding
In het Nationaal Milieubeleidsplan (NMP) wordt de bouwnijverheid expliciet als één van de specifieke doelgroepen genoemd, waarop het milieubeleid gericht moet worden. Nu is de bouwnijverheid een veelomvattende doelgroep. Niet alleen de uitvoerende bouwbedrijven vallen hieronder, ook vele andere bedrij-ven die direct of indirect een relatie met het uitvoerend bouwbedrijf hebben kunnen hiertoe worden gerekend. Men denke bijvoorbeeld aan tal van toeleve-ringsindustrieën. Dit maakt een enkelvoudige benadering van de bouwnijverheid moeilijk, zoniet onmogelijk. De vraag die opkomt is, welk type instrument dient te worden gebruikt bij het sturen en/ of beïnvloeden van bepaalde typen van bedrijven.
De doelstelling van het onderhavige onderzoek is het geven van een antwoord op deze vraag voor wat betreft het gebruik en de toepassing van bouwproducten. De milieu-invalshoek is daarbij het duurzaam bouwen. Gekozen is voor een breed en verkennend onderzoek onder zes typen van bedrijven.
De probleemstelling van dit onderzoek spitst zich toe op de volgende inhoude-lijke vragen:
1. Welke verschuivingen zijn waar te nemen in het gebruik van specifieke bouwmaterialen en bouwproducten in het bouwproductieproces als gevolg van milieu-aspecten?
2. In welke mate is hierbij sprake van marktfactoren en in welke mate van overheidsbeïnvloeding?
3. In welke toeleveringsindustrieën zijn er goede aangrijpingspunten voor de toekomstige effectuering van het milieubeleid?
Een enquête
Het waarnemen van verschuivingen in het gebruik van bepaalde bouwprodukten en de oorzaken hiervan, is gebeurd aan de hand van een schriftelijke enquête onder zes typen van bedrijven. Deze keuze is gemaakt op grond van het model van de zogenaamde bouwcyclus. Dit is een model van de bouwnijverheid, waarin de hele materiaalketen van grondstoffen, via bouwproducten, bouwwerken, tot
• ! ' . . . - . . , . î"HF _ _ ., t 11 I . , ' ' - . ,'---' _ _ _ _ . . . . '. " _ _ _ • ....
~._ -.'_'sfk., YM
en met sloop en hergebruik vertegenwoordigd is. De gekozen typen bedrijven zijn:
a. winning en verwerking van eindige grondstoffen: zand-, grind- en mergel-winning en cementfabrieken;
b. fabricage van bouwproducten, waarin eindige grondstoffen en reststoffen worden verwerkt: betonmortelcentrales en betonwarenfabrieken;
c. architectenbureaus;
d. aannemingsbedrijven b&u. en g.w.w.; e. sloopbedrijven;
f. verwerkingsbedrijven van bouw- en sloopafval: steen-, grit- en krijtmalerijen. De enquête is in de maanden augustus en september 1990 verstuurd naar 937 bedrijven in de onderscheiden bedrijfsklassen. Deze 937 bedrijven vormen een representatieve steekproef van de totale populatie. De steekproef is getrokken uit het adressenbestand van de NV Databank van de Kamers van Koophandel. Dit bestand omvat alle bij de Kamers van Koophandel ingeschreven bedrijven, ingedeeld naar de branche waarin deze werkzaam zijn.
Van de 937 verstuurde enquêtes zijn 245 bruikbare lijsten terugontvangen. Dit komt overeen met een totale respons van 26%. De respons varieert echter sterk per type onderzocht bedrijf. Met name voor de bedrijven in de grondstoffen-voorziening en voor de steen-, grit- en krijtmalerijen, is de (absolute) respons dusdanig dat representatieve uitspraken voor deze bedrijfstypen tentatief zijn. Met deze respons-score, moet het verkennende karakter van dit onderzoek nog eens worden onderstreept.
In de enquête is een onderscheid gemaakt naar de feitelijke ontwikkelingen in de afgelopen vijf jaar en de te verwachten ontwikkelingen in de komende vijf jaar (peiljaar 1990).
De onderzoeksresultaten met betrekking tot verschuivingen in het gebruik van bouwproducten
In de periode 1984 - 1989 zijn met name verschuivingen opgetreden in het gebruik van portlandcement, asbestcementprodukten, synthetische verven en loodmenie. Het gebruik van deze produkten is afgenomen, doordat vervanging plaatsvond door milieuvriendelijkere producten. Verder kan worden geconsta-teerd dat ongesorgeconsta-teerd bouw- en sloopafval in zekere mate is vervangen door gesorteerd bouw- en sloopafval.
Bij portlandcement was de prijs het belangrijkste motief voor substitutie. Bij asbestcementproducten, synthetische verf, loodmenie en bouw- en sloopafval was het milieu-aspect (schadelijk product, respektievelijk streven naar hergebruik) de meest genoemde oorzaak van substitutie.
Ten aanzien van andere onderzochte producten als grind en PUR-schuim, kunnen we niet concluderen dat er per saldo substituties hebben plaats gevon
-den door andere producten. De respon-denten die relatief minder van deze producten gebruikten, deden dit "Weliswaar met als belangrijkste reden het
milieu-aspect, maar er waren ongeveer evenveel respondenten die deze produc-ten relatief meer gebruikproduc-ten met als belangrijkste argumenproduc-ten de prijs (voor grind) en de kwaliteit (voor PUR-schuim).
Aangezien in de afgelopen vijf jaar een aantal schadelijke bouwproducten relatief minder werd gebruikt in de bouwen het merendeel van de architec-tenbureaus en van bouwbedrijven aangeeft in de komende vijf jaar minder milieuschadelijke bouwproducten te gaan gebruiken. kan worden verwacht dat een belangrijk deel van de schadelijke bouwproducten. met name asbestcement-producten. verf met synthetische oplosmiddelen. loodmenie en PUR-schuim, uit de bouw zullen verdwijnen.
Omdat het merendeel van de grondstoffenvoorziening en de betonmortel-centrales en betonwarenfabrieken aangeeft eindige grondstoffen gedeeltelijk te gaan vervangen door reststoffen. en tevens het merendeel van de betonmortel-centrales en betonwarenfabrieken in de komende jaren als gevolg van milieuwet-ten veranderingen verwacht in het grondstoffenverbruik en het productassorti-ment, kunnen we concluderen dat grind en mergel in de komende vijf jaar in zekere mate vervangen zullen worden door reststoffen. namelijk puingranulaten. kunstgrind en steenslag respektievelijk vliegas en hoogovenslakken.
Aangezien de helft van de steen-, grit- en krijtmalerijen aangeeft het productas -sortiment te gaan veranderen door meer gebruik te maken van bouw- en sloopafval en het merendeel van deze bedrijven veranderingen in het grondstof-fenverbruik en het productassortiment verwacht als gevolg van milieuwetten. kunnen we concluderen dat het hergebruik van bouw- en sloopafval in de komende vijf jaar verder zal toenemen.
De oorzaken van de verschuivingen
De oorzaken van de geconstateerde en te verwachten verschuivingen. zijn gelegen in enerzijds het nemen van eigen initiatieven en milieumaatregelen door betrokken bedrijven en anderzijds door milieuwetgeving.
Allereerst presenteren we de eigen milieumaatregelen die door de bedrijven zijn genomen. Op dit punt blijkt dat op het gebied van het hergebruik van reststof-fen en het beperken van de uitputting van eindige grondstofreststof-fen. met name betonmortelcentrales, betonwarenfabrieken en aannemingsbedrijven initiatieven hebben genomen. Op het terrein van het beperken van het gebruik van schade-lijke bouwproducten. waren het de architectenbureaus en aannemingsbedrijven die met eigen initiatieven actief waren.
