Kwaliteitsverklaringen en het bouw- en woningtoezicht

-~--- --~-- -- -, I i

J

KWALITEITSVERKLARINGEN EN HET

BOUW- EN WONINGTOEZICHT

Henk Visscher

._ ...

..

....

'

..

e

llllllli

ll

e

illil

_{'i ...}

_..,

_j

_..

III

_,

_{_.}

1I

II I

I

I1

BOUWMANAGEMENT EN TECHNISCH BEHEER

5

KWALITEITSVERKLARINGEN

EN HET

BOUW- EN WONINGTOEZICHT

111111~lIIm

•

'Ij

....

BOUWMANAGEMENT EN TECHNISCH

BEHEER

i

--_'I

5

KWALITEITSVERKLARINGEN

EN HET

BOUW- EN WONINGTOEZICHT

Henk VlSscher

De serie 'Bouwmanagement en Technisch Beheer' wordt uitgegeven door:

Delftse Universitaire Pers Stevinweg 1 2628 CN Delft tel.: 015 - 783254 In opdracht van: Onderzoeksinstituut OTB Thijsseweg 11 2629 JA Delft tel.: 015 - 783005

CIP-GEGEVENS KONINKLUKE BIBLIOTHEEK, DEN HAAG

Visscher, Henk

Kwaliteitsverklaringen en het Bouw-en Woningtoezicht / Henk Visscher. Delft; Delftse Universitaire Pers.

-1Il.- (Bouwmanagement en technisch beheer, ISSN 0925-6466 ; 5) Met lit. opg. - Met samenvatting in het Engels.

ISBN 90-6275-800-2 NUGI655

Trefw.: kwaliteitszorg; Bouw- en Woningtoezicht / bouwvergunningen.

Copyright 1992 by Henk Visscher.

No part of th is book may be reproduced in any form by print, photoprint, microfilm or any other means, without written permission from the publisher, Delft University Press, Delft, The Netherlands.

INHOUD

VOORWOORD

1 INLEIDING ... ... ... . 1.1 Aanleiding tot onderzoek ... . . . ... .

1.2 Probleemstelling ... .. . . ... .

1.3 Onderzoeksvragen en onderzoeksaanpak ... ... . 1.4 Opzet van de rapportage .. . . ... .. . . . 2 KWALITEITSVERKlARINGEN ... .

2.1 Inleiding . . . 2.2 Kwaliteit . . . .... . . ... ... . 2.3 Wat is een kwaliteitsverkIaring? ... .. . . ... . 2.4 Geschiedenis van de certificering ... . . . ... . 2.5 Status van kwaliteitsverkIaringen in de bouwregelgeving ... . 2.6 Juridische status van kwaliteitsverkIaringen ... . 2.7 Organisatie certificering ... ... ... ... . 2.8 Certificatie-instellingen ... ... ... .... . 2.9 Bestaande kwaliteitsverkIaringen met betrekking tot de bouw .. 2.10 De voorschriften van het Bouwbesluit - prestatie-eisen ... . 2.11 Normen en praktijkrichtIijnen . . . .. . . ... . 2.12 Europa 1992 . . . .. . . . 2.13 Conclusie ... ... . . . ... ... .

3 BOUW- EN WONINGTOEZICHT ... .

3.1 Inleiding ... ... ... ... . 3.2 Plaats van het BWf binnen het gemeentelijk apparaat ... . 3.3 De interne organisatie van het BWf ... .

3.4 Taken van het Bouw- en Woningtoezicht ... . 3.4.1 Wetten, regelingen en verordeningen met betrekking tot het

BWT ... .... . 3.4.2 Taken . . . ... . . 3.5 Veranderingen ten gevolge van de Herziene Woningwet ... . 3.6 Procedure van de plantoetsing en het toezicht op de bouwen

taakverdeling ... ... . . . .. 1 1 2 2 3 7 7 7 8 9 12 12 13 16 16 16 18 19 22 23 23 23 26 28 28 30 30 32

3.6.1 Toetsingsonderdelen voor een bouwvergunning ... 33

3.6.2 Vooroverleg ... 34

3.6.3 Plantoetsing ... 34

3.6.4 Constructie-controle . . . .. 36

3.6.5 Toezicht op de uitvoering van de bouw . . . .. 37

3.7 Werkwijze en hulpmiddelen ... 37

3.7.1 Verdeling van de aandacht over de verschillende taakvelden ... 37

3.7.2 Computerondersteuning ... 38

3.8 BWT en de kwaliteit van het bouwen ... 38

3.9 Knelpunten en oplossingen ... 39

3.10 Conclusie ... 40

4 DE ROL VAN KWALI1EITSVERKlARINGEN BU DE PlANBEOOR-DELING... ... 41

4.1 Inleiding. . . . .. 41

4.2 Plan toetsing ... 42

4.3 Constructie-controle ... 44

4.3.1 Toegepaste certificaten en attesten ... 44

4.3.2 Vloeren. . . .. 45

4.3.3 Wanden ... ... 46

4.3.4 Daken. . . .. 47

4.3.5 Totale bouwsystemen ... 47

4.3.6 Ervaringen van constructie-controleurs met kwaliteitsverkla-4.3.7 4.4 4.4.1 4.4.2 4.4.3 4.4.4 4.4.5 4.4.6 4.4.7 4.4.8 4.5

~

Overige opmerkingen van constructie-controleurs over attesten. 49 Buiteninspectie . . . .. 51

Toegepaste certificaten en attesten ... 51

Vloeren ... 51

Wanden... 52

Gevels. . . .. 53

Daken... 53

Totale bouwsystemen ... 55

Ervaringen van buiteninspecteurs met certificaten en attesten .. 55

Overige opmerkingen van buiteninspecteurs over certificaten en attesten ... 59

Conclusie ... ... 59

Betekenis van kwaliteitsverklaringen voor het BWT . . . .. 60

Rol van kwaliteitsverklaringen per fase van de planbehandeling . 61 5 VERGELQKING DRIE CONSTRUCfIESYSTEMEN ... 63

5.1 Inleiding. . . . .. 63

5.2 Typering van de plannen . . . .. 63

5.3 Plan 1 (tunnelbekisting) . . . .. 64

5.3.1 Constructie-controle. . . .. 64

5.3.2 Buiteninspectie . . . .. 66

5.4.1 Constructie-controle. . . .. 66

5.4.2 Buiteninspectie ... " 69 5.5 Plan III (Heembeton casco) ... 69

5.5.1 Constructie-controle . . . .. 69

5.5.2 Buiteninspectie . . . .. 71

5.6 Vergelijking constructiesystemen ... 71

5.7 Conclusie: betekenis van attesten voor de constructie-controle en het buitentoezicht ... ... ... 74

6 CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN . . . .. 77

6.1 Inleiding . . . .. 77

6.2 De betekenis van kwaliteitsverklaringen voor het BWf ... 78

6.3 De rol van kwaliteitsverklaringen bij de technische planbe-handeling van het BWf ... ... ... ... 80

6.4 Aanbevelingen met betrekking tot de werkwijze van het BWf .. 82

6.5 Het effect van de toepassing van een kwaliteitsverklaring .... " 85 6.6 De waardering van kwaliteitsverklaringen en aanbevelingen ter verbetering ... ... ... . 86

LI1ERATIJURLUST . . . .. 89

BUIAGE 1 LUST VAN GE iNTERVIEWDE PERSONEN . . . .. 95

BUIAGE2 BEOORDELINGSRICHTLUNEN, CERTIFICATEN EN ATTESTEN OKTOBER 1991 ... ... ... ... 97 BUlAGE3 CHECKLIST ROOSENDAAL . . . .. 107 BUlAGE4 BOUWPIANPROCEDURE UIT DE MBV 1992 . . . .. 111 BUIAGE 5 MODEL-PROCEDURE BOUWPLANNEN ONDER DE 'OUDE' WONINGWET IN EEN VAN DE ONDERZOCHTE GEMEENTEN BUIAGE 6

113

VOORWOORD

Het voor u liggende rapport bevat de resultaten van een onderzoek naar de toepassing van kwaliteitsverklaringen bij de behandeling van bouwaanvragen door het gemeentelijk Bouw- en Woningtoezicht. Het onderzoek is uitgevoerd in opdracht van het Ministerie van Volkshuisvesting Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer. Het is een vervolg op het onderzoek "De toekomst van het Bouw-en Woningtoezicht" uitgevoerd door Wijnja Bouw-en Priemus van het OTB in 1990. Het onderwerp van het onderhavige onderzoek is vanuit twee invalshoeken tot stand gekomen. Naar aanleiding van de resultaten van het onderzoek van Wijnja en Priemus was er enerzijds behoefte aan meer informatie over praktische consequenties van de invoering van de herziene Woningwet en het Bouwbesluit voor het BWT. Anderzijds was het voor het Ministerie van belang om inzicht te krijgen in de betekenis van kwaliteitsverklaringen voor het BWT.

