System weryfikacji decyzji administracyjnych wydanych w postępowaniu wznowionym na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego

Marta Kopacz

System weryfikacji decyzji

administracyjnych wydanych w

postępowaniu wznowionym na

podstawie przepisów Kodeksu

postępowania administracyjnego

Studia Prawnoustrojowe nr 9, 231-242

2009

M arta Kopacz

U n iw e r s y te t W a rm iń s k o -M a z u rs k i

System w eryfikacji decyzji adm inistracyjnych

w ydanych w postępow aniu wznowionym

na podstaw ie przepisów Kodeksu postępow ania

adm inistracyjnego

W z n o w ie n ie p o s tę p o w a n ia j e s t i n s ty tu c ją p ro c e s o w ą s tw a r z a ją c ą p r a w n ą m o żliw o ść p o n o w n eg o r o z p o z n a n ia i ro z s trz y g n ię c ia s p r a w y a d m in is tr a c y jn e j za k o ń c z o n ej d e c y z ją o s ta te c z n ą , je ż e li p o s tę p o w a n ie , w k tó re j j ą w y d a n o , b y ło d o tk n ię te k w a lif ik o w a n ą w a d ą p r z e w id z ia n ą w p r z e p is a c h p r a w a proce- so w e g o 1 ( a r t. 145 § 1 i a r t. 1 4 5 a k .p .a .2). W y d a n a w ty m tr y b ie d ecy zja a d m in is tr a c y jn a j e s t ro z s trz y g n ię c ie m p ie rw s z o in s ta n c y jn y m i m o że z o s ta ć z w e ry fik o w a n a n a jp ie r w p o p rz e z z ło ż e n ie sto so w n e g o ś r o d k a od w o ław czeg o , a n a s tę p n ie p o p rz e z w n ie s ie n ie s k a r g i do s ą d u a d m in is tra c y jn e g o . W s k a z a ć p r z y ty m n a le ż y , że s y s te m w e ry fik a c ji r o z s tr z y g n ię ć a d m in is tr a c y jn y c h s t w a r z a p r a w n ą m o ż liw o ść u s u n ię c ia z a ró w n o w a d is to tn y c h , j a k i w a d n i e ­ is to tn y c h . Z g o d n ie z z a s a d ą d w u in s ta n c y jn o ś c i p o s tę p o w a n ia , s k u te c z n e w n ie s ie n ie p rz e z s tr o n ę o d p o w ie d n ie g o ś r o d k a o d w o ław czeg o u m o ż liw ia p o ­ n o w n e r o z p o z n a n ie i r o z s trz y g n ię c ie s p r a w y w zn o w io n ej. U s u n ię c ie w a d n ie ­ is to tn y c h m o żliw e j e s t p o n a d to w tr y b ie r e k ty fik a c ji, k tó r y o b e jm u je s p r o s to ­ w a n ie i u z u p e łn ie n ie tr e ś c i ro z s trz y g n ię c ia .

J e d n ą z p o d s ta w o w y c h k o n s e k w e n c ji u z n a n ia p o s tę p o w a n ia w z n o w io n e ­ go z a n o w ą s p r a w ę a d m in is tr a c y jn ą j e s t d o p u sz c z a ln o ść w e ry fik a c ji o rz e c z e ń w n im w y d a n y c h w tr y b ie z w y k ły m 3. P o d p o ję c ie m śro d k ó w o d w o ław czy ch

1 Tak. m.in. W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne, Warszawa 1962, s. 242, E. Mzyk, Wznowienie postępowania administracyjnego, Warszawa - Zielona Góra 1994, s. 8; B. Adamiak, J. Borkowski, Glosa do wyroku NSA z 9 sierpnia 1990 r., IV SA 543/90, OSP 1992, z. 5, poz. 120. Zob. także wyrok NSA z 9 czerwca 1992 r., SA/Wr 534/92, ONSA 1993, nr 4, poz. 92.

2 Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.).

n a le ż y w ty m p r z y p a d k u ro z u m ie ć p rz e w id z ia n e p r a w e m m o żliw o ści k w e ­ s tio n o w a n ia p rz e z le g ity m o w a n e p o d m io ty n ie o s ta te c z n y c h ro z s trz y g n ię ć o r­ g a n ó w a d m in is tr a c ji p u b lic z n e j n a d ro d z e a d m in is tr a c y jn e j4. Ś ro d k ie m s łu ­ ż ący m w e ry fik a c ji d ecy zji a d m in is tr a c y jn y c h j e s t o d w o ła n ie o ra z w n io s e k o p o n o w n e r o z p a tr z e n ie sp ra w y , s łu ż ą c y - sto s o w n ie do a r t. 127 § 3 k .p .a . - od d ecy zji w y d a n y c h w I in s ta n c ji p rz e z m i n i s t r a lu b sa m o rz ą d o w e k o le ­ g iu m odw o ław cze.

S k o r z y s ta n ie p rz e z s tr o n ę z u p r a w n ie ń o d w o ław czy ch n a k ł a d a n a w ła ś c i­ w e o rg a n y a d m in is tr a c ji p u b lic z n e j o b o w ią z e k p o n o w n eg o r o z p a tr z e n ia s p r a ­ w y z a k o ń c z o n ej p rz e z o r g a n I in s ta n c ji i w y d a n ia w ty m z a k r e s ie n ow ego ro z s trz y g n ię c ia 5. N a le ż y j e d n a k w y ra ź n ie p o d k re ś lić , że n a g ru n c ie k o d e k s u p o s tę p o w a n ia a d m in is ta rc y jn e g o n ie z a d o w o le n ie z o rz e c z e n ia o r g a n u I i n ­ s ta n c ji j e s t z a s a d n ic z y m e le m e n te m p rz e s ą d z a ją c y m o m o żliw o ści s k o r z y s ta ­ n i a p rz e z s tr o n ę ze ś ro d k ó w o d w o ła w c z y c h 6. Z w ra c a n a to u w a g ę N S A w w y ro k u z 3 lip c a 1997 r. s tw ie rd z a ją c , że „w ś w ie tle ro z w ią z a ń p ra w n y c h p rz y ję ty c h w k o d e k sie p o s tę p o w a n ia a d m in istra c y jn e g o (a rt. 15 w zw. z a r t. 127 § 1 i a r t. 128) n ie m a p o d s ta w do w y k ła d n i, iż s tr o n ie p r z y s łu g u je o d w o ła n ie ty lk o od d ecy zji n e g a ty w n y c h , a w ię c n ie u w z g lę d n ia ją c y c h w cało śc i lu b w części ż ą d a n ia z a w a rte g o w p o d a n iu . S tr o n a w p o s tę p o w a n iu a d m i n i s t r a ­ c y jn y m b r o n i sw o jeg o i n t e r e s u p r a w n e g o i oceny, czy i n t e r e s je j z o s ta ł w p e łn i z re a liz o w a n y , m o ż e d o k o n a ć ty lk o s a m o d z ie ln ie ”7. S tr o n a m o że w ięc sp o d z ie w a ć się, że w d ru g ie j d ecy zji je j in te r e s y p r a w n e z o s ta n ą le p ie j z a b e z ­ p ie c z o n e n iż w r o z s trz y g n ię c iu o r g a n u I in s ta n c ji.

