DWIE PROWIZORYCZNE KONSTYTUCJE LUTOWE Z 1919 ROKU: POLSKA I NIEMIECKA

DWIE PROWIZORYCZNE KONSTYTUCJE LUTOWE Z 1919 ROKU: POLSKA I NIEMIECKA

Los sprawił, że tego samego miesiąca 1919 roku w dwóch sąsiadujących państwach, Polsce i Niemczech, konstytuanty przyjęły tymczasowe ustawy zasadnicze. Obie były następstwem ogromnego wstrząsu, jakim była I wojna światowa, obie chciały zapro- wadzić tymczasowy ład ustrojowy w swoich państwach. Mimo podobieństwa chwili i niektórych okoliczności były one wyrazem istotnie odmiennych procesów.

Cesarstwo niemieckie, mające za sobą wiele dziesięcioleci systematycznego budo- wania potęgi ekonomicznej¹ i militarnej, w aspekcie ustrojowym stawało się w tym cza- sie coraz bardziej archaiczne. Ujawniło się to z całą mocą wraz z załamaniem wojennym i powiązanym z nim kryzysem wewnętrznym. Warto w tym miejscu przypomnieć, że ustrój Cesarstwa niemieckiego określony został w chwili największej chwały oręża pru- skiego, po pokonaniu Francji Napoleona III, w konstytucji z 1871 roku. Cesarstwo stało się związkiem państw niemieckich, wśród których dominującą pozycję posiadało Kró- lestwo Pruskie. Ustrój Królestwa wzorowany był na francuskiej Karcie Konstytucyjnej króla Ludwika XVIII z 1814 roku, choć nie przebył on takiej ewolucji jak jej pierwo- wzór, który przecież w wyniku kolejnych modyfi kacji otworzył Francję na system rzą- dów parlamentarnych. Ustrój Prus ukształtowany w konstytucji z 31 stycznia 1850 roku był dwojakiego rodzaju kompromisem: obok kompromisu społecznego, wyrażającego dokonujący się przełom między feudalizmem a kapitalizmem, dostrzec można próbę pogodzenia zasad monarchistycznych z okresu późnoabsolutystycznego z regułami właściwymi dla rodzącego się stopniowo systemu demokratycznego². Potwierdzeniem tego ograniczonego kompromisu był sposób zaprowadzenia nowego ładu ustrojowe- go. Co prawda dokonywał tego monarcha jednostronnym aktem, lecz było to następ- stwem wypośrodkowania tendencji demokratycznych ujawnionych w trakcie prac nad konstytucją frankfurcką w 1849 roku, których nie można było całkowicie zlekceważyć,

* Dr, Katedra Prawa Ustrojowego Porównawczego, Wydział Prawa i Administracji, Uniwersytet Ja- gielloński.

1 R. Henig, Weimar Republic 1919–1933, London 1998, s. 1, przytacza podstawowe dane ekonomiczne obrazujące potęgę ekonomiczną Niemiec u progu I wojny światowej, np. wzrost wydobycia węgla w sto- sunku do 1871 r. wyniósł 800 procent, wynosił blisko 280 mln ton w porównaniu z 40 mln ton we Francji czy 36 mln ton w Rosji, a produkcja energii elektrycznej przewyższała łącznie jej produkcję w Wielkiej Brytanii, we Francji oraz we Włoszech.

2 Por. K. Grzybowski, Państwo obszarniczo-burżuazyjne, Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Jagiellońskie- go, 1966, z. 25, a także J. Baszkiewicz, Powszechna historia ustrojów państwowych, Gdańsk 2001, s. 320 i n.

z zachowawczą postawą monarchy i kręgów społecznych go popierających³. Formalnie monarcha nadal stanowił źródło władzy, nie oparto więc ustroju państwa na zasadzie suwerenności narodu, choć zasada ta miała już znaczną tradycję ustrojową, a wyraź- nie została przypomniana w trakcie Wiosny Ludów⁴. Naturalną konsekwencją przyjętej koncepcji źródła władzy było także odrzucenie zasady podziału władz, mimo poja- wienia się we wspomnianych aktach takich pojęć, jak „władza wykonawcza” (art. 45),

„władza sądowa” (tytuł VI) czy „władza ustawodawcza” (art. 62). Jednocześnie jako wy- raz samoograniczania się monarchy konstytucja wprowadziła „sposoby wykonywania władzy”, w których pojawiły się nowe, niepraktykowane w ustrojach absolutystycznych elementy.

Zasadniczo dotyczyły one stanowienia prawa, gdyż monarcha zaczął tę władzę dzie- lić z parlamentem tak, że zgoda obu czynników była niezbędna dla przyjęcia ustawy⁵. Monarcha posiadał prawo inicjatywy ustawodawczej obok obu izb, nie posiadał nato- miast prawa sankcji. Jednocześnie przewidziano prawo monarchy do prawotwórstwa o mocy ustawy w okresie przerw międzysesyjnych, przy czym wymagano przedłożenia aktów parlamentowi na najbliższej sesji. Jak się okazało, prawo to było wykorzystywa- ne w sytuacjach konfl iktu rządu z parlamentem do forsowania rozwiązań prawnych, wobec których w parlamencie stworzyła się opozycja blokująca przyjęcie odpowied- niej ustawy⁶. Parlament pruski, Landtag, miał charakter dwuizbowy, a tworzyły go Izba Deputowanych i Izba Panów; przy czym ta ostatnia miała charakter wybitnie elitarny, z biegiem czasu wręcz reakcyjny⁷. Monarcha zachował także istotne kompetencje doty- czące organizacji pracy parlamentu, takie jak zwoływanie parlamentu, odroczenie jego obrad oraz rozwiązanie, choć utracił prawo nadawania parlamentowi jego regulaminu.

Jednocześnie wykonywanie władzy wykonawczej pozostało całkowicie w rękach monarchy. Zaliczały się do nich kompetencje w zakresie dowodzenia siłami zbrojny- mi, obsadzania wszystkich stanowisk cywilnych i wojskowych, wypowiadania wojny i zawierania pokoju oraz w sferze polityki traktatowej. Władzę swoją monarcha wyko- nywał swobodnie przy pomocy dowolnie wybranych ministrów, na których ciążył obo- wiązek kontrasygnaty aktów monarszych. Jednocześnie konstytucja formalnie ograni- czała swobodę działania ministrów przez wprowadzenie możliwości pociągnięcia ich do odpowiedzialności konstytucyjnej na wniosek którejkolwiek z izb parlamentu, brak jednak odpowiednich przepisów wykonawczych czynił taką regulację niewykonalną.

3 W przypadku Prus konstytucja z 1850 r. była regresem w stosunku do propozycji zawartej w konsty- tucji frankfurckiej, lecz bez wątpienia postępem w stosunku do stanu sprzed Wiosny Ludów.

4 Wstęp do konstytucji Królestwa Pruskiego z 31 stycznia 1850 r. powoływał się na boskie pochodze- nie władzy królewskiej, co stanowiło wyraźny regres wobec głoszonej w konstytucji frankfurckiej zasady suwerenności narodu. Zob. szerzej o wpływie Wiosny Ludów i prac nad konstytucją frankfurcką na rozwój niemieckiego konstytucjonalizmu do czasów Republiki Weimarskiej E. Vermeil, La constitution de Wei- mar et le principe de la démocratie allemande, Strasbourg 1923, s. 4 i n.

5 Klasyczne było ujęcie zawarte w art. 62 Konstytucji Królestwa Prus, stanowiącym: „Władza usta- wodawcza wykonywana jest wspólnie przez Króla i dwie izby. Zgoda Króla i obu izb jest wymagana dla każdej ustawy”.

6 Por. W. Wilson, Ustrój państwowy Niemiec i Prus, Warszawa 1917, s. 46 i n.

7 Zob. szerzej A. Okolski, Ustrój państw europejskich i Stanów Zjednoczonych Ameryki Północnej, War- szawa 1887, s. 330 i n. oraz W. Wilson, op.cit., s. 45 i n.

Podejmowane przez parlament próby uruchomienia mechanizmu odpowiedzialności parlamentarnej nie powiodły się do końca istnienia tego systemu, chociaż wyraźna stawała się trudność skutecznego rządzenia – np. przyjęcia budżetu – bez posiadania zaplecza parlamentarnego. Stąd też rządy próbowały rządzić w zgodzie z większością parlamentarną, a przynajmniej unikać z nimi konfl iktu.

Pejzaż instytucjonalny pruskiej monarchii postabsolutystycznej dopełniało sądow- nictwo, oparte co prawda na zasadzie jego odrębności od administracji i niezawisłości sędziowskiej⁸, lecz w sferze organizacyjnej i fi nansowej zależne od rządu. Warto zwró- cić też uwagę, iż wyroki ogłaszane były w imieniu monarchy, co potwierdzało oparcie państwa na zasadzie monarchicznej.