Om praktische en doelmatigheidsoverwegingen is er voor gekozen om het onderzoek te richten op een analyse van de praktijk van het BWT onder de vigerende regelgeving, dat wil zeggen: de 'oude' Woningwet en de bouwverorde-ningen.

Het onderhavige onderzoek vormt het eerste deel van mijn nadoctorale oplei-ding bij het OTB. Vanuit het OTB is de begeleioplei-ding van het onderzoek verzorgd door ir. D.C. Kooijman en ir. H.L. Swets. Van de kant van de opdrachtgevers werd het onderzoek begeleid door ir. M. van Overveld van het Ministerie van VROM (DOK-DGVH), ir. E.G.e. Coppens van de Stichting Bouwkwaliteit, mw. J. Goedhart en mr. ing. C.H.N.M. Petit van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten en ir. T.e. Hoolsema van de Hinderwet- en Bouwtoezichtvereniging. Voor hun inbreng en bijdragen ben ik de genoemde personen erkentelijk. Voorts wil ik de ambtenaren van de diensten Bouw- en Woningtoezicht die aan het onderzoek hebben meegewerkt hartelijk danken. Zonder hun uiterste bereidwil-ligheid in zeer uitgebreide gesprekken de werkwijze en praktijkervaringen uitvoerig uit de doeken te doen, was dit onderzoek niet mogelijk geweest.

Henk Visscher Delft, april 1992

1

INLEIDING

1.1 Aanleiding tot onderzoek

Het gemeentelijk Bouw- en Woningtoezicht is belast met de overheidscontrole van de kwaliteit van het bouwen en het gebouwde. Het BWT draagt er zorg voor dat de publiekrechtelijke voorschriften worden gehandhaafd. Om te kunnen bouwen is een bouwvergunning vereist. Hiertoe dient de initiatiefnemer van de bouw een bouwaanvraag in bij het BWT. De bouwaanvraag bestaat uit een uitgebreide set met documenten betreffende het bouwplan. De set bestaat uit tekeningen, constructie-berekeningsrapporten, testrapporten, en eventueel kwali tei tsverklaringen.

Het woord 'kwaliteitsverklaring' is een verzamelnaam voor verschillende soorten en vormen van certificaten en attesten. Dit zijn rapporten waarmee bepaalde produkten of diensten worden gespecificeerd, afgegeven door onafhankelijke, erkende certificatie-instellingen.

In dit onderzoek staat de relatie tussen de door de Minister erkende kwaliteits-verklaringen en de controle-werkzaamheden van het BWT in het kader van het verlenen van een bouwvergunning en de inspectie bij de uitvoering van de bouw, centraal.

De aanleiding voor dit onderzoek vormen de deregulering van de bouwregelge-ving en ontwikkelingen op Europees niveau. Door deze veranderingen krijgen kwaliteitsverklaringen een publiekrechtelijke functie. Daarnaast lijkt de toepas-sing van kwaliteitsverklaringen voor het aantonen van het voldoen aan voor-schriften belangrijker te worden nu door het Bouwbesluit landelijk-uniforme voorschriften worden vastgelegd en kwaliteitsverklaringen op de voorschriften worden afgestemd.

Door de herziene Woningwet is de behandeling van bouwplannen aan fatale termijnen gebonden. Dit lijkt een extra belasting op de werkdruk te geven. Vanuit die optiek is het interessant te onderzoeken in hoeverre kwaliteitsverkla-ringen als instrument het werk van het BWT kunnen ondersteunen.

1.2 Probleemstelling

De probleemstelling voor dit onderzoek luidt:

Welke rol spelen kwaliteitsverklaringen bij de controle- en inspectiewerkzaamhe-den van het BWT in het kader van het verlenen van een bouwvergunning en de inspectie bij de uitvoering van de bouw?

1.3 Onderzoeksvragen en onderzoeksaanpak

Het onderzoek heeft zich gericht op een analyse van de praktijk van het BWT en de rol van kwaliteitsverklaringen hierbij.

Ter verduidelijking en afperking van het onderzoek zijn de volgende onderzoeks-vragen geformuleerd:

- In hoeverre verlangt of eist het BWT dat de indiener van een bouwplan cp.rtificaten en attesten gebruikt om aan te tonen dat er aan bepaalde voor-schriften wordt voldaan?

- Voor welke onderwerpen van controle zijn kwaliteitsverklaringen van belang? - In welke fasen van de toetsing, controle en inspectie spelen

kwaliteitsverkla-ringen een rol?

- Op welke wijze wordt een kwaliteitsverklaring door het BWT gehanteerd (welke specificaties zijn van belang)?

- Wat is het effect van de toepassing van een gecertificeerd of geattesteerd produkt in vergelijking met een niet gecertificeerd of niet geattesteerd produkt op de planbehandeling van het BWT?

- Hoe zijn de ervaringen met kwaliteitsverklaringen? Wat zijn de sterke en zwakke punten?

- Hoe kunnen kwaliteitsverklaringen aan belang voor het BWT winnen?

- Wat is de invloed van kwaliteitsverklaringen op de kwaliteit van de bouwen wat is de invloed op de kwaliteit van het toezicht?

- Welke veranderingen met betrekking tot de rol van kwaliteitsverklaringen zijn er te verwachten door de ontwikkelingen in de regelgeving?

Het onderzoek is uitgevoerd in de periode vóór de invoering van de herziene Woningwet en het Bouwbesluit. Bovenstaande vragen richten zich in hoge mate op de praktische werkwijze van het BWT. Daarom is besloten de in de tijd van het onderzoek vigerende praktijk te onderzoeken. Dat wil zeggen onder de 'oude' Woningwet en de bouwverordeningen. Er is een schatting gemaakt van de mogelijke gevolgen van de veranderingen in de regelgeving door de invoering van de herziene Woningwet en het Bouwbesluit, die van invloed zijn op het BWT en de werkzaamheden en handelingen in het kader van het verlenen van een bouwvergunning.

Attesten en certificaten zijn van belang voor de technische toetsing van bouw-plannen. Naast deze technische toetsing worden bouwplannen aan nog vele andere aspecten van controle en verwerking van bouwplannen voor het BWT

onderscheiden. In hoofdstuk 3 worden deze werkzaamheden wel genoemd; bij de rest van het onderzoek is daaraan echter geen aandacht meer aan besteed.

J

De onderzoeksaanpak bestaat uit de volgende onderdelen:

1. Beschrijving van het kader waarbinnen het onderzoek geplaatst moet worden. Onderwerpen zijn onder meer: Definities kwaliteitsverklaringen, formele en

, praktische betekenis kwaliteitsverklaringen, formele taken BWT, organisatie en werkwijze van het BWT. Bij deze onderwerpen zal zowel de situatie onder de herziene Woningwet en het Bouwbesluit, als de oude situatie worden beschreven. Informatie is verzameld door literatuurstudie en gesprekken met deskundigen.

2. Analyse van de praktische werkwijze van het BWf en de rol die kwaliteitsver-klaringen daarbij spelen. In een eerste fase zijn er 'open' gesprekken gevoerd met medewerkers van verschillende disciplines van het BWT in drie gemeen-ten. Na aanleiding van de resultaten van deze gesprekken is een vragenlijst opgesteld. De vragen richtten zich op de praktische werkwijze van het BWT en 'algemene' en specifieke ervaringen met kwaliteitsverklaringen. Op basis van deze vragenlijst zijn uitgebreide interviews uitgevoerd met telkens drie medewerkers van verschillende specialisaties in 15 gemeenten.

3. Ter verduidelijking en concretisering van de betekenis van attesten voor de BWT-controle is na de interviews in nog eens 4 gemeenten een experiment-pIanbeoordeling uitgevoerd. Een drietal verschillende karakteristieke construc-tie-wijzen voor eenvoudige woningbouwprojecten zijn vergeleken. Dit waren:

een plan met een casco van in het werk gestort beton met een tunnel be-kisting;

een plan waarbij de constructie bestaat uit ankerloze kalkzandsteen bouwmuren, kanaalplaatvloeren (met attest) en houten dakplaten (met attest) en

een plan met een volledig geprefabriceerd casco (met attest). Zie ook het schema in afbeelding 1.1.

1.4 Opzet van de rapportage

Hoofdstuk 2 beschrijft de kwaliteitsverklaringen. Het bevat de volgende onder-werpen:

kwaliteit;

definitie van een kwaliteitsverklaring; functie van een kwaliteitsverklaring;

status van kwaliteitsverklaring in de bouwregelgeving organisatie certificering;

certificatie-instellingen;

bestaande kwaliteitsverklaringen met betrekking tot de bouw; afstemming kwaliteitsverklaring op de voorschriften.

1:;W zw _ _ "I II tdW I i j' j t i IIIIl i I i .111

'i.'