P o s tę p o w a n ie p rz e p ro w a d z o n e p rz e z o r g a n o d w o ław czy z a p e w n ić p o w in ­ no le p s z ą k o n k re ty z a c ję z a s a d y p r a w d y o b ie k ty w n e j, p o n a d to - p o p rz e z n a ­ p r a w ie n ie e w e n tu a ln y c h b łę d ó w i p o m y łe k w p o d e jm o w a n y c h c z y n n o ś c ia c h p r a w n y c h i fa k ty c z n y c h o r g a n u I in s ta n c ji - z a p e w n ić p e łn ą o c h ro n ę i n t e r e ­ sów s tr o n y w now o w y d a n e j d ecy zji8. J e d n a k , j a k p o d n o si N S A w w y ro k u z 29 k w ie tn ia 1999 r., „ d la u z n a n ia , że z a s a d a d w u in s ta n c y jn o ś c i z o s ta ła z re a liz o w a n a , n ie w y s ta r c z a s tw ie r d z e n ie , iż w s p r a w ie z a p a d ły d w a ro z ­ s tr z y g n ię c ia d w ó ch o rg a n ó w ró ż n y c h s to p n i. [...] O r g a n o d w o ław czy n ie m oże z a te m o g ra n ic z y ć się ty lk o do k o n tr o li d ecy zji o r g a n u I in s ta n c ji, a le j e s t z o b o w ią z a n y p o n o w n ie m e r y to ry c z n ie r o z s tr z y g n ą ć s p ra w ę , a w ię c r o z p a ­

4 Z.R. Kmiecik, Glosa do uchwały SN z dnia 13 lutego 1996 r., III AZP 23/95, „Przegląd Sądowy” 1997, nr 9, poz. 97. Por. M. Stahl, Tok instancji i środki prawne w kodeksie postępowa­ nia administracyjnego, „Państwo i Prawo” 1980, z. 9, s. 32.

5 Wyrok NSA z 28 września 1994 r., III SA 1496/93, „Glosa” 1995, nr 3, s. 32.

6 W świetle art. 63 § 1 k.p.a. środki prawne umożliwiające weryfikację rozstrzygnięć organu I instancji są podaniami, stąd też muszą zawierać co najmniej treść żądania, wskazanie osoby, od której pochodzą, jej adres oraz podpis.

7 Wyrok NSA z 3 lipca 1997 r., SA/Wr 455/92, ONSA 1993, nr 3, poz. 62.

8 Por. O. Bujkowa, Ochrona obywatela w Kodeksie postępowania administracyjnego, War­ szawa 1984, s. 66.

trz y ć w s z y s tk ie ż ą d a n ia s tr o n y i u s to s u n k o w a ć się do n ic h w u z a s a d n ie n iu d ec y zji”9. I s t o t a a d m in is tra c y jn e g o to k u in s ta n c ji p o le g a b o w ie m n a d w u ­ k r o tn y m r o z s trz y g n ię c iu te j sa m e j sp ra w y , n ie z a ś n a k o n tr o li z a s a d n o ś c i a r g u m e n tó w p o d n ie s io n y c h w s to s u n k u do o rz e c z e n ia o r g a n u I in s ta n c ji10. J a k s łu s z n ie w s k a z u je J . B o rk o w sk i „[...] z z a s a d y p r a w d y o b ie k ty w n e j w y n ik a , że s p r a w ę n a le ż y ro z p a trz y ć p o n o w n ie w ta k im s ta n ie fa k ty c z n y m i p ra w n y m , w ja k im z n a jd u je się o n a w d a c ie o r z e k a n ia p rz e z o rg a n , czy to p ie rw s z e j in s ta n c ji (s a m o k o n tro la ), czy w p o s tę p o w a n iu o d w o ław czy m . C e ­ le m p o s tę p o w a n ia o d w o ław czeg o n ie j e s t b o w ie m s a m a k o n tr o la p o p ra w n o ś c i ro z s trz y g n ię c ia p o d ję te g o w p ie rw sz e j in s ta n c ji, lecz u z u p e łn ie n ie s t a n u f a k ­ ty c z n e g o i m a t e r i a ł u dow odow ego s p r a w y o ra z u w z g lę d n ie n ie ty c h z m ia n w s t a n i e p r a w n y m sp ra w y , k tó r e n a s t ą p i ł y w o k r e s ie d z ie lą c y m o r z e k a n ie po r a z p ie r w s z y od p o n o w n e g o je j r o z p o z n a n ia w s k u te k o d w o ła n ia ”11. W y­ d a n ie d e c y z ji z n a r u s z e n ie m z a s a d y d w u in s ta n c y jn o ś c i p o s tę p o w a n ia a d m i­ n is tr a c y jn e g o g o d z i w p o d s ta w o w e p r a w a i g w a r a n c je p ro c e so w e s tr o n y i m u s i b y ć o c e n io n e ja k o r a ż ą c e n a r u s z e n i e p r a w a , s k u tk u ją c e w ś w ie tle a r t . 156 § 1 p k t 2 k .p .a . s tw ie r d z e n ie m n ie w a ż n o ś c i r o z s tr z y g n ię c ia o r g a n u o d w o ła w c z e g o 12.

O r g a n odw oław czy, r o z p a tr u ją c p o n o w n ie s p ra w ę a d m in is tr a c y jn ą , o p ie ­ r a się je d n a k w z n a c z n e j m ie rz e n a d o w o d a c h p r z e p ro w a d z o n y c h w p o s tę p o ­ w a n iu p rz e d o rg a n e m I in s ta n c ji. N o w e p o s tę p o w a n ie w y ja ś n ia ją c e m o że być p rz e p ro w a d z o n e ty lk o w z a k r e s ie u z u p e łn ia ją c y m z g ro m a d z o n y w s p ra w ie m a t e r i a ł d o w odow y ( a r t. 136 k .p .a .) 13. O r g a n o d w o ław czy n ie m oże z a te m , z a s tę p u ją c o r g a n I in s ta n c ji, p rz e p ro w a d z ić p o s tę p o w a n ia w y ja ś n ia ją c e g o w cało śc i lu b w z n a c z n e j części. T a k ie d z ia ła n ie n a r u s z a ło b y z a s a d ę d w u in ­ s ta n c y jn o ś c i p o s tę p o w a n ia , g dyż p o z b a w ia ło b y s tr o n ę m o żliw o ści z a k w e s tio ­ n o w a n ia p o d s ta w o w y c h u s t a l e ń p o s tę p o w a n ia dow odow ego w o d w o ła n iu od d e c y z ji14.

W z a k r e s ie o r z e k a n ia o r g a n o d w o ław czy z o s ta ł w y p o sa ż o n y - ob o k m o ż ­ liw o ści u tr z y m a n ia w m o cy ro z s trz y g n ię c ia o r g a n u I in s ta n c ji o ra z u m o r z e ­ n i a p o s tę p o w a n ia o d w o ław czeg o - z a ró w n o w u p r a w n ie n ia m e ry to ry c z n e , j a k i k a s a c y jn e w z g lę d e m z a s k a rż o n e g o a k t u ( a r t. 138 § 1, 2 k .p .a .).

9 Wyrok NSA z 29 kwietnia 1999 r., SA/Łd 112/98, LEX nr 37240.

10 Wyrok NSA z 22 marca 1996 r., SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, nr 1, poz. 35.

11 J. Borkowski, Glosa do wyroku SN z dnia 17 kwietnia 1997 r., III RN 12/97, OSP 1998, z. 5, poz. 99. Zob. także wyrok NSA z 21 czerwca 1988 r., SA/Lu 151/88, ONSA 1988, nr 2, poz. 138; wyrok NSA z 7 lipca 1988 r., IV SA 451/88, „Gospodarka-Administracja Państwowa” 1988, nr 22, s. 43; wyrok NSA z 3 marca 1993 r., IV SA 1241/93, ONSA 1993, z. 3, poz. 79.

12 Zob. wyrok NSA z 10 kwietnia 1989 r., II SA 1198/88, ONSA 1989, nr1, poz. 36. 13 Zob. wyrok NSA z 4 października 1997 r., I SA/Po 1237/96, „Przegląd Orzecznictwa Podatkowego” 1998, nr 3, poz. 92.

