Zmiany w wiejskim krajobrazie a uwarunkowania prawno-ekonomiczne

(1)

Niszczenie walorów krajobrazowych na obszarach wiejskich to proces trwajñcy w Polsce juĔ od wielu lat, a jego tempo niestety wzmogäo siö w ostatnim dwudziestoleciu.

Prawdopodobnie jednñ z najwaĔniej- szych przyczyn tego stanu jest trakto- wanie przez licznych przedstawicieli wäadz, jak i wielu przedsiöbiorczych obywateli naszego kraju, obszarów wiejskich jako przestrzeni o maäej wartoĈci, które jednak – dziöki róĔne- go rodzaju przedsiöwziöciom – mogñ przynieĈè znaczñce korzyĈci wäaĈci- cielom nieruchomoĈci. Uzupeänia to czösto przeĈwiadczenie, Ĕe z racji maäej wartoĈci obszarów wiejskich naleĔy dopuszczaè na nich znacznie szerszy zakres przeksztaäceþ, i to najlepiej bez ich koordynacji, która mogäaby ograniczaè swobodö poszczególnych inwestorów. W tym podejĈciu prawie zupeänie pomijane sñ aspekty zawarte w – ratyfikowanej przez Polskö w 2004 roku – Euro- pejskiej Konwencji Krajobrazowej, w tym wskazujñce, „Ĕe krajobraz peäni waĔnñ rolö w publicznych zain- teresowaniach dziedzinami kultury, ekologii i sprawami spoäecznymi oraz stanowi on zasób sprzyjajñcy dziaäalnoĈci gospodarczej i Ĕe jego ochrona, a takĔe gospodarka i pla- nowanie mogñ przyczyniaè siö do tworzenia zatrudnienia” oraz „Ĕe krajobraz przyczynia siö do two- rzenia kultur lokalnych oraz Ĕe jest on podstawowym komponentem europejskiego dziedzictwa przyrod- niczego i kulturowego, przyczyniajñc

siö do dobrobytu ludzi i konsolidacji europejskiej toĔsamoĈci”¹.

SprzecznoĈè pomiödzy zasadami ochrony i racjonalnego ksztaä- towania krajobrazu, a realizowanñ w naszym kraju politykñ lokalizacji inwestycji ma charakter fundamen- talny. Choè nie zostaäo to sformu- äowane dotychczas jednoznacznie w Ĕadnym akcie normatywnym, to interesy inwestora sñ traktowane zwykle jako wyraĒnie waĔniejsze niĔ innych interesariuszy, w tym wäa- Ĉcicieli poäoĔonych w sñsiedztwie jego przedsiöwziöcia nieruchomo- Ĉci. Szczególnie wyraĒnie widaè to na przykäadzie regulacji prawnych i orzecznictwa dotyczñcego decyzji o warunkach zabudowy². Autor we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy okreĈla swoje faktyczne interesy. Ich charakter ograniczony jest w pewnym zakresie art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale orzecznictwo sñdów administracyjnych i samorzñdowych kolegiów odwoäawczych zrobiäo bardzo wiele, by wpäyw tych ograniczeþ zminima- lizowaè i to w wymiarze, który dra- matycznie odbiega od prognoz i wy- jaĈnieþ dotyczñcych funkcjonowania tego narzödzia lokalizacji inwestycji prezentowanych przed uchwaleniem tej ustawy przez ministerialnych urzödników przygotowujñcych jej projekt. W przypadku pozostaäych interesariuszy w ogóle nie sñ brane pod uwagö te ich faktyczne interesy, które nie majñ unormowania w ak- tach prawnych. Dziöki orzecznictwu

Z m ia ny w w ie js ki m kr a jo b ra zi e a u w a ru nk o w a ni a p ra w no -e ko no m ic zn e M a re k W ila nd

Changes in the Rural

Landscape and the

Legal-Economic

Conditions

(2)

50

2/2012

sñdów administracyjnych wiadomo, Ĕe szereg ograniczeþ wynikajñcych z przepisów odröbnych mogñcych chroniè faktyczne interesy tych interesariuszy, takĔe nie moĔe byè podstawñ odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy³. Reakcjñ prawodawcy w takiej sytuacji nie byäo – jak moĔna byäoby oczekiwaè – uszczelnienie dotychczasowych regulacji, tylko dalsze wzmocnienie pozycji autora wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w stosunku do pozostaäych interesariuszy. Przykäadem tego typu dzia- äaþ byäa zmiana art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegajñca na wpro- wadzeniu zapisu, Ĕe „przepis art. 1 ust. 2 nie moĔe stanowiè wyäñcznej podstawy odmowy ustalenia lokali- zacji inwestycji celu publicznego”, a na mocy art. 64 ust. 1 tej ustawy ta regulacja odnosi siö równieĔ do decyzji o warunkach zabudowy. W efekcie ustawodawca tñ zmianñ prze- sñdziä, Ĕe w odniesieniu do decyzji o warunkach zabudowy wymagania m.in. äadu przestrzennego, ochrony Ĉrodowiska, ochrony zdrowia, czy walory architektoniczne i krajobrazu nie powinny byè rozstrzygajñce.