3

Atb. 1.1 Structuur van de rapportage 4 K walltettsverklal'Ulgen definitie toepusing produkten betelrenis ontwikkelingen Bouw- en Wonmgtoezlcht taken H2 organisatie procedure bouwplannen praktijk specialisaties kwaliteit bouwtoezicht hulpmiddelen

. Rol van Kwaliteitsverklaringen bij het Bouw- en Woningtoezicht

4

Interviews

In 15 gemeenten gesprekken met: - pIantoetsers

- constructie-cootroleurs - buiteninspecteurs

Onderwerpen per specialisatie: - vereiste kwaliteitsverklaringen - gehanteerde kwaliteitsverk1aringen - invloed op de planbehandeling - vergelijking van de beoordeling van

wel- en niet-geattesteerde constructie-onderdelen

- waardering van kwaliteitsverldaringen

Planbeoordelingsvergelijking In 4 gemeenten vergelijking van de constructie-controle en buiteninspectie van drie type woningbouwplannen:

I in het werk gestort beton met behulp van tunnelbekisting

D kalkzandsteenwanden, kanaalplaat-vloeren houten dakplaten

m

beton-eiementen van een systeem

H5

Conclusies en aanbevelingen

- de rol van kwallteitsverklaringen bij de versclill-lende fasen van de planbeoordeling

- hoe kan de betekenis van kwallteitsverklaringen voor het BW!' vergroot worden?

H3

H4

H6

De inhoud van dit hoofdstuk is gebaseerd op literatuurstudie en gesprekken met enkele deskundigen.

Hoofdstuk 3 beschrijft het Bouw- en Woningtoezicht. Hierin komt aan de orde: organisatie van het BWT;

taken van het BWT; procedure plantoetsing;

fases en specialisaties plantoetsing; werkwijze en hulpmiddelen; knelpunten.

Dit hoofdstuk is gebaseerd op literatuur en resultaten van de interviews in 15 gemeenten.

Hoofdstuk 4 gaat in op de praktische rol van kwaliteitsverklaringen bij de verschillende fasen van het Bouwtoezicht. Beschreven worden:

de rol van kwaliteitsverklaringen bij de plantoetsing, de constructie-controle en het buitentoezicht;

specifieke ervaringen met attesten met betrekking tot vloer-, wand-, gevel-en dakelemgevel-entgevel-en voor de constructie-controle gevel-en het buitgevel-entoezicht;

vergelijkingen van traditionele bouwwijzen met geprefabriceerde constructie-elementen met attest.

De informatie is verzameld door middel van interviews met medewerkers van verschillende disciplines in 15 gemeenten.

Hoofdstuk 5 bevat een beschrijving van drie karakteristieke constructieprincipes en de kenmerken van het BWT-toezicht van deze constructies.

de aandachtsverdeling van het BWT;

de integrale aanpak van de controle van een bouwplan;

de betekenis van attesten van constructie-onderdelen voor de controle van het integrale bouwplan.

Dit hoofdstuk is gebaseerd op de experiment-planbeoordelingen van drie geselecteerde bouwplannen in vier gemeenten.

Hoofdstuk 6 bevat een samenvatting van de resultaten van het onderzoek op basis waarvan conclusies worden getrokken en aanbevelingen worden gedaan.

· • C"rr= ... ' , t

2

KWALITEITSVERKLARINGEN

2.1 Inleiding

In deze rapportage wordt met het woord kwaliteitsverklaring een certificaat of attest, afgegeven door een door de Minister erkende certificatie-instelling, bedoeld. Dit hoofdstuk gaat over de betekenis van kwaliteitsverklaringen, de te onderscheiden soorten, de status die kwaliteitsverklaringen hadden onder de 'oude' Woningwet en de veranderingen die zullen optreden door de invoering van de herziene Woningwet, de organisatie met betrekking tot de afgifte van kwaliteitsverklaringen en de juridische betekenis die aan kwaliteitsverklaringen gegeven kan worden. Tevens wordt ingegaan op normen, praktijkrichtIijnen en de voorschriften zoals die in het Bouwbesluit worden omschreven (prestatie-eisen). Tenslotte wordt kort ingegaan op de gevolgen van de ontwikkelingen in de bouwregelgeving en certificatie op Europees niveau.

2.2 Kwaliteit

Kwaliteit is in. We zien de term overal te pas en te onpas gehanteerd worden. Een bedrijf dat 'kwaliteitszorg' niet hoog in zijn vaandel voert, telt niet meer mee. Om het begrip 'kwaliteit' in het bedrijfsleven een duidelijker betekenis te geven, worden meer en meer afspraken gemaakt en regelingen getroffen.

Op een internationaal niveau zijn de 'kwaliteitsbegrippen' gedefinieerd in de ISO 8402 (1987) norm. Deze norm heeft een Nederlandse vertaling gekregen in de norm NEN-ISO 8402.

Het begrip kwaliteit wordt hierin als volgt omschreven:

'Het geheel van eigenschappen en kenmerken van een produkt of dienst dat van belang is voor het voldoen aan vastgelegde of vanzelfsprekende behoeften.' Voorts bevat de norm een reeks opmerkingen over de hantering van het kwaliteitsbegrip in de bedrijfssituatie en definities van tal van begrippen en termen zoals kwaliteitsbeleid, kwaliteitszorg, kwaliteitsborging, kwaliteitssysteem, keuring, gebrek, specificatie enz.

_, 'AJa_-.-. . _ _{mrrww", 3rr} 'I 1 1 J , ~ 'r . ,

2.3 Wat is een kwaliteitsverklaring?

Een kwaliteitsverklaring is een verzamelnaam voor verschillende soorten certificaten en attesten. De kwaliteitsverklaringen zijn te onderscheiden in:

produktcertificaat; procescertificaat; attest;

attest met produktcertificaat; attest met procescertificaat.

In dit onderzoek gaat het voornamelijk om produktcertificaten. Een produktcer-tificaat is een technische specificatie van een bepaald produkt, vervaardigd door een bepaalde producent, waarbij ook is aangegeven dat het produkt getest is en aan de specificatie bleek te voldoen. Een certificaat heeft betrouwbaarheid, doordat ze wordt afgegeven door een onafhankelijke certificatie-instelling. Een produktcertificaat biedt echter geen garantie dat elk geleverd produkt ook werkelijk aan de omschreven specificaties voldoet.

Vervolgens kan er op een vrijwillige manier gebruik worden gemaakt van de certificaten op een manier zoals die wordt afgesproken tussen de verschillende participanten in het bouwproces. Marktpartijen kunnen in contracten vastleggen dat het certificaat een bewijs van kwaliteit is, of het voldoen aan bepaalde voor-schriften inhoudt. Zo kan bijvoorbeeld in een bestek worden aangegeven dat gecertificeerde produkten door de directie slechts uitwendig, visueel moeten worden gecontroleerd.

Bij een certificaat hoort vaak een keurmerk waarmee de produkten gemerkt kunnen worden. Op deze wijze worden de herkenbaarheid en bruikbaarheid van de certificatie vergroot.

Het praktisch nut van een kwaliteitsverklaring omvat het volgende: Technische specificatie van een produkt.

Beschrijving van de verwerking en toepassing van het produkt.

Wetenschap dat een produkt goed is (met een redelijke betrouwbaarheid). Algemene globale 'kwaliteits-uitstraling' van het produkt, verhoging markt-waarde.

Bewijs dat het produkt aan de normen van bepaalde voorschriften voldoet. Beperking van keuringen (kostenbesparing), in plaats van het keuren van elk produkt dat uit de fabriek komt, wordt een algemene keuring uitgevoerd. Een certificaat is een door een certificatie-instelling afgegeven verklaring, dat een bepaald produkt gecontroleerd is op het voldoen aan de in het certificaat vermelde eisen.

Een attest is een door een certificatie-instelling afgegeven verklaring, dat een bouwdeel met duidelijk omschreven functie, op de omschreven wijze op de bouwplaats vervaardigd met een bepaald produkt, geacht kan worden de in het attest omschreven kwaliteit te hebben. Het is in feite een kwaliteitsverklaring met betrekking tot een ontwerp. Attesten zijn kwaliteitsverklaringen, gericht op 8

de gebruikswaarde van een bouwdeel. Zij zijn vooral van belang omdat zij een specificatie van de eigenschappen van het produkt bevatten, terwijl ook de verwerkingsvoorschriften en een duidelijk omschreven toepassing een essentieel onderdeel vormen van een attest.

In een attest van een systeemvloer van een bepaalde fabrikant verklaart een certificatie-instelling dat het systeem goed is beoordeeld voor bepaalde toe-passingen qua berekening, oplegging, dikte, wapening enz.

Een attest houdt echter slechts de beoordeling in van een prototype en een produktiemethode, de afnemer zelf zal door keuring moeten laten nagaan of het op de bouwplaats afgeleverde produkt voldoet aan de in het attest opgenomen specificatie. Een attest-met-certificaat is een combinatie van voorgaande typen kwaliteitsverklaringen.

