Besluit woninggebonden subsidies: Contra-expertise van de simulatie-modellen

•

WERKDOCUMENT

w

Cl

z

::>

~

_{BESLUIT WONINGGEBONDEN SUBSIDIES;}

en

CONTRA-EXPERTISE VAN DE

SIMULATIE-a:

::>

_MODELLEN

::>

~

en

w

Ol

_{drs J.B.S. Conijn}

w

_+-'

_{drs O.A. Papa}

:c

~

u

L..

co

en

_E

2~bL\

-

_z

_l~<jCj

~

:c

~

u

0

w

Ol ~

_c

a:

Q)

0

'C

0

.-

Q)

>

Q) ~

.c

::>

Cl)

::>

en

c

r-

+-' ~ Cl)

en

Q)

>

Z

Cl)

.-en

~ ~ .t:. W Cl)

0

~

N

0

a:

>

w

Q)

90-10

Cl

+-'

BESLUIT WONINGGEBONDEN SUBSIDIES;

CONTRA-EXPERTISE VAN DE

SIMULATIE-MODELLEN

Bibl iotheel', TU Delfl

111111111 U

WERKDOCUMENT OTB

Onderzoeksinstituut voor Technische Bestuurskunde (OTB) Technische Universiteit Delft

Thijsseweg 11, 2629 JA Delft Telefoon (015) 783005

BESLUIT WONINGGEBONDEN SUBSIDIES;

CONTRA-EXPERTISE VAN DE

SIMULATIE-MODELLEN

drs J.B.S. CON/IN drs O.A. PAPA

Werkdocument 90-10

De werkdocumenten worden uitgegeven door: Delftse Universitaire Pers

Stevingweg 1 2628 CN Delft

Telefoon: (015) 783254

Onderzoek in opdracht van het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke

Ordening en Milieubeheer

elP-GEGEVENS KONINKLIJKE BIBLIOTHEEK, 'S-GRA VENHAGE

Conijn, J.B.S. en O.A. Papa

Besluit woninggebonden subsidies: contra-expertise van de simulatiemodellen /

J.B.S. Conijn en O.A. Papa - Delft: Delftse Universitaire Pers. - 111. -

(Werkdo-cument / Onderzoeksinstituut voor Technische Bestuurskunde, ISSN 0923-9871 :

90-10) Met lit. opg. ISBN 90-6275-651-4

SISO 314.9 UDC 351.778.5:336.574 NUGI 655 Trefw.: Besluit Woninggebonden Subsidies.

Copyright 1990 by J.B.S. Conijn en O.A. Papa

No part of this book may be reproduced in any form by print, photoprint,

microfilm or any other means without permission from the publisher, Delft

INHOUDSOPGAVE

VOORWOORD

1. INLEIDING. . • • • • • • • . • • • • . • • . • . • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • .. 1

1.1 Doel en vraagstelling . . . 1

1.2 De aanpak van de contra-expertise . . . 1

1.3 Opzet van het rapport . . . .. 3

2. BESCHRIJVING VAN HET NIEUWE SYSTEEM ••••••••••••••• 5 2.1 Inleiding . . . .. 5

2.2 De formele relaties in de methodiek . . . 8

2.2.1 De relatie Rijk - budgetbeherende gemeentefHID ...•. 8

2.2.2 De relatie provincie - gemeenten . . . 13

2.2.3 De relatie gemeente - exploitant huurwoningen . . . 13

2.2.4 De relatie gemeente -eigenaar-bewoner .... . . 15

2.2.5 De relatie corporatie - huurder . . . 15

2.3 Mogelijkheden voor gedrag . . . 15

2.3.1 Mogelijkheden voor het gedrag van het Rijk . . . 16

2.3.2 Mogelijke gedragingen en werkwijzen van gemeenten ... 16

2.3.3 Mogelijke gedragingen en werkwijzen van corporaties ... 17

2.3.4 Mogelijke gedragingen en werkwijzen van eigenaar-bewoners . . . .. . . 17

2.4 Risico's en consequenties . . . 18

2.4.1 Risico's en consequenties voor het Rijk . . . 17

2.4.2 Risico's en consequenties voor de gemeente ... ... 20

2.4.3 Risico's en consequenties voor de corporatie . . . 22

2.4.4 Risico's en consequenties voor eigenaar-bewoners ... 23

2.4.5 Risico's en consequenties voor huurders . . . 23

2.5 Slotbeschouwirig .. . . 23

3. BEOORDELING VAN DE MODELLEN EN DE SIMULATIES ••••. 25 3.1 Inleiding . . . 25

3.2 Het model gemeentelijk kasverloop . . . 25

3.2.1 Beschrijving van het model . . . 25

"'.

3.3 Het model risico's corporaties . . . 30

3.3.1 De beschrijving van het model . . . 30

3.3.2 De beoordeling van het model . . . ... ... 32

3.4 Het model huur- en ihs-effecten .. .... . . .... ; .. 33

3.4.1 De beschrijving van het model . . . 33

3.4.2 De beoordeling van het model . . . 35

3.5 Slotbeschouwing . . . .... . . 36

4 SAMENV ATIING EN CONCLUSIES •••••..••.••.••••••..••. 39

VOORWOORD

De contra-expertise naar de modellen, die gebruikt zijn om de financiële consequenties van het Besluit Woninggebonden Subsidies te simuleren, is ongeveer in dezelfde periode uitgevoerd als die waarin de RA VO bezig was met het opstellen van zijn advies over het concept-Besluit. Het materiaal dat ons ter beschikking stond bij de contra-expertise bestond in hoofdzaak uit de nota's die het departement heeft opgesteld ten behoeve van de RA VOo In een bijlage zijn deze nota's opgesomd.