Takie uwarunkowania prawne, przez co naleĔy rozumieè zarówno

regulacje, jak i orzecznictwo, spra- wiajñ, Ĕe ochrona polskich krajo- brazów, poza parkami narodowymi i rezerwatami zajmujñcymi äñcznie jedynie okoäo 1,5% powierzchni kraju, moĔe byè realizowana z po- wodzeniem tylko w nielicznych miejscach. Przy tym mówimy tu przede wszystkim o säownikowym, najbardziej potocznie uĔywanym pojöciu krajobrazu, zgodnie z któ- rym jest to „przestrzeþ powierzchni ziemi widziana z pewnego punktu”

[Säownik 2010]. Dla ochrony tak rozumianego krajobrazu – biorñc pod uwagö, Ĕe zagraĔajñ mu przede wszystkim nowe inwestycje budowlane – przepisy ustawy o ochronie przyrody⁴, dotyczñce parków krajobrazowych, obszarów chronionego krajobrazu i zespoäów przyrodniczo- -krajobrazowych, nie oferujñ ade- kwatnych narzödzi. Do tego polityka prymatu interesów inwestora w stosunku do innych potrzeb, w tym zwiñzanych z ochronñ i racjonal- nym ksztaätowaniem krajobrazu, powoduje, Ĕe szansa zachowania walorów krajobrazowych w naszym kraju, w ramach dotychczasowych uwarunkowaþ prawnych, maleje z kaĔdym rokiem.

Osobliwe, Ĕe niekiedy udaje siö chroniè niektóre wiejskie kra-

jobrazy, jeĔeli niezbödne jest to dla ochrony siedlisk lub gatunków roĈlin i zwierzñt realizowanej przez wyznaczanie obszarów Natura 2000.

To akurat narzödzie nie jest rodzime, lecz wynika z regulacji unijnych. Nie moĔna jednak liczyè, Ĕe znacznñ czöĈè naszych cennych wiejskich krajobrazów uda siö uchroniè przed zniszczeniem dziöki tworzonemu dla ochrony róĔnorodnoĈci biologicznej systemowi obszarów Natura 2000.

Ochrona zabudowy i ukäadów przestrzennych o duĔej wartoĈci kulturo- wej musi opieraè siö na innych narzö- dziach. Ale i ochrona konserwatorska realizowana na takich obszarach w bardzo wielu przypadkach nie jest skuteczna. Pomimo podejmowania wielu inicjatyw ukierunkowanych na ochronö lokalnych walorów kulturo- wych, nowe inwestycje przewaĔnie nie wtapiajñ siö w istniejñce ukäady przestrzenne, tylko realizowane sñ jakby niezaleĔnie od nich. Przejawia siö to zarówno w sposobie lokalizacji nowej zabudowy, jak i w jej charakterze.

Biorñc pod uwagö charakter wiejskiej zabudowy, o harmonii lub jej braku w poszczególnych wnö- trzach zwykle co najmniej w czöĈci wypeänionych zieleniñ, decyduje w duĔej mierze ksztaät i koloryt Ryc. 1. ćwietlica i pobliskie zabudowanie we wsi Nowy Dwór w gminie

Radwanice (woj. dolnoĈlñskie) (fot. M. Wiland)

Fig. 1. Clubroom and nearby buildings in the village Nowy Dwór in the municipality Radwanice (Lower Silesia) (photo by M. Wiland)

Ryc. 2. ćwietlica we wsi Ozorzyce w gminie Siechnice (woj. dolnoĈlñskie) (fot. M. Wiland)

Fig. 2. Clubroom In the village Ozorzyce in the municipality Siechnice (Lower Silesia) (photo by M. Wiland)

(3)

dachów. Z rzadka nowe budynki uwzglödniajñ charakterystyczne dla lokalnej tradycji formy i kolory da- chów, i to czösto niezaleĔnie od tego, czy realizowano je w oparciu o tanie projekty typowe, czy znacznie droĔ- sze projekty indywidualne. Niestety równieĔ inwestycje publiczne prze- waĔnie nie dajñ w tym zakresie do- brego przykäadu (ryc. 1 i 2).

Jeszcze wiöksze szkody w krajobrazie wiejskim powoduje rozpraszanie zabudowy. Na obszarach otaczajñcych wiöksze miasta, a takĔe w rejonach o duĔych walorach rekre- acyjnych, dewastowanie krajobra- zów wiejskich przybiera szczególnie niepokojñcñ skalö. Powstajñ ode- rwane od siebie wiöksze i mniejsze zespoäy zabudowy. Zresztñ ta tenden-

cja rozpraszania zabudowy dotyczy takĔe i innych obszarów naszego kraju, gdzie ruch budowlany jest stosunkowo niewielki i mógäby z powo- dzeniem mieĈciè siö wewnñtrz lub co najwyĔej na obrzeĔach istniejñcych miejscowoĈci (ryc. 3 -6).

Rozproszone enklawy zabudowy, które postrzegamy dziĈ jako ra- Ĕñco naruszajñce walory krajobrazu

Ryc. 3. Tuchom w gminie ēukowo, koäo Gdyni (Ēródäo: Google Map, Internet)

Fig. 3. Tuchom in the municipality ēukowo, nearby Gdynia (source: Google Map, Internet)

Ryc. 4. Józefosäaw w gminie Piaseczno, koäo Warszawy (Ēródäo: Google Map, Internet)

Fig. 4. Józefosäaw in the municipality Piaseczno, nearby Warszawa (source: Google Map, Internet)

(4)

52

2/2012

wiejskiego, to tylko drobna forpoczta tego, co w przyszäoĈci moĔe siö w przestrzeni naszego kraju pojawiè.

Obszary, które wskazano w róĔny sposób pod zabudowö, obejmujñ znaczñco wiöksze powierzchnie.