2.4 Geschiedenis van de certificering Stichting KOMO

De Stichting KOMO is in 1961 opgericht tot keuring en onderzoek van materia-len en openbare werken. De oprichters van deze centrale keuringsinstantie kwamen hoofdzakelijk voort uit de diensten van gemeentewerken, waar een streven was ontstaan om de vele materiaalkeuringen, die door de functionarissen van de openbare technische diensten in de fabrieken werden uitgevoerd, centraal uit te voeren. Bij de uitvoering van de keuringen bleek dat eisen die verschillen-de opdrachtgevers aan verschillen-dezelfverschillen-de materialen stelverschillen-den, vaak verschilverschillen-den en dat het schortte aan voldoende normalisatie van kwaliteitseisen en keuringsmethoden. Voor zover het NNI daarin niet kon voorzien, heeft de Stichting KOMO zelf verschillende commissies ingesteld zoals voor betonwaren, gietijzer en kunststof-fen. De door de commissies tot stand gebrachte uniforme kwaliteitseisen zijn door het NNI als Nederlandse Normen erkend. Ca. 30 NEN-bladen zijn op deze wijze tot stand gekomen.

In 1967 verenigde KOMO zich met de tot dan toe onder auspiciën van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten werkzame Stichting Beoordeling Bouwconstructies en Bouwmaterialen SBBB, die zich vooral bezighield met het onderzoek van de afgifte van certificaten voor bijzondere of specialistische kennis vereisende bouwconstructies en materialen. Later traden beide stichtingen tezamen op onder de naam Stichting voor Onderzoek, Beoordeling en Keuring van Materialen en Constructies KOMO. De Stichting vervulde een coördineren-de en overkoepelencoördineren-de functie. De uitvoerencoördineren-de werkzaamhecoördineren-den waren oncoördineren-derge- onderge-bracht bij elders reeds bestaande of daartoe opgerichte instituten en commissies, zoals het Keuringsinstituut voor Waterleidingartikelen KIW A, de Stichting Keuringsbureau Hout SKH, certificatiecommissies die namens KOMO certifica-ten kunnen afgeven, attescertifica-tencommissies die op dezelfde wijze namens KOMO attesten kunnen afgeven en voorts de Stichting Bouwcentrum/Ratiobouw en verschillende instituten van TNO die uitvoerende keuringswerkzaamheden verrichten. KOMO kende een viertal werkmethoden, namelijk de partijkeuring in

( i

opdracht van afnemers, de produktcontrole, waarbij de gehele produktie van één bepaald materiaal van een fabriek wordt goedgekeurd, de produktiecontrole, waarbij het produktieproces gecontroleerd werd aan de hand van richtlijnen en de beoordeling van een bouwdeel ten aanzien van het gedrag in gebruiksomstan-digheden. In overeenstemming daarmee werden uiteenlopende kwaliteitsbeoor-delingen afgegeven.

Voor de daadwerkelijke uitvoering van keuringen maakte KOMO niet alleen gebruik van eigen keurmeesters maar ook van talrijke keuringsinstituten en reeds bestaande instellingen. Te noemen zijn: voor de houtsector de Stichting Keu-ringsbureau Hout SKH die alle keuringen en controles in die sector uitvoerde; het reeds ter sprake gekomen KIW A dat werd belast met de opdrachtkeuringen en de produktiecontrole in de sectoren beton, kunststof, rubber en gietijzer; het Metaalinstituut TNO werd ingeschakeld voor voorspanstaal en het Houtinstituut TNO voor de sector gelijmde dragende houtconstructies; voor zover bepaalde keuringsproeven niet in de laboratoria van het KIWA zelf konden worden uitgevoerd, werden deze uitbesteed aan het Instituut voor Bouwmaterialen en Bouwconstructies TNO, het laboratorium van het Gemeentelijk Bouw- en Woningtoezicht in Den Haag of enige wegenbouwlaboratoria.

Voor de controle van de tot het systeem van produktiecontrole toegelaten bedrijven werd steeds vaker gebruik gemaakt van de laboratoria van deze bedrijven zelf. Deze laboratoria dienden daartoe aan bepaalde eisen qua perso-neel en apparatuur te voldoen. Ook kwam het steeds vaker voor dat het bedrijfs-leven zelf de resultaten van verrichte onderzoekingen en proeven ter beschikking stelde aan de commissies die belast waren met de vaststelling en formulering van kwaliteitseisen. Daar staat tegenover dat enkele gemeenten de medewerking van de fabrikanten bij de opstelling van kwaliteitseisen en beoordelingsrichtlijnen van de hand wezen en vasthouden aan de mening dat het stellen van eisen aan de te leveren materialen door de afnemers dient te geschieden zonder enige inmen-ging van fabrikanten. Deze gemeenten wijzen op die grond samenwerking met KOMO van de hand, omdat die juist berust op het tot stand brengen van normalisatie door samenwerking van alle partijen.

Naast de Nederlandse Normen werden in de praktijk bij de afgifte van kwali-teitsverklaringen Ontwerp-normen (NEN-ontwerpen) en de KOMO-kwaliteitsei-sen (K) gehanteerd. Deze laatste worden door KOMO afgegeven wanneer met het desbetreffende produkt nog onvoldoende ervaring was opgedaan of wanneer er een internationale Norm in voorbereiding was waardoor een spoedige herziening van de kwaliteitseisen te verwachten was. Ontwerp-Normen en KOMO-kwaliteitseisen waren voorbestemd om Nederlandse Normen te worden. Daarnaast werden KOMO-beoordelingsrichtlijnen (KBR) gehanteerd als basis voor de afgifte van kwaliteitsverklaringen voor bouwdelen of fabricageprocessen. Ook Ratiobouw heeft gedurende vele jaren kwaliteitsverklaringen van bouwdelen uitgebracht onder uiteenlopende benamingen als kenmerkbladen, attesten en keuren.

10

-Kwaliteitsverklaringen

In de loop der jaren zijn een groot aantal verschillende namen en vormen van kwaliteitsverklaringen ontstaan, waardoor in de bouwpraktijk niet in alle opzichten duidelijkheid en overzichtelijkheid bestond. Sinds 1967 is er een ontwikkeling op gang gekomen om voor alle kwaliteitsverklaringen in de bouw één uniforme regelgeving te treffen. Dat heeft er onder meer toe geleid dat Bouwcentrum/Ratiobouw en KOMO in 1974 een Centrale Commissie voor het Attest (C.c.A.) hebben ingesteld met als taak om namens deze beide instellin-gen de centrale afgifte van attesten te verzorinstellin-gen. Het was de bedoeling dat de Centrale Commissie voor het Attest na een overgangsperiode een onderdeel van de KOMO-organisatie zou worden.

In 1978 werd er gewerkt met vier nieuwe benamingen van kwaliteitsverklaringen voor de bouw, n.l. certificaten, attesten, attesten met certificaat en keurings-rapporten, maar ook oude benamingen bleven daar nog verwarrend tussen door spelen.

Keuringsrapporten werden verstrekt na partijkeuringen in opdracht van de afnemers. De keuringen geschiedden op basis van eisen die afnemers en producenten vooraf waren overeengekomen. Goedgekeurde partijen werden door de keurmeester met het merk voor partijkeuringen (zegel of stempel) gemerkt. De keuring vond doorgaans plaats in de fabriek of, voor zover de produkten goed vervoerbaar waren, in keuringslaboratoria. Deze centrale partijkeuringen hadden als voordeel dat ze een grote efficiency hadden door centralisatie en inschakeling van beroepskeurders. De keuringsrapporten zeiden echter niets van de rest van de produktie van die fabriek.

Certificaten hebben betrekking op de gehele produktie van een bepaalde fabriek. Wanneer deze werd goedgekeurd, ontving het bedrijf een certificaat en mochten de desbetreffende produkten voorzien worden van een KOMO-keur-merk (ook een stempel of zegel). KOMO had daarbij als controlerende instantie invloed op de kwaliteitsbeheersing tijdens het produktieproces door zorgvuldige doorlichting van het bedrijf bij het toelatingsonderzoek, door beoordeling van de interne kwaliteitsbewaking en van het daarbij behorende produktie- en controle-apparaat van de fabrikant zelf en door het incidenteel uitvoeren van een externe kwaliteitscontrole van produktieproces en gereedgekomen produkten. Bij deze produktiecontrole was er geen rechtstreekse band tussen de afnemer van het produkt en de centrale keurende instantie, doch uitsluitend tussen het keuringsi-tituut en de fabrikant.!

Informatie over de geschiedenis van de certificatie is grotendeels ontleend aan Straver, preadvies van de Vereniging voor Bouwrecht nr. 6. 1978.