Ook in de periode tot 1995 willen bedrijven eigen initiatieven blijven ontplooien. Het merendeel van de aannemingsbedrijven is van plan in de komende vijf jaar op de bouwplaats het afval gescheiden in te zamelen. Ook zegt het merendeel van deze bedrijven op eigen initiatief minder milieuschadelijke bouwproducten en technieken te zullen gebruiken.
Het merendeel van de sloopbedrijven zal in de komende vijf jaar de volgende milieumaatregelen uitvoeren: het bij de sloop scheiden van chemische afvalstof-fen en het bij de sloop scheiden van materialen die op verschillende wijze verwerkt worden.
Het merendeel van de betonmortelcentrales en betonwarenfabrieken verwacht in de komende vijf jaar eindige grondstoffen te gaan vervangen door reststoffen. Het merendeel van de architectenbureaus zal in de komende vijf jaar op eigen initiatief, respectievelijk op verzoek van de opdrachtgever minder milieu-schadelijke producten en technieken in bestekken opnemen.
Naast eigen milieumaatregelen, kan ook de milieuwetgeving van invloed zijn op verschuivingen in het gebruik van bouwproducten.
Samenvattend kunnen we het volgende stellen. In de toeleveringsindustrie verwacht het merendeel van de bedrijven in de komende vijf jaar verschuivingen in het grondstoffenverbruik door milieuwetten. Van alle ondervraagde bedrijven verwacht de meerderheid dat milieuwetten in de komende vijf jaar tot verschui-vingen zal leiden in het gebruik of de levering van bouwproducten.
Per type bedrijf kunnen zich hierbij sterke afwijkingen voordoen. Met name de grondstofvoorzienende bedrijven vallen daarbij op.
De gevolgen van de verschuivingen
Milieuwetten en eigen milieumaatregelen beïnvloeden de bedrijfsvoering. In de periode 1984 - 1989 leidde dit bij alle onderzochte bedrijven tot stijgende kosten. Bij veel bedrijven stegen echter de opbrengsten niet, waardoor het bedrijfsresultaat bij verschillende typen van bedrijven onder druk kwam te staan. Bij de sloopbedrijven nam echter wel de bezettingsgraad toe en steeg ook het aantal werknemers. Bij bijna alle bedrijven leidden de milieuwetten en -maatre-gelen tot toenemende investeringen.
Ook voor de komende vijf jaar ziet het beeld voor de bedrijfsvoering er in grote lijnen zo uit, zo verwachten de bedrijven. Er doet zich echter één groot en belangrijk verschil voor. Waar in de afgelopen vijf jaar een deel van de onder-wchte bedrijven veelal een stabiel bedrijfsresultaat zagen (noch een stijging, noch een daling), verwachten nagenoeg alle onderzochte bedrijven van (nieuwe) milieuwetgeving een dalend bedrijfsresultaat. De verwachtingen zijn in de bedrijven dus zeer pessimistisch en negatiever dan wat men in de afgelopen vijf jaar heeft meegemaakt. Wellicht dat dit voor een deel voortvloeit uit de grote onzekerheid bij bedrijven over de vraag wat de toekomstige milieuwetgeving gaat brengen. Men houdt blijkbaar met het ergste rekening.
Aanbevelingen
Op grond van de resultaten van het onderzoek, zijn de volgende aanbevelingen voor de overheid (in casu het Ministerie van VROM) geformuleerd.
Aanbeveling 1:
De overheid kan het gebruik van meer duurzame en meer milieuvriendelijke bouwproducten beïnvloeden via enerzijds architecten en opdrachtgevers (vraag-zijde) en anderzijds grondstofproducenten en toeleveringsindustrieën (aanbod-zijde ). Via een convenant tussen enerzijds de overheid enerzijds en anderzijds architecten, eventueel belangrijke categorieën van opdrachtgevers en toeleve-ringsproducenten, moet worden gestreefd naar een lijst van concrete alternatieve producten die in de komende vijf jaar beschikbaar zijn c.q. gevraagd gaan worden. De benadering van deze twee verschillende kanalen moet zodanig op elkaar aansluiten, dat een synergetisch effect. ontstaat. De aanbieders kunnen zich verzekeren van een verschuivende vraag, de vragers moeten verzekerd zijn van een voldoende aanbod.
Aanbeveling 2:
Het gescheiden verzamelen van bouw- en sloopafval gebeurt in steeds grotere mate. Sloopbedrijven zijn zich steeds meer aan het aanpassen aan deze groei-markt. Op dit vlak dient een goede afstemming tot stand te worden gebracht tussen enerzijds de aanbieders van puin en sloopafval (sloopbedrijven) en de afnemers hiervan (zoals de steen-, grit- en krijtmalerijen). Een gezamenlijk en samenhangend convenant tussen overheid enerzijds en aanbieders en verwerkers van bouw- en sloopafval anderzijds kan hier een nuttige funktie vervullen. Aanbeveling 3:
De vrijwillige aandacht van zowel aanbieders als verwerkers met betrekking tot de milieuaspecten van bouw- en sloopafval, is groot. Het overheidsbeleid kan zich op dit punt verder inspannen om dit onderdeel van het integraal keten-beheer tot een succes te laten worden. Omstandigheden die deze verdere ontwikkeling lijken te vertragen, dienen weggenomen te worden. Men denke dan bijvoorbeeld aan eenduidige stortpremies voor dit type afval en eventuele verhoging van stortpremies, zodat hergebruik verder kan worden gestimuleerd. Aanbeveling 4:
Een belangrijk punt van aandacht voor de overheid dienen de door bedrijven te verwachten negatieve gevolgen voor de bedrijfsvoering te zijn. Stijgende kosten en dalende bedrijfsresultaten worden in overwegende mate door de geënquê-teerde bedrijven verwacht. De opbrengsten worden verwacht gelijk te blijven. Bij stijgende kosten is dit alleen maar mogelijk indien de afzetprijs kan stijgen of indien door middel van investeringen in nieuwe technologie, de produktiviteit kan worden verhoogd.
Op dit punt zal de overheid, bijvoorbeeld in relatie tot het Milieuberaad Bouw, een belangrijke vinger aan de pols moeten houden. Bedrijven zullen worden geconfronteerd met nieuwe omstandigheden en situaties, die men van te voren slecht kan overzien. Overheidsingrijpen door middel van subsidies, heffingen en wettelijke bepalingen dient adequaat en tijdig te gebeuren, om knelpunten te voorkomen. Oneerlijke concurrentie tussen vuile (goedkope) bedrijven en 5
schone (dure) bedrijven dient door duidelijke normstelling en regelgeving te worden voorkomen.
Aanbeveling 5:
De actoren in de bouwcyclus vormen een heterogene groep. Ook binnen subgroepen als bouwbedrijven en toeleveringsindustrieën, doen zich grote verschillen voor naar mogelijkheden en bereidheid tot het nemen van eigen initiatieven. Ook de knelpunten kunnen zeer verschillend zijn. Bij het afsluiten van convenanten door de overheid, zal hiermee terdege rekening moeten worden gehouden. "Convenanten op maat" zal hier het streven moeten zijn, gericht op specifieke type van bedrijven, producten, grondstoffen e.d. Tevens kan hierbij worden gewezen op de samenhang van afspraken tussen enerzijds vragers en aanbieders van producten en grondstoffen (zie aanbeveling 1 en 2).
1
INLEIDING
1.1 Inleiding
In het Nationaal Milieubeleidsplan (NMP) hanteert de overheid een doelgroe-penbenadering. Eén van de expliciet genoemde doelgroepen betreft de bouwnij-verheid. Nu is de bouwnijverheid een veelomvattende term. Niet alleen de uitvoerende bouwbedrijven vallen hieronder, ook tal van andere bedrijven die direct of indirect een relatie met de bouwnijverheid hebben kunnen hiertoe worden gerekend. Men denke bijvoorbeeld aan tal van toeleveringsindustrieën.