Dobrym, bo wcale nie wyróĔniajñ- cym w skali kraju, przykäadem moĔe byè w tym zakresie miejsko -wiejska gmina Syców w województwie dolnoĈlñskim, którñ od najbliĔszych miast liczñcych ponad 100 tys.

mieszkaþców, czyli od Wrocäawia i Kalisza, dzieli okoäo 60 km. Caäñ gminö zamieszkuje okoäo 16,5 tys.

mieszkaþców, z których nieco ponad 10,5 tys. mieszka w mieĈcie. Gmina prawie w caäoĈci pokryta jest planami miejscowymi. Powierzchnia niezabudowanych terenów przeznaczonych w tych planach pod zabudowö mieszkaniowñ przekracza ponad siedmiokrotnie powierzchniö zabudowanych terenów mieszkaniowych [Wiland 2010]. Na przedstawionym powyĔej rysunku (ryc. 7) te rezerwy nie wydajñ siö aĔ takie duĔe, bo na brñzowo oznaczono nieruchomoĈci, na których wystöpuje zainwestowanie mieszkaniowe i inne osadnicze wraz z rezerwami na ewentualne dogöszczenia, a na czerwono tylko te nieruchomoĈci, na których takie- go zainwestowania nie ma w ogóle.

Warto przy okazji wspomnieè, Ĕe pomimo tych olbrzymich rezerw terenowych okreĈlonych w obo- wiñzujñcych planach miejscowych, ostatnio mieszkaþcy jednej z wiosek sñsiadujñcych z Sycowem wystñpili gremialnie o znaczñce powiöksze-

nie tych rezerw (o naleĔñce do tych mieszkaþców grunty rolne).

W koþcu 2010 r. miejscowe plany pokrywaäy 26,4% powierzchni kraju. Na cele mieszkaniowe prze- znaczono w nich okoäo 12 tys. km² [ćleszyþski 2012], gdy w tym czasie powierzchnia zabudowanych grun- tów mieszkaniowych w caäej Polsce⁵ zajmowaäa tylko 2,87 tys. km². Przy czym powierzchnia wyznaczonych w planach miejscowych nowych terenów mieszkaniowych, w latach 2008–2010, powiökszyäa siö o 6,2 tys. km², ponad dwudziestokrotnie przekraczajñc powierzchniö zabu- dowywanych w tym czasie obsza- rów mieszkaniowych (0,3 tys. km²)⁶. NiezaleĔnie od tego zwiöksza siö w duĔym tempie takĔe powierzchnia gruntów, dla których wydano pozy- tywne decyzje o warunkach zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej.

Prawdopodobnie od 2003 roku objö- to tymi decyzjami⁷ juĔ 3 -6 tys. km². MoĔna zatem szacowaè, Ĕe äñcznie te rezerwy pozwoliäyby zbudowaè na terenie Polski mieszkania dla co najmniej 80 milionów osób, a moĔe i dla znacznie wiökszej populacji.

Z tworzeniem jeszcze wiök- szych rezerw mamy do czynienia w studiach uwarunkowaþ i kie- runków zagospodarowania gmin.

W koþcu 2010 r. na funkcje mieszkaniowe przewidziano w nich 14,2%

powierzchni [ćleszyþski 2012], co w skali kraju odpowiadaäo okoäo 44 tys. km². Na takich obszarach – przy zbliĔonej do obecnej intensywnoĈci wykorzystywania gruntów miesz-

kaniowych – mogäoby zamieszkaè ponad 200 mln mieszkaþców. Tej wielkoĈci gruntów przeznaczonych pod mieszkalnictwo nie moĔna – w Ĉwietle prognoz demograficznych – w Ĕaden sposób powiñzaè z potrzebami inwestycyjnymi obecnych i przyszäych pokoleþ naszego kraju.

Wystöpujñca, a w wielu miejscach wröcz wzmagajñca siö, presja na dalsze wyznaczanie w naszym kraju nowych terenów pod zainwestowanie, gäównie mieszkaniowe, nie wynika zatem z potrzeb inwestycyjnych, tylko z nadziei na ekonomicznie efektywnñ dla wäaĈcicieli spekula- cjö gruntami⁸. Sprzyja temu ewolucja zachodzñca od 20 lat w polskim prawodawstwie i orzecznictwie.

Przejawia siö ona miödzy innymi tym, Ĕe lokowanie pieniödzy na kon- tach bankowych zostaäo obäoĔone podatkiem, a lokowanie pieniödzy w gruncie rolnym, w tym przezna- czonym pod zainwestowanie, zostaäo

„nagrodzone dopäatami obszarowy- mi”. JeĔeli ocenia siö system prawny i towarzyszñce mu orzecznictwo po efektach w sferze zagospodarowania przestrzennego, nie sposób nie dostrzec, Ĕe stanowi on realizacjö bardziej lub mniej Ĉwiadomej polityki prospekulacyjnej. Stoi to w kolizji m.in. z postulowanymi w Europie zasadami gospodarki przestrzennej, na co m.in. wskazujñ zapisy „Karty Lipskiej na rzecz zrównowaĔonego rozwoju miast europejskich”⁹. W tym dokumencie stwierdza siö m.in., Ĕe

„zwarta struktura zasiedlenia sta- nowi waĔnñ podstawö efektywnego

(5)

i zrównowaĔonego wykorzystania zasobów. MoĔna jñ osiñgnñè za pomocñ planowania przestrzennego i miejskiego, które poprzez dokäadnñ kontrolö dostöpnoĈci gruntu i speku- lacyjnych inwestycji budowlanych zapobiega bezäadnej zabudowie miasta”¹⁰.