11

2.5 Status van kwaliteitsverklaringen in de bouwregelgeving

Tot aan de invoering van de herziene Woningwet en het Bouwbesluit (medio 1992) is de formele betekenis van kwaliteitsverklaringen beperkt geweest. In de bouwregelgeving werd daar niet specifiek naar verwezen. Door de overheid wordt echter al jaren geëist dat voor de gesubsidieerde bouw, voor zo ver dat mogelijk is, gecertificeerde bouwprodukten worden toegepast. Er zijn gemeenten die voor alle bouwwerken vergelijkbare eisen stellen. In vele gemeenten wordt in de 'nadere voorwaarden' van de bouwvergunning de eis opgenomen dat geprefa-briceerde constructie-elementen van een attest moeten zijn voorzien (meer hierover in Hoofdstuk 3).

Met de invoering van de herziene Woningwet wordt de huidige praktijk geforma-liseerd.

In de wet staat niet dat het gebruik van kwaliteitsverklaringen verplicht is. Toch is de constructie van de regelgeving zo, dat de kwaliteitsverklaringen een duidelijke spilfunctie krijgen voor het aantonen van het voldoen aan voorschrif-ten.

In art. 3 van de herziene Woningwet staat dat er bij of krachtens het Bouwbe-sluit wordt verwezen naar kwaliteitsverklaringen. Er wordt verwezen naar kwaliteitsverklaringen, afgegeven door, door de minister erkende certificatie-instellingen. Inmiddels is een lijst van erkende kwaliteitsverklaringen in een ministeriële regeling gepubliceerd. Bij een bouwaanvraag dient de aanvrager ten genoegen van het BWT aan te tonen dat het ontwerp aan de voorschriften voldoet. Dit kan ondermeer door het toepassen van gecertificeerde produkten. Van de andere kant is het zo dat het BWT erkende kwaliteitsverklaringen dient te accepteren als voldoende bewijs dat er aan de voorschriften van het Bouwbe-sluit wordt voldaan.

2.6 Juridische status van kwaliteitsverklaringen

Een kwaliteitsverklaring heeft feitelijk niet meer waarde dan wat er tussen de verschillende marktpartijen hierover wordt afgesproken. Zo kan er in een bestek worden opgenomen dat erkende kwaliteitsverklaringen voldoende kwaliteitsga-rantie bieden. Dat wil zeggen dat de directie op de bouw niet alle produkten grondig behoeft te inspecteren. Een uitwendige visuele controle volstaat. Wanneer er dan toch later iets mis mocht blijken te zijn, kan de producent van die produkten aansprakelijk worden gesteld. De verhouding tussen certificatie-instelling - certificaat - producent - produkt is als volgt:

De certificatie-instelling is verantwoordelijk voor de kwaliteit van het certificaat, de producent blijft altijd verantwoordelijk voor de kwaliteit van het produkt. Er heeft lange tijd grote onduidelijkheid bestaan over de aansprakelijkheid wanneer er in het bouwproces gebruik is gemaakt van kwaliteitsverklaringen.

Ook de aansprakelijkheid van het Bouw- en Woningtoezicht in een situatie waarbij is verwezen naar kwaliteitsverklaringen, is niet zo duidelijk. Door middel 12

' r 'I • • '

-_"_""

'

6 '

van enkele jurisprudentiezaken en een duidelijker status in de bouwregelgeving wordt deze aansprakelijkheid nu duidelijker. Toch worden er door de juristen nog enkele open einden geconstateerd. Door middel van enkele clausules zouden die ook gedicht kunnen worden. In hoofdlijnen lijkt de situatie nu wel duidelijk.

Ter overweging het volgende:

Uitspraak van de Raad van Arbitrage voor de Bouwbedrijven, 29 maart 1989.2

'In een bestek is voorgeschreven, de hardhouten (Merbau) kozijnen te betrekken van een timmerfabriek die over een KOMO-certificaat beschikt. De directie keurt de kozijnen, waarbij de bepaling van de vochtigheidsgraad wordt volstaan met meting tot 10 mm diepte. Nadat de kozijnen zijn goedgekeurd en gegrond-verfd, treden daaraan gebreken op. Het is de vraag of de aanwezigheid van een hoger vochtgehalte in het hout is aan te merken als een verborgen gebrek in de zin van par. 12, lid 3 UAV. Verder is het de vraag of de omstandigheid dat wordt geleverd onder KOMO-keur van invloed is op de omvang van de keuring van de bouwstoffen als bedoeld in par. 18 UA V:

Principieel onjuist is de opvatting dat meer dan een vochtmeting aan de buiten-zijde niet nodig werd geacht omdat de directie er in beginsel vanuit mocht gaan, dat het houtwerk, geleverd door een timmerfabriek onder KOMO-keur, aan de daaraan te stellen eisen voldoet. Immers, keuring van bouwstoffen door de directie heeft ten doel na te gaan of inderdaad de bouwstoffen voldoen aan de door de directie gestelde eisen. Dit betekent dat de keuring door de directie erop gericht behoort te zijn na te gaan, of in dit geval het geleverde hout daadwerkelijk voldeed aan de voorwaarden, die daaraan door het KOMO-keur worden gesteld. Anders gezegd, dient de directie te controleren, of de aannemer en in diens verlengde zijn leverancier inderdaad leveren, hetgeen zij beweren te leveren.

Indien de architect het vochtgehalte van het hout tot de kern had gemeten, zou hij tijdens de uitvoering van het werk dit gebrek hebben ontdekt. Niet aanneme-lijk is gemaakt dat een dergeaanneme-lijke meting niet zou hebben kunnen plaatsvinden. De arbiter acht meting tot in de kern in deze te behoren tot het nauwlettend toezicht als bedoeld in par. 12, lid 3 UAV. Afwijzing.'

2.7 Organisatie certificering

In samenhang met de deregulering van de bouwregelgeving, welke leidt tot de invoering van de herziene Woningwet en het Bouwbesluit, is ook de structuur en de organisatie van de certificering gereorganiseerd. Als uitgangspunten zijn hierbij gehanteerd:

uiterste betrouwbaarheid;

Uit: Bouwrecht nr. 11, november 1989

13

marktmechanisme bij de certificatie;

het inrichten van de regelgeving en organisatie zodanig dat deze aansluit bij de praktijksituatie;

harmonisatie van voorschriften, normen, praktijkrichtlijnen, beoordelings-richtlijnen en kwaliteitsrichtlijnen;

structuur die aansluit op de Europese afspraken en regelingen.

Ter verhoging van de betrouwbaarheid van de certificatie staat er boven de certificatie-instellingen de Stichting Raad voor de Certificatie. De in de herziene Woningwet, art. 3 geformuleerde 'door de minister erkende certificatie-instellin-gen', verkrijgen deze erkenning van de Raad voor de Certificatie. De Raad voor de Certificatie heeft betrekking op certificatie in alle branches, dus niet slecht op de bouw.

De Stichting heeft als doel: 'het bewerkstelligen van de regulering van certifica-tie-systemen, dit met inachtneming van nationale en internationale afspraken en ontwikkelingen op dit gebied.' Zij tracht dit te bereiken door onder meer: 'opstellen van criteria (erkenningscriteria) waaraan certificatie-systemen dienen te voldoen, het verlenen van erkenning aan certificatie-instellingen wanneer zij aan de criteria voldoen, het controleren van de instellingen op het naleven van de criteria en het bevorderen van coördinatie tussen de certificatie-instellingen en van harmonisatie van de gehanteerde certificatiesystemen.'

Het bestuur van de Stichting is samengesteld uit vertegenwoordigers van het bedrijfsleven (VNO/NCW en RFG), van instituten (NNI, KOl en TNO), consumenten (Konsumenten Kontakt, Consumentenbond, de overheid (zeven ministeries en de VNG) en de erkende certificatie-instellingen.

Ter voorkoming van een monopoliesituatie waarbij een verstarde en dure certificatie zou bestaan, heeft men de markt geopend voor verschillende private certificatie-instellingen. Certificatie-instellingen kunnen erkenning aanvragen bij de Stichting Raad voor de Certificatie. Inmiddels is er een achttal certificatie-instellingen erkend (zie blz 16). De instellingen richten zich voornamelijk op een eigen specialiteit, een eigen branche, er zijn echter ook vele overlappingen. Verschillende instellingen kunnen de zelfde produkten certificeren. Ook al zijn alle instellingen op de zelfde criteria van de Raad voor de Certificatie erkend, toch is het in een dergelijke situatie mogelijk dat de certificaten van de verschil-lende instellingen niet de zelfde waarde zouden hebben. Dit brengt de producent in problemen. Door de ene afnemer wordt verlangd dat hij een certificaat van instantie A toont, terwijl een andere afnemer eerder geneigd zal zijn, zijn produkt te kopen indien deze bekroond is met een certificaat van instantie B. Dit dwingt hem dan om kwaliteitsverklaringen te verzamelen van alle instellin-gen die dat produkt zouden kunnen certificeren. Dit is geen gewenste situatie. De praktijk wil wel concurrentie, maar binnen een zekere harmonisatie.

Voor de harmonisatie van de certificering in de bouw is de Stichting Bouwkwali-teit opgericht. De stichting kent een bestuur, een Kwaliteitsraad en een Harmo-nisatie Commissie Bouw.