Dit maakt een enkelvoudige benadering van de bouwnijverheid moeilijk zoniet onmogelijk. De vraag die opkomt is, welk type instrument dient te worden gebruikt bij het sturen en/ of beïnvloeden van bepaalde typen van bedrijven. De doelstelling van het onderhavige onderzoek is het geven van een antwoord op deze vraag voor wat betreft het gebruik en de toepassing van bouwproduk-ten. De milieu-invalshoek is daarbij het duurzaam bouwen. Gekozen is voor een
breed en verkennend onderzoek onder zes typen van bedrijven.
1.2 Probleemstelling
De probleemstelling van dit onderzoek spitst zich toe op de volgende inhoude-lijke vragen:
1. Welke verschuivingen zijn waar te nemen in het gebruik van specifieke bouwmaterialen en bouwproducten in het bouwproductieproces als gevolg van milieu-aspecten?
2. In welke mate is hierbij sprake van marktfactoren en in welke mate van overheidsbeïnvloeding?
3. In welke toeleveringsindustrieën zijn er goede aangrijpingspunten voor de toekomstige effectuering van het milieubeleid?
In het onderzoek staan bouwproducten centraal. Vanwege de grote verscheiden
-heid aan bouwprodukten, diende een keuze te worden gemaakt. Deze keuze is gemaakt op grond van drie belangrijke milieu-aspecten.
De begrippen milieubeleid en milieu-aspecten in de probleemstelling dienen gelezen te worden als 'milieubewust of duurzaam gebruik van bouwproducten', waarbij onder bouwproducten mede wordt verstaan: grondstoffen, bouwmateria-len en bouw- en sloopafval. Bouwtechnieken komen in het onderzoek alleen in
algemene zin ter sprake.
De beantwoording van de onderzoeksvragen, vindt plaats door middel van een enquête onder relevante bedrijven.
1.3 Inhoud van het rapport
Het rapport is als volgt opgebouwd. In hoofdstuk 2 wordt het onderzoeksveld
afgebakend. Het vertrekpunt van het onderzoek vormt het duurzaam gebruik van bouwproducten. De uitgangspunten voor het (toekomstig) milieubeleid met
betrekking tot de bouw, worden besproken aan de hand van het NMP( +) en de
commentaren die daarop van diverse zijden zijn gegeven.
Voor de effectuering van het duurzaam bouwen, is de overheid afhankelijk van initiatieven van het bedrijfsleven. De overheid kan deze initiatieven echter ook stimuleren en sturen door het inzetten van verschillende instrumenten. De mogelijkheden die hiertoe ter beschikking van de overheid staan, worden in dit hoofdstuk eveneens besproken.
In hoofdstuk 3 staat de keuze van de te enquêteren bedrijven centraal. De keuze voor deze typen van bedrijven en bouwproducten is ingegeven door drie relevante milieu-criteria uit het Nationaal Milieubeleidsplan:
- de mate van uitputting van eindige grondstoffen; - de mogelijkheden tot hergebruik;
- de gezondheid en veiligheid.
De volgende zes typen van bedrijven uit de bouwcyclus zijn gekozen met behulp
van bovenstaande milieu-criteria. Hierop zal het onderzoek zich richten in de
vorm van een verkennende enquête:
a. winning en verwerking van eindige grondstoffen;
b. fabricage van bouwproducten, waarin eindige grondstoffen en reststoffen verwerkt worden;
c. architectenbureaus; d. aannemingsbedrijven; e. sloopbedrijven;
f. verwerkingsbedrijven van bouw- en sloopafval.
In hoofdstuk 4 staat de formulering van hypothesen centraal, die met behulp van de verkennende enquête zullen worden getoetst. Daarbij wordt het bouwcyclus streefmodel als conceptueel kader gebruikt.
In de hoofdstukken 5 en 6 worden de resultaten gepresenteerd van de enquête en afgezet tegen de in hoofdstuk 4 afgeleide hypothesen.
In hoofdstuk 5 wordt ingegaan op de relatie tussen milieuvoorschriften en het gebruik van specifieke bouwproducten. Per type product is nagegaan in hoeverre bepaalde milieuvoorschriften het gebruik ervan in de afgelopen vijf jaar hebben beïnvloed. Tevens wordt aangegeven welke substituties hebben plaatsgevonden tussen verschillende bouwproducten als gevolg van duurzaam bouwen in de afgelopen vijf jaar. Deze analyse is, in plaats van per type bedrijf, uitgevoerd op het niveau van de hele doelgroep bouw, waardoor een indicatie wordt verkregen van substituties in het gebruik van bouwproducten in de hele bouw.
Hoofdstuk 6 gaat in op de relatie milieu, gebruik van bouwproducten en de gevolgen voor de onderscheiden typen van bedrijven. Nagegaan is in hoeverre de milieuvoorschriften invloed doen gelden op aspecten van de bedrijfsvoering. Tevens is onderzocht welke verwachtingen de bedrijven op dit punt hebben voor de nabije toekomst, als gevolg van nieuwe (aangekondigde) voorschriften. Daarbij komen ook eigen initiatieven van de bedrijven aan bod ten behoeve van een duurzaam gebruik van bouwproducten en eventuele andere relevante milieu-initiatieven. Dit laatste punt geeft de mogelijkheid aanbevelingen te formuleren met betrekking tot het aangrijpen van het overheidsbeleid.
Deze aanbevelingen komen expliciet aan de orde in hoofdstuk 7. Ingegeaan wordt op aanbevelingen die kunnen bijdragen aan een duurzaam gebruik van bouwproducten en duurzaam bouwen. Deze aanbevelingen zijn met name gericht op de Rijksoverheid.
In bijlage 3 is de gebruikte enquêtelijst opgenomen van het onderzoek. In bijlage 1 is beschreven hoe binnen elk type bedrijf een nadere selectie is gemaakt om tot een relevante populatie van bedrijven te komen, waaraan de enquêtevragen zijn gezonden. In bijlage 2 is, voor zover mogelijk, nagegaan of de binnengekomen enquêtes geen vertekend beeld geven van de populatie waarvan deze een representatief beeld moeten geven.
2
DUURZAAM BOUWEN: OVERHEIDSBELEID EN
MARKTFACTOREN
2.1 Inleiding
In dit hoofdstuk wordt het onderzoeksveld afgebakend, waarop de analyse zich zal richten. Dit betreft de uitgangspunten van het milieubeleid met betrekking tot de bouwen de instrumenten die daarbij de overheid ter sturing en beïnvloe-ding ter beschikking staan.
Het uitgangspunt van het milieubeleid in relatie tot de bouw is, dat de partijen in het bouwproces op een milieubewuste wijze bouwwerken tot stand dienen te brengen. De aandacht voor het milieu in het bouwen is voor het eerst verwoord in het Nationaal Milieubeleidsplan (NMP). Wat we onder duurzaam bouwen verstaan, wordt nader toegelicht in paragraaf 2.2. Het is zinvol om in aansluiting hierop de commentaren op het NMP te bespreken. In paragraaf 2.3 komen de commentaren van de SER, de RA VO en het A VBB aan de orde.
In paragraaf 2.4 wordt nader ingegaan op de beleidsinstrumenten die de overheid kan hanteren. Ten behoeve van het milieubeleid staan de overheid de volgende instrumenten ter beschikking: het opleggen van normèn en verboden, het geven van subsidies en het toepassen van heffmgen op producten en productieprocessen en tenslotte het maken van afspraken met bedrijven via zogenaamde convenanten. Het milieubeleid krijgt in de praktijk gestalte door nieuwe of soms herontdekte technologische ontwikkelingen, die milieuvriendelijk produceren mogelijk maken, of milieuvriendelijke producten opleveren als alternatief voor milieuschadelijke producten. In paragraaf 2.5 komen de moge-lijkheden voor het voeren van een eigen milieubeleid door bedrijven aan de orde.
Paragraaf 2.6 tenslotte geeft een slotbeschouwing.