Dotychczasowa prospekulacyjna polityka przestrzenna musiaäa odcisnñè siö na ĈwiadomoĈci spo- äecznej. Szerokie rzesze Polaków uwierzyäy, Ĕe najlepszñ dla nich metodñ na „zostanie milionerami”

moĔe byè uzyskanie zmiany prze- znaczenia gruntów rolnych na cele budowlane, a potem ich zyskowne sprzedanie. Potwierdzaäy to przy- käady osób, którym to siö udaäo, a pomagaäy rady päynñce szerokim strumieniem z gazet, radia, telewizji czy internetu. W rezultacie wäadze gmin stawaäy przed niemoĔliwñ – jak siö okazaäo – do opanowania presjñ na przeksztaäcanie gruntów rolnych, zarówno w planach miejscowych, jak i w studiach uwarunkowaþ i kie- runków zagospodarowania przestrzennego gmin, na cele mieszkaniowe, a takĔe inne urbanizacyjne.

Kto siö jej sprzeciwiaä, szczególnie w gminach wiejskich, zwykle prze- grywaä wybory. Tam, gdzie nie sporzñdzono planów miejscowych ich funkcjö narzödzia pozyskiwania prawa zabudowy peäniäy decyzje o warunkach zabudowy – prawie zawsze pozytywnie uwzglödniajñce wnioskowane zamierzenia.

Ta presja na pozyskanie prawa zabudowy dla posiadanego przez

siebie niezabudowanego gruntu, najczöĈciej rolnego, tylko z rzadka wiñĔe siö z zamiarem budowania.

Grunty z prawem zabudowy sñ traktowane przede wszystkim jako dobra säuĔñce do pomnaĔania kapitaäu, a nie jako przestrzenie dla nowych przedsiöwziöè budowlanych, a do tego wäaĈciciele tych gruntów nie ponoszñ Ĕadnych istotnych kosztów z powodu ich przetrzymywania jako gruntów rolnych. Nie sñ wiöc zain- teresowani sprzedaĔñ tych gruntów od razu i w akceptowalnych przez rynek cenach, w obszarach umoĔli- wiajñcych koncentracjö zainwestowania. W rezultacie wzrost rezerw gruntowych pod zainwestowanie nie przekäada siö na podaĔ gruntów pod budowö, ani znaczñcñ obniĔkö ich cen.

Olbrzymia rezerwa gruntów z prawem zabudowy nie przyczynia siö do wzrostu tempa budowy nowych mieszkaþ i niezbödnej do ich obsäugi infrastruktury spoäecznej, technicznej i drogowej. Jest wröcz od- wrotnie. Nie opäaca siö uzbrajaè tych olbrzymich rezerw gruntowych, gdyĔ prawdopodobieþstwo, Ĕe ktoĈ na danym terenie zainwestuje jest zwykle zbyt maäe. Tam gdzie tego typu uzbrojenie zostaäo zrealizowane, nie- rzadko jest natomiast nieefektywnie wykorzystywane z racji obsäugiwania rozproszonej chaotycznie zabudowy.

W efekcie nastöpuje przyspie- szona dewastacja przestrzeni naszego kraju, a koszty pozyskiwania gruntów pod szeroko rozumianñ infrastrukturö stajñ siö nieracjonalnie

wysokie. W duĔej mierze z powodu wysokich kosztów, przekraczajñcych moĔliwoĈci finansowe potencjalnych nabywców mieszkaþ, skala budow- nictwa mieszkaniowego jest dwukrot- nie niĔsza niĔ w latach 70. XX wieku.

đródäem tych wysokich kosztów jest zarówno nieefektywnoĈè rozwiñzaþ przestrzennych, bödñca skutkiem gigantycznego nadmiaru gruntów z prawem zabudowy, oraz wysokie koszty tych gruntów, zarówno dla budowy infrastruktury, jak i samego mieszkalnictwa. Do tego dochodzi prawie kompletna rezygnacja z doko- nywania procedur scaleþ i podziaäów gruntów. Nie chcñ ich przeprowa- dzaè gminy, bo – w Ĉwietle obowiñ- zujñcych przepisów¹¹ – wiñzaäo by siö to z koniecznoĈciñ pokrywania w krótkim czasie z budĔetów ko- munalnych kosztów uzbrojenia ob- szarów objötych tymi procedurami.

W sytuacji dramatycznego nadmiaru gruntów z prawem zabudowy byäoby to ekonomicznie zarówno niewyko- nalne, jaki zupeänie nieracjonalne.

W efekcie pomimo, a wäaĈciwie – jak tu siö wykazuje – dziöki gigantyczne- mu nadmiarowi gruntów z prawem zabudowy oraz w wyniku nie wy- ksztaäcenia narzödzi, które by skäa- niaäy nie zainteresowanych budowñ wäaĈcicieli takich gruntów do zby- wania ich w akceptowalnych przez rynek cenach, brakuje dziaäek w ra- cjonalnych cenach i odpowiednich lokalizacjach, które nadawaäy by siö od razu pod zabudowö. W konse- kwencji koszty gruntu nadmiernie

(6)

54

2/2012

obciñĔajñ procesy inwestycyjne, w tym w zakresie mieszkalnictwa.

Wysoka cena mieszkaþ uderza przede wszystkim w mäodych ludzi w wieku rozrodczym [Koziþski 2012]. Dostöpne na rynku mieszkania sñ – z tego powodu – dla bardzo wielu z nich nieosiñgalne. Swoistñ zatem formñ przystosowania znaczñ- cej czöĈci tej grupy wiekowej naszego spoäeczeþstwa do prospekulacyjnej polityki przestrzennej jest decyzja o wyjeĒdzie z kraju. Przy czym tylko niektórzy od razu decydujñ siö na trwaäñ emigracjö. Wiele osób liczy,

Ĕe jak zarobi na mieszkanie to wróci do kraju. Jednak dane statystyczne pokazujñ, Ĕe tych powrotów jest znacznie mniej niĔ moĔna byäoby oczekiwaè. Mäodzi Polacy zakäadajñ za granicñ rodziny, w tych rodzinach przychodzñ na Ĉwiat dzieci (znacznie wiöcej niĔ w rówieĈnych im rodzinach w kraju), a potem posyäajñ je tam do przedszkoli i szkóä, a wów- czas powrót do kraju staje siö coraz mniej prawdopodobny.