Verder hebben de makers van de modellen ons inzage gegeven in de program-matuur en daarop nadere toelichting verstrekt. Meer in het algemeen heeft het departement een grote openheid betracht om ons kritisch werk mogelijk te maken. Deze openheid lag in feite besloten in de opdrachtverlening. Niettemin zijn we de betrokken ambtenaren erkentelijk voor hun open medewerking aan deze contra-expertise.

1

INLEIDING

1.1 Doel en vraagstelling

In het kader van het concept-Besluit Woninggebonden Subsidies heeft het ministerie van VROM het OTB verzocht een contra-expertisç uit te voeren op een drietal simulatiemodellen, waarmee het ministerie de gevolgen van de invoering van het Besluit kwantificeert. Het verzoek van het ministerie van VROM is om de bij de verschillende simulatiemodellen gehanteerde rekenregels en uitgangspunten, afzonderlijk en in hun samenhang, te beoordelen.

Hieruit volgen twee vragen die in de contra-expertise centraal staan:

a. In hoeverre zijn de door VROM te hanteren simulatiemodellen adequaat om risico's van de nieuwe budgetsystematiek te onderzoeken en te simuleren? b. In hoeverre maken de aannamen die in de modellen worden gehanteerd, het

mogelijk een goed beeld te verkrijgen van de aard en de omvang van risico's voor betrokken partijen?

1.2 Aanpak van de contra-expertise

De aanpak van de contra-expertise bestaat uit vier onderdelen:

a. een beschrijving van de na invoering van het BWS beoogde/te verwachten 'werkelijkheid';

b. op grond hiervan kan een opsomming worden gegeven van de factoren en variabelen die in theoretische zin in de modellen zouden moeten zijn opgenomen;

c. een vergelijking van deze factoren en variabelen met de inhoud en werking van de ontwikkelde modellen;

d. het beoordelen van de aannamen in de scenario's, afzonderlijk en in onder-linge samenhang.

Hierop kan de volgende toelichting worden gegeven.

ad

a.

Met het beschrijven van de 'werkelijkheid' wordt bedoeld een zo goed mogelijk

beeld te krijgen van de werking van de nieuwe systematiek. Dit betreft niet alleen de wijze waarop de systematiek in technische zin zijn beslag krijgt (bijvoorbeeld de uitbetaling van de budgetten), maar ookde mogelijke werkwij-zen en gedragingen van gemeenten en corporaties in het nieuwe stelsel.

Bij de uitwerking van dit onderdeel, dient in ieder geval aandacht te worden besteed aan de volgende thema's:

- de wijze van vaststellen budgetten;

- de kasstroom Rijk - gemeenten in relatie tot omvang en aard van de nieuw-bouwen verbetering van woningen;

- de kasstroom gemeenten - exploitanten huurwoningen in relatie tot omvang en aard van de nieuwbouw en verbetering van woningen;

- de kasstroom gemeenten - eigenaar-bewoners in relatie tot omvang en aard van de r.ieuwbouw van woningen;

- de mogelijke gedragingen en werkwijzen van het Rijk (incl. HID's); - de mogelijke gedragingen en werkwijzen van gemeenteil;

- de mogelijke gedragingen en werkwijzen van corporaties; - de risico's en consequenties gemeenten;

- de risico's en consequenties corporaties; - de risico's en consequenties eigenaar-bewoners; - de risico's en consequenties huurders.

ad b.

Op basis van de analyse van de onder a. genoemde punten, kan worden afgeleid op welke wijze in theoretische zin met modellen kan worden voorzien in het simuleren van de toekomstige werkelijkheid. Het ministerie van VROM heeft gekozen voor de modellering van de gemeentelijke kasstroom, de modellering van de exploitatie-opzet van een huurwoning in de sociale sector en een simulatie van de huur- en ihs-effecten bij nieuwbouw en na woningverbetering, die bij de bewoners zullen optreden.

In dit onderdeel dienen conclusies te worden getrokken omtrent de vraag of de ontwikkelde modellen in voldoende mate voorzien in de beschrijving van de toekomstige 'werkelijkheid'.

ad c.

De volgende stap betreft de beoordeling van de ontwikkelde modellen zelf. De vraag die in dit onderdeel centraal staat, is of de ontwikkelde modellen ade-quaat zijn vormgegeven om de gestelde analyses te kunnen uitvoeren. Zitten alle benodigde variabelen in het model en zijn de veronderstellingen die aan de modellering ten grondslag liggen aanvaardbaar?

De analyse heeft betrekking op de drie modellen: - het simulatiemodel gemeentelijke risico's; .

- het simulatiemodel risico's corporaties; - het simulatiemodel huur- en ihs-effecten.

Een simulatiemodel ter berekening van provinciale risico's, geldend voor een situatie op termijn voor niet-budgetbeherende gemeenten, ontbreekt. Dit is een

OmISSIe: de rol van de provincie als budgethouder is in een aantal opzichten anders dan die van de gemeente als budgethouder. In deze contra-expertise zal aan deze rol van de provincie geen verdere aandacht kunnen worden gegeven.

ad d.

Tenslotte kan worden gekeken naar de scenarioberekeningen. Voor het uit-voeren van de berekeningen met het model is invoer nodig. In het kader van deze contra-expertise zullen geen eigen scenario's worden opgesteld. Er is gebruik gemaakt van de scenario's die door het ministerie in samenspraak met de RA VO ten behoeve van het advies over het Besluit zijn uitgevoerd. Daar-naast kan worden gekeken welke scenario's zinvol zijn om een verdere risico-analyse te kunnen uitvoeren.