Prymat Prus w Cesarstwie niemieckim miał zarówno realny, jak i symboliczny wy- miar – poczynając od przewagi ludnościowej, terytorialnej i gospodarczej, przez domi- nanty ustrojowe, choćby poprzez króla będącego jednocześnie cesarzem niemieckim, przewagę głosów w Bundesracie umożliwiającą m.in. blokowanie niekorzystnych dla Prus zmian konstytucyjnych, po wspólną stolicę. Cesarstwo będące państwem związ- kowym, powstałym na gruncie licznych traktatów między Związkiem Północnoniemie- ckim z Prusami na czele a krajami południowych Niemiec, uzyskało swą ustrojową podstawę na mocy konstytucji z 16 kwietnia 1871 roku, o wyraźnie antyparlamentar- nym obliczu⁹. W jego strukturze ustrojowej zasadniczą pozycję uzyskał cesarz, nie- odpowiedzialny konstytucyjnie i politycznie, powołujący i odwołujący kanclerza bez konieczności liczenia się z nastawieniem Reichstagu i Bundesratu, posiadający prawo zwoływania, otwierania i zamykania obrad Reichstagu i Reichsratu oraz rozwiązywa- nia Reichstagu za zgodą Reichsratu, ogłaszania ustaw i czuwania nad ich wykonaniem, mianowania urzędników Rzeszy, wypowiadania wojny za zgodą Reichsratu (chyba że było to następstwem napaści na terytorium Rzeszy), podpisania pokoju, zawierania sojuszy i umów z innymi państwami, powoływania przedstawicieli dyplomatycznych i przyjmowania przedstawicieli państw obcych. Cesarz był jednocześnie zwierzchni- kiem sił zbrojnych. Szczególnym organem monarchii był Reichsrat, w skład którego wchodzili przedstawiciele państw tworzących Rzeszę. Liczba głosów, którymi dyspo- nowały poszczególne państwa, stanowiła przedmiot regulacji konstytucyjnej i odzwier- ciedlała ich siłę i znaczenie – np. Prusy miały 17 głosów, królestwo Bawarii posiadało ich 6, królestwa Saksonii i Wirtembergii po 4 głosy, a zdecydowana większość posiadała po 1 głosie. Należy przy tym zauważyć, iż konstytucja nie wprowadzała wymogu okre- ślonego kworum, przy którym Reichsrat mógł pracować, co prowadziło do wniosku, iż teoretycznie udział wyłącznie kanclerza był wystarczający dla prawomocności aktów Reichsratu¹⁰. Wyrazem znaczenia Prus było także przewodniczenie pracom Reichsra- tu przez kanclerza Rzeszy będącego jednocześnie kanclerzem Prus. Reichsrat posiadał mieszane kompetencje. Pierwszą grupę stanowiły uprawnienia prawodawcze, które po- wodowały, że ten organ był niezbędnym ogniwem procesu ustawodawczego.

Przyjętą w praktyce regułą było inicjowanie ustaw przez kanclerza właśnie w Reichs- racie, aby po uzyskaniu dla niej akceptacji kierować ją dopiero do Reichstagu, gdzie

8 W. Wilson, op.cit., s. 61 i n.

9 Por. K. von Beyme, Die parlamentarischen Regirungssyteme in Europa, München 1970, s. 232 i n.

10 Por. W. Wilson, Ustrój państwowy Niemiec..., s. 20.

był popierany przez kanclerza lub innego członka Reichsratu. W przypadku odwrot- nego przebiegu procesu ustawodawczego, rozpoczętego z inicjatywy Reichstagu, ak- ceptacja Reichsratu stanowiła także konieczny wymóg, aby ustawa doszła do skutku¹¹. Druga grupa kompetencji miała charakter administracyjno-organizacyjny. Zgodnie z art. 7 Konstytucji cesarstwa Reichsrat mógł wprowadzać ogólne przepisy administra- cyjne i zarządzenia konieczne do wykonywania ustaw Rzeszy, a ponadto powoływał członków Izby Obrachunkowej (Rechnungshof), Sądy Rzeszy (Reichgericht) oraz kilku innych organów. Wreszcie ostatnią grupę jego kompetencji stanowiły uprawnienia są- dowe, do których należało m.in. rozstrzyganie sporów kompetencyjnych między pań- stwami członkowskimi Rzeszy. Jak więc widać, trafny wydaje się pogląd P. Czarnego, iż „instytucja Rady Związku w tym kształcie, jaki nadała jej konstytucja cesarskich Niemiec, nie pasowała ani do teorii federalizmu, ani parlamentaryzmu, ani monarchii konstytucyjnej”¹².

Organem przedstawicielskim całego narodu był Reichstag, przy czym na ogólną liczbę około 400 posłów ponad połowę stanowili posłowie z Prus; wybierani byli w wy- borach opartych na zasadzie większości bezwzględnej. Istniejący zakaz incompatibilitas wykluczał łączenie mandatu posła do Reichstagu z członkostwem w Reichsracie, po- nadto niemal do ostatnich dni cesarstwa obowiązywała zasada, zgodnie z którą objęcie płatnego urzędu w Rzeszy lub państwie członkowskim przez posła pociągało za sobą utratę mandatu. Zasadnicze kompetencje Reichstagu mieściły się w funkcji ustawodaw- czej; rozpatrywał on projekty wniesione przez Bundesrat lub sam inicjował postępowa- nie ustawodawcze, szczególnie ważne regulacje budżetowe jednak przyjmowały często formę wieloletnich planów, w rezultacie czego wpływ na nie kolejnych Reichstagów był niewielki. Kontrola parlamentarna była ograniczona w swej skuteczności, ani konstytu- cja, ani praktyka jej stosowania nie doprowadziły do powstania mechanizmów właści- wych rządom parlamentarnym. W rezultacie kanclerz, który stał na czele administracji cesarstwa, podlegał jedynie odpowiedzialności prawnej.

Dominacja autorytatywnych wzorców ustrojowych nie tylko w samych Prusach czy w na ogół – nie licząc trzech republikańskich miast – monarchistycznych państwach niemieckich, a także w kulturowo, językowo i historycznie bliskiej Austrii w dużym stopniu znajdowała wyraz w niemieckiej doktrynie ustrojowej, w której do wyjątków należały wypowiedzi jawnie nawołujące do modernizacji ustrojowej monarchii Hohen- zollernów¹³. Nie bez przyczyny wyraźnie opowiadający się za parlamentaryzacją rządów Hugo Preuss nie był profesorem znaczącego na naukowej mapie Niemiec uniwersytetu, lecz berlińskiej Handelshochschule. Z drugiej strony niemiecka doktryna rozwinęła na- ukę prawa administracyjnego, a w jej ramach wiele miejsca poświęcono problematyce samoorganizacji społeczeństwa i instytucjom samorządowym (szczególnie Otto von Gierke, ale także jego uczeń Hugo Preuss). Dostrzegalny był także dystans do obcych

11 Zob. szerzej P. Czarny, Bundesrat. Między niemiecką tradycją a europejską przyszłością, Warszawa 2000, s. 33.

12 P. Czarny, Bundesrat..., s. 35.

13 Zob. szerzej M. Stolleis, History of Public Law in Germany 1914–1945, Oxford 2004, s. 8 i n., a także P.  Stirck, Hugo Preuss, German Political Th ought and the Weimar Constitution, „History of Political Th ought” 2002, t. XXIII, nr 3.

wzorców ustrojowych; brytyjski parlamentaryzm ze względu na swą swoistość i „za- nurzenie” w specyfi ce anglosaskiego systemu prawnego był uznawany za nieprzeszcze- pialny na grunt niemiecki, natomiast parlamentaryzm francuski dostarczał wzorców budzących obawy przed destabilizacją ustrojową. Na tym tle szczególnie warto zwrócić uwagę na publikację Roberta Redsloba, Die parlamentarische Regierung in ihrer wahren und in ihrer unechten Form. Eine vergleichende Studie über die Verfassungen von Eng- land, Belgien, Ungarn, Schweden und Frankreich, która ukazała się w 1918 roku w języku niemieckim, choć pierwotnie przeznaczona była dla odbiorcy francuskiego i podda- wała krytycznej analizie panującą we Francji formę rządów. Istotę jego słabości autor dostrzegał w braku równowagi ustrojowej między legislatywą a egzekutywą i będącej jej konsekwencją dominacją parlamentu nad rządem i prezydentem. Wspomnieć tę pracę warto nie tylko dlatego, że wywarła spory wpływ na wizję konstytucji Republiki Wei- marskiej u jej intelektualnego twórcy Hugona Preussa¹⁴, lecz także dlatego, że stała się przedmiotem odniesienia, niestety nieco później, w okresie narastającej krytyki syste- mu rządów zaprowadzonych przez polską konstytucję marcową.