Prospekulacyjna polityka przestrzenna stanowi takĔe bardzo po- waĔne zagroĔenie dla budĔetów

gmin. Jak wskazujñ niedawne bada- nia GUS -u, w coraz wiökszej liczbie gmin pogäöbia siö dysproporcja pomiödzy kosztami gospodarki przestrzennej, a przychodami z tej dziedziny [Koziþski 2012], i to w warunkach, kiedy jak nigdy w historii naszego kraju nie uzyskaliĈmy tak wielu Ĉrodków finansowych na inwestycje w szeroko pojötñ infrastrukturö.

Prospekulacyjna polityka przestrzenna prowadzona w naszym kraju prowadzi oczywiĈcie do wielu innych niepoĔñdanych skutków. Sze- reg z nich wiñĔe siö z wzmoĔonymi Ryc. 7. Obszary istniejñcego i planowanego zainwestowania osadniczego na fragmencie gminy Syców, obejmujñcym miasto i sñsiadujñce z nim wsie (autor: M. Wiland)

Fig. 7. Areas of the existing and planned settlement investment on a fragment of the municipality Syców, including town and neighboring villages (author: M. Wiland)

(7)

procesami rozpraszania zabudowy, które powodujñ:

w sferze Ĉrodowiskowej:

– wywieranie nieuzasadnionej potrzebami antropopresji na po- wierzchniö ziemi;

– przyspieszonñ eliminacjö otwartych przestrzeni, w tym przede wszystkim rolnych,

– niepoĔñdane rozdzielenie eko- systemów,

– niszczenie walorów krajobrazu, – zacieranie cennych historycz- nych zaäoĔeþ,

– wzrost zanieczyszczenia Ĉrodo- wiska,

– wzrost zuĔycia energii;

w sferze ekonomicznej:

– niesprawiedliwñ redystrybucjö kosztów i korzyĈci z procesów urbanizacyjnych,

– wzrost kosztów budowy i funkcjonowania podmiejskich zespo- äów osiedleþczych,

– wzrost kosztów pozyskiwania gruntów na cele publiczne, – wzrost uzaleĔnienia mieszkaþ-

ców od indywidualnych Ĉrodków transportu,

– osäabienie pozycji ekonomicznej miast (o wiele äatwiej jest budowaè poza miastem, bo tak jest taniej – tyle Ĕe po pewnym czasie centrum miasta zamienia siö w slumsy; te procesy sñ jeszcze säabo widoczne w Polsce, ale niebawem siö objawiñ, jeĈli bödziemy nadal zmierzaè w tym kierunku),

– narastajñcy chaos przestrzenny obniĔajñcy wartoĈè nieruchomo- Ĉci;

w sferze spoäecznej:

– wydäuĔanie czasu dojazdu do miejsc pracy i usäug,

– osäabianie wiözi spoäecznych, – spoäeczna segregacja,

– konflikty ludnoĈci miejscowej i napäywowej,

– wzrost udziaäu warstw zmar- ginalizowanych w niektórych czöĈciach miast.

W powyĔszej sytuacji nale- Ĕy przede wszystkim niezwäocz- n i e z m i e n i è u w a r u n k o w a n i a ekonomiczno -prawne gospodarki przestrzennej i obciñĔyè opäatami po- siadaczy niezabudowanych gruntów z prawem zabudowy. Wydaje siö, Ĕe wysokoĈè tych opäat powinna wzra- staè, jeĔeli grunt z prawem zabudowy w däuĔszym okresie czasu nie zostaje wäaĈciwie zainwestowany.

Z chwilñ wprowadzenia tych opäat, w wiökszym lub mniejszym stopniu, przestanie siö opäacaè utrzymywanie latami niezabudowanych gruntów budowlanych. Te o najlepszych lokalizacjach stosunkowo szybko zostanñ zainwestowane, bñdĒ zby- te – zwykle taniej niĔ dotychczas – na rzecz inwestorów, którzy bödñ chcieli w krótkim czasie przystñpiè do budowy. Natomiast wäaĈciciele gorzej poäoĔonych nieruchomoĈci sami zacznñ wystöpowaè o zniesie- nie na ich gruntach prawa zabudowy, szczególnie wtedy, gdy szansa na szybkie uzbrojenie tych gruntów,

a zatem i na ich zabudowö, bödzie niewielka.

W wyniku tej zmiany zwiök- szyäaby siö racjonalnoĈè inwestycji w uzbrojenie terenów, w tym takĔe w obszarach jeszcze niezabudowanych, gdzie tego typu inwestycje moĔna prowadziè relatywnie najtaniej wobec braku utrudnieþ wynikajñcych z istniejñcego zainwestowania. Bö- dzie temu towarzyszyè intensyfikacja procesów inwestycyjnych i w konse- kwencji szybsze, taþsze realizowanie kompleksowych zaäoĔeþ urbanistycznych. W efekcie i mieszkania nie bödñ tak drogie jak dotychczas oraz zmniejszy siö presja na rozpraszanie zabudowy, co m.in. uäatwi rozwiñzy- wanie problemów komunikacyjnych, w tym m.in. poprzez wzmocnienie komunikacji publicznej.