1.3 Opzet van het rapport

In de volgende hoofdstukken worden de vier onderdelen van de aanpak verder uitgewerkt. In hoofdstuk twee wordt gestart met de beschrijving van de nieuwe subsidiemethodiek. Ter beantwoording van de onderzoeksvragen is het nodig eerst een beeld te krijgen van de toekomstige 'werkelijkheid'.

In hoofdstuk drie worden de simulatiemodellen beoordeeld. De werkwijze is daarbij als volgt. Van ieder model worden kort de opzet en de werking be-schreven. Vervolgens wordt geanalyseerd in hoeverre het model aansluit op de in hoofdstuk twee beschreven subsidiesystematiek. Tot slot wordt beoordeeld in hoeverre de gemaakte scenario-berekeningen een goed beeld geven van de bij voorbaat te onderkennen risico's.

Het rapport wordt in hoofdstuk vier afgesloten met een samenvatting.

In de bijlage is een overzicht .gegeven van de bij de contra-expertise geraad-pleegde stukken.

2

BESCHRIJVING VAN HET NIEUWE SYSTEEM

2.1 Inleiding

In figuur 2.1 is op een schematische wijze een beeld gegeven van de werking van de voorgestelde subsidiemethodiek. Uitgangspunt betreft de formele relaties die .

kunnen worden onderkend in het nieuwe systeem. Deze relaties zijn weerge-geven in de linkerkolom. In de figuur is tevens de (toekomstige) positie van de provincie opgenomen.

De figuur begint bij de vaststelling van de budgetten door het Rijk. Nadat het Rijk de budgetten heeft vastgesteld, volgt een kasstroom van het Rijk richting gemeente. Voorzover het budgetbeherende gemeenten betreft, kunnen deze verplichtingen aangaan ten aanzien van corporaties of eigenaar-bewoners. Bij de corporatie ontstaat vervolgens nog een relatie met de huurder. Voor niet-budgetbeherende gemeenten loopt de kasstroom voorlopig via de HID. Het ligt in· de bedoeling dat deze kasstroom te zijner tijd via de provincies zijn beslag gaat krijgen.

In de tweede kolom is geanalyseerd welke gedragsmogelijkheden er zijn in de te onderkennen formele relaties. Hierbij kan een onderscheid worden gemaakt tussen verplichtingen die worden aangegaan en de kasstroom die hiermee samenhangt.

We starten op het rijksniveau. De bepaling van de budgetten is vastgelegd in het Besluit Woninggebonden Subsidies (BWS). De daarbij te hanteren verdelingsme-thodiek is onbekend. Dit deel van de 'werkelijkheid' blijft aan het oog onttrok-ken. De budgetsystematiek kan voor het overige worden beschreven met behulp van het BWS. Met de vaststelling van de budgetten voor gemeenten, worden betalingsverplichtingen aangegaan. De uitbetaling van deze verplichtingen vindt plaats op andere momenten in de tijd, dan het moment van het aangaan van de verplichtingen. In principe is de kasstroom van het Rijk naar de budgetbeheren-de gemeenten vastgelegd in het BWS.

Figuur 2.1. Analyse-schema van de nieuwe subsidiemethodiek: relaties en gedrag formele relaties vaststellen budget (Rijk) Ir r- Gemeente

,

Eig.bewoner

..

Corporatie

,

_,

Huurder ---l~~ kasstroom e e relatie

•

Provincie (voorlopig HID) ~

r--'---

ï

I

Gemeente? ~ L __ ___

-.J

Eig.bewoner Corporatie

....

J

mogelijkheden gedrag 1. Formeel vastgelegd in het BWS 2. Gedragsmogelijkheden van gemeente (algemeen):

-type woningen (koop/huur) -sparen/ontsparen

3. Gedragsmogelijkheden van gemeente (t.a.v. eig.bew.): -in)comensgroepen

-toewijzing

4. Gedragsmogelijkheden

van gemeente (t.a.v. corporatie): -budgethoogte

-keuze nieuwbouw/verbetering -toedelen kopkosten.

huurverlagingsgelden 5. Gedragsmogelijkheden

van gemeente (t.a.v. huurder): -afweging nieuwbouw / ingrijpende verbetering

-huurstelling

Vervolgens dient de gemeente de haar toegekomen middelen te verplichten. Er zijn dan gedragsvarianten mogelijk:

- een keuze ten aanzien van het type te bouwen woningen (huur/koop); - een keuze vervangende nieuwbouw / ingrijpende verbetering;

- een keuze met betrekking tot de omvang van aan te gane verplichtingen in een zeker jaar (sparen en ontsparen);

- een beleid met betrekking tot de toedeling van kopkosten, respectievelijk de bijdragen voor huurverlaging.

Meer in het bijzonder kan ten aanzien van eigenaar-bewoners nog worden genoemd:

- het stellen van inkomensvoorwaarden, c.q. -grenzen.

Ten aanzien van de relatie tussen gemeente en corporatie kunnen de volgende gedragsvarianten worden onderkend:

- de omvang van het toe te kennen contingent; - het vaststellen van de budgetten;

- het via de subsidiëring opleggen of beïnvloeden van de keuze vervangende nieuwbouw / ingrijpende woningverbetering;

- het toedelen van kopkostenfonds resp. huurverlagingsbijdrage;

- de toekenning van de stadsvernieuwingstoeslag voor de verlaging van het huurniveau bij nieuwbouw en woningverbetering;

- de verkoop van huurwoningen die nog worden gesubsidieerd.