14 Por. W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2004, s. 177.

D ecyzją m e ry to ry c z n ą o rg a n odwoławczy, u c h y la ją c decyzję o r g a n u I in s ta n ­ cji, ro z strz y g a jednocześnie sp raw ę co do jej istoty. O ta k im zw ią zan iu k o m p eten ­ cyjnym o rg a n u odwoławczego p rz e są d z a u ży ty w a rt. 138 § 1 p k t 2 k.p.a. zw rot „i w ty m z a k re s ie o rz e k a ”. S tą d te ż z m ia n a chociażby p o d sta w y m a te ria ln o p ra w - nej ro z strz y g n ię c ia s p ra w y a d m in istra c y jn e j p ro w a d z i do z m ia n y przedm iotow ej to żsam o ści spraw y, s k u tk u ją c e j n a ru s z e n ie m z a s a d y d w u in sta n c y jn o śc i p o stę p o ­ w a n ia i w y c z e rp u ją c e j p r z e s ła n k ę ra ż ą c e g o n a r u s z e n ia p r a w a , s ta n o w ią c ą p o d s ta w ę s tw ie r d z e n ia n ie w a ż n o ś c i ro z s tr z y g n ię c ia o r g a n u o d w o ław czeg o 15.

W r a m a c h u p r a w n ie ń k a s a c y jn y c h o r g a n odw oław czy, u c h y la ją c z a s k a r ­ ż o n ą d ecy zję, m o że u m o rz y ć p o s tę p o w a n ie p ie rw s z e j in s ta n c ji ( a r t. 138 § 1 p k t 2 k .p .a .), j a k ró w n ie ż p r z e k a z a ć s p ra w ę do p o n o w n eg o r o z p a tr z e n ia o r g a ­ n o w i I in s ta n c ji, w s y tu a c ji g d y ro z s trz y g n ię c ie s p r a w y w y m a g a u p rz e d n ie g o p r z e p r o w a d z e n ia p o s tę p o w a n ia w y ja ś n ia ją c e g o w ca ło śc i lu b w z n a c z n e j cz ę­ ści ( a r t. 138 § 2 k .p .a .). W r a z ie z w ro tu s p r a w y do o r g a n u I in s ta n c ji, o rg a n od w o ław czy p o w in ie n w s k a z a ć p rz y c z y n y n ie z a s to s o w a n ia a r t. 136 k .p .a . i o k re ślić , ja k i e o k o liczn o ści n a le ż y w z ią ć p o d u w a g ę p r z y p o n o w n y m r o z p a ­ tr z e n i u s p r a w y 16. W ty m m ie js c u p o d z ie lić n a le ż y p o g lą d N S A , w y ra ż o n y w w y ro k u z 11 lu te g o 1998 r., że w s k a z a n e o k o liczn o ści fa k ty c z n e m u s z ą m ie ć z n a c z e n ie p r a w n e d la ro z s trz y g n ię c ia sp raw y . O r g a n o d w o ław czy n ie m o że n a to m ia s t p r z e s ą d z ić tr e ś c i o r z e c z e n ia p rz e z n a k a z z a ła tw ie n ia je j p o ­ z y ty w n ie lu b n e g a ty w n ie d la o d w o łu ją c e g o 17. B y ło b y to b o w ie m n ie z g o d n e z o g ó ln ie p r z y ję tą z a s a d ą , w e d le k tó re j o r g a n o d w o ław czy n ie m o że in g e r o ­ w a ć w c z y n n o śc i p o s tę p o w a n ia o r g a n u I in s ta n c ji. N a r z u c e n ie o rg a n o w i I in s ta n c ji p rz e z o r g a n o d w o ław czy s p o so b u ro z s trz y g n ię c ia s p ra w y s p ro w a ­ d z a ło b y p o s tę p o w a n ie a d m in is tr a c y jn e fa k ty c z n ie do je d n e j in s ta n c ji i p o z b a ­ w ia ło b y o r g a n s to p n ia p o d s ta w o w e g o s a m o d z ie ln o ś c i n ie o d z o w n e j w o rz e c z ­ n ic tw ie a d m in is tr a c y jn y m 18.

S to so w n ie do a r t. 139 k .p .a ., o r g a n o d w o ław czy n ie m o że w y d a ć decyzji n a n ie k o rz y ś ć s tr o n y o d w o łu ją c e się, c h y b a że z a s k a r ż o n a d e c y z ja ra ż ą c o n a r u s z a p ra w o lu b ra ż ą c o n a r u s z a in te r e s społeczny. P o w y ż sz a r e g u la c ja p o z w a la p rz y ją ć , że d e c y d u ją c się n a ro z s trz y g n ię c ie re fo r m a to ry jn e , o r g a n od w o ław c zy n ie m o że p o g o rsz y ć s y tu a c ji p ra w n e j s tr o n y o d w o łu jąc ej się, c h y ­ b a że z a s k a r ż o n e ro z s trz y g n ię c ie z o sta ło w y d a n e z r a ż ą c y m n a r u s z e n ie m p r a w a , i n t e r e s u p u b lic z n e g o lu b p r a w a i i n t e r e s u p u b lic z n e g o 19. W ta k ie j

15 Por. D. Szubielska, Rozstrzygnięcie sprawy w podatkowym postępowaniu odwoławczym, „Przegląd Podatkowy” 2003, nr 2, s. 53.

16 Por. wyrok SN z 9 czerwca 1999 r., III RN 7/99, OSNAPiUS 2000, nr 9, poz. 338. 17 Wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., III SA 1679/96, LEX nr 35460; wyrok NSA z 26 marca 1999 r., I SA/Gd 546/97, LEX nr 36829 oraz wyrok NSA z 20 lutego 1986 r., SA/Ka 775/85 (niepublikowany).

18 Zob. wyrok NSA z 14 września 1998 r., IV SA 1679/96, LEX nr 43790.

19 Por. Ł. Mazur, E. Sokołowska, Zakaz reformationis in peius - art. 234 Ordynacji Podat­ kowej, „Monitor Podatkowy” 2002, nr 9, s. 23.