De Stichting Bouwkwaliteit zorgt voor de afstemming van de grondslagen voor de afgifte van kwaliteitsverklaringen in de bouw. Hiertoe worden beoordelings-richtlijnen opgesteld. Op deze wijze zullen produkten bij de verschillende certificatie-instellingen op de zelfde wijze worden gecertificeerd. Er wordt bij de opstelling van de beoordelingsrichtlijnen voor de certificatie in de bouw naar gestreefd om deze zo goed mogelijk af te stemmen op de voorschriften van het Bouwbesluit. Op deze wijze wordt er gewerkt aan een harmonisatie van voor-schriften (Bouwbesluit) - normen (NEN's) - beoordelingsrichtlijnen - kwaliteits-verklaringen (zie afbeelding 2.1).

Produkten waarvoor een kwaliteitsverklaringen is afgegeven door een erkende certificatie-instelling, opgesteld volgens een beoordelingsrichtlijn op basis van het Bouwbesluit mogen het KOMO-merkteken dragen.

De harmonisatie-commissie draagt zorg voor de harmonisatie van kwaliteitsver-klaringen in de bouwsector, of wel het afstemmen van de kwaliteitsverkwaliteitsver-klaringen op de voorschriften van het Bouwbesluit.

Om deze structuur te regelen hebben de Stichting Raad voor de Certificatie, de Stichting Bouwkwaliteit en de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer een zgn. tripartite-overeenkomst gesloten Quni 1988).

Afb.2.1 Organisatie certificering

Raad voor de Stichting

Certificatie Bouwkwal iteit

I

criteria beoordel

ings-cert i f i cat i e- richtli jnen

insteIl ingen kwal

iteits-I

I

I

IKWAL J TE J TSVERKLAR J NGEN I

1 lil i

2.8 Certificatie-instellingen

De certificatie-instellingen, erkend door de Raad voor de Certificatie, hebben zich op vrijwillige basis verenigd in de VECIBIN (Vereniging van Certificatie Instellingen in de Bouw in Nederland); ook instellingen die erkenning hebben aangevraagd kunnen lid worden.

De VECIBIN-doelstelling luidt:

Het zijn van een orgaan van samenwerking tussen de door de 'Stichting Raad voor de Certificatie' erkende, in Nederland gevestigde, certificatie-instellingen in de bouw.

Thars zijn lid:

BDA: Bureau Dak Advies;

BKB: B.V. Kwaliteitsverklaringen Bouw;

KIWA: Keuringsinstituut voor Waterleidingsartikelen;

BMC: Certificatie-instelling voor betonrnortel, (metsel)mortels, cement en andere grondstoffen voor beton;

IKOB: Stichting Instituut voor keuring en onderzoek Bouwmaterialen; INTRON: Instituut voor Materieel-en Milieu-onderzoek B.V.;

SKG: Stichting Kwaliteitscentrum Gevelelementen; SKH: Stichting Keuringsbureau Hout

Belangrijk bij het tot stand komen van kwaliteitsverklaringen is dat de keurings-laboratoria voldoen aan adequate specificaties. Hiervoor is in Nederland de Stichting STERIAB opgericht met het doel laboratoria te toetsen op hun onafhankelijkheid en deskundigheid inzake een kwaliteitssysteem en in vervolg daarop erkenning te verlenen.

2.9 Bestaande kwaliteitsverklaringen met betrekking tot de bouw

De Stichting Bouwkwaliteit publiceert regelmatig een geactualiseerde lijst geharmoniseerde beoordelingsrichtlijnen en inmiddels is er een lijst met erkende kwaliteitsverklaringen die toepasbaar zijn voor het aantonen dat aan voorschrif-ten van het Bouwbesluit wordt voldaan gepubliceerd. De meest recente lijst van oktober 1991 is opgenomen in bijlage 2. Certificaten en attesten die op basis van deze beoordelingsrichtlijnen worden afgegeven zullen geharmoniseerde kwali-teitsverklaringen zijn. Dit wil zeggen dat de kwaliteitsverklaringen als voldoende bewijs kunnen dienen om aan te tonen dat een bouwprodukt aan bepaalde voorschriften van het Bouwbesluit voldoen.

2.10 De voorschriften van het Bouwbesluit • prestatie-eisen

De voorschriften van het Bouwbesluit zijn opgesteld uit het oogpunt van veilig-heid, gezondveilig-heid, bruikbaarheid en energiezuinigheid (niet bij de voorschriften 16

i" ww Iq( ,alti i +T""'F Q2; aAS&! i a i , • •• i 'fi _ _ ~.WWW .w

-voor de bestaande woningen). Hiermee sluit het Bouwbesluit nauw aan bij de uitgangspunten die worden gehanteerd bij de Europese richtlijnen.

Om aan de doelstellingen van de deregulering te kunnen voldoen zijn voor de voorschriften de volgende toetsingscriteria3 opgesteld:

het voorschrift moet zoveel mogelijk (rechts)zekerheid en (rechts)gelijkheid bieden;

het voorschrift moet ondubbelzinnig zijn;

het voorschrift moet meetbaar en controleerbaar zijn;

het voorschrift moet zo min mogelijk vrijheidsbeperkend en innovatie-belemmerend zijn.

De voorschriften van het Bouwbesluit zijn geformuleerd in de vorm van presta-tie-eisen waarbij tevens de doelstelling van het voorschrift in een functionele omschrijving is weergegeven.

De functionele omschrijving geeft aan waartoe de norm dient. Zo is bijvoorbeeld in artikel 3 bepaald dat een vloer van een woning of woongebouw, ter voorko-ming van het van die vloer naar beneden kunnen vallen (functionele omschrij-ving), bij de randen moet zijn voorzien van een afscheiding van ten minste 1 m (prestatie). Zou volstaan zijn met een functionele eis, dan zou het voorschrift slechts bepalen dat een vloer van een woning of woongebouw zodanig moet zijn dat wordt voorkomen dat van die vloer naar beneden kan worden gevallen". In de (Model)Bouwverordening werden functionele eisen gesteld. Ten aanzien van die functionele eisen kunnen Burgemeester en Wethouders krachtens de bouwverordening veelvuldig nadere eisen stellen of vrijstellingen verlenen. Dit was ook noodzakelijk om te voorkomen dat de voorschriften belemmeringen opwerpen tegen de toepassing van technische of technologische vernieuwingen. Nu komt er met het Bouwbesluit een uniform stelsel voorschriften voor in de plaats. De vorm van prestatie-eisen maakt het stellen van nadere regelen of nadere eisen en het verlenen van vrijstellingen overbodig. Prestatie-eisen schrijven niet de weg voor waarlangs het doel, de functie, van het desbetreffende voorschrift moet worden bereikt, maar alleen de prestatie die moet worden geleverd. Het kiezen van de weg wordt aan de bouwpraktijk overgelaten en biedt alle mogelijkheden om vernieuwingen toe te passen. Hierbij dient dan wel bij het aanvragen van een bouwvergunning, ten genoegen van Burgemeester en Wethou-ders te worden aangetoond dat de vereiste prestaties zullen worden geleverd. De gelijkwaardigheidsbepalingen zullen er voorts voor zorgen dat nieuwe ontwikke-lingen in de techniek niet worden belemmerd.

Prestatie-eisen geven aan hoe een bepaalde eigenschap objectief gemeten, beproefd of berekend moet worden en welke waarde de eigenschap moet hebben. De meet- of berekeningsmethode is in de regel niet in het Bouwbesluit

Nota van toelichting van het Ontwerp-Bouwbesluit (deel nieuw te bouwen woningen en woongebouwen) par. 2.1, oktober 1988.

zelf beschreven, maar in normen waarnaar bij of krachtens het Bouwbesluit wordt verwezen.

Prestatie-eisen zijn in hoge mate (in principe volledig) onafhankelijk van de toe te passen bouwprodukten. Met andere woorden: de eisen zijn materiaal- en produktonafhankelijk. Het Bouwbesluit maakt zo een objectieve beoordeling van alle materialen en produkten van welke herkomst dan ook mogelijk en werpt zodoende geen handelsbelemmeringen op voor de Europese 'interne markt'. Het principe van prestatie-eisen maakt het afstemmen van kwaliteitsverklaringen op de voorschriften eenvoudiger. Voor oplossingen in alle mogelijke verschillen-de en nieuwe materialen is een kwaliteitsverklaring op te stellen waarin wordt aangegeven dat de oplossing met dat materiaal de vereiste prestatie levert.