De corporatie heeft vervolgens gedragsmogelijkheden ten aanzien van de

huurder. Dat kan bijvoorbeeld de afweging vervangende nieuwbouw

I

ingrijpen-de woningverbetering betreffen en tevens ingrijpen-de huurstelling. In een later stadium

kan het bevorderen van de verkoop van sociale huurwoningen ook een gedrags-mogelijkheid zijn.

Ten aanzien van de provincie kan in belangrijke mate de voorgaande uiteenzet-ting worden gevolgd. De provincie heeft, naar mag worden verondersteld, niet primair te maken met woningexploitanten en eigenaar-bewoners, maar met gemeenten. Mede daardoor ontstaat voor de provincie als budgethouder een andere positie dan voor de gemeente als budgethouder.

Op grond van het voorgaande dienen in deze contra-expertise de volgende thema's verder te worden uitgewerkt, om een goed beeld te krijgen van de werking van de nieuwe methodiek en de consequenties ervan:

a. voor wat betreft de formele relaties:

- wijze van vaststellen budgetten (hoogte en verdeling); verplichtingen Rijk - budgetbeherende gemeenten; kasstroom Rijk - budgetbeherende gemeenten;

verplichtingen Rijk - HID en verplichtingen HID - overige gemeenten; kasstroom Rijk - HID en kasstroom HID - overige gemeenten;

verplichtingen gemeenten - exploitanten huurwoningen; kasstroom gemeenten - exploitanten;

verplichtingen gemeenten - eigenaar-bewoners; kasstroom gemeenten - eigenaar-bewoners; relatie corporatie - huurder.

b. voor wat betreft handelwijzen en gedrag:

- mogelijke gedragingen en werkwijzen van het Rijk; - mogelijke gedragingen en werkwijzen van HID;

- mogelijke gedragingen en werkwijzen van gemeenten (budgetverdeling en budgetbeheer);

- mogelijke gedragingen en werkwijzen van eigenaar-bewoners; - mogelijke gedragingen en werkwijzen van corporaties; c. voor wat betreft de risico's en consequenties:

- risico's en consequenties Rijk (incl. HID's); - risico's en consequenties gemeenten; - risico's en consequenties corporaties; - risico's en consequenties eigenaar-bewoners; - risico's en consequenties huurders;

In de volgende paragrafen zullen we deze thema's verder uitwerken.

2.2 De formele relaties in de methodiek

In deze paragraaf zullen de volgende formele relaties nader worden beschouwd: - de relatie Rijk - budgetbeherende gemeentejHID;

- de relatie HID - niet-budgetbeherende gemeente; - de relatie gemeente - exploitant huurwoningen; - de relatie gemeente - eigenaar-bewoner; - de relatie exploitant huurwoningen - huurder. 2.2.1 De relatie Rijk - budgetbeherende gemeentejHID

Deze relatie heeft betrekking op de vaststelling en de toekenning van het budget. In de toelichting op het concept-Besluit Woninggebonden Subsidies (BWS) wordt uiteengezet hoe de budgetsystematiek werkt. Allereerst dient een onderscheid te worden gemaakt tussen budgetbeherende gemeenten en niet-budgetbeherende gemeenten. De budgetten worden direct toegekend aan gemeenten met tenminste 30.000 inwoners: de budgetbeherende gemeenten. Gemeenten met minder dan 30.000 inwoners ontvangen geen budget. Hoe de procedure exact gaat verlopen, is nog onbekend. Volgens de begeleidende brief bij het BWS, moeten deze gemeenten bij het Rijk een aanvraag indienen voor subsidiëring. Het Rijk stelt de toekenning vast en betaalt uit. In de praktijk zal de procedurele gang van zaken voor de niet-budgetbeherende gemeenten voorlopig worden uitgevoerd door de Hoofdingenieur-directeur voor de volks-huisvesting (HID) in de provincies. In de toekomst zal, zo luidt" het voornemen, de provincie deze taak gaan overnemen. In de tijdelijke opzet waarbij de HID de uitvoerende taak heeft, doet zich een belangrijk verschil voor met de positie van· de budgetbeherende gemeenten. De HID zal niet de mogelij~heid hebben om een budget te sparen. Het Rijk zal de niet uit gegeven budgetbedragen zelf in kas houden of anders verplichten.

Een budgetbeherende gemeente ontvangt jaarlijks de voor die gemeente

vastgestelde budgetten. Deze budgetten zijn:

a. Een budget voor jaarlijkse bijdragen.

De gemeente kan het budget voor jaarlijkse bijdragen besteden aan sociale huurwoningen, sociale koopwoningen en ingrijpende voorzieningen aan huurwoningen.

b. Een budget voor bijdragen ineens.

Dit budget kan worden aangewend voor voorzieningen aan woningen (onder-scheid naar bouwjaar: vóór 1946, 1946-1968, na 1968), voor voorzieningen voor gehandicapten en voor voorzieningen voor studentenwoningen.

c. Een budget voor toeslagen ten behoeve van plaatselijk verschillende omstan-digheden.

d. Een budget voor huurver/aging van woningen.

Het uitgangspunt is dat de gemeente vrij is, binnen het budget de beschikbare middelen te besteden aan de mogelijke bestemmingen waarvoor het budget is toegekend. Tussen de budgetten onderling is geen uitwisseling mogelijk. Gelden uit een bepaald budget kunnen niet worden overgeheveld naar een ander budget.