2.2 Beleidsvoornemens inzake duurzaam bouwen
In deze paragraaf geven we aan wat het begrip duurzaam bouwen inhoudt en wat het belang van de milieuproblematiek is. We gaan daarbij uit van de
beleidsnota's van het rijk: het Nationaal Milieubeleidsplan (NMP), het Nationaal Milieubeleidsplan-plus (NMP
+ )
en de rapportage Duurzaam Bouwen.Het Nationaal Milieubeleidsplan
In het Nationaal Milieubeleidsplan, dat voor de ontwikkeling van het milieube-leid van wezenlijk belang is, wordt de hoofddoelstelling van het milieubemilieube-leid verwoord. Het NMP formuleert deze hoofddoelstelling, in navolging van het rapport van de commissie-Brundtland ('Our common future', 1987), als het realiseren van een duurzame ontwikkeling. Dat is een ontwikkeling die voorziet in de behoeften van de huidige generatie, zonder daarmee voor toekomstige generaties de mogelijkheden in gevaar te brengen om ook in hun behoeften te voorzien (Nijpels, 1989, p. 42). Duurzame ontwikkeling betekent dat er een optimum moet worden gezocht tussen wensen in verband met natuur en milieu en wensen voor de sociaal-economische ontwikkeling met het oog op de volgende generaties. Milieuproblemen moeten niet worden afgewenteld naar andere gebieden of schaalniveaus of naar toekomstige generaties. Elke generatie dient in principe een goede milieukwaliteit achter te laten en geen negatieve 'milieu-erfenis'. Bestaande milieuproblemen moeten derhalve binnen een termijn van een generatie (20 à 25 jaar) worden opgelost en er moet worden voorkomen dat nieuwe milieuproblemen ontstaan. Tevens moet de huidige generatie de milieu-erfenissen uit het verleden tot aanvaardbare proporties terugdringen (Nijpels, 1989, p. 74-75).
De duurzame ontwikkeling wordt bewerkstelligd door het effectueren van drie strategieën: integraal ketenbeheer, energie-extensivering en kwaliteitsbevorde-ring. Daarbij worden de uiteindelijke consequenties van een duurzame ontwikke-ling aangegeven. Deze zullen binnen een generatie echter nog niet worden bereikt (Nijpels, 1989, p. 84). Deze drie strategieën kunnen als volgt nader worden toegelicht.
Integraal ketenbeheer houdt in dat de stofkringlopen zoveel mogelijk gesloten worden. Rest-emissies en rest-afvalstromen moeten binnen aanvaardbare grenzen blijven. De keten van grondstof - productieproces - product - afval en emissies moet daarvoor integraal beschouwd worden. Men streeft een besparing na van tientallen procenten op het gebruik van grondstoffen in 2010 door beter gebruik te maken van afvalstoffen (hergebruik in het economisch systeem) en een zuiniger gebruik van grondstoffen uit het ecologisch systeem ten behoeve van het economisch systeem. Vernieuwbare grondstoffen (hout en landbouwpro-ducten) dienen in 2010 in principe duurzaam gebruikt te worden via herstel van het ecologisch systeem. Uiteindelijk betekent een duurzame ontwikkeling dat alle afvalstoffen grondstoffen zijn en dat alle rest-emissies ruim binnen de milieukwaliteitseisen blijven.
Energie-extensivering betekent dat het totale energie-verbruik uit eindige grondstoffen verminderd wordt en wel door: een verhoging van de efficiency met tientallen procenten, het optimaal inzetten van duurzame energie-bronnen (energie uit niet-eindige voorraden) en het verminderen van de be-12
hoef te aan fossiele energiebronnen. Ten aanzien van dit laatste punt is een besparing voorzien van tientallen procenten rond 2010. Om dit te bereiken is een wijziging nodig van het productie- en consumptiepatroon en voortgaande technologische ontwikkeling. Het uiteindelijke doel van een duurzame ontwikke-ling is om niet meer energie te verbruiken dan via het zonlicht kan worden gewonnen.
Onder kwaliteitsbevordering wordt verstaan: een toename van de kwaliteit van grondstoffen, producten, productieprocessen, afvalstromen en emissies naar het milieu. Bij producten spreken we van een hoge kwaliteit, indien een product langdurig in een behoefte kan voorzien, repareerbaar is en geschikt is voor hergebruik (nieuwe grondstof). Het streven is gericht op een verdubbeling in 2010 van de tijd dat grondstoffen, kapitaalgoederen en producten in de economi-sche productie- en consumptiecyclus verblijven en op producten van hoge kwaliteit. De uiteindelijke consequentie van een duurzame ontwikkeling is dat de kwaliteit van de productieprocessen, producten en afval zodanig zal zijn, dat aan de doelen van energie-extensivering en ketenbeheer kan worden voldaan, en dat de milieukwaliteit een goede gezondheid en een ontwikkeling van de economie mogelijk maakt.
Bij het sturen en beïnvloeden via het milieubeleid, hanteert de overheid een doelgroepenbenadering. Deze benadering houdt in dat de overheid met om-schreven doelgroepen overleg voert over de maatregelen en dat de doelgroepen zelf bepaalde acties moeten ondernemen. Eén van de doelgroepen is de bouw. In de bouw zijn namelijk op korte termijn structurele milieu-maatregelen mogelijk, zonder grote effecten voor de concurrentiepositie van het Nederlandse bedrijfsleven (Nijpels, 1989, p. 115). Om het overleg met de doelgroep bouw gestalte te geven, functioneert inmiddels het Milieuberaad Bouw. In dit beraad hebben bestuurlijke vertegenwoordigers van voor het milieubeleid in de bouw relevante organisaties zitting.
In het kader van het NMP zijn de doelstellingen van de doelgroep bouw woord. Deze doelstellingen hebben betrekking op de nieuwbouw en de ver-nieuwbouw, op woningen en op utiliteitsbouw, op het bouwen zelf en op het beheren. Van de doelgroep bouw wordt een bijdrage verwacht op de volgende punten (Nijpels, 1989, p. 216):
a. het in alle fasen van het bouwproces expliciet aandacht besteden aan de milieuconsequenties van bouwmethoden en -producten;
b. het verminderen van het gebruik van eindige natuurlijke grondstoffen en het leveren van een bijdrage aan het duurzaam gebruik van tropisch bos;
c. verdubbeling van het hergebruik van bouw- en sloopafval van 3 miljoen ton in 1986 tot 6 miljoen ton in 2000 en verhoging van de hergebruikswaarde van materialen;
d. vervanging van materialen waarvan winning, gebruik en/of afvalstadium tot ernstige milieugevolgen leidt;
e. het bereiken van een zodanige kwaliteit dat risicogrenswaarden in het binnenmilieu niet worden overschreden;
f. een extra besparing van energie van 25 procent in 2000 in de ruimtever-warming van gebouwen.
Eveneens in het kader van het NMP worden van de doelgroep bouw zelf de volgende
acties
verwacht ter verwezenlijking van deze doelstellingen (Nijpels, 1989, p. 216):g. voor 1992 wordt in de bouwkundige opleidingen de aandacht voor milieu-bewust en duurzaam bouwen vergroot;
h. vanaf 1992 wordt bij het opleveren van gebouwen informatie over milieu-aspecten van de bouw, van de bouwmaterialen, van het gebruik en beheer en van de eventuele sloop verstrekt;
i. vanaf 1992 worden aan en via de doe-het-zelf branche alleen milieuvrien-delijke producten geleverd;
j. er wordt aan de consument of afnemer vergelijkende productinformatie verstrekt;
k. afvalpreventie wordt verbeterd door onder andere nauwkeuriger maatvoering; 1. bouw- en sloopafval wordt verzameld ten behoeve van verwerking of
her-gebruik; chemisch afval wordt tijdens de bouw gescheiden ingezameld; m. bij nieuwbouw en renovatie zal de woonomgeving uitdrukkelijk in de plannen
worden betrokken (verkeer, hoogwaardig groen). De kosten van verkeersvoor-zieningen worden in bestemmingsplannen afzonderlijk aangegeven;
n. de organisaties van stedebouwkundigen en planologen vormen samenwer-kingsverbanden met organisaties op het gebied van stedelijk milieu- en groenbeheer om tezamen inhoud te geven aan duurzame stedebouw;
o. bij de bouwvoorbereiding worden naast de stichtingskosten ook de onder-houds- en exploitatiekosten in beschouwing genomen, waaronder ook de kosten ter voorkoming van milieubelasting.