je d n a k s y tu a c ji o r g a n odw oław czy, ro z s tr z y g a ją c s p ra w ę n a n ie k o rz y ś ć s t r o ­ ny, o b o w ią z a n y j e s t w s k a z a ć w u z a s a d n ie n iu d ecyzji, że w s p r a w ie w y s tą p ił s ta n , o k tó r y m m o w a w a r t. 139 k .p .a . Z a n ie c h a n ie te g o o b o w ią z k u s ta n o w i ra ż ą c e n a r u s z e n ie p r a w a u z a s a d n ia ją c e s tw ie r d z e n ie n ie w a ż n o ś c i w y d a n e g o w s p ra w ie ro z s trz y g n ię c ia 20. H ip o te z a n o rm y w y n ik a ją c e j z a r t. 139 k .p .a . o b e jm u je , o b o k o rz e c z eń re fo r m a to ry jn y c h o r g a n u a d m in is tr a c ji p u b lic z n e j, ta k ż e ro z s trz y g n ię c ia k a ­ s a c y jn e w z a k r e s ie , w j a k i m m a m ie js c e u c h y le n ie z a s k a r ż o n e j d ec y zji i u m o rz e n ie p o s tę p o w a n ia w I in s ta n c ji21. N ie d o ty czy o n a je d n a k decyzji k a s a c y jn y c h p rz e k a z u ją c y c h s p r a w ę do p o n o w n eg o ro z p o z n a n ia o rg a n o w i I in s ta n c ji. O m a w ia n a in s ty tu c ja p ro c e so w a w z a ło ż e n iu j e s t g w a r a n c ją p e w ­ n o śc i d la s tr o n y n a p ła s z c z y ź n ie m a te r ia ln o p r a w n e j. Z a s to s o w a n ie je j do d ecy zji str ic te k a s a c y jn y c h o z n a c z a ło b y z je d n e j s tr o n y b łę d n e p rz y jm o w a n ie , że t a k a d e c y z ja w ogóle m oże b y ć d la s tr o n y n ie k o r z y s tn a , a z d ru g ie j s tr o n y n iw e c z y ło b y cel, j a k i e m u m a słu ż y ć k o m p e te n c ja k a s a c y jn a o rg a n ó w od- w o ła w c z y c h 22. J a k s łu s z n ie w s k a z u je N S A w u c h w a le z 4 m a ja 1998 r., „[...] sk o ro d e c y z ja k a s a c y jn a m o że b yć w y d a n a ty lk o w ted y , g d y r o z s tr z y ­ g n ię c ie s p ra w y w y m a g a u p rz e d n ie g o p r z e p r o w a d z e n ia p o s tę p o w a n ia w y ja ­ ś n ia ją c e g o w ca ło ści lu b w z n a c z n e j części, to n ie p o w in n o b u d z ić w ą tp liw o ­ ści, że o r g a n o d w o ław czy p r z y je j w y d a w a n iu o g ra n ic z a się ty lk o do oceny p o trz e b y p r z e p r o w a d z e n ia p o s tę p o w a n ia w y ja ś n ia ją c e g o o ra z je g o z a k re s u . W y m ie n io n y o r g a n n ie r o z s tr z y g a w ó w czas o m e r itu m sp raw y , n ie p r z e p r o ­ w a d z a te ż m e ry to ry c z n e j k o n tro li d ecy zji w y d a n e j p rz e z o r g a n p ie rw sz e j in s ta n c ji. D o k o n a n ie ta k ie j k o n tro li n ie p o w in n o w ogóle m ie ć m ie jsc a , a lb o ­ w ie m d ecy zji o r g a n u p ie rw s z e j in s ta n c ji, w y d a n a b e z p r z e p r o w a d z e n ia n ie ­ zb ę d n e g o p o s tę p o w a n ia w y ja ś n ia ją c e g o , p o z b a w io n a j e s t p e łn y c h u s ta le ń , k tó r e m o g ły b y s ta n o w ić p rz e d m io t ow ej k o n tro li. Z ty c h s a m y c h pow odów o r g a n o d w o ław cz y n ie p o w in ie n ró w n ie ż w y p o w ia d a ć się o e w e n tu a ln y m n a r u s z e n iu p r a w a lu b i n t e r e s u sp o łe czn eg o p rz e z d ecy zję o r g a n u p ie rw sz e j in s ta n c ji o ra z d o k o n y w a ć in n y c h u s t a l e ń i o c e n n ie z b ę d n y c h p r z y w y d a w a n iu d ecy zji p o d le g a ją c y c h o g ra n ic z e n io m w y n ik a ją c y m z a r t. 139 k .p .a .”23.

20 Wyrok NSA z 6 lutego 1989 r., IV SA 1101/88, ONSA 1989, nr 2, poz. 71. Szerzej na temat znaczenia procesowego zakazu reformationis in peius zob. A. Skóra, Skutki naruszenia zakazu reformationis in peius w postępowaniu administracyjnym, „Państwo i Prawo” 2002, z. 6, s. 67 i nast.

21 T. Kiełkowski, Glosa do wyroku NSA z dnia 28 marca 2001 r., II SA/K r 2674/00, „Państwo i Prawo” 2002, z. 10, s. 113. Odmienny pogląd wyraża A. Skóra, Reformatio in peius w postępowaniu podatkowym, „Gdańskie Studia Prawnicze” 2000, nr 7, s. 432, przychylając się do tezy, iż pojęcie „niekorzyść” oznacza uszczerbek jedynie w materialnoprawnej sytuacji odwo­ łującej się strony, stąd też nie może mieć zastosowania przy decyzjach kasacyjnych oraz o charakterze procesowym, w tym o uchyleniu decyzji organu I instancji i umorzeniu postępo­ wania pierwszoinstancyjnego oraz o umorzeniu postępowania odwoławczego.

22 J. Zimmermann, Glosa do wyroku NSA z dnia 26 czerwca 1997 r., II SA/Wr 854/96, OSP 1998, nr 6, poz. 108. Zob. także wyrok SN z 6 kwietnia 2000 r., III RN 161/99, OSNP 2001, nr 3, poz. 60.

Z a k a z r e fo rm a tio n is in p e iu s j e s t g w a ra n c ją p rz y z n a n ą s tro n ie d la o ch ro n y jej in te re s ó w in d y w id u a ln y c h , d e k la ru je bo w iem , że s y tu a c ja p r a w n a u s ta lo n a w z a s k a rż o n e j decyzji n ie u le g n ie p o g o rsz e n iu w s k u te k ro z p a tr z e n ia s p ra w y w p o s tę p o w a n iu odw oław czym . O m a w ia n a in s ty tu c ja u ła tw ia z a te m z je d n e j s tro n y w d ro ż e n ie p o s tę p o w a n ia w e ry fik a c y jn eg o w o b ec decyzji, z d ru g ie j zaś zab e z p iec z a obok in te r e s u in d y w id u a ln e g o s tr o n y ró w n ie ż le g a ln o ść d z ia ła ń a d m in is tra c ji. O tóż u z n a ją c , że c e lem p o s tę p o w a n ia a d m in is tra c y jn e g o j e s t ta k o c h ro n a in te re s ó w p ra w n y c h , j a k i w y d a n ie o b ie k ty w n ie p ra w id ło w e j i zgodnej z p ra w e m decyzji, czyli o c h ro n a z a s a d y p ra w d y m a te r ia ln e j o ra z p ra w o rz ą d n o ­ ści, n ie m o ż n a zgodzić się n a u tr z y m a n ie w m ocy decyzji n a ru s z a ją c e j p raw o , n a w e t g d y b y b y ła o n a z g o d n a z fa k ty c z n y m in te r e s e m je d n o s tk i24.

W a rto ta k ż e zw rócić u w a g ę , że w p ra w d z ie z a k a z re fo r m a tio n is in p e iu s o g ra n ic z a m e ry to ry c z n e k o m p e te n c je o r g a n u o d w o ław czeg o i ty m s a m y m z d a je się n a r u s z a ć z a ło ż e n ia a d m in is tra c y jn e g o to k u in s ta n c ji, je d n a k ż e i n ­ s ty tu c ja t a z n a jd u je z a s to s o w a n ie i m o że b yć b r a n a p o d u w a g ę w y łą c z n ie n a o s ta tn im e ta p ie p ro c e s u s to s o w a n ia p r a w a , czy li n a e ta p ie d o k o n y w a n ia su b - s u m c ji s t a n u fa k ty c z n e g o p o d h ip o te z ę n o rm y p ra w n e j i fo r m u ło w a n ia ro z ­ s trz y g n ię c ia . Z a k a z t e n n ie w p ły w a z a te m n a g r a n ic e r o z p o z n a n ia s p ra w y w p o s tę p o w a n iu o d w o ła w c z y m a n i n ie u c h y la cią ż ą c e g o ró w n ie ż n a o rg a n ie od w o ła w czy m o b o w ią z k u w y ja ś n ie n ia z u r z ę d u w s z y s tk ic h d o n io sły c h p r a w ­ n ie o k o liczn o ści f a k ty c z n y c h 25.

D e cy z ja o r g a n u o d w o ław czeg o j e s t o s ta te c z n a , co fa k ty c z n ie o g ra n ic z a m o żliw o ść je j w z r u s z e n ia n a g ru n c ie k .p .a . je d y n ie do z a s to s o w a n ia je d n e g o z try b ó w n a d z w y c z a jn y c h . W y c z e rp a n ie z w y c z a jn y c h śro d k ó w o d w o ław c zy ch o tw ie r a n a t o m i a s t w k a ż d y m p r z y p a d k u p r a w n ą m o żliw o ść w e ry fik a c ji o r z e ­ cz e ń o rg a n ó w a d m in is tr a c ji p u b lic z n e j w p o s tę p o w a n iu p r z e d s ą d a m i a d m i­ n is tra c y jn y m i.