Er zijn twee situaties waarin de vrijheid van de gemeente om de genoemde budgetten binnen het kader waarvoor deze zijn verleend te besteden, wordt beperkt (Toelichting BWS, p.12)~ De eerste beperking betreft het budget voor jaarlijkse bijdragen. Het Rijk kan krachtens artikel 14 van het BWS aan de gemeente de voorwaarde opleggen, dat de geldelijke steun in ieder geval voor een bepaald deel wordt besteed aan het bouwen van bepaalde woningen of het treffen van bepaalde voorzieningen. Dit kan geschieden indien de gemeente afwijkt van door het Rijk gesteld~ beleidsprioriteiten.

Een tweede beperking die het Rijk de gemeente oplegt, betreft de besteding van de middelen die zijn toegekend voor voorzieningen voor gehandicapten. Aanvra-gen voor het toekennen van geldelijke steun voor een voorziening voor een gehandicapte, dienen met voorrang behandeld te worden. Dit kan betekenen dat voorgenomen voorzieningen aan woningen (woningverbetering) daardoor (nog) niet getroffen kunnen worden.

Het Rijk hanteert bij de verdeling van de subsidies niettemin het uitgangspunt dat zo veel mogelijk aan de lagere overheden wordt overgelaten, maar dat door het Rijk gestelde prioriteiten in de verdeling tot uitdrukking dienen te komen. Deze prioriteiten zijn het huisvesten van huishoudens met een relatief laag inkomen, de doorstroming en het wegwerken van kwaliteitstekorten bij de bestaande voorraad woningen. De verdeelmethodiek van de budgetten die het Rijk hanteert, zal op deze prioriteiten aansluiten. Hoe dat precies gebeurt, is

. niet bekend.

Bij de vaststelling van de budgetten spelen twee variabelen een hoofdrol: het geprogrammeerde aantal woningen en de investeringsbedragen. Het

aantal is louter een rekenkundig getal om de hoogte van het budget te bepalen. Aan de uitvoering van dat programma wordt de gemeente in beginsel niet gehouden. Het Rijk stelt in eerste instantie een voorlopig programma vast. Dit voorlopige programma bevat de verdeling over de provincies van de volgende

woningen: .

sociale huurwoningen en sociale koopwoningen ter vervanging van andere woningen; ingrijpende voorzieningen aan huurwoningen gebouwd vóór 1946; sociale huurwoningen en sociale koopwoningen die niet ter vervanging van andere woningen worden gebouwd; voorzieningen aan woningen gebouwd vóór 1946, gebouwd tussen 1946 en 1968 en gebouwd na 1968; huurwoningen door beleggers te bouwen en premie( -C-)woningen.

Gedeputeerde Staten geven een oordeel over dit voorlopige programma en geven tevens een advies over de wijze waarop het voorlopige programma over de gemeenten dient te worden verdeeld en op welke wijze aanvullende steun over de gemeenten dient te worden verdeeld. Deze advisering vindt plaats vóór 1 september in het jaar x-I (jaar x is het budgetjaar). Vóór 1 oktober van het jaar x-I stelt het Rijk de verdeling van de programma's over de budget-beherende gemeenten vast. Vóór 1 december van jaar x-I geschiedt hetzelfde voor programma's voor niet-budgetbeherende gemeenten.

Op het moment dat de verdeling van de programma's over de budgetbeherende gemeenten is vastgesteld, kunnen ook de budgetten worden bepaald.

Het Rijk stelt de volgende budgetten vast:

a. een budget voor sociale huurwoningen, sociale koopwoningen en ingrijpende voorzieningen aan huurwoningen; dit budget wordt bepaald door vermenigvul-diging van de programma-aantallen met de bijbehorende normbedragen. De hoogte van deze normbedragen wordt berekend aan de hand van de volgende factoren:

- de kosten van het verkrijgen in eigendom; - de constante exploitatielasten;

- het aanvangsniveau van de variabele exploitatielasten;

- het verwachte jaarlijkse stijgingspercentage van de variabele lasten tijdens de exploitatie;

- het voor het eerstkomende jaar verwachte rentepercentage;

- het huurverhogingspercentage op de datum van 1 juli voorafgaand aan de vaststelling van het budget;

- het niveau van de aanvangshuur;

- de verhouding tussen de verwachte rente en de verwachte jaarlijkse stijging van de huurprijs in de periode van het elfde tot en met het vijftigste jaar van de exploitatie;

b. een budget voor voorzieningen aan woningen van vóór 1946, van 1946 tot 1968 en vanaf 1968; dit budget wordt berekend door vermenigvuldiging van de programma-aantallen met de vastgestelde subsidiebedragen;

c. een bedrag voor de ter beschikking te stellen geldelijke steun voor voor-zieningen voor gehandicapten, welk bedrag wordt toegevoegd aan het onder

b. genoemde budget; dit bedrag wordt berekend met een formule waarin rekening wordt gehouden met de leeftijdsopbouw van de bevolking en het aandeel van de huurwoningen in de totale woningvoorraad;

d. een bedrag voor de ter beschikking te stellen geldelijke steun voor toeslagen ten behoeve van voorzieningen aan studentenwoningen, welk bedrag eveneens wordt toegevoegd aan het onder b. genoemde budget; dit bedrag wordt vastgesteld ha consultatie van een representatieve landelijke organisatie van verhuurders van studentenwoningen;

e. een budget voor de ter beschikking te stellen geldelijke steun voor toeslagen ten behoeve van plaatselijke omstandigheden; dit budget wordt berekend met bebulp van een formule, die wordt vastgesteld op basis van in elk geval de volgende factoren:

- de verhouding tussen de in het programma vastgestelde hoeveelheid eenheden voor sociale huurwoningen en sociale koopwoningen, en de hoeveelheid daadwerkelijk gebouwde sociale huurwoningen en sociale koopwoningen en getroffen ingrijpende voorzieningen aan woningen; - de in het programma vastgestelde hoeveelheid eenheden voor sociale

huurwoningen, sociale koopwoningen en ingrijpende voorzieningen aan woningen;

- een vast te stellen normbedrag ten behoeve van de toeslag voor de

bouwplaats;

- een vast te stellen normbedrag ten behoeve van de toeslag voor de fundering;

f. een budget voor de ter beschikking te stellen geldelijke steun voor toeslagen ten behoeve van de bepaling van een lagere huurprijs voor sociale huurwonin-gen of huurwoninhuurwonin-gen waaraan ingrijpende voorzieninhuurwonin-gen worden gepleegd. Dit budget wordt berekend door toepassing van een formule (zie BWS, art. 10, lid 6).

De vaststelling van de budgetten vindt plaats op uiterlijk 1 oktober van het jaar

x-I voor de budgetbeherende gemeenten en op uiterlijk 1 december van het jaar x-I voor de overige gemeenten.

Het Rijk betaalt het toegekende budget voor sociale huurwoningen, sociale koopwoningen of ingrijpende voorzieningen aan woningen, uit als een jaarlijkse bijdrage in een reeks van jaarbedragen ter grootte van in principe 10% van dat budget, te beginnen met het tweede jaar, volgend op het jaar waarvoor het budget wordt toegekend. Het aantal jaarbedragen wordt berekend volgens bijlage 111 bij het Besluit (p. 47). Na betaling van het vijfde, tiende, vijftiende, twintigste en vijfentwintigste jaarbedrag, wordt een rentetoets voor het aandeel toegekende subsidies voor sociale koopwoningen toegepast. Na uitbetaling van het tiende en twintigste jaarbedrag vindt een dergelijke rentetoets plaats voor het aandeel toegekende subsidies voor sociale huurwoningen en ingrijpende voorzieningen aan huurwoningen.

De rentetoets leidt alleen tot een aanpassing als de actuele rentevoet meer dan 11

1 %-punt afwijkt van de rentevoet bij eerste vaststelling van het budget. Het Rijk kan dan de volgende wijzigingen hanteren bij de uitbetaling van het resterende budget. Indien er een verschil optreedt, leidt dat tot een herberekening van de resterende looptijd van de jaarlijkse bijdragen. De bij de aanvang vastgestelde hoofdsom en jaarlijkse bijdrage blijven in principe gelijk. Van het gelijkblijven van de jaarlijkse bijdrage wordt afgeweken, indien door de aanpassing de looptijd langer wordt dan 30 jaar. Omdat 30 als het maximum aantal jaren is vastgesteld, wordt in dat geval de jaarlijkse bijdrage van het Rijk wel verhoogd. Het toegekende budget voor voorzieningen aan woningen van vóór 1946, van 1946 tot 1968 of van na 1968, voor voorzieningen voor gehandicapten of voor voorzieningen voor studentenwoningen, wordt als volgt uitbetaald:

- 20% van het budget in het jaar waarvoor het budget wordt toegekend;

- 55% van het budget in het eerste jaar volgend op het jaar waarvoor het

budget wordt toegekend;

- 15% van het budget in het tweede jaar volgend op het jaar waarvoor het

budget wordt toegekend;

- 10% van het budget in het derde jaar volgend op het jaar waarvoor het

budget wordt toegekend.

Het budget voor toeslagen ten behoeve van plaatselijk verschillende omstan-digheden wordt uitbetaald in het jaar volgend op het jaar waarvoor het budget wordt toegekend.

Het toegekende budget voor toeslagen ten behoeve van huurverlaging, wordt uitbetaald in 10 jaarbedragen. De hoogte van deze bedragen wordt berekend volgens bijlage IV van het Besluit (p,49). De betaling vangt aan in het tweede jaar volgend op het jaar wilarvoor het budget wordt toegekend.

Verder geldt dat uitbetaling van de jaarbedragen is gesplitst in twee tranches: de helft op of omstreeks 1 februari en de andere helft op of omstreeks 1 septem-ber. Een uitzondering geldt op dit punt voor de uitbetaling van de toeslagen met betrekking tot plaatselijke verschillen. Deze toelage wordt in één keer op of omstreeks 1 november uitbetaald.

Het vastgestelde budget voor jaarlijkse bijdragen, kan onder bepaalde omstan-digheden worden bijgesteld. Dit gebeurt in het eerste verplichtingenjaar (jaar x). Het budget wordt bijgesteld indien de rentevoet in het lopende budgetjaar (jaar x) meer dan 1 %-punt afwijkt van de veronderstelde rentevoet die is gehanteerd bij de vaststelling van het budget (jaar x-1). Deze herijking heeft echter slechts betrekking op de helft van het budget. De compensatie die hieruit voortvloeit wordt meegewogen bij de vaststelling van het budget voor het volgende jaar (jaar x+ 1) (Brief Heerma 'Keuze netto-contante waarde-methode dan wel dynamische kostprijssysteem', 23 januari 1990, p. 6). Hetzelfde geldt indien er sprake is van een bouwkostenontwikkeling die 2% boven de prognose uitkomt. Een nadere uitleg over wat precies onder het 'meewegen bij de vaststelling van het budget voor het volgende jaar' moet worden verstaan, is niet gegeven.