Omdat in dit onderzoek de bouwproducten centraal staan, zijn vooral de doelstellingen a tot en met e, alsmede de acties g tot en met I, van belang. De overige doelstellingen (f) en acties (m, n en 0) zullen we hier verder buiten beschouwing laten.
Ook de overheid zelf zal acties ondernemen ten aanzien van de bouw. Het project Duurzaam Bouwen is in het kader van dit onderzoek een belangrijke actie. In het vervolg van dit rapport zal hieraan apart aandacht worden besteed. Het doel van dit project is om een versterkte doorwerking van de milieudoelstel-ling in het beleid met betrekking tot de bouwen de bouwlokatie te bereiken. Verder streeft de overheid in samenwerking met de branche vóór 1994 met betrekking tot een aantal bouwmaterialen een milieumaat te hebben ontwikkeld, waarmee de bouwer en de afnemer zich een oordeel over de milieu-aspecten van producten en materialen kunnen vormen.
14
Het Nationaal Milieubeleidsplan-plus
Het Nationaal Milieubeleidsplan-plus (NMP + ) is bedoeld om een versnelde doorwerking van de milieudoelstellingen in het beleid met betrekking tot het milieu te bereiken. In de Regeringsverklaring van het kabinet Lubbers-Kok is aangegeven dat het milieubeleid op de volgende onderdelen aangescherpt moet worden (Alders, 1990, p. 5):
- het terugdringen van de uitstoot van kooldioxide; - het aanscherpen van het verzuringsbeleid;
- het intensiveren van beleid ten behoeve van de bescherming en ontwikkeling van de natuur;
- het beheersen van de gehele afvalketen, ook gezien in relatie met het produc-tenbeleid;
- de sanering van bodems en waterbodems; - het energiebesparingsbeleid.
Gezien de invalshoek van het onderhavige onderzoek, de bouwproducten, is van bovenstaande onderdelen van beleidsintensivering voornamelijk het beheersen van de gehele afvalketen en het productenbeleid van belang, ofwel afvalpreven-tie en hergebruik (zie Alders, 1990, p. 7). Met betrekking tot het beheersen van de afvalketen, heeft men de volgende doelstelling voor ogen (Alders, 1990, p. 31): "Door intensivering van preventie (minder grondstofverbruik) en van hergebruik en nuttige toepassingen, zal een afname van te storten en te verbran-den afval van 20 miljoen ton tot 12 miljoen ton per jaar resulteren. De hoeveel-heid te storten afval neemt daarbij af van 17 naar 5 miljoen ton". Deze getallen gelden overigens voor de totale afvalstroom. Welk aandeel het bouw- en sloopafval hierin heeft, is onbekend.
Met betrekking tot het productenbeleid streeft men naar "Een zo optimaal en selectief mogelijk gebruik van (niet vervangbare) grondstoffen, een zo gering mogelijk verbruik van energie in de gehele produktkringloop, een kwaliteit van produkten die leidt tot innovatie op het punt van een lange levensduur en een grote repareerbaarheid, en een beperking van emissies en afvalstromen tot een aanvaardbaar niveau gedurende de gehele produktielevensloop" (Alders, 1990, p.37).
In het NMP + wordt ten aanzien van de bouw vermeld dat inmiddels de volgende zaken worden aangepakt (Alders, 1990, p. 64). Voor het gebruik van primaire eindige grondstoffen in de bouw, in het bijzonder de bulkgrondstoffen, wordt een beleidsscenario opgesteld waarin de maatregelen worden opgenomen die moeten leiden tot het verdubbelen van het gebruik van secundaire grond-stoffen en tot het gebruik van industriële restgrond-stoffen. Het gebruik van (niet-tropisch) hout wordt gestimuleerd. Tevens wordt gewerkt aan een actieprogram-ma Gebouwen en binnenmilieu. In het Bouwbesluit zullen, waar de systeactieprogram-matiek dat toelaat, mogelijkheden worden benut om Duurzaam Bouwen te bevorderen.
Het project Duurzaam Bouwen
Het project Duurzaam Bouwen (DUBO) is één van de belangrijke overheids-acties uit het NMP. Het staat voor een versterkte doorwerking van de milieu-doelstellingen in het beleid voor de bouwen de bouwlocaties. In het project gaat het erom te bereiken dat de gezondheids- en milieu-effecten als gevolg van het bouwen, de gebouwen en de gebouwde omgeving veel geringer zijn dan thans het geval is. Daarbij was de vraag wat het Ministerie van VROM zelf kan gaan doen, gegeven de belangrijke positie die zij binnen de bouw inneemt. Als bijlage van het NMP+ is de rapportage van DUBO verschenen (Heerma, 1990).
In deze rapportage wordt verslag gedaan van een verdere inhoudelijke invulling van het begrip duurzaam bouwen (via de strategieën integraal ketenbeheer, energie-extensivering en kwaliteitsbevordering) en wordt melding gemaakt van het op gang brengen van een aantal acties die het begin vormen van duurzaam bouwen (zie Heerma, 1990, p. 15-21).
2.3 Commentaren op het Nationaal Milieubeleidsplan
De basis voor het milieubeleid is gelegd met het NMP. Diverse organisaties hebben gereageerd op deze belangrijke beleidsnota. In deze paragraaf analyse-ren we de commentaanalyse-ren van de volgende organisaties op het NMP: de Sociaal-Economische Raad (paragraaf 2.3.1), de Raad voor de Volkshuisvesting (para-graaf 2.3.2) en het Algemeen Verbond Bouwbedrijf (para(para-graaf 2.3.3). In paragraaf 2.3.4 worden deze commentaren samengevat.
2.3.1 Advies van de Sociaal-Economische Raad over het Nationaal Milieube-leidsplan
De Sociaal-Economische Raad is een adviesorgaan ten behoeve van de regering en is samengesteld uit vertegenwoordigers van ondernemers en werknemers en onafhankelijke deskundigen. De SER heeft op een aantal punten expliciet gereageerd op het NMP. Deze reacties hebben betrekking op:
1. het oordeel van de raad over de conclusies die het NMP trekt uit de door het CPB doorgerekende maatregelenscenario's en over de wijze waarop de economische onzekerheden in het milieubeleid gereduceerd kunnen worden; 2. de opvatting van de raad over de NMP-strategie;
3. het oordeel van de raad over de verdeling van de kosten over de verschil-lende doelgroepen;
4. het doen van voorstellen om het gevaar van afwenteling van hogere milieu-kosten naar de verre toekomst tegen te gaan.
De reactie van de SER wordt nu aan de hand van deze vier punten nader toegelicht (ontleend aan SER, 1989b).
Ad 1.
De SER is van mening dat het sociaal-economische beleid gericht moet zijn op het streven naar een duurzame ontwikkeling, zowel tijdens een economische groei als in een situatie van 'onverhoopt tegenvallende economische groei'. De raad stelt een structurele aanpassing van productie en consumptie voor als beleid ter realisatie van een duurzame ontwikkeling. Een beleid gericht op structurele brongerichte aanpassing biedt de meeste zekerheid voor het milieu en zal uiteindelijk goedkoper zijn dan een beleid dat gericht is op toegevoegde, emissiegerichte technologie. Een structurele aanpak is vanuit macro-economisch oogpunt niet onmogelijk gezien de doorberekening van de verschillende milieu-scenario's door het CPB.