S to so w n ie do a r t. 175 u s t. 1 w zw. z a r t. 184 K o n s ty tu c ji R P 26, s ą d y a d m in is tr a c y jn e s p r a w u ją w y m ia r s p ra w ie d liw o ś c i p o p rz e z k o n tro lę d z ia ła l­ n o śc i a d m in is tr a c ji p u b lic z n e j. W s k a z a n a r e g u la c ja d e te r m in u je sp o só b s p r a ­ w o w a n ia w y m ia r u s p ra w ie d liw o ś c i p rz e z s ą d y a d m in is tr a c y jn e , k tó r y - p o ­ p rz e z k o n tro lę - w y łą c z a m o żliw o ść z a s tę p o w a n ia a d m in is tr a c ji p u b lic z n e j w z a ła tw ia n iu s p r a w n a le ż ą c y c h do je j w ła śc iw o śc i27. P rz e ję c ie p rz e z s ą d

24 A. Wiktorowska, Zasada ogólna dwuinstancyjności w postępowaniu administracyjnym (refleksje na marginesie powstania kolegiów odwoławczych przy sejmikach samorządowych), „Samorząd Terytorialny” 1995, nr 6, s. 83.

25 T. Kiełkowski, Glosa do wyroku NSA z dnia 28 marca 2001 r., II SA/K r 2674/00, „Państwo i Prawo” 2002, z. 10, s. 113.

26 Ustawa z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. nr 78, poz. 483 ze zm.).

27 Por. R. Hauser, Podstawowe idee i rozwiązania reformy sądownictwa administracyjne­ go, [w:] Z. Niewiadomski, Z. Cieślak (red.), Prawo do dobrej administracji. Materiały ze Zjazdu Katedr Prawa i Postępowania Administracyjnego, Warszawa-Dębe 23-25 września 2002 roku, Warszawa 2003, s. 33. Pogląd taki prezentuje także J. Jendrośka, Nowy model sądownictwa administracyjnego w Polsce, „Państwo i Prawo” 1996, z. 8-9, s. 24.

a d m in is tr a c y jn y k o m p e te n c ji o r g a n u do koń co w eg o z a ła tw ie n ia s p r a w y s t a ­ n o w iło b y z a te m w y k ro c z e n ie p o z a k o n s ty tu c y jn ie o k re ś lo n e g r a n ic e k o n tro li d z ia ła ln o ś c i a d m in is tr a c ji p u b lic z n e j28, s k u tk u ją c e z a ta r c ie m d y s ty n k c ji m ię ­ d zy a d m in is tr o w a n ie m a s p ra w o w a n ie m w y m ia r u s p ra w ie d liw o ś c i29.

C h a r a k te r y s ty c z n ą c e c h ą p o s tę p o w a n ia s ą d o w o a d m in is tra c y jn e g o j e s t t a k ż e je g o k o n t r a d y k t o r y j n y c h a r a k t e r . S t r u k t u r a te g o p o s t ę p o w a n i a u k s z ta łto w a n a j e s t b o w ie m ja k o s p ó r p ro w a d z o n y p rz e d s ą d e m p rz e z d w a p o d m io ty : p o d m io t ż ą d a ją c y u d z ie le n ia o c h ro n y p ra w n e j (s k a rż ą c e g o ) i p o d ­ m io t, k tó re g o d z ia ła n ie lu b z a n ie c h a n ie s ta ło się p rz y c z y n ą z g ło s z e n ia ż ą d a ­ n i a u d z ie le n ia o c h ro n y p r a w n e j (o rg a n a d m in is tr a c ji p u b lic z n e j)30.

W s k a z a n a k o n s tr u k c ja p o s tę p o w a n ia s ą d o w o a d m in is tr a c y jn e g o d e te r m i­ n u je k r ą g p o d m io tó w , k tó r y m p r z e p is y p ro c e so w e p r z y z n a ją p ra w o do jeg o u ru c h o m ie n ia . P o s tę p o w a n ie to , p o d o b n ie j a k k a ż d e s p o rn e p o s tę p o w a n ie są d o w e , n ie m o że b y ć w sz c z ę te z u r z ę d u p rz e z s ą d a d m in is tra c y jn y . N ie m oże z o s ta ć ró w n ie ż u ru c h o m io n e p rz e z p o d m io t - o r g a n a d m in is tr a c ji p u b lic z n e j - k tó re g o d z ia ła ln o ś ć m a b y ć p r z e d m io te m o c en y s ą d u a d m in is tr a c y jn e g o 31. W ś w ie tle a r t. 50 u s ta w y z d n ia 30 s ie r p n ia 2 0 0 2 r. - P ra w o o p o s tę p o w a ­ n i u p r z e d s ą d a m i a d m in is tr a c y jn y m i (d a le j: p .p .s .a .)32 le g ity m a c ja do w n ie ­ s ie n ia s k a r g i m a c h a r a k t e r zo b ie k ty w iz o w a n y , g d y ż p o d s ta w ą je j u z y s k a n ia j e s t n a r u s z e n ie p r a w a b e z w z g lę d u n a to , czy je g o w y s tą p ie n ie sp o w o d o w ało n a r u s z e n ie p r a w je d n o s tk i. S ą d a d m in is tr a c y jn y m u s i je d n a k u s ta lić , czy is tn ie je z w ią z e k m ię d z y c h ro n io n y m p rz e z p ra w o in te r e s e m s tr o n y a z a s k a r ­ ż o n y m a k te m lu b c z y n n o ś c ią o r g a n u a d m in is tr a c ji p u b lic z n e j33.

O d e jśc ie od p o ję c ia stro n y , k tó r e z w ią z a n e j e s t z z a ła tw ia n ie m s p r a w w p o s tę p o w a n iu a d m in is tr a c y jn y m , b y ło n ie z b ę d n e ze w z g lę d u n a z a k re s k o g n ic ji s ą d u a d m in is tra c y jn e g o i k o n ie c z n o ść u c z y n ie n ia s k a r g i u n iw e r s a l­ n y m ś ro d k ie m u r u c h a m ia ją c y m są d o w ą k o n tro lę a d m in is tr a c ji34. O z o b ie k ty ­ 28 R. Hauser, Założenia reformy sądownictwa administracyjnego, „Państwo i Prawo” 1999, z. 12, s. 23.

29 Z. Kmieciak, Dwuinstancyjność postępowania administracyjnego wobec reformy sądow­ nictwa administracyjnego, „Państwo i Prawo” 1998, z. 5, s. 24. Por. Z. Kmieciak, M. Stahl, Jaki model sądownictwa administracyjnego?, „Samorząd Terytorialny” 1999, nr 6, s. 3.

30 Por. T. Woś, Związki postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, „Ze­ szyty Naukowe Uniwersytetu Jagiellońskiego. Prace Prawnicze nr 134” 1989, s. 47. Por. J. Zimmermann, Z podstawowych zagadnień sądownictwa administracyjnego, [w:] J. Góral, R. Hauser, J. Trzciński (red.), Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywa­ telskich 1980-2005, Warszawa 2005, s. 494.

31 T. Woś, op. cit., s. 48.

32 Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.