2.2.2 De relatie provincie - gemeenten

Deze relatie heeft betrekking op de budgetbeherende rol die de provincieS' in de toekomst krijgen toegemeten voor de gemeenten met minder dan 30.000 inwoners. In de nu uitgewerkte regelgeving van het BWS is deze relatie nog niet vormgegeven. In deze contra-expertise kan derhalve verder geen aandacht worden gegeven aan dit punt.

2.2.3 De relatie gemeente - exploitant huurwoningen

De budgetbeherende gemeente is verantwoordelijk voor de toekenning en betaling van subsidies aan de exploitanten van huurwoningen. Het betreft de aangegane verplichtingen en de uitbetaling van subsidies. De uitbetaling kan betrekking hebben op nieuwe sociale huurwoningen en op (ingrijpende) woning-verbetering. In de verdeling van het budget ligt er in de relatie gemeente - cor-poratie voor de gemeente een sturingsinstrument voor wat betreft de afweging

ingrijpende woningverbetering of vervangende nieuwbouw. Er is van rijkswege

immers geen 'schot' gelegd tussen het programma nieuwe huurwoningen en ingrijpende voorzieningen aan huurwoningen.

In de wijze waarop de subsidie wordt toegekend en wordt uitbetaald, zijn door het Rijk enkele randvoorwaarden gesteld, waarbinnen de gemeentelijke vrijheid zich dient af te spelen.

Voor nieuwe sociale huurwoningen stelt het Rijk de volgende voorwaarden:

het aanvangshuurniveau is maximaal

f

670,- per maand (niveau 1990) en

minimaal 6% van de investering;

de subsidie kan in jaarlijkse bijdragen worden uitbetaald en in een bijdrage-ineens (artikel 37);

de jaarlijkse bijdrage is minimaal 10% van de hoofdsom van de subsidie; de hoofdsom van de subsidie wordt bepaald met een door de Minister vast te stellen tabel, waarin bij ieder rentepercentage een bijbehorende hoofdsom van de subsidie kan worden afgelezen.

Bij ingrijpende woningverbetering stelt het Rijk de volgende subsidievoorwaar-den:

- het huurniveau na verbetering is maximaal

f

670,- per maand (niveau 1990)

en minimaal 6% van de investering, inclusief nog aanwezige boekwaarde; - de subsidie wordt verstrekt aan degenen die de ingreep bekostigt, dat kunnen

ook anderen zijn dan corporaties (artikel 49);

- de kosten dienen een minimaal niveau te boven te gaan (>

f

50.000,-); - de subsidie kan in jaarlijkse bijdragen worden uitbetaald en in een

bijdrage-ineens (artikel 37);

- de jaarlijkse bijdrage is minimaal 10% van de hoofdsom van de subsidie; - de hoofdsom van de subsidie wordt bepaald met een door de Minister vast te

stellen tabel, waarin bij ieder rentepercentage een bijbehorende hoofdsom van de subsidie kan worden afgelezen.

Bij voorzieningen aan woningen (niet-ingrijpende woningverbetering) gelden de volgende subsidievoorwaarden:

- de minimale huursprong bedraagt 2% van de investering; het maximale

huurniveau is

f

670,- per maand (niveau 1990);

de subsidie wordt verstrekt aan degenen die de ingreep bekostigt, dus ook anderen dan corporaties (artikel 52);

de kosten van de ingreep dienen minimaal

f

10.000,- te bedragen;

er kan tenminste 15 jaar op grond van het Besluit geen nieuw beroep worden gedaan op subsidie voor dezelfde woning (artikel 53);

indien de kosten van de voorzieningen niet meer bedragen dan

f

50.000,- ,

geldt als voorwaarde dat de huurprijs bij de aanvang van de voortzetting van de huurtijd na het treffen van de voorzieningen niet hoger mag zijn dan

f

670,- (niveau 1990);

voor voorzieningen aan woningen van vóór 1946 en aan studentenwoningen geldt een subsidiepercentage van 55% (voor bepaalde eigenaren 50%) van de door de gemeenteraad aanvaarde kosten, met dien verstande dat de subsidie nooit hoger kan zijn dan de geldelijke steun voor ingrijpende voorzieningen aan een woning;

- voor voorzieningen aan woningen, gebouwd tussen 1946 en 1968, geldt een subsidiepercentage van 35% (voor sommige eigenaren 25%);

- voor voorzieningen aan woningen, gebouwd na 1968, geldt een subsidieper-centage van 15%;

- als in de toekomst voor een tweede of volgende maal een subsidie op grond van het Besluit wordt toegekend voor eenzelfde woning, kan het bedrag van deze subsidie nooit hoger zijn dan de laatstelijk voordien verleende geldelijke steun.

De gemeente dient het subsidiebeleid vast te leggen in een subsidieverordening. De gemeente kan in deze eigen subsidieverordening als aanvulling op de rijksvoorwaarden, desgewenst extra voorwaarden voor de toekenning van de subsidie stellen.

Na uitbetaling van het tiende en twmtlgste jaarbedrag in geval van sociale huurwoningen en ingrijpende voorzieningen aan huurwoningen, dient de gemeente aan de hand van een rentetoets de looptijd van de resterende

sub-sidiebedragen aan te passen (Bijlage V van het BWS, p. 51). Indien de looptijd

door de aanpassing 30 jaar of meer wordt, dient het jaarbedrag dusdanig verhoogd te worden dat de maximale looptijd 30 jaar bedraagt.

2.2.4 De relatie gemeente - eigenaar-bewoner

Naast de toekenning en uitbetaling van subsidies aan exploitanten van huur-woningen, krijgt de bugetbeherende gemeente ook een taak bij de bouw van sociale koopwoningen. Volgens het BWS zullen er voor kopers van een sociale koopwoning weinig wijzigingen optreden ten opzichte van de huidige premie-koop-A-methodiek.