De raad kiest daarbij voor een taakstellend milieubeleid. De overheid moet in dat kader overleg voeren met het bedrijfsleven en andere betrokkenen over de mogelijkheden om de gewenste milieukwaliteit te bereiken en de daartoe benodigde beleidsmaatregelen.
De raad is het met het NMP eens dat op korte termijn structurele maatregelen kunnen worden genomen in sectoren die maar beperkt worden beïnvloed door concurrentie vanuit het buitenland. Met name wordt de doelgroep bouw genoemd.
Ad 2.
De strategie van het NMP moet volgens de raad op de volgende drie punten nog meer worden uitgewerkt in concrete maatregelen. De belangrijkste invulling van de NMP-strategie is volgens de raad gelegen in een krachtige ontwikkeling van het Europees milieubeleid, in verband met het handhaven van de concur-rentiepositie van Nederlandse bedrijven. Als tweede punt moet de technologi-sche milieu-vriendelijke innovatie worden bevorderd door voortschrijdende normstelling. Ten derde is er een gedragsverandering noodzakelijk van burgers en bedrijven, waardoor substitutieprocessen plaatsvinden. Belangrijk hierbij is, vanuit het oogpunt van rechtvaardigheid, een consequente toepassing van het principe 'de vervuiler betaalt', in de vorm van financiële prikkels, normstelling, ge- en verboden. De straffen en sancties moeten overeenstemmen met de ernst van de milieuproblemen in ons land.
Ad 3.
De raad geeft in zijn advies geen oordeel over de kostenverdeling per doelgroep zoals neergelegd in het NMP. Verder concludeert hij dat, gelet op aanvullende berekeningen van het CPB en het feit dat door gedragsaanpassing een deel van de NMP-kosten te ontlopen zijn, er nu geen aanwijzingen zijn dat de uiteinde-lijke kostenverdeling voor bedrijven en huishoudingen onrechtvaardig is. Nader onderzoek is echter gewenst. Volgens de raad is er in de NMP-maatregelen in het algemeen een discrepantie tussen heffingen en de aanwending. Met name de heffingen in het kader van de WABM (Wet Algemene Bepalingen Milieuhy-giëne) en bepaalde sectorheffingen worden vanuit het oogpunt 'de vervuiler betaalt' teveel toegepast. Over de bijdrage van de overheid zelf blijft
lijkheid bestaan. De raad doet geen uitspraak over de specifieke doelstellingen en acties ten aanzien van de diverse doelgroepen.
Ad 4.
De raad stelt dat milieukosten in prijzen dienen te worden doorberekend, zowel voor producenten als voor afnemers. De loonvorming kan op een verantwoorde wijze tot stand worden gebracht, omdat de sociale partners beschikken over prijsindexcijfers van de gezinsconsumptie exclusief milieuheffingen. Dit betekent dat, wil het instrument milieuheffing effectief blijven, de lonen niet mee mogen stijgen met de heffingen. Voor wat betreft het afwentelen naar de toekomst, onderschrijft de raad volledig de stelling van het NMP: 'Elke generatie dient in beginsel een goede milieukwaliteit achter te laten en geen negatieve milieu-erfenis'. Daartoe dienen de drie bovengenoemde punten, voor het milieubeleid van strategisch belang, te worden gevolgd.
2.3.2 Advies van de Raad voor de Volkhuisvesting over het Nationaal Milieube-leidsplan
Het advies van de Raad voor de Volkshuisvesting over het NMP gaat specifiek in op het gestelde in het NMP voor zover dat de volkshuisvesting raakt. De raad richt zich bij zijn advies dan ook op 'de doelgroepen binnen het aandachtgebied bouwen, beheren en wonen' in plaats van 'de doelgroep bouw' in het NMP. Een van de doelgroepen is de woonconsument. Het advies is te lezen met inacht-neming van het feit dat juist de woonconsument weinig invloed kan uitoefenen op het bouwproduct en de bouwmaterialen, terwijl hij wel geconfronteerd wordt met de uiteindelijke resultaten. Het volgende is ontleend aan het advies van de raad (RA VO, 1989).
De raad spreekt zijn waardering uit over het feit dat in het NMP voor het eerst de milieuproblemen, die zich op verschillende schaalniveaus voordoen, uitge-breid zijn beschreven en in onderlinge samenhang geanalyseerd. De eerste, zij het nog voorzichtige, stappen naar een duurzame ontwikkeling zijn hiermee gezet. Hij is echter van mening dat er beleidsvoorstellen moeten komen die verder moeten reiken dan thans in het NMP wordt voorgesteld (RA VO, 1989,
p.3).
De raad kan de voorgestane doelstellingen ten aanzien van het aandachtsgebied bouwen, beheren en wonen in algemene zin onderschrijven. (Deze doelstellingen zijn hiervoor in paragraaf 2.2 genoemd.) Het beroep dat op de bouwwereld wordt gedaan, wordt overigens nogal vrijblijvend geformuleerd met de woorden 'een bijdrage wordt verwacht' (RA VO, 1989, p. 5). De raad is van mening dat de voorgestane extra besparing aan energie in de ruimteverwarming van
\ gebouwen en de beoogde verdubbeling van het hergebruik van bouw- en sloopafval belangrijke doelstellingen zijn op het gebied van bouwen en milieu. Deze doelstellingen zijn dan ook concreet geformuleerd; de overige doelstellin-gen zijn slechts in vage termen omschreven. De raad pleit voor een duidelijke prioriteitstelling van de voorgestane doelstellingen (RA VO, 1989, p. 6).
Evenals de doelstellingen zijn ook de acties, die van de doelgroepen binnen het aandachtsgebied worden verwacht, nogal vrijblijvend geformuleerd. (Deze acties uit het NMP zijn hierboven in paragraaf 2.2 weergegeven.) De raad verwacht niet dat de betrokken partijen op eigen initiatief voldoende activiteiten zullen ontplooien, maar dat de overheid gebruik zal moeten maken van aanmoediging aan de ene kant (financiële beloning) en ontmoediging aan de andere kant (heffing). Daarbij ondersteunt de raad voorlopig het uitgangspunt 'de vervuiler betaalt' (RA VO, 1989, p. 6-7). Milieuschadelijke bouwproducten en processen moeten volgens de raad verboden worden, indien er milieuvriendelijke alterna-tieven voorhanden zijn (RA VO, 1989, p. 8). Voorts moeten volgens de raad de financiële gevolgen van de maatregelen (doelstellingen en acties) voor de diverse betrokkenen duidelijk gemaakt worden. Tevens moet bekeken worden welke maatregelen haalbaar zijn op de korte en welke op de lange termijn (RA VO, 1989, p.4-7).
De raad komt tot onder andere de volgende aanbevelingen:
- een milieukeur voor bouwproducten dient met voortvarendheid te worden ontwikkeld (vergelijkbaar met de bijsluiter bij medicijnen);
de overheid zal stoffen moeten verbieden, die duidelijk schadelijk zijn voor het milieu (bijvoorbeeld spuitbussen PUR-schuim);
de overheid dient te bevorderen dat op de bouwplaats een gescheiden inzameling van bouw- en sloopafval plaatsvindt. Chemisch afval moet onder de werkingssfeer van de Wet chemische afvalstoffen worden gebracht;
er zal een prestatie-eis moeten worden gedefinieerd voor het energieverbruik per nieuwbouwwoning. Als indicatie kan worden gedacht aan 800 à 1000 m3
gasverbruik per nieuwbouwwoning per jaar. Voor de na-isolatie van bestaande woningen is een veel hoger bedrag nodig dan de 70 miljoen gulden uit het NMP.
2.3.3 Commentaar van het Algemeen Verbond Bouwbedrijf op het Nationaal Milieubeleidsplan
Het Algemeen Verbond Bouwbedrijf heeft in een artikel, getiteld 'NMP - de bouw denkt mee!', gereageerd op het Nationaal Milieubeleidsplan (A VBB, 1989). Het commentaar uit dit artikel wordt hier kort weergegeven.