Dla racjonalizacji procesów inwestycyjnych niezbödne jest rów- nieĔ rozpoczöcie powszechnego stosowania procedur scalania i po- dziaäu nieruchomoĈci – jako skutku wejĈcia w Ĕycie planów miejscowych na obszarach dotychczas niezainwe- stowanych (przede wszystkim rolnych) lub poddawanych radykalnym przeksztaäceniom. OczywiĈcie warto je takĔe stosowaè w obszarach ob- jötych planami, w których struktura nieruchomoĈci utrudnia racjonalne zagospodarowanie terenu. Znaczñco poprawi to äad przestrzenny w nowych zespoäach urbanistycznych (m.in. ich funkcjonalnoĈè, efektyw- noĈè i urodö). Zanim jednak upo- wszechni siö stosowanie procedur scalania i podziaäu nieruchomoĈci

(8)

56

2/2012

naleĔy koniecznie poddaè powaĔ- nym zmianom zasady przeprowa- dzania procedur scalania i podziaäu nieruchomoĈci okreĈlone w ustawie o gospodarce nieruchomoĈciami.

Dotychczasowe regulacje sñ bowiem – jak juĔ wczeĈniej zasygnalizowano – tak niekorzystne dla gmin, Ĕe te tylko w zupeänie wyjñtkowych oko- licznoĈciach decydujñ siö na ich stosowanie. Ponadto, jak to ma miejsce w Niemczech [Jödraszko, Biegaþski 2011, s. 71 -72], gminy powinny mieè prawo nieodpäatnego przejmowania terenów pod drogi i zieleþ i inne cele publiczne (np. do 30% powierzchni obszaru objötego procedurñ), ale za to zobowiñzane byäyby do pokrycia okreĈlonej czöĈci kosztów uzbrojenia terenu, a takĔe straciäyby prawo naliczania opäaty planistycznej oraz opäat adiacenckich (liczonych od szacowanego wzrostu wartoĈci nieru- chomoĈci). Pozostaäñ czöĈè kosztów uzbrojenia pokrywaliby wäaĈciciele nieruchomoĈci gotówkñ, kredytem zabezpieczonym hipotekñ lub poprzez przekazanie gminie dodatko- wych fragmentów nieruchomoĈci.

Opisana powyĔej proponowana zmiana regulacji ma säuĔyè celom proinwestycyjnym – rozumianych tu oczywiĈcie jako inwestycje budowlane, a nie wyäñcznie kapitaäo- we. W ich efekcie gminy wspólnie z wäaĈcicielami gruntów bödñ przy- gotowywaäy oferty terenowe pod inwestycje. Terminy rozpoczöcia i zakoþczenia inwestycji drogowych i innych infrastrukturalnych winny byè okreĈlane w trybie negocjacji,

w okreĈlonej w prawie sprawiedli- wej formie. Rozliczanie tych inwestycji z wäaĈcicielami gruntów nie bödzie juĔ nastöpowaäo w oparciu o dotychczasowe drogie i czösto kontrowersyjne wyceny wzrostu war- toĈci nieruchomoĈci, tylko o realne koszty inwestycji. Warto teĔ dodaè, Ĕe zaproponowane metody nie sñ specjalnie innowacyjne. Podobne znane byäy juĔ w przedwojennej Polsce, a obecnie stosowane sñ w Niemczech [Jödraszko, Biegaþski 2011, s. 74 -75]. Uäatwi to niewñt- pliwie skalibrowanie parametrów procedur i ich szczegóäowych zasad.

Krytyczna ocena dotychczasowego stosowania opäaty planistycznej oraz opäat adiacenckich wskazuje na ce- lowoĈè rezygnacji z nich nie tylko na niezabudowanych obszarach przeznaczonych pod inwestycje, ale takĔe na obszarach juĔ zainwe- stowanych, poprzez odpowiednie zastosowanie niektórych wczeĈniej zaproponowanych narzödzi.

ChociaĔ w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewidziano moĔliwoĈè wprowadzenia zakazu zabudowy, który mógäby dotyczyè m.in. znacznej czöĈci gruntów rolnych, gminy z coraz wiökszñ obawñ podchodzñ do przyjmowania w planach miejscowych takich regulacji, z racji potencjalnych roszczeþ odszkodo- wawczych. Te obawy w ostatnich latach podsyciäo szereg wyroków sñdowych opierajñcych siö na dok- trynie wiñĔñcej wäasnoĈè gruntu z prawem jego zabudowy. Wydaje

siö, Ĕe jest to mocno kontrowersyjne podejĈcie nie tylko z racji – wczeĈniej opisanych – praktycznych skutków w postaci rozlewania siö zabudowy i spekulacji gruntami, ale takĔe w sferze rozwaĔaþ konstytucyjnych. Jak zauwaĔa Igor Zachariasz „ochrona wäasnoĈci przewidziana w art. 64 ust. 1 Konstytucji ma zabezpieczaè przed naruszeniem istniejñcego sta- nu wäasnoĈciowego, stñd wäasnoĈè gruntowa chroniona jest w ramach status quo w jego zagospodarowa- niu, a nie w ramach potencjalnych dziaäaþ inwestycyjnych wäaĈciciela, o czym przesñdza takĔe art. 36 ust.

1 u.p.z.p – jeĈli w zwiñzku z uchwa- leniem planu miejscowego albo jego zmianñ, korzystanie z nieruchomoĈci lub z jej czöĈci w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczaso- wym przeznaczeniem staäo siö nie- moĔliwe bñdĒ istotnie ograniczone, wäaĈciciel (uĔytkownik wieczysty) moĔe Ĕñdaè odszkodowania za poniesionñ rzeczywistñ szkodö albo wykupienia nieruchomoĈci lub jej czöĈci. Nie podlegajñ zatem ochro- nie ekspektatywy w zakresie zmiany zagospodarowania nieruchomoĈci, w tym ekspektatywy jej zabudowy”

[Zachariasz 2012].