33 Por. J. Zimmermann, Konstrukcja interesu prawnego w sferze działań Naczelnego Sądu Administracyjnego, [w:] H. Olszewski, B. Popowska (red.), Gospodarka, administracja, samorząd,

Poznań 1997, s. 614 oraz T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 1999, s. 105. 34 Por. J. Zimmermann, Polskie sądownictwo administracyjne (Uwagi o projekcie ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym), „Krakowskie Studia Prawnicze” 1993-1994, nr 26-27, s. 37. Zob. także W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne, Zielona Góra 1999, s. 313.

w iz o w a n iu p o d s ta w le g ity m a c ji s tr o n y w p o s tę p o w a n iu są d o w o a d m in istra c y j- n y m św iad c zy ta k ż e p r z y z n a n ie u p r a w n ie n ia do w n ie s ie n ia s k a r g i o rg a n iz a c ji sp o łe c z n e j w z a k r e s ie je j s ta tu to w e j d z ia ła ln o ś c i w s p r a w a c h d o ty c z ą c y ch in te r e s ó w p r a w n y c h in n y c h osób, o ile o rg a n iz a c ja t a b r a ł a u d z ia ł w p o s tę p o ­ w a n iu a d m in is tr a c y jn y m 35 o ra z p r o k u r a to r o w i i R z e c z n ik o w i P r a w O b y w a ­ te ls k ic h , a ta k ż e n a p o d s ta w ie p rz e p is ó w sz c z e g ó ln y c h in n y m p o d m io to m 36. W n ie s ie n ie s k a r g i b ę d z ie je d n a k d o p u s z c z a ln e ty lk o w p r z y p a d k u w y ­ c z e r p a n ia p rz e z s tr o n ę z w y k ły c h śro d k ó w z a s k a r ż e n ia w p o s tę p o w a n iu a d m i­ n is tr a c y jn y m , a z a te m o d p o w ie d n io o d w o ła n ia lu b w n io s k u o p o n o w n e r o z p a ­ tr z e n ie sp raw y . W a r u n e k t e n n ie m a z a s to s o w a n ia p rz y w n o s z e n iu s k a r g i p rz e z p r o k u r a t o r a lu b R z e c z n ik a P r a w O b y w a te ls k ic h , j e d n a k ty lk o w s y t u ­ acji, g d y o r g a n y te n ie b r a ły u d z ia łu w p o s tę p o w a n iu a d m in is tr a c y jn y m 37.

S to so w n ie do a r t. 53 § 1 p .p .s .a ., s k a r g ę w n o si się w te r m in ie 30 d n i od d n ia d o rę c z e n ia s tr o n ie ro z s tr z y g n ię c ia w s p ra w ie . S k a r g a p o w in n a o d p o w ia ­ d a ć w y m o g o m p r z e w id z ia n y m z a ró w n o d la k a ż d e g o p is m a w p o s tę p o w a n iu są d o w y m ( a r t. 4 6 ,4 7 p .p .s .a .), j a k ró w n ie ż z a w ie ra ć e le m e n ty sz czeg ó ln e o k re ś lo n e w a r t . 57 p .p .s .a . P o n a d to od s k a r g i, ja k o p is m a w sz c z y n a ją c e g o p o s tę p o w a n ie , n a le ż y u iś c ić w p is s to s u n k o w y (w s p r a w a c h , w k tó r y c h p r z e d m io te m z a s k a r ż e n i a s ą n a le ż n o ś c i p ie n ię ż n e ) lu b s ta ły (w p o z o s ta ły c h s p r a w a c h ) 38.

W a rto ta k ż e z w ró cić u w a g ę n a f a k t, iż s k a r g a j e s t ś ro d k ie m w z g lę d n ie s u s p e n s y w n y m , co o z n a c z a , że je j w n ie s ie n ie n ie w s tr z y m u je w y k o n a n ia z a ­ s k a rż o n e g o a k tu . W ś w ie tle a r t. 61 p .p .s .a . ro z s trz y g n ię c ie w k w e s tii w s tr z y ­ m a n ia w y k o n a n ia z a s k a rż o n e g o a k t u p r z y n a le ż y w p ie rw s z e j k o le jn o śc i o r g a ­ n o w i a d m in is tr a c ji p u b lic z n e j, a n a s tę p n ie po p r z e k a z a n iu s k a r g i - sąd o w i.

35 Na temat zakresu podmiotowego pojęcia „organizacja społeczna” zob. uchwałę NSA z 12 grudnia 2005 r., II OPS 4/05 z glosami J.P. Tarno i J. Repela, „Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego” 2006, nr 1, s. 103 i nast.

36 Por. J.P. Tarno, Naczelny Sąd Administracyjny a wykładnia prawa administracyjnego, Warszawa 1999, s. 81.

37 Por. uchwałę NSA z 10 kwietnia 2006 r., I OPS 6/05, ONSAiWSA 2006, nr 3, poz. 68. Szerzej na temat pozycji prokuratora i Rzecznika Praw Obywatelskich w postępowaniu przed sądami administracyjnymi zob. E. Bojanowski, Ochrona przez Rzecznika Praw Obywatelskich wolności i praw człowieka i obywatela w obszarze powszechnego prawa administracyjnego (za­ gadnienia wybrane), [w:] R. Hauser, L. Nawacki (red.), Państwo w służbie obywateli. Księga Jubileuszowa Jerzego Świątkiewicza, Warszawa 2005, s. 76-78 oraz M. Jaśkowska, D. Sylwe­ strzak, E. Kustra, Udział prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich oraz organizacji społecz­ nej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, [w:] Podmioty administracji publicznej i prawne formy ich działania. Studia i materiały z Konferencji Jubileuszowej Profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 2005, s. 227 i nast.

38 Wysokość oraz zasady pobierania wpisu od skargi reguluje rozporządzenie Rady Mini­ strów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 221, poz. 2193 ze zm.). Stosownie do § 2 ust. 5 cytowanego rozporządzenia, wpis stały w sprawach skarg dotyczących postanowienia lub decyzji wydanych w trybie wznowienia postępowania administracyjnego, stwierdzenia nieważności, uchylenia lub zmiany albo wygaśnięcia aktu, bez względu na przed­ miot sprawy, pobiera się w wysokości 200 zł.

S to so w n ie do a r t. 13 w zw. z a r t. 15 p .p .s.a . w ła śc iw y m do r o z p a tr z e n ia s k a r g i j e s t w ojew ódzki s ą d a d m in is tra c y jn y , n a k tó re g o o b sz a rz e o rz e k a n ia m a sie d z ib ę o rg a n a d m in is tr a c ji p u b lic z n e j, k tó re g o d z ia ła ln o ść lu b b ezczy n n o ść z o s ta ła z a s k a rż o n a . P r z y w n o s z e n iu s k a rg i, zg o d n ie z a r t. 54 § 1 p .p .s.a ., w y m a g a n e j e s t p o n a d to p o ś re d n ic tw o te g o o rg a n u .