Wybuch I wojny światowej stanowił dla kół militarystycznych w Niemczech dogod- ny moment do jawnego wzięcia na siebie zasadniczego ciężaru nie tylko prowadzenia wojny, lecz także kierowania państwem. Proklamacja wojny i warunki stanu wyjąt- kowego wzmocniły znacząco pozycję sił zbrojnych. Ta w zasadzie pozakonstytucyjna rola ustrojowa, pełniona przez siły zbrojne, wynikała zarówno z przyzwolenia cesarza, jak i ustaw uchwalonych na początku wojny przez parlament w ramach tzw. pokoju wewnętrznego¹⁵. W jego konsekwencji, w atmosferze powszechnej zgody ugrupowań parlamentarnych przekazano siłom zbrojnym szerokie uprawnienia w zakresie kontroli zgromadzeń, stowarzyszeń i wolności słowa, w kierowaniu gospodarką przestawioną na tory wojenne, polityką wewnętrzną i zagraniczną, często zastępując administrację pań- stwową lub też bezpośrednio nią kierując¹⁶. Doprowadziło to do sytuacji, w której ko- lejni kanclerze czasu wojny utracili dotychczasową pozycję najbliższych doradców mo- narchy, posiadających pewien obszar swobody w zakresie kreowania polityki. Ośrodek decyzyjny przesunął się wyraźnie w kierunku dowództwa wojskowego, co szczególnie wyraźne było, gdy naczelnym dowódcą został marszałek Paul von Hindenburg współ- pracujący ściśle z generałem Erichem Ludendorff em. Cesarz, z formalnego punktu widzenia sprawujący władzę wykonawczą, znajdował się faktycznie pod decydującym wpływem kierownictwa sił zbrojnych. W konsekwencji relacje między Reichstagiem a kanclerzem, szczególnie w drugiej połowie wojny, wypełnione były raczej pozorną grą parlamentarną. Kanclerz utracił bowiem realne instrumenty rządzenia, a wysiłki stopniowo kształtującej się centrolewicowej większości na rzecz wprowadzenia rządów parlamentarnych stanowiły w praktyce jedynie uzewnętrznienie utrwalonych wcześniej

14 Por. P. Stirck, op.cit., s. 501 i n.

15 Por. W. Czapliński, A. Galos, W. Korta, Historia Niemiec, Warszawa 1981, s. 662 i n.

16 Zob. szerzej S. Haff ner, Niemiecka rewolucja 1918–1919, Lublin 1996, s. 19 i n. Także proklamacje licznych dowódców wojskowych różnych szczebli z sierpnia 1914 r. wyraźnie wskazywały na skupienie się pełni władzy wykonawczej w ich rękach, wynikające z wprowadzenia przez cesarza Wilhelma II w dniu 31 lipca stanu wyjątkowego na terytorium Rzeszy, por. R.H. Lutz, Fall of German Empire, London 1932, t. II, s. 5.

poglądów politycznych tych środowisk¹⁷. W rzeczywistości bowiem decyzja o „parla- mentaryzacji” rządów w Niemczech należała do ośrodków pozostających poza sferą oddziaływania parlamentarnego, czyli w kołach wojskowych zbliżonych do cesarza, te zaś były takiemu procesowi zdecydowanie przeciwne¹⁸. Ponadto w swym oporze koła te napotykały silne wsparcie ze strony partii prawicowych, dla których racją zachowania aktualnego status quo było utrzymanie dotychczasowego, postabsolutystycznego ustro- ju. W drugiej połowie wojny w latach 1917–1918 na układ sił w Cesarstwie niemiec- kim składały się z jednej strony partie centrolewicowe (socjaldemokraci, liberałowie skupieni w Niemieckiej Partii Demokratycznej oraz Partia Centrum), dopominające się o wprowadzenie ustroju parlamentarnego i koordynujące swe działania w Reichs- tagu, wspomagane coraz częstszymi pozaparlamentarnymi akcjami protestu przeciw- ko pogarszającym się warunkom życia czasu wojny, z drugiej natomiast wspomniany blok wojskowo-konserwatywny, stanowczo odrzucający takie propozycje i dysponujący wszystkimi instrumentami władzy, w szczególności środkami o charakterze przymusu policyjno-militarnego¹⁹. Dowodu na jawnie wrogi podział dostarczyła debata w sprawie wynagrodzeń poselskich przeprowadzona w Reichstagu w lutym 1917 roku, gdy doszło do ostrego sporu co do dalszej ewolucji niemieckich stosunków ustrojowych między oboma obozami politycznymi.

Załamanie na froncie zachodnim i upadek koalicyjnych Austro-Węgier, które na- stąpiły w drugiej połowie 1918 roku, przyczyniły się do istotnej zmiany wewnętrz- nej. Inicjatywa kół wojskowych przy akceptacji cesarza Wilhelma II doprowadziła do sprzęgnięcia dwóch znaczących decyzji: ustrojowej, prowadzącej do szybkiego utwo- rzenia rządów parlamentarnych, oraz politycznej, powierzenia tak usytuowanemu rządowi misji poszukiwania porozumienia z aliantami w sprawie zawarcia pokoju²⁰. W rezultacie, w październiku 1918 roku, z inspiracji kół militarystycznych oraz cesarza Wilhelma  II nowo powołany kanclerz, książę Max von Baden, przeprowadził w Re- ichstagu podstawowe zmiany konstytucji z 1871 roku (tzw. październikowe reformy) idące w tym kierunku. W ich wyniku dopuszczono do stanowisk rządowych posłów, wprowadzono odpowiedzialność prawną i polityczną kanclerza i rządu za działalność własną oraz pośrednio – za pomocą kontrasygnaty – za akty cesarza (uzupełnienie art.

15 konstytucji cesarstwa z 1871 roku o kolejne trzy ustępy) oraz przekazano prawo decydowania o wojnie i pokoju parlamentowi (nowelizacja art. 11 konstytucji z 1871

17 Przemiana ta była o tyle trudna, że socjaldemokracja musiała ponownie włączyć się do parlamen- tarnej walki z istniejącym systemem, a przecież podjęta na początku wojny decyzja, aby w duchu „wspól- noty narodowej” uczestniczyć w „pokoju wewnętrznym”, wywołała poważny wstrząs, a następnie rozłam w ruchu socjaldemokratycznym; por. szerzej D.J.K. Peukert, Republika Weimarska. Lata kryzysu klasycz- nego modernizmu, Warszawa 2005, s. 36. W rezultacie przedwojenny, stosunkowo jednolity obóz socjal- demokratyczny w Reichstagu podzielił się na socjaldemokratów większościowych (MPSD), niezależnych (USPD) i lewicowych demokratów (Związek Spartakusa). Zasadniczy podział między nimi wynikał ze stosunku do bieżącej polityki związanej z dalszym fi nansowaniem wysiłku wojennego oraz doprowadze- niem do zakończenia wojny.

18 Por. H. Möller, Weimar. Niespełniona demokracja, Warszawa 1997, s. 15.

19 Por. D.J.K. Peukert, op.cit., s. 37.

20 Por. S. Haff ner, op.cit., s. 29 i n.; D.J.K. Peukert, op.cit., s. 38.

roku)²¹. Do tego należy dodać dokonaną miesiąc wcześniej – choć po długich i burz- liwych dyskusjach – fundamentalną zmianę prawa wyborczego, przez wprowadzenie proporcjonalności wyborów do Reichstagu. Były to wyraźnie reformy odgórne, choć obserwator zewnętrzny mógł je łączyć z wcześniejszą aktywnością wyżej wskazanych partii centrolewicowych, uznając je za ich parlamentarne zwycięstwo. W istocie bo- wiem doszło do zmiany ustrojowej postulowanej od czasów przedwojennych przez wspomniane siły polityczne, co spełniało ich oczekiwania ustrojowo-polityczne.

Podkreślić jednak należy, że decyzja o wprowadzeniu rządów parlamentarnych miała charakter odgórny, nie zaś wywalczony przez nacisk parlamentarny czy rewolu- cję społeczną²². Poza tym, gwałtowne i niespodziewane przejście do tej formy rządów następowało w warunkach utrwalonego społecznie dawnego postabsolutystycznego sy- stemu, jedynie zachwianego złą sytuacją wewnętrzną i niespełnieniem zapowiadanych sukcesów wojennych²³. Lata następne pokazały, że obie przyczyny spadku poparcia dla upadającego systemu niekoniecznie na trwale łączono z jego niewydolnością, lecz nie- wiele lat później coraz częściej przypisywano jego sprawstwo aktywności ugrupowań przejmujących ster rządów u kresu cesarstwa²⁴. Wreszcie obie powszechnie występujące interpretacje tej zmiany ustrojowej (dokonanie jej w celu przeniesienia odpowiedzial- ności za niekorzystne warunki pokojowe z kręgów wojskowych na cywilny rząd lub próba wyprzedzenia zmian rewolucyjnych, a tym samym pozbawienie ich impetu)²⁵ pokazują, że udział organów parlamentarnych w zaprowadzeniu tych zmian nie wykra- czał poza rolę statysty i nie miał w sobie nic ze siły sprawczej tych przemian.

Klęska militarna w połączeniu z wybuchem rewolucji społecznej sprawiła, iż le- wicowe ugrupowania parlamentarne krytycznie nastawione do rzeczywistości ustro- jowej Niemiec wilhelmiańskich przejęły ster rządów²⁶. Ugrupowania te były mocno

21 Por. wystąpienia kanclerza M. von Badena z 5 i 22 października 1871 r. [w:] op.cit., R.H. Lutz, t. II.

22 Niezwykle trafne są tu uwagi poczynione przez amerykańskiego konstytucjonalistę, ówczesnego prezydenta Stanów Zjednoczonych Woodrowa Wilsona: „Znaczące wydają się te zmiany konstytucyjne [...], lecz nie wynika z niej [depeszy dyplomatycznej – A.K.], czy zmiany odpowiedzialnego przed niemiec- kim narodem rządu są już skutecznie dokonane, czy istnieją jakiekolwiek gwarancje, że ustalone częścio- wo reformy mają trwały charakter. [...] jest oczywiste, że naród niemiecki nie ma środków, aby wymusić podporządkowanie się wojska Rzeszy jego woli, że decydujący wpływ króla Prus na politykę Niemiec nie został osłabiony, że inicjatywa pozostaje nadal w rękach tych, którzy byli dotychczas władcami Niemiec”, cyt. za: S. Haff ner, op.cit., s. 50. Por. także K. Grzybowski, Powstanie republiki niemieckiej. W dziesięciolecie przewrotu, „Przegląd Współczesny” 1934, nr 83, s. 467.