Przy okazji najwyĔsza chyba pora na zmianö bardzo juĔ anachro- nicznego art. 2 ust.1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leĈnych, który do gruntów rolnych zalicza takĔe grunty zabudowane, w tym budyn- kami mieszkalnymi wchodzñcymi w skäad gospodarstw rolnych. JuĔ od szeregu lat przewaĔajñca iloĈè

(9)

takich zrealizowanych budynków mieszkalnych ma zwiñzek z gospo- darstwami rolnymi tylko w papie- rach. Tö „furtkö” säuĔñcñ dewastacji przestrzeni naszego kraju trzeba pilnie zamknñè. Dotyczy to nie tylko krajobrazu, czy funkcjonowania systemów osadniczych. To takĔe narzödzie windowania cen gruntów na terenach otwartych przezna- czanych pod tranzytowe drogi czy magistralne sieci. Wystarczy przecieĔ w pasie takiej projektowanej liniowej inwestycji wystñpiè o decyzje o warunkach zabudowy dla zabudowy siedliskowej lub innej rolniczej.

W efekcie pozyskanie gruntów na terenach otwartych w Polsce zaczy- na kosztowaè droĔej niĔ w krajach, w których Ĉrednie dochody miesz- kaþców i dochód narodowy per capi- ta sñ znacznie wyĔsze niĔ w naszym kraju. Innñ konsekwencjñ kwestio- nowanej regulacji ustawy o ochronie gruntów rolnych i leĈnych jest m.in.

– mocno ostatnio podkreĈlany – brak planów miejscowych zakazujñcych zabudowy na terenach zagroĔonych powodziami. To gäównie z obawy przed moĔliwymi roszczeniami od- szkodowawczymi takich zakazów nie wprowadzili zobowiñzani do tego dyrektorzy regionalnych zarzñ- dów gospodarki wodnej, a w kon- sekwencji takĔe i gminy w planach miejscowych.

Synergicznie na wzrost cen gruntów rolnych wpäywa takĔe äa- twoĈè uzyskiwania prawa zabudowy przy okazji sporzñdzania planów miejscowych. Wysoka cena rolnych

gruntów z prawem zabudowy i äa- twoĈè obejmowania tym prawem pozostaäych gruntów powoduje, Ĕe sñ one czösto za drogie dla wielu polskich rolników zamierzajñcych zaäoĔyè lub powiökszyè swoje go- spodarstwo. Od 1995 roku nastñpiä bowiem kilkakrotny wzrost wartoĈci gruntów rolnych w stosunku do war- toĈci uzyskiwanej z nich produkcji rolnej [Koziþski 2012]. Wielu zatem rolników nie bödzie w stanie kupiè tych gruntów w ciñgu najbliĔszych kilku lat. Potem, po 2016 roku, gdy skoþczy siö okres przejĈciowy na sprzedaĔ gruntów rolnych cudzo- ziemcom, a utrzymany zostanie obec- ny kierunek prospekulacyjnej polityki przestrzennej, bödzie jeszcze trudniej.

Racjonalnej gospodarce przestrzennej nie säuĔñ wreszcie decyzje o warunkach zabudowy, które wraz z innymi przepisami sñ przyczy- nñ – w szczególnoĈci na terenach otwartych – dewastacji naszego krajobrazu. W ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pojawiäy siö w 2003 r. jako substytut planów miejscowych obejmujñcych prawie 90% powierzchni naszego kraju, które ta ustawa ostatecznie wy- gasiäa. Po niemal 9 latach od jej wej- Ĉcia w Ĕycie mamy juĔ jednak innñ sytuacjö. Obecnie plany miejscowe obejmujñ okoäo 27% powierzchni Polski i ten procent stopniowo siö zwiöksza. Do tego mamy – jak to wczeĈniej zasygnalizowano – bardzo duĔy nadmiar niezabudowanych gruntów przeznaczonych pod zabudowö. MoĔna byäoby zatem

stopniowo rezygnowaè z wydawania tych decyzji. W pierwszej kolejnoĈci naleĔaäoby uzaleĔniè moĔliwoĈè ich wydawania do przypadków, w któ- rych byäyby zgodne z ustaleniami studium uwarunkowaþ i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz odnosiäy siö do nieru- chomoĈci graniczñcych z juĔ zabu- dowanymi, a takĔe wykluczyè ich wydawanie na terenach otwartych.

Do tego naleĔy koniecznie wprowa- dziè limit czasowy waĔnoĈci takich decyzji. Powinien on z jednej strony dawaè moĔliwoĈè spokojnego przy- gotowania projektu budowlanego i uzyskania odpowiednich zezwoleþ umoĔliwiajñcych realizacjö inwestycji, a z drugiej blokowaè moĔliwoĈè

„papierowego” podnoszenia wartoĈci objötych takimi decyzjami nierucho- moĈci, na których nie przystöpuje siö do realizacji inwestycji budowlanych. Takie stopniowe wprowa- dzanie ograniczeþ w odniesieniu do wydawania decyzji o warunkach zabudowy, powinno skäoniè gminy do wiökszej aktywnoĈci w zakresie sporzñdzania planów miejscowych.

OczywiĈcie bez przeniesienia na wäaĈcicieli nieruchomoĈci znacznej czöĈci kosztów zwiñzanych z urba- nizacjñ – co wczeĈniej postulowano – nie moĔna liczyè, Ĕe plany te stanñ siö racjonalnymi narzödziami polityki przestrzennej.

Marek Wiland Zachodnia Okrögowa Izba Urbanistów z siedzibñ we Wrocäawiu

President of West District Chamber of Town Planners with a registred office in Wrocäaw

(10)

58

2/2012

Przypisy

1 Opublikowana w Dz. U. z 2006 Nr 14, poz.

98.