K o n tro la le g a ln o ś c i d z ia ła ń a d m in is tr a c ji p u b lic z n e j s p ra w o w a n a p rz e z s ą d a d m in is tr a c y jn y z r e g u ły p rz e b ie g a w tr z e c h p ła sz c z y z n a c h :

1) o cen y zg o d n o ści ro z s trz y g n ię c ia lu b d z ia ła n ia z p ra w e m m a te r ia ln y m , 2) d o c h o w a n ia w y m a g a n e j p ra w e m p r o c e d u ry o ra z 3) r e s p e k to w a n ia re g u ł k o m p e te n c ji39. Z g o d n ie z a r t. 106 § 3 p .p .s .a ., s ą d a d m in is tr a c y jn y ro z p o z n a je s p ra w ę n a p o d s ta w ie s t a n u fa k ty c z n e g o u s ta lo n e g o w p o s tę p o w a n iu a d m in is tr a c y jn y m , w y n ik a ją c e g o z a k t, k tó r y m i d y sp o n o w a ł o r g a n p r z y w y d a w a n iu z a s k a r ż o n e ­ go a k tu . W y jątk o w o d o p u s z c z a ln e j e s t p rz e p ro w a d z e n ie d o w o d u u z u p e łn ia ją ­ cego z d o k u m e n tu , je ż e li j e s t to n ie z b ę d n e d la w y ja ś n ie n ia w ą tp liw o ś c i w s p r a w ie i n ie sp o w o d u je n a d m ie r n e g o p r z e d łu ż e n ia p o s tę p o w a n ia s ą d o w e ­ go. W p rz e c iw n y m r a z ie s ą d u c h y la z a s k a r ż o n y a k t, w s k a z u ją c w u z a s a d n ie ­ n i u o rz e c z e n ia z a k r e s p o s tę p o w a n ia dow odow ego, k tó r e o r g a n w in ie n u z u p e ł- n ić 40. P o s tę p o w a n ie dow odow e p r z e d s ą d e m a d m in is tr a c y jn y m w in n o z a te m o g ra n ic z a ć się do p o d s ta w i w n io sk ó w s k a r g i, czyli do k w e s tii n a r u s z e n ia p r a w a w p o s tę p o w a n iu a d m in is tr a c y jn y m lu b w s a m y m ro z s trz y g n ię c iu , n ie z a ś do u s t a l a n i a s t a n u fa k ty c z n e g o s p ra w y 41. S to so w n ie do a r t. 134 § 1 p .p .s .a ., w o jew ó d zk i s ą d a d m in is tr a c y jn y n ie j e s t z w ią z a n y g r a n ic a m i s k a r g i, co o z n a c z a , że o c e n a zg o d n o śc i z p ra w e m z a s k a rż o n e g o a k tu , c z y n n o śc i lu b b e z c z y n n o śc i d o k o n y w a n a j e s t ta k ż e , g d y d a n y z a r z u t n ie z o s ta ł w s k a r d z e p o d n iesio n y . N ie m n ie j je d n a k s ą d zaw sz e j e s t z w ią z a n y g r a n ic a m i sp ra w y , w k tó re j s k a r g a z o s ta ła w n ie s io n a i n ie m o że o c e n a m i p r a w n y m i w k ra c z a ć w s p ra w ę n o w ą w z g lę d e m te j, k tó r a b y ła alb o p o w in n a być p r z e d m io te m p o s tę p o w a n ia p r z e d o rg a n e m a d m in is tr a c ji p u b lic z n e j. Z a k re s ro z p o z n a n ia s k a r g i p rz e z s ą d a d m in is tr a c y jn y w y z n a c z a k r y te r iu m le g a ln o ś c i a k t u a d m in is tra c y jn e g o , k tó r y m je s t s to s u n e k a d m in i- s tr a c y jn o p r a w n y s ta n o w ią c y tr e ś ć z a s k a rż o n e g o ro z s trz y g n ię c ia 42.

39 A. Kabat, [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Kraków 2005, s. 16. Zob. także postanowienie TK z 4 lutego 1998 r., Ts 1/97, OTK ZU 1998, nr 2, poz. 18.

40 R. Hauser, Przekształcenia modelu polskiego sądownictwa administracyjnego, „Forum Iuridicum” 2002, nr 1, s. 95.

41 Zob. wyrok NSA z 11 sierpnia 1983 r., II SA 476/83, ONSA 1983, z. 2, poz. 67 oraz wyrok NSA z 4 czerwca 1982 r., I SA 212/82, OSPiKA 1983, z. 3, poz. 52.

42 Szerzej na ten temat zob. T. Woś, [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 434-437. Por. także A.N. Wróblewski, Granice skargi a granice jej rozpoznania przez NSA. Problemy stosowania art. 206 kpa, „Państwo i Prawo” 1984, z. 1, s. 71 i nast. oraz B. Adamiak, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 443.

Z n ie z w ią z a n ie m s ą d u a d m in is tr a c y jn e g o g r a n ic a m i s k a r g i łą c z y się k w e s tia z a k a z u r e fo r m a tio n is in p e iu s w p o s tę p o w a n iu s ą d o w o a d m in is tra c y j- n y m . W ś w ie tle a r t. 134 § 2 p .p .s .a . s ą d a d m in is tr a c y jn y co do z a s a d y n ie m o że o rz e c n a n ie k o rz y ś ć s k a rż ą c e g o , co o z n a c z a , że w y k ra c z a ją c p o z a g r a n i ­ ce s k a r g i, s ą d n ie m oże u c h y lić lu b s tw ie r d z ić n ie w a ż n o ś c i z a s k a rż o n e g o a k t u a d m in is tra c y jn e g o b e z u w z g lę d n ie n ia s k a r g i. N ie d o ty c z y to je d n a k s y tu a c ji, g d y z a s k a r ż o n y a k t d o tk n ię ty j e s t n a r u s z e n ie m p r a w a s k u t k u j ą ­ cy m je g o n ie w a ż n o ś c ią . W t a k i m p r z y p a d k u b o w ie m s ą d z o b o w ią z a n y j e s t s k a r g ę u w z g lę d n ić , n a w e t w ó w c z a s, g d y n ie le ż y to w i n t e r e s i e p r a w n y m s k a r ż ą c e g o 43. S ą d y a d m in is tr a c y jn e p o z o s ta ją w ła śc iw ie s ą d a m i o c h a r a k te r z e k a s a c y j­ n y m , o rz e k a ją c y m i o zg o d n o ści alb o n ie z g o d n o śc i a k t u a d m in is tra c y jn e g o z p ra w e m . Z g o d n ie z a r t. 151 p .p .s .a ., n ie u w z g lę d n ie n ie s k a r g i s k u tk u je jej o d d a le n ie m . S to so w n ie z a ś do a r t. 145 p .p .s .a ., w o jew ó d zk i s ą d a d m i n i s t r a ­ cy jn y w r a z ie s tw ie r d z e n ia k w a lifik o w a n e g o n a r u s z e n ia p r a w a o d p o w ied n io u c h y la , s tw ie r d z a n ie w a ż n o ś ć lu b n ie z g o d n o ść z p ra w e m k o n tro lo w a n e g o ro z s trz y g n ię c ia . P ra w id ło w e z a s to s o w a n ie p rz e p is ó w p r a w a p r z y p o n o w n y m ro z p o z n a n iu s p ra w y p rz e z o r g a n a d m in is tr a c ji p u b lic z n e j m a z a p e w n ić o c e n a p r a w n a o ra z w y ty c z n e , s ta n o w ią c e - w s y tu a c ji d e ro g a c ji z a s k a rż o n e g o a k t u - e le m e n t o b lig a to ry jn y u z a s a d n ie n ia w y ro k u . K a s a c y jn y c h a r a k t e r o rz e c z e ń s ą d ó w a d m in is tr a c y jn y c h z n a jd u je o d ­ z w ie r c ie d le n ie t a k ż e w z a k r e s i e k o n tr o li i n s t a n c y j n e j , w s z c z e g ó ln o ś c i w s y tu a c ji w n ie s ie n ia s k a r g i k a s a c y jn e j do N a c z e ln e g o S ą d u A d m in is tr a c y j­ n e g o od n ie p ra w o m o c n e g o o rz e c z e n ia w o je w ó d z k ie g o s ą d u a d m in is tr a c y j- 44 n e g o . R e a liz a c ja z a s a d y d w u in s ta n c y jn o ś ć p o s tę p o w a n ia s ą d o w o a d m in is tra c y j- n ego, o d m ie n n ie n iż w p o s tę p o w a n iu p rz e d o r g a n a m i a d m in is tr a c ji p u b lic z ­ n e j, n ie p o le g a b o w ie m n a p o w tó rn y m r o z p a tr z e n iu s p r a w y 45. Po p ie rw sz e , sto so w n ie do a r t. 183 § 1 p .p .s .a ., N a c z e ln y S ą d A d m in is tr a c y jn y - p o za p r z y p a d k a m i n ie w a ż n o ś c i p o s tę p o w a n ia są d o w e g o - r o z p o z n a je s p r a w ę w g r a n ic a c h s k a r g i k a s a c y jn e j, co w y łą c z a m o ż liw o ść k o n tr o lo w a n ia zg o d ­ n o śc i o rz e c z e n ia z in n y m i p r z e p is a m i p r a w a . P o d r u g ie , w ś w ie tle a r t. 185 § 1 p .p .s .a ., n a w e t w ra z ie u w z g lę d n ie n ia s k a rg i, N a c z e ln y S ą d A d m in is tra c y j­ n y n ie m oże - co do z a s a d y - ro z p o z n a ć s p ra w y po r a z d ru g i, a le z m u sz o n y je s t