2.11 Normen en praktijkrichtIijnen

Een norm is een document waarin regels zijn vastgelegd die gewoonlijk betrek-king hebben op de kwaliteit van produkten of diensten. Bij of krachtens het Bouwbesluit kan verwezen worden naar normen. Dit betekent dat bij het bouwen aan die norm moet worden voldaan. Dit wijkt af van de betekenis van de verwijzing naar normen in de (model)bouwverordening in de huidige situatie. Met die verwijzing beoogt de gemeente slechts aan te geven dat zij het voldoen aan die norm in de regel zal accepteren als bewijs dat aan de desbetreffende functionele eis van de bouwverordening is voldaan. Een aanvrager van een bouwvergunning is in de huidige situatie dus niet verplicht de norm te hanteren. In ons land worden de normen waarnaar bij of krachtens het Bouwbesluit kan worden verwezen, uitgegeven door het Nederlands Normalisatie Instituut (NNI). De normen worden in de regel ontwikkeld door normcommissies die bestaan uit deskundigen uit verschillende sectoren van het bouwbedrijf op het terrein van de desbetreffende norm. Na vaststelling van de tekst van een norm door de betref-fende normcommissie wordt die tekst ter kritiek gepubliceerd. Na verwerking van de geleverde kritiek wordt de norm definitief vastgesteld en gepubliceerd. Sommige NEN-normen geven een prestatie aan die door een onderdeel van het bouwwerk geleverd moet kunnen worden. Artikel 2 van het Bouwbesluit heeft betrekking op de constructieve veiligheid. Het eerste lid luidt als volgt:

"De uiterste grenstoestand van een onderdeel van een woning of woongebouw mag, ten behoeve van het duurzaam bestand zijn van de woning of het woonge-bouw tegen de op die woning of dat gebouw werkende krachten, bij belasting-combinaties als bedoeld in NEN 6702, niet worden overschreden."

Andere NEN-normen geven een bepalingsmethode aan, welke een beproevings-of een berekeningsmethode kan zijn. Het tweede lid van artikel 2 luidt:

"Het overschrijden van de in het eerste lid bedoelde uiterste grenstoestand moet worden bepaald overeenkomstig het gestelde met betrekking tot de bepaling van het draagvermogen in:

a. NEN 6710, indien het onderdeel is vervaardigd van in die norm bedoeld aluminium;

yjnl'" . . . wt

b. NEN 7620, indien het onderdeel is vervaardigd van in die norm bedoeld beton; ... "

Indien een norm een beproevingsmethode bevat en geen berekeningsmethode, levert toetsing van dergelijke normen in de praktijk problemen op; een plan kan niet vanaf de tekening gecontroleerd worden en voor sommige beproevingsme-thoden zal destructief onderzoek nodig zijn. Hiertoe worden er door het NNI praktijkrichtlijnen ontwikkeld: de NPR's. De praktijkrichtlijnen zullen het toetsen van woningen of bouwaanvragen aan de voorschriften vereenvoudigen.

Naast het nationale normalisatiewerk vindt er ook een internationale normalisa-tie plaats op zowel Europees als mondiaal niveau. In Europa geschiedt dat door middel van het Comité Européen de Normalisation (CEN) dat in Brussel is gevestigd. De normalisatie op wereldniveau wordt nagestreefd door van de International Organisation for Standardization (ISO) die in Genève is gevestigd (zie ook paragraaf over Europa 1992).

2.12 Europa 1992

In het kader van de verdwijnende grenzen voor het Europa van na 1992 wordt er gewerkt aan het op elkaar afstemmen van de bouwvoorschriften in de afzonder-lijke landen. In december 1989 is de Europese 'richtlijn bouwprodukten' vastge-steld. De richtlijn zorgt ervoor dat uiterlijk in 1992 bouwprodukten aan 'Europe-se ei'Europe-sen' moeten voldoen en dat overheidsregelingen het gebruik en het in de handel brengen van bouwprodukten met een EG-keur niet belemmeren. Ook hier zullen kwaliteitsverklaringen (afgestemd op het EG-keur) een belangrijke rol spelen.

Atb. 2.2 Infrastructuur bouwregelgeving

VROM

NNI (Nederlands Normal isatie '-r----,---' 1---1 Instituut)

::: m

1----~RvC (Raad voor de Certificatie) SBK (Stichting Bouwkwal iteit) Certi ficatie- insteIl ingen

De Europese Commissie heeft in 1985 het 'Witboek' uitgebracht, waarin maatregelen zijn opgenomen, gericht op het tot stand brengen van de interne markt in de Europese Gemeenschap (EG).

Het wegvallen van de grenzen tussen EG-landen zal allereerst de totstandko-ming van een meer internationaal gerichte bouwmarkt bevorderen. Hiervan zullen vooral de toeleveringsindustrie en de grote bouwbedrijven kunnen profiteren. Het optreden van buitenlandse architecten, uitvoerende bouwbedrij-ven en projektontwikkelaars in Nederland zal de taak van BWT in de jaren negentig flink kunnen compliceren: taalbarrières, kultuurverschillen en verschil-len in bouworganisatie en bouwmethode zulverschil-len tot vele communicatieproblemen kunnen leiden.

De zeer uiteenlopende en ingewikkelde regelgeving op het gebied van de bouw blijkt belemmerend te werken voor het grensoverschrijdend verkeer van bouw-produkten. Derhalve voert de EG een harmonisatiebeleid om te komen tot technische voorschriften, die zoveel mogelijk op elkaar zijn afgestemd. In het kader van het harmonisatiebeleid is op 21 december 1989 de 'richtlijn bouwpro-dukten' vastgesteld.

Deze richtlijn verplicht de lidstaten om hun publiekrechtelijke regelgeving zodanig aan te passen dat er geen belemmeringen zijn voor produkten die in overeenstemming zijn met 'Europese Technische Specificaties'. Deze technische specificaties zijn gerelateerd aan zes fundamentele eisen waaraan een bouwwerk volgens de richtlijn moet voldoen. Deze fundamentele eisen betreffen:

mechanische sterkte en stabiliteit; brandveiligheid;

hygiëne;

gezondheid en milieu;

I

-

De technische specificaties worden vervolgens vastgelegd in Europese Normen of 'Europese Technische Goedkeuringen'. Met die Europese Normen moeten de desbetreffende normen van de lidstaten (in Nederland NEN's) in overeenstem-ming worden gebracht.

Europese Technische Goedkeuringen (een soort kwaliteitsverklaringen ) worden afgegeven door daarvoor in de lidstaten volgens de Richtlijn aangewezen instituten. Wanneer een voor de bouw bestemd produkt in overeenstemming is met de Europese Technische Specificaties of met door de Europese Commissie erkende nationale technische specificaties mag dat produkt het EG-merkteken voeren. Een fabrikant of zijn in de Gemeenschap gemachtigde brengt het EG-merk op zijn produkten aan op basis van een verklaring van overeenkomst. Die

verklaring kan een conformiteitsverklaring van de fabrikant zelf zijn, maar ook een

conformiteitscertificaat zijn van een certificatie-instelling. Deze verklaringen en certificaten moeten zijn gebaseerd op kwaliteits- en certificatiesystemen.

Produk-ten dien niet aan het vorengaande voldoen, mogen volgens de Richtlijn niet in de

handel worden gebracht.

Vanwege het feit dat het onderwerp van de Richtlijn samenhang vertoont met het Bouwbesluit, heeft de nadere implementatie van de richtlijn gestalte gekre-gen in een afzonderlijk hoofdstuk van het Bouwbesluit. De systematiek van de richtlijn sluit wat het EG-merkteken betreft, ~oed aan op de regeling in art. 3 van de Woningwet met betrekking tot de verwï ng naar kwaliteitsverklaringen. In dat hoofdstuk wordt ook de mogelijkhei aangegeven van het geven van voorschriften omtrent het gebruik van het EG-merkteken. Op grond van die voorschriften kan tegen onjuist gebruik worden opgetreden door bijvoorbeeld het verdere gebruik te verbieden en de reeds in de handel gebrachte bouwprodukten uit de handel te (laten) nemen.