2 Por. m.in.: wyrok NSA z dnia 14 01.2011 (sygn. akt II OSK 62/10) opowiadajñcy siö „za szerokim rozumieniem pojöcia dziaäki sñsied- niej” lub wyrok WSA w ãodzi z dnia 3 marca 2011 r. (sygn. akt II SA/ãd 1371/10) definiu- jñcy szeroko pojöcie „kontynuacji funkcji”

i elastycznie kwestiö zgodnoĈci „z odröbnymi przepisami”.

3 Na ten kierunek orzecznictwa wskazano m.in. w: [Bator 2012] i [Zamolska 2012].

4 Dz. U z 2009 Nr 151, poz. 1220 z póĒn. zm.

5 Wedäug danych z ewidencji gruntów i bu- dynków na 1 stycznia 2011 r. z Centralnego OĈrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Karto- graficznej w Warszawie.

6 Obliczenia na podstawie danych z ewidencji gruntów i budynków z Centralnego OĈrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Warszawie oraz wyników badaþ statystycz- nych „Planowanie przestrzenne w gminach”, prowadzonych w latach 2004 -2010 oraz informacji zawartych w [ćleszyþski 2008]

i [ćleszyþski 2012].

7 Szacunek na podstawie danych zawartych w [ćleszyþski 2012].

8 Patrz m.in.: [Markowski 2010] i [Rynek ...

2011].

9 Przyjöta z okazji nieformalnego spotkania ministrów w sprawie rozwoju miast i spójnoĈci terytorialnej w Lipsku, w dniach 24 -25 maja 2007 r., z udziaäem reprezentanta Polski.

10 Pierwszym od lat rzñdowym dokumentem, który rodzi nadziejö na poprawö polityki przestrzennej w Polsce jest Koncepcji Prze- strzennego Zagospodarowania Kraju 2030 (M.P. z 2012 r. Nr 252). Stwierdza siö w nim m.in. Ĕe „Tereny rozwojowe przeznaczone pod inwestycje i zabudowö wielokrotnie prze- kraczajñ realne potrzeby (np. w Mszczonowie – na 300 lat). To jedna z gäównych przyczyn rozpraszania zabudowy, dodatkowo sprzeczna z zaäoĔeniami ustawowymi, by przeznaczaè pod zabudowö. tereny wedäug aktualnych potrzeb.

Jest to zasadniczy bäñd wynikajñcy z caäkowi- tego podporzñdkowania rynku nieruchomoĈci zasadom rynkowym (paþstwo wycofaäo siö z jego kontroli), co jest wykorzystywane dla celów spekulacyjnych.”

11 Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomoĈciami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z póĒn. zm.).

Literatura

1. Bator M., 2012, Wspóädziaäanie organów w postöpowaniu lokaliza- cyjnym – wybrane zagadnienia [w:]

Problemy planistyczne Wiosna 2012, ZOIU 1/12, Wrocäaw, s. 61 -77.

2. Jödraszko A., Biegaþski L., 2011, Planowanie przestrzenne w Niem- czech [w:] Planowanie i realizacja przedsiöwziöè urbanistycznych, Lorens P., Martyniuk -Pöczek J. (red.), Gdaþsk, s. 45 -84.

3. Koziþski J., 2012, Doktryna swobody budowlanej, aspekty eko- nomiczne i urbanistyczne [w:] Pro- blemy planistyczne Wiosna 2012, ZOIU 1/12, Wrocäaw, s. 5 -24.

4. Markowski T., 2010, Planowa- nie przestrzenne i instrumenty jego realizacji w Ĉwietle teorii uäomnych rynków [w:] Zarzñdzanie rozwojem przestrzennym miast, Lorens P., Martyniuk -Pöczek J. (red.), Gdaþsk s. 12 -31.

5. Rynek nieruchomoĈci w woje- wództwie lubelskim w latach 2007- -2010, 2011, Urzñd Statystyczny w Lublinie, Lublin.

6. Säownik jözyka polskiego PWN i Zasady pisowni i interpunkcji, 2010, Wydawnictwo Naukowe PWN SA, Warszawa.

7. ćleszyþski P. (kierownik pro- jektu), 2008, Raport o stanie i uwa- runkowaniach prac planistycznych w gminach na koniec 2007 roku, PAN, Instytut Geografii i Przestrzen- nego Zagospodarowania im. S. Lesz- czyckiego, Warszawa.

8. ćleszyþski P. (koordynacja), 2012, Analiza stanu i uwarunkowaþ prac planistycznych w gminach na koniec 2010 r., PAN, Instytut Geogra- fii i Przestrzennego Zagospodarowa- nia im. S. Leszczyckiego, Warszawa.

9. Wiland M. (z zespoäem), 2010, Analiza procesów inwestycyjnych i oceny aktualnoĈci studium uwarun- kowaþ i kierunków zagospodarowa- nia przestrzennego miasta i gminy Syców oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, Biuro Urbanistyczne Ecoland, Wro- cäaw (niepublikowana).

10. Zachariasz I., 2012, ćrodki praw- ne säuĔñce ochronie racjonalnej gospodarki przestrzennej w Polsce.

Zagadnienia teoretyczne i ich kon- sekwencje praktyczne [w:] Problemy planistyczne Wiosna 2012, ZOIU 1/12, Wrocäaw, s. 25 -36.

11. Zamolska K., 2012, Problemy prawnika zajmujñcego sie gospo- darkñ przestrzennñ w mieĈcie [w:]

Problemy planistyczne Wiosna 2012, ZOIU 1/12, Wrocäaw, s. 79 -96.