23 K. Grzybowski, Powstanie republiki..., trafnie zauważał: „Ustrój ten, »monarchisch-militärische Be- wusstsein« [cyt. za: W. Rathenau, Der Kaiser, Berlin 1919, s. 8], tkwił głęboko w świadomości mas. Po- myślność ekonomiczna, potęga mocarstwowa, autorytet międzynarodowy, jaki dawał Niemcom, czyniły go popularnym”.

24 Por. C. Skach, Borrowing Constitutional Designs: Constitutional Law in Weimar Germany and the French Fift h Republic, Princeton 2009, s. 31, a także H. Möller, op.cit., s. 91.

25 Por. K. Grzybowski, Powstanie republiki..., s. 467.

26 Zob. szerzej na ten temat S. Haff ner, op.cit. Przejęcie władzy odbyło się w sposób wyjątkowo kur- tuazyjny, w trakcie nieco ponad godzinnego spotkania F. Eberta i M. von Badena w Kancelarii Rzeszy. Po nim F. Ebert wydał odezwę skierowaną do strajkujących robotników Berlina, rozpoczynającą się słowa- mi: „Obywatele! Dotychczasowy kanclerz przekazał mi swoje dotychczasowe obowiązki”. Spokojna forma przekazania władzy nie zmienia jednak prawnej oceny jej przejęcia jako rewolucyjnej, gdyż łamiącej do- tychczasowe konstytucyjne reguły powoływania kanclerza.

wewnętrznie podzielone. Obok „starej” Niemieckiej Partii Socjaldemokratycznej (SPD – tzw. socjalistów większościowych) pod przywództwem Friedricha Eberta, prowadzą- cej zmienną politykę (od wspierania po krytykę ofi cjalnej polityki państwa), poprzez rosnącą w siłę Niezależną SPD – „mniejszościowych socjalistów”, pod kierunkiem Hu- gona Hasse, których siłą były bezkompromisowość w krytyce stosunków ustrojowych panujących w cesarstwie, żądania zawarcia pokoju oraz udział w organizacji protestów społecznych, po Związek Spartakusa, przechodzący pod koniec 1918 roku na pozycję walczącego komunizmu, silnie inspirowanego wydarzeniami zachodzącymi w Rosji Radzieckiej i stosunkowo wcześnie, gdyż już w 1916 roku zrywający z dotychczasową linią SPD wspierania rządu. Stosunek do rewolucji październikowej i metod utrwalania jej władzy wyraźnie uwypuklił różnice między „starą” SPD wyraźnie opowiadającą się za parlamentarną drogą realizacji własnego programu a pozostałymi ugrupowaniami rewolucyjnymi, dla których skuteczność metod stosowanych w państwie radzieckim była inspiracją dla własnych przedsięwzięć. Już w styczniu 1918 roku podczas pierw- szego niemieckiego strajku politycznego udało się zmobilizować ponad milion robot- ników, a co znamienne, organizowali się oni w rady robotnicze, co było wyraźnym na- wiązaniem do systemu radzieckich rad.

Choć więc główną rolę te ugrupowania odgrywały samorzutnie, to trudno nie do- strzec, że masowy ruch rewolucyjny miał charakter oddolny, odległy od programowej spójności, a przede wszystkim w momencie swego wybuchu nie był sterowany przez zaskoczone nim ugrupowania lewicowe. Jak zwraca uwagę K. Grzybowski:

Nie szło o jakieś pozytywne postulaty, o jakieś nowe ideały. Szło jedynie o usunięcie tego, co stało się lub zdawało się stać na drodze do pokoju, co było lub zdawało się być winne długoletniej, bezpo- żytecznej, krwawej wojny. To był motor całej rewolucji. Motywem, dla którego żołnierz niemiecki wypowiedział pewnego dnia posłuszeństwo swej władzy, a robotnik Berlina wyszedł na ulicę, był fakt katastrofy wojennej, nie żadna doktryna ani żaden program polityczny²⁷.

Ruch rewolucyjny inspirowany głównie przez środowiska robotnicze oraz prag- nących zakończenia wojny żołnierzy doprowadził do powstania około 10 tysięcy rad robotniczo-żołnierskich, które wprowadziły ustroje republikańskie we wszystkich pań- stwach Rzeszy i przejmowały rządy na różnych poziomach.

Ostatecznie w zaogniającej się sytuacji rewolucyjnej obie partie socjaldemokratycz- ne, większościowych i mniejszościowych socjalistów utworzyły wspólny rząd pod na- zwą Rady Pełnomocników Ludowych. Reprezentacja obu ugrupowań była wyrównana, choć liczba posiadanych dotąd mandatów w Reichstagu zdecydowanie faworyzowała

„starą” SPD, to berlińska ulica, znajdująca się pod wyraźnym wpływem drugiej z par- tii socjaldemokratycznych, wymusiła jednak – przynajmniej przejściowo – taki układ rewolucyjnej egzekutywy. Signum temporis było także kolektywne kierownictwo Rady, spoczywające na barkach przywódców obu partii. W umowie konstytuującej ów gabi- net znalazły się postanowienia ograniczające jego skład wyłącznie do obu partii²⁸, ak-

27 K. Grzybowski, Powstanie republiki..., s. 466. Por. także T. Kotłowski, Historia Republiki Weimarskiej 1919–1933, Poznań 2004, s. 13.

28 K.  Grzybowski Powstanie republiki..., s. 133, prezentuje pogląd, że przyjęta przejściowo w dniu 12  listopada 1918 r. nazwa państwa niemieckiego jako Deutsche Sozialistische Republik nie posiadała

ceptacja roli rad robotniczo-żołnierskich jako organów politycznych wyrażających wolę społeczną oraz odroczenie zwołania Zgromadzenia Narodowego do czasu utrwalenia się przekształceń rewolucyjnych. Na zmieniający się w listopadzie i grudniu 1918 roku krajobraz polityczny Niemiec obok działającej Rady Pełnomocników Ludowych składa- ły się: mocno zrewoltowany Berlin, w którego radach robotniczo-żołnierskich, a przede wszystkim w Radzie Robotniczo-Żołnierskiej Wielkiego Berlina dominowały prorewo- lucyjna, mniejszościowa SPD oraz spartakusowcy, powoli zmierzający do sformowa- nia w styczniu 1919 roku Niemieckiej Partii Komunistycznej, i dużo mniej radykalna pozostała część Niemiec, w których liczne rady robotniczo-żołnierskie w dużym stop- niu były usatysfakcjonowane obaleniem monarchii, ogłoszeniem ustrojów republikań- skich, ustanowieniem ośmiogodzinnego dnia pracy, zawieszeniem broni i zniesieniem największych uciążliwości wywołanych stanem wojny. Pewnym miernikiem niskiego poziomu radykalizmu rad było choćby pozostawienie dotychczasowej administracji i urzędów, które nadal wykonywały swą pracę na podstawie prawa „minionej epoki”, czy powstrzymywanie się od przejmowania majątków upadłych monarchów. Ponadto nie- zależnie od swej nazwy rady powoływane były także spośród miejscowej ludności, więc należeli do nich przedstawiciele ludu. Na system rad robotniczo-żołnierskich zarów- no lokalnych, jak i poszczególnych krajów niemieckich zdecydowany wpływ uzyskała umiarkowana i dążąca do umocnienia systemu parlamentarnego „stara” SPD.

Głoszony przez nią postulat utrwalenia rządów parlamentarnych oraz wyraźne przeciwstawienie się radykalizmowi rewolucyjnemu, związane z obawami o zaprowa- dzenie ustroju podobnego do krytykowanego przez nią systemu panującego w Rosji Radzieckiej, spowodowały, że partia znalazła się w trudnym położeniu. Z lewej strony poddawana była presji na rzecz radykalizacji swojej polityki, z drugiej konfrontowana była z wrogą, choć aktualnie taktycznie wycofaną prawicą i wojskiem. Ostatecznie SPD udało się przejęcie wpływów nad systemem rad, uzyskanie przewagi i poparcie Kon- gresu rad robotniczo-żołnierskich, który zebrał się 16 grudnia 1918 roku w Berlinie.

Już 18 grudnia została podjęta uchwała, która w trzech punktach określała tymczasowy ustrój Niemiec, odbiegający od dotychczasowego instytucjonalnego układu organów państwowych. Ponadto siła rad robotniczo-żołnierskich, z których pominięciem w tym momencie nie można było rządzić Niemcami, i konieczność stworzenia z nimi przez Radę Pełnomocników Ludowych swoistego modus vivendi spowodowały, że wspomnia- na uchwała traktowana była jako prowizorium konstytucyjne. Kongres, uznając się za re- prezentację ogólnonarodową do czasu zebrania się Zgromadzenia Narodowego, powołał jednocześnie Centralną Radę, która miała sprawować, jak wyraźnie zaznaczono, parla- mentarną kontrolę nad Radą Pełnomocników Ludowych, powoływać ich i odwoływać do momentu ostatecznego rozstrzygnięcia ustroju państwowego Niemiec, a sekretarzom stanu przydano po dwóch przedstawicieli mających wywodzić się z obu ugrupowań so- cjaldemokratycznych. Jednocześnie w Radzie Pełnomocników Ludowych skupiła się nie tylko władza wykonawcza, lecz także ustawodawcza Niemiec, co zresztą potwierdzało wcześniejszą praktykę stanowienia przez nią licznych regulacji w sferze praw i wolności obywatelskich oraz stosunków pracy. Usunięcie cesarza i praktycznie Reichstagu (nie

znaczenia prawnego, lecz wyrażała stan, w którym rząd i jego „polityczne kierownictwo jest czysto socja- listyczne i stawia sobie za zadanie urzeczywistnienie socjalistycznego programu”.

zbierał się od 9 listopada) oraz zastąpienie kanclerza wraz z ministrami Radą Pełnomoc- ników Ludowych tworzyło, przynajmniej prima facie, nowy układ władzy w państwie.