Het NMP verschaft volgens het A VBB geen duidelijkheid in hoeverre de te treffen maatregelen bijdragen aan de oplossing van de problemen. De financie-ring is niet geregeld. Niet zeker is of de genoemde budgetten voor het milieube-leid daadwerkelijk ter beschikking komen.
Voor wat de bouw betreft zijn er de volgende vragen. Welke bouwopgave kan er verwacht worden als gevolg van het milieubeleid en in welke sectoren? Het NMP geeft een lagere schatting dan het rapport van Tebodin ('De bouwmilieu-markt een groeibouwmilieu-markt voor de bouw'). Verder is onduidelijk hoe de in het NMP genoemde extra kosten voor de bouw in 1990 van f 300 miljoen per jaar zich zullen manifesteren.
Het NMP spreekt van aanscherping van de regelgeving. De regelgeving met betrekking tot het bouwproces zal echter wel eenduidig en consistent moeten zijn en aansluiten bij bestaande bouwtechnische regelgeving. Ook de regelgeving inzake bouwstoffen en bouwproducten zal eenduidig moeten zijn; dit is van levensbelang voor bouwbedrijven.
De voorgestelde samenwerkingsverbanden van de bouw met de overheid worden van grote waarde geacht voor oplossingen voor milieuproblemen. Daarvoor wordt in het NMP overleg voorgesteld. Het A VBB vindt het noodzakelijk dat de bouw als aparte doelgroep in het NMP wordt genoemd. Het milieubeleid leidt immers tot extra vraag naar bouwproductie en bouwdiensten. Ook aan de aanbodzijde van de bouwmarkt kan de bouw een grote bijdrage leveren aan het milieubeleid. Het A VBB staat dus klaar voor het milieu-overleg met de over-heid.
2.3.4 Samenvatting commentaren op het Nationaal Milieubeleidsplan
Uit de reacties komt naar voren dat de doelstellingen uit het NMP in brede zin worden gesteund. De SER en de RA VO zijn het eens met het NMP dat het beleid moet zijn gericht op een duurzame ontwikkeling van het milieu, waarbij de SER van mening is dat dit beleid ook in een economisch minder gunstige situatie doorgevoerd moet worden. Het A VBB geeft geen expliciet standpunt ten aanzien van het beleid gericht op een duurzame ontwikkeling. Deze organisatie ondersteunt het milieubeleid in die zin dat de doelgroep bouw hieraan een bijdrage kan leveren.
De SER vindt dat de doelgroep bouw bij uitstek geschikt is om milieumaatrege-lente treffen, vanwege de beperkte concurrentie uit het buitenland. Verder doet hij geen uitspraak over de doelstellingen en de acties voor de doelgroep bouw. Volgens de RA VO zijn de doelstellingen voor de doelgroep bouw - die men overigens wel steunt - te vrijblijvend en zijn hierbinnen geen prioriteiten aange-duid. De acties voor de doelgroep bouw zijn te vaag geformuleerd. Het A VBB gaat niet in op de doelstellingen en acties voor de doelgroep bouw. Wel maakt zij duidelijk dat samenwerking met de overheid en betrokkenheid van de bouw bij het milieu-overleg, van groot belang wordt geacht.
2.4 Instrumenten van de overheid ten behoeve van duurzaam bouwen
Ter verwezenlijking van de milieu-doelstellingen, worden eigen acties vanuit de bouw verwacht. Er staan de overheid echter ook instrumenten ter beschikking die kunnen worden aangewend ter sturing en ondersteuning van deze acties. In deze paragraaf geven we in het kort weer welke bestaande overheidsinstru-menten van belang zijn in het kader van duurzaam bouwen (paragraaf 2.4.1) en gaan we tevens in op mogelijke toekomstige overheidsinstrumenten ten behoeve van milieubewust bouwen (paragraaf 2.4.2).
2.4.1 Bestaande overheidsinstrumenten ten behoeve van duurzaam bouwen Voor het milieubewust bouwen is wetgeving van belang die de milieubescher-ming regelt en wetgeving die betrekking heeft op het bouwen. Een opsommilieubescher-ming van wetten ten behoeve van de milieubescherming luidt als volgt (waarbij geen volledigheid is nagestreefd):
- de Hinderwet;
- de Wet Verontreiniging Oppervlaktewateren; - de Wet Luchtverontreiniging;
- de Interimwet Bodemsanering; - de Wet Geluidhinder (WG); - de Ontgrondingenwet;
- de Wet Bodembescherming (WBB), waaronder het ontwerp-Bouwstoffen-besluit bodembescherming;
- de Afvalstoffenwet (A W) en de Wet Chemische Afvalstoffen (WCA);
- het hoofdstuk Afvalstoffen (in voorbereiding) van de Wet Algemene Bepalin-gen Milieuhygiëne (W ABM);
- de Wet Milieugevaarlijke Stoffen (WMS); - de Warenwet;
- de Arbeidsomstandighedenwet, waaronder het Loodbesluit en het Asbest-besluit;
- de Wet op de Collectieve arbeidsovereenkomst, waaronder de CAO-Bouw.
De voor dit onderzoek belangrijkste wetten inzake bouwen en ruimtelijke ordening zijn:
- de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO);
- de nieuwe Woningwet (WW), waaronder het ontwerp-Bouwbesluit; - de Wet op de Stads- en dorpsvernieuwing (WSDV).
In Europees verband zijn op het raakvlak van milieu en bouwen op zijn minst de volgende richtlijnen van belang:
de EG-richtlijn Bouwproducten;
EG-richtlijnen met betrekking tot afvalstoffen, toxische en gevaarllijke stoffen; EG-richtlijnen met betrekking tot geluid;
de EG-richtlijn Milieu-effectbeoordeling;
EG-richtlijnen met betrekking tot verven en verduurzamingsmiddelen;
EG-richtlijnen met betrekking tot veiligheid en gezondheid op het bouwerk met ook gevolgen voor het milieu (bijvoorbeeld een richtlijn over bescher-ming tegen asbest op het werk).
Het is niet uitgesloten dat andere EG-richtlijnen, die relevant zijn voor de relatie tussen milieu en bouwen, belemmeringen kunnen opleveren bij de realisatie van nationale doelstellingen. Hiervoor is nader onderzoek gewenst (zie Sträter, 1990, p. 15).
21
---In het algemeen kan worden gesteld dat de bestaande wet- en regelgeving op milieu-gebied, op enkele uitzonderingen na, geen voorschriften geeft ten aanzien het al dan niet gebruiken van specifieke bouwproducten. Deze uitzondering betreft het werken met lood en asbest. Lood mag volgens het Loodbesluit slechts in bepaalde concentraties verwerkt worden. Crocidoliet (blauw asbest) is volgens het Asbestbesluit ook aan bepaalde concentraties gebonden. Deze stof wordt in de bouw niet meer gebruikt (Ingenieurskrant, 1990). De CAO-Bouw gaat nog verder door vanaf 1 januari 1991 het werken met alle asbestproducten te verbieden (zie ook paragraaf 2.5).
Onder de bovengenoemde wetten is nieuwe wetgeving in ontwikkeling. Voor het onderzoek zijn daarbij met name van belang het ontwerp-Bouwbesluit en het ontwerp-Bouwstoffenbesluit bodembescherming.