Verder is in dit hoofdstuk van het Bouwbesluit het verbod tot het in de handel brengen van produkten die niet voldoen aan de richtlijn neergelegd. Er is daarbij een uitzondering gemaakt voor bouwprodukten die slechts van geringe betekenis zijn voor de volksgezondheid en de veiligheid (art.4 lid 5 en art.6 lid 2). In het Bouwbesluit zijn deze bouwprodukten gelijkgesteld aan bouwprodukten waar-voor een kwaliteitsverklaring is afgegeven om ook de vrije verhandelbaarheid van die produkten te waarborgen. Dergelijke produkten moeten bij de Europese Commissie worden aangemeld en worden, indien zij aan de daarvoor geldende criteria voldoen, opgenomen op een door de commissie opgestelde en bijgehou

-den lijst die in het EG-publikatieblad wordt gepubliceerd. De fabrikant van een dergelijk produkt dient overeenkomstig de richtlijn een verklaring van conformi-teit met de 'acknowledge rule of technology' te verstrekken. Ten behoeve van degenen die gebruik willen maken van dergelijke bouwprodukten, zal evenals dat het geval is voor bouwprodukten waarvoor een kwaliteitsverklaring, als bedoeld in het Bouwbesluit is afgegeven, door de Stichting Bouwkwaliteit een lijst van dergelijke bouwprodukten worden opgesteld, bijgehouden en gepubliceerd. Aan de hand van de lijst kan eenvoudig worden nagegaan of een bouwprodukt dat geen EG-merkteken voert, toch vrij verhandelbaar en toepasbaar is. Bouwpro-dukten als bedoeld in artikel 6 lid 2 van de richtlijn, zijn proBouwpro-dukten waarvoor (nog) slechts nationale bepalingen gelden. Of en in hoeverre aan deze uitzonde-ringsmogelijkheid uitvoering zal worden gegeven, is nu nog niet duidelijk. Hierover wordt nog gediscussieerd in het Permanent Comité voor de Bouw. De introductie van het EG-merkteken voor bouwprodukten zal geleidelijk plaatsvinden, omdat ten tijde van de inwerkingtreding van het Besluit nog niet voor alle bouwprodukten Europese Technische Specificaties zullen bestaan. Dit betekent dat de in het Bouwbesluit vervatte verbodsbepaling voor die produkten eerst geldt op het moment dat die specificaties zijn vastgesteld. Een overtreding van het verbod op het in de handel brengen van bouwprodukten wordt aange-merkt als een economisch delict in de zin van de wet op de economische delicten.4

Uit: Memorie van Toelichting, behorend bij de Wijziging van de Woningwet art. 110,9 juli

1991.

._" 1:""'" . N

...

Een aantal BWT-organisaties in enkele lidstaten van de EG hebben een Europese koepel opgericht, die grensoverschrijdende activiteiten en problemen waarmee diensten met een 'bouw- en woningtoezicht-achtige' functie te maken hebben of zullen krijgen, gaat coördineren: het Consortium of European Building Control.

2.13 Conclusie

De behoefte aan certificatie komt van ambtenaren van het BWT die zelf materiaalkeuringen uitvoerden in de fabrieken. Men achtte het efficiënter als dit centraal zou worden gedaan. In de loop der jaren heeft de certificatie een grote vlucht genomen. In de regelgeving was tot aan de invoering van de herziene Woningwet geen formele betekenis aan kwaliteitsverklaring gegeven. Met de herziene Woningwet wordt de rol die aan kwaliteitsverklaringen in de gemeente-lijk praktijk was gegeven, geformaliseerd. Hierin staat onder meer dat het BWT een door de Minister erkende kwaliteitsverklaring dient te accepteren als voldoende bewijs dat het produkt aan de voorschriften van het Bouwbesluit voldoet. Een kwaliteitsverklaring is een uitgebreide technische specificatie van een produkt waarbij tevens wordt aangegeven dat de produkten regelmatig getest worden. Toch kan een koper van een produkt geen enkele 'garantie' aan een kwaliteitsverklaring ontlenen. Door juristen wordt daarom aangeraden in bestekken duidelijk aan te geven welke status aan een kwaliteitsverklaring wordt toegekend.

Atb.2.3 Het KOMO-keur en het CE-merk

3

BOUW- EN WONINGTOEZICHT

3.1 Inleiding

Het gemeentelijk of regionaal Bouw- en Woningtoezicht (BWT) verzorgt de overheidscontrole en inspectie van nieuw- en verbouwactiviteiten en het toezicht op de kwaliteit van de gebouwenvoorraad. De Woningwet schrijft voor dat zonder een bouwvergunning, afgegeven door het BWT, niet gebouwd mag worden. De bestaande voorraad wordt door het BWT geïnspecteerd. Indien er gebreken worden aangetoond, dienen deze naar tevredenheid van het BWT te worden verholpen.

Dit hoofdstuk beschrijft het Bouw- en Woningtoezicht. Met name zullen de taken van het BWT, de organisatievormen en de praktische werkwijze aan de orde komen. Het onderzoek heeft plaatst gevonden vóór de invoering van de herziene Woningwet. De organisatie en werkwijze van het BWT zijn hier beschreven zoals die in de praktijk zijn aangetroffen onder het regime van de 'oude' Woningwet. Voor de taken en bevoegdheden van het BWT is in eerste instantie uitgegaan van de oude situatie waarbij dan telkens wel de veranderin-gen zijn aangegeven.

3.2 Plaats van het BWf binnen het gemeentelijk apparaat

De gemeenten in Nederland vertonen een grote onderlinge verscheidenheid in aard en omvang. Evenzo lopen de lokale bestuurlijke en ambtelijke organisaties sterk uiteen. Het is dan ook niet mogelijk om een algemeen geldende aandui-ding van de plaats van het BWT binnen de gemeentelijke organisaties te geven. In het onderzoek 'De toekomst van het Bouw- en Woningtoezicht' (Wijnja en Priemus 1990) wordt een aantal representatieve organisatiestructuren beschre-ven. Hier zal de typering, die gemaakt is voor een kleine en een grote gemeente, worden aangehaald.

Afb. 3.1 Organisatie-schema van een kleine gemeente gemeenteraad

I

I

& --1technische dienstl secretarie

I

secretarie afdel ingen

J

In de Gemeentewet is met betrekking tot het gemeentelijk apparaat slechts geregeld dat er een secretaris is en dat deze de raad, burgemeester en wethou-ders en de commissies behulpzaam is in alles wat het hun opgedragen bestuur aan gaat. De secretaris wordt ondersteund door ambtenaren die zijn onderge-bracht in een aantal secretarie-afdelingen. Op deze wijze komt in de kleinere gemeenten een organisatiestructuur tot stand volgens het schema in afbeel-ding 3.1.

Volgens de Gemeentewet (art. 252) kan de raad takken van dienst instellen (Dienst of Bedrijf). Meestal blijken afdeling met een technisch karakter hiervoor het eerst in aanmerking te komen. Aan het hoofd van een dergelijke dienst staat in het algemeen een directeur. Deze is niet ondergeschikt aan de gemeentesecre-taris.

Bij de meeste kleine gemeenten is het BWf een onderdeel van een afdeling ter secretarie, of een zelfstandige afdeling ter secretarie. Bij een klein aantal kleinere gemeenten en bij de meeste grote gemeenten is er sprake van een aparte technische dienst die buiten de verantwoording van de gemeentesecretaris valt. Wanneer het BWf een secretarie-afdeling is, wordt in de regel alleen de beleidsuitvoerende taak door technisch deskundige ambtenaren verricht, terwijl de beleidsvoorbereiding en de administratieve en juridische ondersteuning van verschillende afdelingen tegelijkertijd op de secretarie plaatsvinden. Ook de begroting wordt door de secretarie opgesteld.

Wanneer het BWf onderdeel van een tak van dienst is, wordt tenminste de begroting door de 'eigen' dienst opgesteld. Naarmate de gemeente groter is, krijgt de dienst een meer zelfstandig karakter ten opzichte van de secretarie.

Afb. 3.2 Organisatie-schema van een grotere gemeente burgemeester .---i & gemeente-secretaris & secretarie wethouders

Afhankelijk van de mate van zelfstandigheid van de verschillende diensten kan de secretaris als orgaan tussen het college van B & W en de diensten funge-ren.Ter secretarie wordt in dat geval het specialistisch-technische advies van BWT bewerkt tot een raadsvoorstel (concept-besluit met toelichting), of een adviesdocument voor het college van B & W (zie afbeelding 3.2).

Naarmate een gemeente groter is, de bouwproduktie van een gemeente omvang-rijker is en de bestaande gebouwenvoorraad groter is, worden er hogere eisen gesteld aan het BWT. Er kan dan meer en kwalitatief beter personeel worden aangetrokken en kan men zich veroorloven enkele specialisten aan te trekken. In de kleine gemeenten werkt het heen en weer zenden tussen secretarie en diensten van de verschillende stukken (in verband met de administratie en juridische beoordeling) vertragingen in de hand.

Waar bij kleine gemeenten de beleidsvoorbereiding en de juridische beoordeling nog door de secretarie worden verzorgd, hebben de verschillende takken van dienst in grotere gemeenten hun eigen administratie en juridische afdeling, of beschikken zij tenminste over personeel, dat dusdanig is opgeleid, dat ook goede kennis aanwezig is van de juridische aspecten van het werk. Het komt voor dat een wethouder gaat functioneren als een soort "vakminister" voor een bepaald beleidsterrein, terwijl een deel van de secretarie als het ware verspreid is over de verschillende diensten.

Al naar gelang de dienst meer deskundigheid in huis heeft, zal zij meer verant-woordelijkheden aankunnen. In grotere gemeenten komt het voor, dat het hoofd van de dienst, waarin het BWT is ondergebracht, of het hoofd van BWT zelf, is gemandateerd om beslissingen aangaande het BWT te nemen, waartoe anders alleen burgemeester en wethouders bevoegd zouden zijn. Alleen beslissingen die van meer politiek belang lijken te zijn, komen in dat geval nog op het bureau van B& W terecht.