Zwycięstwo jednak „starej” SPD polegało na przeforsowaniu idei Zgromadzenia Naro- dowego jako organu, który miał przesądzić o ustroju republiki, a tym samym odsunięciu obawy oparcia ustroju Niemiec na systemie rad à la russe²⁹. Co więcej, Kongres ustalił relacje między Radą Pełnomocników Ludowych a wyłonioną przez Kongres Centralną Radą (Zentralrat) rad robotniczo-żołnierskich na zasadach właściwych raczej systemowi parlamentarnemu niż modelowi nadrzędności³⁰. Tak więc zasadnicze postulaty ustrojo- we „starej” SPD w tych rewolucyjnych chwilach uległy realizacji.

Zwycięstwo większościowej SPD zradykalizowało ugrupowania skrajnej lewicy, która obawiała się stopniowego „wygaszania” rewolucji, a potwierdzeniem tych obaw był taktyczny sojusz F.  Eberta z armią reprezentowaną przez nowego kwatermistrza Wilhelma Groenera. Radę Pełnomocników Ludowych opuścili mniejszościowi socjal- demokraci, spartakusowcy natomiast przystąpili do organizacji Niemieckiej Partii Ko- munistycznej. Kolejne miesiące upłyną na walkach zbrojnych i brutalnej pacyfi kacji dokonywanej przez freikorpsy. W tak trudnych warunkach odbyły się 19 stycznia 1919 roku wybory do Zgromadzenia Narodowego. Oparte na proporcjonalnej ordynacji wy- borczej przyniosły mocno heterogeniczną konstytuantę, bez partii posiadającej wyraź- ną większość. Socjaldemokraci łącznie uzyskali około 45 procent głosów, co pozwalało na porzucenie radykalnego programu politycznego (także w formie militarnej pacy- fi kacji ośrodków rewolucyjnych), a jednocześnie przywracało rozpoczętą w ostatnich latach cesarstwa współpracę z podzielającymi ich parlamentarne nastawienie: Niemie- cką Partią Demokratyczną i Partią Centrum. Ugrupowania te z biegiem czasu nazwano koalicją weimarską.

Jedną z pierwszych decyzji niemieckiego Zgromadzenia Narodowego było przyjęcie prowizorycznej, tymczasowej konstytucji. Jej uchwalenie w dniu 10 lutego 1919 roku, a więc zaledwie kilka dni po zebraniu się w dniu 6 lutego konstytuanty, świadczyło dobrze o przygotowanym projekcie, co było zasługą wspomnianego Hugona Preussa.

Uczony ten został już 15 listopada 1918 roku powołany przez F. Eberta na stanowisko sekretarza stanu do spraw wewnętrznych, z zadaniem przygotowania projektu konsty- tucji Republiki. Szybko opracowany przez niego i przedstawiony Radzie Pełnomocni- ków Ludowych już 3 stycznia 1919 roku projekt Denkschrift zum Entwurf des allgemei- nen Teils der Reichverfassung, który został opublikowany 20 stycznia w „Reichanzeiger”, miał wyraźnie autorski charakter i uzewnętrzniał przekonanie o konieczności utrzyma- nia systemu parlamentarnego. Podlegał on kilkukrotnej redakcji na kolejnych etapach jeszcze przed jego wniesieniem do Zgromadzenia Narodowego³¹. Zasadnicze zmiany

29 Por. R. Brunet, La Constitution Allemande du 11 aout 1919, Paris 1921, s. 41 i n. Znaczące było przy tym jednoznaczne odrzucenie propozycji uczynienia z rad robotniczo-żołnierskich podstawy przyszłego ustroju Niemiec w duchu rządów zgromadzenia.

30 Parlamentaryzm tego okresu nie tylko wyrażony został wyraźnie w tekście wspomnianej uchwały.

Przyjął on bowiem na wskroś współczesny wymiar, gdyż Centralna Rada złożona z członków „starej” SPD poddana była woli F. Eberta, tym razem nie jako kierującego Radą Pełnomocników Ludowych, lecz jako przywódcy SPD.

31 Zob. szerzej na ten temat E. Vermeil, op.cit., s. 51 i n. oraz przytoczone tam źródła, a współcześnie K. v. Beyme, op.cit., s. 263 i n.

nie odnosiły się jednak do przyjętej parlamentarnej formy rządów, lecz koncentrowały się na odrzuceniu pierwotnej idei H. Preussa przekształcenia Niemiec w państwo uni- tarne z szeroką decentralizacją administracyjną i zastąpienia jej zasadą federalizmu.

Projekt prowizorycznej konstytucji nie był więc improwizacją, lecz znajdował swoje za- kotwiczenie w projekcie pełnej konstytucji poddanym wcześniejszej dyskusji wewnątrz Rady Pełnomocników Ludowych, a później także szerszych środowisk, reprezentują- cych m.in. poszczególne kraje Niemiec³². Tak więc projekt tymczasowych rozwiązań ustrojowych przedłożony Zgromadzeniu już 8 lutego 1919 roku w imieniu Rady Peł- nomocników Ludowych przez prof. H. Preussa był wyrazem ugruntowanych poglądów w kwestiach zasadniczych dla przyszłego ustroju państwa. Akt ten, określający prowi- zoryczny ustrój państwowy, składał się z 10 paragrafów, przy czym część z nich była rozbudowana do 4–5 ustępów (odpowiednio § 2 i 6), a jedynie trzy miały po jednym zdaniu (§ 1, 5 i 10). Ponadto § 5 utrzymywał w mocy art. 21–23, 26 i 32 konstytucji z 1871 roku przez wyraźne się do nich odwołanie.

Konstytucja prowizoryczna ukształtowała zasadniczy schemat organizacyjny pań- stwa, choć oczywiście poszczególne instytucje ustrojowe przedstawione zostały w gene- ralnym zarysie. To ostatnie zastrzeżenie należy jednak opatrzeć dwoma komentarzami.

Po pierwsze większość instytucji korzystała już z zastanego instrumentarium organiza- cyjno-kompetencyjnego, które oczywiście wymagało dostosowania do nowych reguł ustrojowych. Warto jednak pamiętać, że instrumenty te były już w pełni wykształco- ne, posługujące się wiedzą, kompetencjami i doświadczeniem – także organizacyjnym – nabytym w przeszłości. Niekiedy mogło być one obciążeniem w nowym systemie rządów (taki pogląd wyraża się często o niemieckiej machinie biurokratycznej), lecz nadawało państwu i jego obywatelom poczucie stabilności. Nie jest przecież dziełem przypadku, że zdecydowana większość rad robotniczo-żołnierskich ograniczała się do kontroli istniejącego układu instytucjonalnego, a nie zaprowadzała nowego ładu. Po drugie prowizoryczna konstytucja podtrzymała parlamentarną formę rządów, konty- nuując linię wyznaczoną październikową nowelizacją konstytucji cesarstwa oraz gru- dniową uchwałą Kongresu Rad.

Prowizoryczna konstytucja nie zawierała żadnej preambuły, co było odejściem od dotychczasowej praktyki zarówno ogólnoniemieckiej, jak i pruskiej. Także późniejsza Konstytucja Republiki Weimarskiej przywróciła uroczysty wstęp, choć oczywiście o in- nej treści, niż zawierały to konstytucje monarchiczne. Ustawa konstytucyjna z 10 lute- go 1919 roku w zwięzłej formie przesądziła o budowie ustroju państwowego opartego na zasadzie podziału władz, powierzając ustawodawstwo zarówno konstytucyjne, jak i zwykłe Zgromadzeniu Narodowemu. To rozstrzygnięcie było o tyle kluczowe, że po- zbawiało możliwości ubiegania się o kompetencje ustrojodawcze i ustawodawcze inne organy o to aspirujące, przede wszystkim Kongres Rad czy jej Centralną Radę³³. Kom-

32 Ibidem, s. 48.

33 28 stycznia 1919 r., a więc już po wyborach do Zgromadzenia Narodowego, ale jeszcze przed jego inauguracyjnym posiedzeniem, Centralna Rada zwróciła się do Rady Pełnomocników z apelem: „Przyszła pozycja prawna rad robotniczych nie została jeszcze określona. Niechaj niemieckie Zgromadzenie Naro- dowe znajdzie instytucjonalną formę dla rad robotniczych, która pozwoli im reprezentować szczególne interesy świata pracy”. Por. H. Möller, op.cit., s. 90.

petencja ustrojodawcza Zgromadzenia Narodowego podlegała jednak – zgodnie z § 4 ust. 2 konstytucji prowizorycznej – ograniczeniu w zakresie zmiany terytorium państw członkowskich Niemiec, przez jej uzależnienie od zgody państwa, którego terytorium ta zmiana miała objąć. Ponadto w zakresie ustawodawstwa zwykłego konstytuanta dzieliła swoje kompetencje z Komisją Państw. Organ ten powołany przez prowizorycz- ną konstytucję był reprezentacją rządów państw członkowskich Niemiec, pod warun- kiem że cieszyły się one zaufaniem parlamentów krajowych pochodzących z wyborów powszechnych, równych i bezpośrednich. Reprezentacja poszczególnych krajów była proporcjonalna do liczby ich ludności. Komisja Państw posiadała kompetencję do wy- rażania stanowiska w sprawie projektów ustaw przedkładanych przez rząd, przy czym dla przyjęcia ustawy wymagana była zgoda zarówno Zgromadzenia Narodowego, jak i Komisji Państw; gdyby zgody takiej nie udało się osiągnąć, wówczas Prezydent Nie- miec mógł poddać projekt pod referendum. Uprawnienie Prezydenta miało charakter fakultatywny, a więc można było przyjąć, iż powstrzymanie się przez niego od zarzą- dzenia referendum kończyło postępowanie ustawodawcze fi askiem. W krótkiej prakty- ce obowiązywania konstytucji prowizorycznej taki przypadek nie miał jednak miejsca;

pamiętać bowiem trzeba, że „koalicja weimarska” kontrolowała wszystkie ośrodki de- cyzyjne w Niemczech.