In het ontwerp-Bouwbesluit zijn met name de voorschriften voor energiezuinig-heid van te bouwen woningen en woongebouwen van belang. Naar aanleiding van het NMP wil men de warmteweerstand van daken en gevels van nieuwbouw-woningen verhogen van 2,0 naar 2,5 ml
K/W. In zijn functie van milieuminister streefde Nijpels ernaar om deze waarde zelfs te verhogen tot 3,0, op voorwaarde dat dit volgens de resultaten van het project Duurzaam Bouwen economisch of technisch haalbaar wordt geacht (Benko en Mulder, 1989). Hierover heeft de Tweede Kamer nog geen uitspraak gedaan. Een verhoogde warmteweerstand zou uiteindelijk als eis in het Bouwbesluit worden opgenomen. In de praktijk hecht men echter meer waarde aan het jaarlijkse gasverbruik als norm voor energiezuinigheid van een woning; immers de isolatie van daken en gevels zegt nog weinig over het totale energieverbruik van een woning. Dan worden ook maatregelen als het installeren van zonneboilers concurrerend. Het voordeel van een maatregel als het verhogen van de warmte-weerstand is daarentegen dat deze goed past in de bestaande regelgeving (Kuipers, 1990).
Andere voorschriften in het Bouwbesluit voor nieuw te bouwen woningen en woongebouwen, hebben betrekking op veiligheid, gezondheid en bruikbaarheid. Deze voorschriften hebben geen noemenswaardige gevolgen voor de te gebrui-ken bouwproducten.
Van het deel voorschriften van het Bouwbesluit voor bestaande woningen en woongebouwen, waarin geen eisen voor energiezuinigheid zijn opgenomen, mogen geen effecten op het materiaalverbruik worden verwacht.
Het ontwerp-Bouwstoffenbesluit bodembescherming geeft voorschriften voor bouwstoffen, die op of in de bodem worden toegepast, ter bescherming van het grondwater. Het betreft bouwstoffen als metalen, anorganische verbindingen, aromatische verbindingen, P AK's en overige organische stoffen. Voor deze bouwstoffen zijn er normen voor wat betreft uitloging van de bodem en samen-stelling en diffusie van de bouwstoffen.
Al bij het verschijnen heeft het ontwerp-Bouwstoffenbesluit (d.d. 25-4-1989) veel stof doen opwaaien, omdat het besluit (zie Sträter, 1990, p. 17):
- een groot aantal secundaire grondstoffen plaatst in de categorieën 2 tot en met 4, wat neerkomt op de noodzaak van het nemen van verregaande maatregelen ter bescherming van de bodem;
- ondernemers bij het toepassen van secundaire grondstoffen plaatst voor extra onzekerheden ten aanzien van de aansprakelijkheid die de aannemers in de g.w.w.-sector naar alle waarschijnlijkheid weten af te wentelen op de toele-veranciers;
- grote vragen oproept ten aanzien van de uitvoerbaarheid: naar alle waar-schijnlijkheid ontbreekt ten ene male het apparaat om voldoende op de naleving van het besluit toe te zien.
Thans wordt gewerkt aan de bijstelling van dit concept, waarbij aan een aantal bezwaren wordt tegemoet gekomen. Ook zijn er meer concrete gegevens beschikbaar over uitloging, samenstelling en diffusie van bouwstoffen. Het nieuwe concept zal naar verwachting in het najaar van 1990 gereed zijn.
2.4.2 Mogelijke overheidsinstrumenten voor duurzaam bouwen in de toekomst Deze paragraaf gaat in op de mogelijke instrumenten die in de toekomst kunnen worden gehanteerd. De inhoud van deze paragraaf is voornamelijk gebaseerd op het SER-advies over het rapport 'Our common future' (SER, 1989a).
De analyse in dit rapport start met de constatering dat de milieuproblematiek grotendeels een kwestie is van negatieve externe effecten. Dit zijn maatschap-pelijke kosten voor een bepaalde groep, die niet gecompenseerd worden en die zijn veroorzaakt door een andere groep, namelijk een groep, die beslissingen neemt inzake productie en consumptie. Een negatief extern effect is bijvoor-beeld de emissie van verzurende stoffen: de aan de natuur, gebouwen en drinkwater aangebrachte schade wordt niet in rekening gebracht bij de automo-bilist, de boer of de olieraffinaderij die deze schade heeft veroor.zaakt.
De negatieve externe effecten kunnen door het overheidsbeleid geïnternaliseerd worden, wat wil zeggen dat de maatschappelijke kosten doorberekend worden in de kostprijs van het desbetreffend product. Het overheidsbeleid heeft daarvoor de beschikking over instrumenten, die in twee groepen verdeeld kunnen worden: administratieve voorschriften en economische instrumenten. Het verschil tussen deze twee kan als volgt worden aangeduid. Bij economische instrumenten is vervuilen in principe toegestaan, maar wordt de verontreiniging belast, terwijl bij administratieve voorschriften (met doorgaans eveneens economische gevolgen) de verontreiniging niet, dan wel tot op zekere hoogte, is toegestaan.
Administratieve voorschriften
Door middel van administratieve voorschriften legt de overheid gedragsnormen op aan de potentiële vervuilers. Indien deze normen niet worden nageleefd, worden sancties opgelegd. Vervuilen mag dus niet, dan wel tot op zekere hoogte. Deze categorie van instrumenten wordt ook wel betiteld als fysieke of directe regulering.
Administratieve voorschriften bestaan uit verbods-, gebods- en contractuele bepalingen. Gebodsbepalingen verplichten de vervuilers om binnen een bepaal-de tijd abepaal-dequate maatregelen te nemen. Verbodsbepalingen geven bepaal-de grenzen aan waarbinnen economische activiteiten mogen worden voortgezet met het oog op de beheersing van de verontreiniging. Bij contractuele normen worden de verplichtingen in principe via een algemene overeenkomst vrijwillig door bedrijven of andere contractpartners (bijvoorbeeld consumentenorganisaties) op zich genomen. Het kan hierbij gaan om een overeenkomst tussen bedrijven onderling en om een overeenkomst tussen bedrijven en overheid. Een dergelijke overeenkomst kan ook sancties bevatten. Een uiterste vorm van directe regule-ring zijn volumemaatregelen. Het gaat hier om het direct verminderen van vervuilingsbronnen.
In de bouw zijn onlangs de nieuwe Uniforme Administratieve Voorwaarden 1989 (UA V 1989) gepresenteerd, waarin eisen worden gesteld aan de opdracht-gever en de aannemer ter voorkoming van schade aan personen, goed en milieu. De opdrachtgever dient dan in het bestek melding te maken van eventuele verontreinigingen (bijvoorbeeld bodemverontreiniging) en van uit het werk
komende afvalstoffen. De UA V 1989 zal in de loop van 1990 in bestekken van
de rijksoverheid en de meeste lagere overheden en particulieren voorgeschreven worden (zie ook Bol, 1989 en ROM, 1989).
Economische instrumenten
De volgende economische instrumenten zijn inzetbaar ten behoeve van het internaliseren van de externe effecten: heffingen, subsidies, verhandelbare emissierechten, aansprakelijkheid en retoursystemen.
Heffingen
Bij heffingen kunnen we drie typen onderscheiden: regulerende heffingen, kostenegaliserende heffingen en bestemmingsheffingen.
Regulerende heffingen pogen het gedrag van vervuilers zodanig te beïnvloeden dat zij hun verontreiniging terugdringen, waardoor er substitutie optreedt. Deze heffingen zijn bij afnemers met name van toepassing als een absoluut verbod van het desbetreffende product niet vereist is, als milieuvriendelijke alternatie-ven voorhanden zijn en de milieuproblemen duidelijk met het product samen-hangen. Voor producenten kunnen regulerende heffingen toegepast worden om het hergebruik te bevorderen door storttarieven te verhogen.
Kostenegaliserende heffingen beogen de kosten, van een vaak naar categorieën van vervuilers gedifferentieerd beleid, gelijkmatig te verdelen over de vervuilers. Dit type van heffingen kan gewenst zijn wanneer bet milieubeleid vanwege de urgentie van een bepaald milieuprobleem in een versneld tempo tot een effectieve aanpak wil komen. De opbrengsten van de heffingen worden verdeeld onder degenen die vergaande maatregelen moeten treffen. Het gaat hier om een omslag van de kosten, waarbij minder of geen rekening wordt gehouden met de vraag of door de betrokkene veel of weinig wordt vervuild.