43 Por. J.P. Tarno, Naczelny Sąd Administracyjny..., s. 83-84

44 Por. B. Adamiak, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, op. cit., s. 462-463. Skarga kasacyjna jako środek zaskarżenia wyroków i postanowień kończących postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym, obok wymogów formalnych przewidzianych dla pisma w postępowa­ niu sądowym, musi zawierać elementy szczególne, określone w art. 176 p.p.s.a., a przy jej sporządzaniu wymagane jest zachowanie przymusu adwokacko-radcowskiego, z niewielkim wy­ jątkami przewidzianymi na rzecz doradców podatkowych (w sprawach obowiązków podatko­ wych) oraz rzeczników patentowych (w sprawach własności przemysłowej).

u c h y lić z a s k a rż o n e o rz e c z en ie w całości lu b w części i p rz e k a z a ć s p ra w ę do p o n o w n eg o r o z p o z n a n ia w o je w ó d z k ie m u są d o w i a d m in is tr a c y jn e m u 46.

Z c h w ilą u p ra w o m o c n ie n ia się o rz e c z e n ia w o jew ó d zk ieg o s ą d u a d m in i­ s tra c y jn e g o s p r a w a p o w ra c a do o r g a n u a d m in is tr a c ji p u b lic z n e j, k tó r y albo w y k o n u je a k t u tr z y m a n y w m o cy (n a s k u te k o d d a le n ia s k a rg i) , alb o te ż p o d e jm u je c z y n n o śc i z m ie rz a ją c e do p o n o w n eg o r o z s trz y g n ię c ia s p ra w y 47. N ie z a s to s o w a n ie się p rz e z o r g a n a d m in is tr a c ji p u b lic z n e j do w ią ż ą c e j ocen y p ra w n e j w y ra ż o n e j w u z a s a d n ie n iu o rz e c z e n ia sąd o w eg o s k u tk u je - w p r z y ­ p a d k u w n ie s ie n ia s k a r g i - u c h y le n ie m no w eg o ro z s trz y g n ię c ia w y d a n e g o w s p ra w ie a d m in is tr a c y jn e j48.

S to so w n ie do a r t. 154 § 1 p .p .s .a ., w r a z ie b e z c z y n n o śc i o r g a n u po w y ro ­ k u u c h y la ją c y m lu b s tw ie rd z a ją c y m n ie w a ż n o ś ć a k t u s tr o n a , po u p r z e d n im p is e m n y m w e z w a n iu w ła śc iw e g o o r g a n u do z a ła tw ie n ia sp ra w y , m o że w n ie ść s k a r g ę w ty m p rz e d m io c ie , ż ą d a ją c w y m ie rz e n ia te m u o rg a n o w i g rz y w n y 49.

P r z e d s ta w io n a pow yżej o g ó ln a c h a r a k te r y s ty k a są d o w ej k o n tr o li a k tó w a d m in is tr a c y jn y c h p o z w a la n a s f o rm u ło w a n ie tezy, że p rz e d m io to w e p o s tę p o ­ w a n ie z a w ie r a e le m e n ty w y c z e rp u ją c e s z e ro k o ro z u m ia n e p ra w o do s ą d u , k tó r e o b ejm u je: a) p ra w o d o s tę p u do s ą d u - p ra w o do u r u c h o m ie n ia p ro c e d u ry p r z e d s ą d e m s p e łn ia ją c y m o k re ś lo n e w y m a g a n ia co do n ie z a le ż n o ś c i, b e z s tro n n o ś c i i n ie z a w isło śc i; b) p ra w o do w ła śc iw e j p ro c e d u ry są d o w e j, z g o d n ie z w y m a g a n ia m i s p r a ­ w ie d liw o śc i i ja w n o śc i; c) p ra w o do w y ro k u są d o w eg o , tj. p ra w o do u z y s k a n ia w ią ż ą c eg o ro z ­ s tr z y g n ię c ia s p ra w y p rz e z s ą d 50.

45 Odmiennie J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komen­ tarz, Warszawa 2004, s. 243-244.

46 Por. B. Gruszczyński, Skarga kasacyjna w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Ad­ ministracyjnym, „Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego” 2005, nr 1, s. 19.

47 J.P. Tarno, [w:] Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowa­ nie przed sądami administracyjnymi..., s. 380. Por. R. Hauser, A. Kabat, Właściwość sądów administracyjnych, „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny” 2004, z. 2, s. 26. Zob. także A. Wróbel, [w:] K. Chorąży, W. Taras, A. Wróbel, Postępowanie administracyjne, egzekucyjne i sądowoadministracyjne, Kraków 2003, s. 293.

48 A. Zieliński, Postępowanie przed NSA w świetle „prawa do sprawiedliwego procesu sądowego", „Państwo i Prawo” 1992, z. 7, s. 24-25.

49 Szerzej na temat charakteru skargi o wymierzenie organowi grzywny, zob. E. Bojanow- ski, Glosa do wyroku NSA z dnia 29 października 1996 r., II SA 719/96, OSP 1997, z. 9, poz. 163.

50 Zob. wyrok TK z 4 lipca 2002 r., P 12/01, OTK-A 2002, nr 4, poz. 50 oraz wyrok TK z 7 września 2004 r., P 4/04, OTK 2004, nr 8, poz. 81. Bliższego omówienia standardów europejskich w zakresie sądowej kontroli aktów administracyjnych dokonuje J. Chlebny, Euro­ pejskie standardy procedury administracyjnej i sądowoadministracyjnej, [w:] Z. Kmieciak (red.), Postępowanie administracyjne w Europie, Kraków 2005, s. 31 i nast.

Sum m ary

O n e o f b a s ic c o n s e q u e n c e s a s a r e s u l t o f a c k n o w le d g e m e n t th e r e s t a r t e d p ro c e e d in g s fo r a n e w a d m in is tr a tiv e c a s e is t h e a d m is s ib ility o f ju d g m e n t v e rific a tio n g iv e n in o r d in a r y ju s tic e . T h e n o tio n o f a p p e a l m e a s u r e s sh o u ld b e u n d e r s to o d in th i s c a s e a s p ro v id e d b y la w o p p o r tu n itie s fo r q u e s tio n in g in s u ffic ie n t d e c is io n s o f p u b lic a d m in is tr a tio n b o d ie s th r o u g h a d m in is tr a tiv e p ro c e d u re b y e n title d le g a l p e rs o n s . T h e m e a s u r e s e r v in g v e rif ic a tio n o f th e a d m in is tr a tiv e d e c isio n s is a n a p p e a l a s w e ll a s th e a p p lic a tio n fo r r e h e ­ a rin g .

E x h a u s tin g a p p e a l m e a s u r e s , h o w ev er, o p e n s in e v e ry c a s e th e le g a l o p p o r tu n ity o f th e ju d g m e n t v e r if ic a tio n o f p u b lic a d m in is tr a tio n b o d ie s th r o u g h le g a l p ro c e e d in g s in a d m in is tr a tio n c o u rts .