Konstytucja prowizoryczna oparła strukturę władzy wykonawczej na zasadzie dua- lizmu, który tworzyli Prezydent i rząd. Pozycja Prezydenta była wyraźnie dominująca, choć obleczona w formę dość ogólnych – charakterystycznych dla takich periodycz- nych aktów – klauzul. Należało do niego kierowanie sprawami państwa, reprezento- wanie państwa na zewnątrz, ogłaszanie uchwalonych ustaw i zawartych umów między- narodowych, ratyfi kowanie umów międzynarodowych; przy czym gdy dotyczyły one ustawodawstwa Niemiec, wymagały akceptacji Zgromadzenia Narodowego. Rozporzą- dzenia i zarządzenia Prezydenta wymagały kontrasygnaty właściwego ministra. Prezy- dent był powoływany bezwzględną większością głosów, a okres sprawowania urzędu wyznaczony był momentem wejścia w życie stałej konstytucji. Rząd powoływany był przez Prezydenta, musiał jednak się cieszyć zaufaniem Zgromadzenia Narodowego.

Struktura rządu nie została określona, a prowizoryczna konstytucja wspominała jedy- nie o ministrach, wyraźnie przewidując ich odpowiedzialność polityczną przed Zgro- madzeniem Narodowym.

Prowizoryczna konstytucja z 10 lutego 1919 roku stanowi istotne ogniwo w przy- spieszonej ewolucji ustrojowej Niemiec, od postabsolutystycznej monarchii konstytu- cyjnej do parlamentarnej republiki demokratycznej. Utrwaliła zmiany, które następo- wały w momencie gwałtownego załamania się Cesarstwa i w pierwszych, gorączkowych tygodniach rewolucji. O ile jednak zmiany te naznaczone były znamieniem niepewno- ści (wszak historia Niemiec znała już wcześniej rewolucje przyjmowane z otwartymi ra- mionami, a później dezawuowane), o tyle akt przyjęty przez wybraną w powszechnych wyborach konstytuantę był silny demokratyczną legitymacją. Tak więc, choć treści ujęte w tym akcie nie były rewolucyjne (zawierała rozwiązania już znane i nienowatorskie), to jednak je utrwalała i niejako wprowadzała do nowej, rodzącej się rzeczywistości ustrojowej; odnosiło się to m.in. do zasady podziału władz czy choćby parlamentarnej formy rządów. Warto przy tym dostrzec, iż prowizorium konstytucyjne sięgało także po

instytucje wykształcone w dobie cesarstwa. Mimo różnic dzielących instytucje cesar- skiego Bundesratu i republikańskiej Komisji Państw nie ulegało wątpliwości, iż ta ostat- nia instytucja stanowi wyraźne zarezerwowanie wpływów państw członkowskich na ostateczny kształt ustroju Niemiec, a jednocześnie przesądza o konieczności uwzględ- nienia ich partycypacji w mechanizmie decyzyjnym państwa, co najmniej na poziomie postępowania ustawodawczego. Podobne uwagi należy odnieść do funkcjonowania Zgromadzenia Narodowego, którego zasady zostały przeniesione z reguł działających w cesarskim Reichstagu. Możliwość aplikacji mechanizmów działania parlamentary- zmu monarchicznego do konstytuanty republikańskiej, wyrażająca się w zastosowaniu do niej nie tylko niektórych przepisów konstytucji z 1871 roku, lecz także regulaminu Reichstagu, stanowiła również wyraz pewnej kontynuacji, którą zresztą wykorzystano wobec Reichstagu pod rządami konstytucji Republiki Weimarskiej³⁴.

Z perspektywy uchwalonej kilka miesięcy później konstytucji z 11 sierpnia 1919 roku można także dostrzec, jak w wielu wypadkach prowizoryczna konstytucja przesądziła jej rozwiązania – zaliczyć do nich można zasadę podziału władz, dualizm egzekutywy czy odpowiedzialność polityczną rządu przed parlamentem. Należy również zauważyć takie kwestie, o których tekst prowizorycznej konstytucji, z racji swej skrótowości, ale także z powodu niewypracowania spójnego poglądu w Zgromadzeniu Narodowym, nie mógł ostatecznie przesądzić – przykładem tego jest zasada federalizmu, która w pełni ukształtowana została w konstytucji z 11 sierpnia 1919 roku; prowizorium konstytucyj- ne jednak wyraźnie sygnalizowało istnienie poważnych przeszkód w przekształceniu Niemiec w państwo unitarne. Wreszcie konstytucja prowizoryczna była pewnym poli- gonem dla rozwiązań, które w szerszej, rozbudowanej wersji znalazły swoje ostateczne zastosowanie w tekście Konstytucji Republiki Weimarskiej. W tym kontekście należy zwrócić uwagę na odwołanie się do instytucji demokracji bezpośredniej jako formy rozjemstwa (arbitrażu) w konfl ikcie między legislatywą a egzekutywą, w tym także rolę prezydenta jako organu decydującego o przeprowadzeniu referendum.

Odmienna sytuacja panowała w Polsce. Koniec wojny oznaczał spełnienie nadziei wielu pokoleń Polaków o niepodległym bycie państwowym. Wydarzenia drugiej po- łowy 1918 roku nie spadły na Polaków jak grom z jasnego nieba, gdyż od ponad 120 lat jako poddanni trzech obcych mocarstw byli mocno wyczuleni na wszelkie zmiany zachodzące w ich funkcjonowaniu, z jednej strony już druga połowa wojny nie tylko przyniosła wyraźne osłabienie jednego z najbardziej opresyjnych zaborców, Rosji, lecz także pokazała, iż pozostające na placu boju dwa mocarstwa centralne powoli zmieniają swój stosunek do sprawy polskiej. Choć niekiedy nadzieje Polaków wyprzedzały real- ne następstwa tej zmiany³⁵, trudno było nie dostrzec zmian instytucjonalnych, zapew- ne niedostatecznie zdecydowanych i jednoznacznych, lecz w rezultacie prowadzących do stopniowego odbudowywania niepodległego bytu państwowego. Z drugiej wszak-

34 Por. H.J. Schreiner, Procedury w niemieckiej tradycji parlamentarnej, „Przegląd Sejmowy” 1994, nr 4, s. 46.

35 Dobrym przykładem swoistej ekstrapolacji aktów władzy okupacyjnej jako zapowiedzi fundamen- talnych zmian w położeniu ustrojowym Polaków zawierało przemówienie S. Tarnowskiego wygłoszone w trakcie uroczystości na Uniwersytecie Jagiellońskim pod znamiennym tytułem Ogłoszenie niepodległej Polski, „Czas” z 8 listopada 1916.

że strony idea niepodległości traktowana jako warunek wolnego od obcego dyktatu ustrojowego jej zagospodarowania nakazywała poszukiwanie rozwiązań adekwatnych do stojących przed rodzącym się państwem rozlicznych wyzwań, choćby społecznych, ekonomicznych, politycznych czy militarnych. Tu sytuacja była szczególnie trudna.

Piękna idea niepodległości była przez długie dziesięciolecia kultywowana w liczących się kręgach społecznych, bardziej w kategoriach romantycznego zrywu³⁶ niż postula- tu znajdującego podstawy w realiach politycznych Europy, stąd próby projektowania ustroju niepodległej w nieznanym horyzoncie czasowym Polski nie miały większego sensu. W tym kontekście uwaga W. Wołpiuka, iż „czasy przełomu dziejowego, odzy- skiwanie niepodległości, budowanie nowej państwowości z reguły powodują nieprzy- datność dawniej obowiązujących regulacji prawnych w nowych okolicznościach”³⁷, na- biera dodatkowego znaczenia. Przerwana w wyniku rozbiorów i ich następstw ciągłość polskich narodowych instytucji ustrojowych sprawiła, iż rozwiązania znane Polsce przedrozbiorowej nie podlegały naturalnej ewolucji. W konsekwencji stały się one jako wzorzec ustrojowy nieprzydatne w warunkach rodzącej się nowej państwowości pol- skiej ze względu na swój anachronizm i nieprzystawalność do odmiennych warunków społeczno-politycznych. Wyraźnie więc brakowało własnego oryginalnego wzorca, po który można byłoby sięgnąć, modelując wyłaniającą się stopniowo rzeczywistość ustro- jową, choć mit towarzyszący wysiłkom Polski przedrozbiorowej na rzecz modernizacji i zachowania niepodległości był przywoływany w trakcie prac ustrojowych oraz w życiu publicznym, a także – choć w mniejszym stopniu – wykorzystywany w ornamenty- ce ustrojowej. Europejskie otoczenie tworzącej się państwowości polskiej dostarczało wzorców ustrojowych o zróżnicowanym charakterze.

Z jednej strony postabsolutystyczne monarchie konstytucyjne ujawniały podczas wojny swój anachronizm (szczególnie Rosja i Austro-Węgry), a na ich nieatrakcyjność jako potencjalnego wzorca wpływała też ich opresyjność wobec ludności polskiej i jej aspiracji. Dodatkowo dokonująca się ich zmiana czy to w formie rewolucyjnego (Rosja, Niemcy), czy też ewolucyjnego (Austro-Węgry) demontażu czyniła dostarczane przez nie wzorce wątpliwymi do zastosowania w warunkach stopniowo rodzącej się niepod- ległości w otoczeniu europejskiej ewolucji ustrojów państwowych. Konieczne stawało się poszukiwanie nowych rozwiązań ustrojowo-prawnych, głównie wśród państw zwy- cięskich w kończącej się wojnie. Jednocześnie należy zwrócić uwagę, że warunki kształ- towania nowej rzeczywistości ustrojowej były odległe od środowiska laboratoryjnego, a nieokreślone były nawet tak podstawowe czynniki państwowotwórcze, jak terytorium czy ludność odradzającej się Rzeczypospolitej³⁸.

36 W jakim stopniu mającego przełożenie na rzeczywiste reakcje społeczne, pokazała reakcja społecz- ności kieleckiej na wkroczenie I Kompanii Kadrowej.

37 W.W. Wołpiuk, Naczelnik Państwa 1918–1922. Przedprezydencka forma władzy państwowej, „Prze- gląd Sejmowy” 2005, nr 5, s. 26.

38 Inny pogląd wyraża P. Sarnecki, według którego „ludność (naród) nie utraciła bowiem nigdy świa- domości swej politycznej tożsamości”, idem, Zasady ustrojowe odradzającej się Polski, „Przegląd Sejmowy”

1998, nr 5, s. 29. Nie podejmując tu szczegółowej polemiki z osądem autora, wypada jednak pamiętać, że ostateczny kształt ludnościowy i terytorialny odradzającej się Polski był w znacznym stopniu nieznany, skoro granice państwa dopiero w ciągu kilku następnych lat się ukształtowały.

Z drugiej strony pamiętać należy, że w państwach zaborczych w ich życiu publicz- nym na różnych poziomach czynnie uczestniczyli Polacy, w tym politycy. Ich aktyw- ność uzależniona była od charakteru rozwiązań ustrojowych w poszczególnych krajach – im bardziej otwarte były one na udział obywateli w życiu publicznym, tym większe stwarzały możliwości lokowania się w nim Polaków. Choć aktywność publiczna ujaw- niająca umiejętności Polaków w każdym z państw zaborczych była różna, to warto wskazać, iż często stanowiła ona szkołę uczestnictwa w zarządzaniu sprawami publicz- nymi. Chodziło o umiejętność poruszania się w systemie prawnym, znajomość technik pracy indywidualnej, jak i zespołowej podczas spraw sądowych czy administracyjnych, udział w prowadzeniu spraw państwa w jego centralnych instytucjach (szczególnie w przypadku Austro-Węgier, w mniejszym stopniu Cesarstwa niemieckiego i Prus).

Warto zauważyć, że w ten sposób wykształcono grupę osób, która w odradzającym się państwie polskim, korzystając z nabytych umiejętności, mogła ulokować się w tak róż- nych obszarach jak życie parlamentarne, rząd, sądownictwo, administracja publiczna, dyplomacja czy siły zbrojne, a jednocześnie wnosiła ze sobą znajomość – obok swoi- stych rozwiązań ustrojowo-prawnych właściwych poszczególnym krajom – uniwersal- nych mechanizmów funkcjonowania państwa. Wystarczy wskazać, że wśród członków pierwszych rządów niepodległej znaleźć można nazwiska osób zdobywających swe doświadczenie w służbie publicznej państw zaborczych, jak choćby Ignacego Daszyń- skiego, Jędrzeja Moraczewskiego, Władysława Stesłowicza, Aleksandra Skrzyńskiego, Karola Bertoniego (aktywni w Austro-Węgrzech), Aleksandra Osińskiego, Lucjana Żeligowskiego, Władysława Grabskiego, Jerzego Gościckiego, Józefa Leśniewskiego, Stanisława Śliwińskiego, Konstantego Skirmuta (działający w Rosji), Alfreda Chłapow- skiego czy Władysława Seydy (aktywni w Niemczech).

Obok umiejętności praktycznych duże znaczenie miała ich podbudowa teoretyczna odnosząca się do ustrojów państwowych i zasad działania aparatu władzy. Dostrzec należy istotny wkład intelektualny wniesiony przez polskich uczonych działających ak- tywnie na przełomie XIX i XX wieku na historycznie polskich uczelniach. Powstały wtedy prace z zakresu prawa politycznego autorstwa m.in. Józefa Oczapowskiego, An- toniego Okolskiego, Franciszka Kasparka, Stanisława Starzyńskiego, Michała Bobrzyń- skiego, Michała Rostworowskiego, Edwarda Dubanowicza czy Zygmunta Cybichow- skiego. W rezultacie, czytelnicy tych prac otrzymywali przegląd stanowisk doktryny prawa państwowego innych krajów (głównie Niemcy, Austro-Węgry, Wielka Brytania, Francja), zaznajamiali się z badaniami ich podstawowych instytucji ustrojowych i uzy- skiwali także naukowy komentarz do bieżąco obserwowanych procesów ustrojowych, m.in. w sferze parlamentaryzmu, prawa wyborczego, organizacji aparatu państwowego i innych³⁹. Równie ważne były dokonania naukowe środowisk akademickich w sferze prawa administracyjnego i samorządowego, by wspomnieć studia m.in. Franciszka Ka- sparka, Juliana Dunajewskiego, Feliksa Ochimowskiego, Aleksandra Mogilnickiego, Józefa Buzka, Adolfa Suligowskiego, Władysława Wróblewskiego, Kazimierza Kuma- nieckiego, Tadeusza Hilarowicza, Józefa Kleczyńskiego, Dominika Krysińskiego, Jana Hoff mana, Konstantego Górskiego, Henryka Wyzińskiego, Bronisława Łozińskiego,

39 Por. L. Ehrlich, Zarys historii nauki prawa politycznego w Polsce [w:] L. Ehrlich i J.S. Langrod, Zarys historii nauki prawa narodów, politycznego i administracyjnego w Polsce, Kraków 1949, s. 32 i n.

Władysława Załeckiego czy Piotra Górskiego. Prace te zawierały nie tylko krytyczny przegląd instytucji ówczesnego prawa administracyjnego i samorządu, lecz także nie- jednokrotnie stanowiły istotny wkład w rozwój tych dziedzin prawa⁴⁰.

Do czasu wybuchu I wojny światowej zachowania polskich elit politycznych wy- znaczone były przez ramy ustrojowe mocarstw rozbiorowych. Akceptacja polityczno- -ustrojowego status quo umożliwiała zatem mniej lub bardziej aktywne uczestnictwo w życiu państwowym, natomiast gdy odrzucano istniejące realia, skazywano się na marginalizację, działania konspiracyjne lub na uchodźstwie. Zarówno jedna, jak i druga grupa nie poświęcała uwagi projektowaniu przyszłego ustroju niepodległego państwa polskiego; pierwsza, nie przewidując w dającym się określić terminie takiej możliwości, druga zaś skupiając się na próbach osłabienia mocarstw zaborczych, przede wszystkich Cesarstwa Rosyjskiego, najbardziej opresyjnego wobec żywiołu polskiego.

Wybuch wojny światowej, w której głównymi aktorami ulokowanymi po przeciw- nych stronach stały się państwa zgodne dotąd w swej negacji dla odrębnej państwowości polskiej, otwierał możliwość realnego myślenia i działania w kategoriach jej odbudowy.

Symbolicznym zaznaczeniem wysiłku idącego w tym kierunku była aktywność militar- na pierwszej kompanii kadrowej, a później Legionów Polskich, których obecność mimo dosyć skomplikowanych dziejów namacalnie uwidaczniała aspiracje niepodległościo- we Polaków. Pamiętać przy tym należy, że obok wysiłku militarnego, już z momentem wkroczenia pierwszej kompanii kadrowej ogłoszenie utworzenia rządu narodowego co – mimo dość groteskowych okoliczności⁴¹ – pokazywało państwowotwórcze ukierun- kowanie wysiłku militarnego.

W czasie I wojny światowej podejmowano próby projektowania ustroju ziem pol- skich; w pierwszym okresie opierając się na, wydawało się nadal stabilnych, monar- chiach Habsburgów i Hohenzollernów, a wraz z ich słabnięciem i wzrastającym obcią- żeniem wojennym także jako odrębnego bytu państwowego.

Na terytorium stopniowo odradzającego się państwa polskiego występowały licz- ne podziały polityczne, które ogniskowały się także wokół wielu istotnych problemów, w tym przyszłego ustroju politycznego państwa. Podziały te częściowo wynikające z od- rębnego i generalnie niezależnego rozwoju życia politycznego pod zaborami, częściowo z odmiennych koncepcji politycznych, cechowały się obok wyrazistej konkurencyjno- ści brakiem dominacji jakiegoś jednego ośrodka czy środowiska. Tak więc nawet jeśli prowadzono pewne prace koncepcyjne, projektujące ustrój przyszłego państwa polskie- go, to po pierwsze, były to wizje niepodzielane przez większość środowisk politycznych, a po drugie, raczej ujęcia fragmentaryczne niż całościowe. Miarą jednak determinacji określonych środowisk czy grup politycznych były próby budowania ośrodków władzy, mających ambicję wdrażania swoich koncepcji politycznych, w tym koncepcji ustrojo- wych. Nie przypominając w tym miejscu szczegółowo dziejów politycznych u zarania niepodległości⁴², wskażmy tylko, iż żaden z ośrodków nie miał potencjału (możliwości

40 Por. J.S. Langrod, Zarys historii nauki prawa administracyjnego w Polsce [w:] L. Ehrlich i J.S. Lan- grod, Zarys historii nauki..., s. 48 i n.

41 Por. J.M. Majchrowski, Pierwsza kompania kadrowa. Portret oddziału, Kraków 2002, s. 13.

42 Por. A. Garlicki, U źródeł obozu belwederskiego, Warszawa 1978.

materialnych, osobowych, organizacyjnych i autorytetu) wystarczającego do przejęcia pełni władzy państwowej w Rzeczypospolitej in statu nascendi.

Zawładnięcie ziem polskich przez zwycięskie w pierwszej fazie wojny monarchie Niemiec i Austro-Węgier sprawiło, iż pierwsze inicjatywy państwowotwórcze podej- mowano, opierając się na władzy obu wspomnianych państw zaborczych. Inicjatywy te miały charakter wyraźnie koncesjonowanej działalności, w formach raczej pozbawio- nych cech przedstawicielskich. Zakres faktycznej działalności powstających kolejno in- stytucji był mocno ograniczony, a głównie koncentrowały się na zarządzaniu sprawami bytowymi, co dość wyraźnie odróżniało je od naczelnych organów suwerennego pań- stwa. Mimo to instytucje te podejmowały także próby działań długofalowych, nasta- wionych na budowanie elementarnych zrębów organizacyjnych, przydatnych w przy- szłości dla odtworzenia niepodległej państwowości polskiej. Jednak ich nazwy, takie jak Tymczasowa Rada Stanu czy Rada Regencyjna, użyte były wyraźnie na wyrost, raczej dla zaznaczenia bliżej nieokreślonego związku tych instytucji z przyszłym państwem polskim, czy też władcą polskim.

Akt 5 listopada 1916 roku, zapowiadający utworzenie w przyszłości Królestwa Pol- skiego z ziem „panowaniu rosyjskiemu wydartych”, stanowił – co prawda bardzo ogólną – podstawę do budowania pierwszych zalążków organizacyjnych przyszłego państwa na obszarze dawnego Królestwa Polskiego. Pamiętać przy tym należy, że w odniesie- niu do innej części ziem polskich wydany został przez cesarza Franciszka Józefa dekret o wyodrębnieniu Galicji w ramach Austro-Węgier, co dodatkowo ukazywało fragmen- taryczność polskich struktur na obszarze dawnej Kongresówki⁴³.

Akt obu cesarzy otworzył drogę do ustanowienia przez generał-gubernatorów roz- porządzenia z dnia 6 grudnia 1916 roku o Tymczasowej Radzie Stanu⁴⁴. Był to organ o ograniczonym zakresie działania – zarówno terytorialnie, rzeczowo, jak i czasowo.

Tymczasowa Rada Stanu ustanowiona była dla ziem generał-gubernatorstw warszaw- skiego i lubelskiego, a zgodnie z intencją jej twórców miała działać do czasu powołania Rady Stanu w Królestwie Polskim. Do jej rzeczowego zakresu działania należało współ- działanie z władzami okupacyjnymi „przy tworzeniu dalszych urządzeń państwowych w Królestwie Polskim”, m.in. poprzez przedstawianie opinii tym władzom w sprawach

„krajowych”, przygotowanie urządzenia polskiej administracji państwowej, współdzia- łanie z okupacyjnymi władzami wojskowymi w tworzeniu armii polskiej i inne. W skład Tymczasowej Rady Stanu wchodziło 25 członków powoływanych przez obu generał- -gubernatorów. Złożone dzieje Tymczasowej Rady Stanu są przedmiotem odrębnych opracowań naukowych⁴⁵, w tym miejscu jednak należy zwrócić uwagę, iż udało się tej instytucji podjąć prace nad strukturami organizacyjnymi tworzącymi w nieodleg łej przyszłości istotne segmenty ustroju państwowego odrodzonej Polski. W szczególno- ści dostrzec należy uchwalenie przepisów tymczasowych o urządzeniu sądownictwa

43 Por. K. Kumaniecki, Odbudowa państwowości polskiej. Najważniejsze dokumenty, Warszawa–Kra- ków 1924, s. 48 i n.

44 Dla porządku należy przypomnieć, że wobec krytyki ogólnikowości aktu 5 listopada już 12 listopa- da generał-gubernator von Beseler wydał rozporządzenie o Radzie Stanu i Sejmie w Królestwie Polskim, które jednak nie weszło w życie; por. ibidem, s. 54 i n.

45 Por. szczególnie W. Suleja, Tymczasowa Rada Stanu, Warszawa 1998.

w Królestwie Polskim, w wyniku których utworzono „sądy królewsko-polskie”, orze- kające „w imieniu Korony Polskiej”, działające od 1 września 1917 roku, składające się z Sądu Najwyższego, dwóch sądów apelacyjnych (w Warszawie i w Lublinie), piętnastu sądów okręgowych oraz dla spraw mniejszej rangi sądów pokoju jako sądów pierw- szej instancji. Mimo istotnych koncesji na rzecz władzy okupacyjnej (m.in. zastrzeżenie generał-gubernatorowi nadzoru nad ogólnym wymiarem sprawiedliwości, prawa łaski, prawa zamiany orzeczonej kary oraz zatwierdzania orzeczonych wyroków śmierci) to jednak, jak z perspektywy następnych lat można było stwierdzić, „wówczas powstał do życia wielki odłam organizacji państwowej Polski jako państwa udzielnego”⁴⁶. Kolej- nym rzeczywistym dokonaniem Tymczasowej Rady Stanu było rozpoczęcie prac nad ukonstytuowaniem polskiego szkolnictwa elementarnego, średniego i wyższego, były one kontynuowane z powodzeniem w następnych miesiącach głównie przez Komisję Przejściową. Ponadto przygotowano projekt tymczasowej organizacji władz, a przede wszystkim projekt konstytucji, której walor polegał głównie na podjęciu wspólnego wy- siłku przez polityków i środowiska uniwersyteckie (warszawskie, krakowskie i lwow- skie) nad opracowaniem ram ustrojowych dla państwa polskiego zgodnie z wizją, która wówczas wydawała się realna, czyli w istocie odpowiadała zasadom znanym postabso- lutystycznym monarchiom konstytucyjnym⁴⁷.

Ustąpienie Tymczasowej Rady Stanu, stopniowe radykalizowanie się społeczeństwa i coraz silniejsze domaganie się realnych działań na rzecz wolnej państwowości polskiej, wzrastająca krytyka postępowania państw zaborczych, presja na okupantów wynikająca ze stopniowo pogarszającej się sytuacji wojennej i międzynarodowej doprowadziły do utworzenia przez okupantów nowych struktur. Powołana została patentem obu gene- rał-gubernatorów z dnia 12 września 1917 roku (a więc ponownie decyzją organów zarządzających terytoriami okupowanymi, a nie organów konstytucyjnych obu państw okupacyjnych), Rada Regencyjna, której oddano „najwyższą władzę państwową”, lecz zastrzeżeniem stanowiska mocarstw okupacyjnych, według prawa międzynarodowego.

W praktyce zarówno członkowie Rady Regencyjnej, jak i powoływany przez nią Prezy- dent Ministrów musieli dla swego powołania uzyskać akceptację okupantów (znany był m.in. konfl ikt wokół proponowanej pierwotnie na to ostatnie stanowisko osoby Adama hr. Tarnowskiego), a zakres spraw przekazanych Radzie był mocno ograniczony, przy zastrzeżeniu silnego wpływu okupantów na ich procedowanie⁴⁸. Jak miały wykazać ne- gocjacje pokojowe między Niemcami i Ukrainą, nie tylko nie zaproszono przedstawi- cieli „władz polskich” do udziału w negocjacjach, ale nawet podjęto decyzje odnoszące się do potencjalnie polskiego terytorium państwowego. Ponadto patent ów przesądzał o monarchicznym charakterze ustrojowym przyszłego państwa, nie tylko przez ustano-

46 Wypowiedź ówczesnego dyrektora Departamentu Sprawiedliwości Stanisława Bukowieckiego; zob.

J. Bardach, Przemiany ustrojowo-polityczne w latach I wojny światowej [w:] Historia państwa i prawa Polski, K. Grzybowski, t. IV: Od uwłaszczenia do odrodzenia Państwa, Warszawa 1982, s. 655 i n. Podobną ocenę zawarł W. Komarnicki, Polskie prawo polityczne (geneza i system), Warszawa 1922, s. 27.

47 Por. uwagi poczynione przez J. Siemieńskiego około rok później, zawarte [w:] Projekt konstytucji państwa polskiego i ordynacji wyborczej sejmowej. Dodatek – wnioski zasadnicze do projektu konstytucji i ordynacji wyborczej złożone w Komisji Sejmowo-Konstytucyjnej Tymczasowej Rady Stanu przez Józefa Siemieńskiego, referenta podkomisji Sejmowej, Warszawa 1918, s. 4.

48 Zob. szerzej K. Kumaniecki, op.cit., s. 88 i n.; W. Komarnicki, op.cit., s. 30 i n.