Wijzigingen die evenwel zullen optreden betreffen: - de invoering van een rente-afhankelijke subsidietabel;

- het vervallen van de overdraagbaarheid van subsidie aan de opvolgende eigenaar.

In het eerstgenoemde geval is in artikel 44 van het Besluit opgenomen dat de Minister tabellen vaststelt, " .. waarin de percentages, vastgesteld met gebruik-making van de bij dit besluit behorende bijlage VI, en de hoofdsommen worden opgenomen". Deze tabel kan alleen bij ministeriële regeling worden gewijzigd. Hiermee staat dus bij elk rentepercentage de totale·· hoofdsom van de subsidie vast. De gemeenteraad bepaalt vervolgens de hoogte van de uit te keren jaarbedragen, met dien verstande dat deze jaarbedragen minimaal 10% van de hoofdsom betreffen.

Bovendien kan de gemeenteraad besluiten de hoofdsom als bijdrage ineens uit te keren, in plaats van jaarlijkse bijdragen (artikel 45 en 46).

De inkomenstoets vindt, tegelijkertijd met de rentetoets, om de vijf jaar plaats (artikel 47 en 48).

Na uitbetaling van het vijfde, tiende, vijftiende, tWIntigste en vijfentwintigste jaarbedrag, dient de gemeente aan de hand van een rentetoets de looptijd van de resterende subsidiebedragen aan te passen (Bijlage VI van het BWS, p. 53). Indien de looptijd door de aanpassing 30 jaar of meer wordt, dient het jaar-bedrag dusdanig verhoogd te worden dat de maximale looptijd 30 jaar bedraagt. Na vijf jaar dient de gemeente tevens door middel van een inkomenstoets na te gaan of de hoogte van het inkomen van het huishouden aanleiding geeft om de subsidiebijdrage aan te passen (BWS, art. 47, lid 3).

2.2.5 De relatie corporatie - huurder

Deze relatie is er vooral een met betrekking tot de vaststelling van de aan-vangshuur bij nieuwe woningen en de eenmalige huurverhoging bij woningver-betering. Voor nieuwe woningen en woningen waaraan voorzieningen worden getroffen geldt, dat de aanvangshuur C.q. huur na verbetering een niveau van

f

670,- (niveau 1990) niet te boven mag gaan. Het huurniveau dient minimaal 6% van de investering te zijn. Bij een ingrijpende woningverbetering is de investering inclusief een eventueel nog resterende boekwaarde van de woning. Voor vervangende nieuwbouw en ingrijpende woningverbetering is er het aparte budget voor huurprijsverlagingen. Aangenomen mag worden dat de gemeente in de verdeling van het budget een belangrijke rol zal spelen.

2.3 Mogelijkheden voor gedrag

In het voorgaande zijn de formele relaties beschreven tussen de verschillende actoren. In figuur 2.1 is daarnaast aangegeven dat bepaalde actoren in de budgetsystematiek ruimte wordt geboden voor eigen gedrag. De mogelijkheden 15

hiervoor komen per actor in deze paragraaf aan de orde. 2.3.1 Mogelijkheden voor het gedrag van het Rijk

In principe is de handelwijze van het Rijk binnen de budgetsystematiek vastge-legd in het BWS. Hiermee ligt het gedrag van het Rijk met betrekking tot de vaststelling van de budgetten en de uitbetaling van de budgetten vast. Onduide-lijk is vooralsnog op welke wijze· precies de rente-compensatie gedurende het eerste budgetjaar wordt verwerkt in de vaststelling van het budget voor het volgende jaar.

Eventuele wijzigingen van het Besluit kunnen natuurlijk altijd worden aan-gebracht. Wijzigingen die in de loop van de tijd in het Besluit kunnen worden aangebracht, kunnen invloed hebben op het budgetbeheer van de budget-beherende gemeente.

2.3.2 Mogelijke gedragingen en werkwijzen van gemeenten

Een van de doelstellingen van het nieuwe Besluit is om de verantwoordelijkheid voor de toekenning van subsidies naar het gemeentelijke niveau te verplaatsen. Gemeenten krijgen een grote mate van vrijheid om voor de toegekende budget-ten verplichtingen aan te gaan. In principe kan iedere gemeente dat op een andere wijze doen. Zij dienen natuurlijk wel binnen de in het Besluit genoemde randvoorwaarden te blijven. Er is reeds gewezen op de specifieke voorwaarden·

die betrekking hebben op de opdrachtgever en de woning. Daarnaast gelden enkele algemene voorwaarden voor de toekenning van de budgetten. De belangrijkste hiervan betreffen die omtrent de mate waarin kan worden ge-spaard en het verbod om gelden uit een bepaald budget over te hevelen naar een ander budget ('tussenschotten').

Binnen deze randvoorwaarden kan het aantal gedragsalternatieven zeer groot zijn. Enkele gedragingen kunnen zijn:

- spaar- en ontspaargedrag (en dus variatie in het volume nieuwbouw en/ of woningverbetering ten opzichte van het budget);

- een gedeelte van het budget beleggen;

- bijdragen-ineens in plaats van jaarlijkse bijdragen verstrekken (indien dit moet worden bekostigd uit het budget voor jaarlijkse bijdragen, kunnen er naar verhouding minder woningen worden gesubsidieerd of dient de gemeen-te zelf voor gemeen-te financieren);

- besteding budget ten gunste van of koopwoningen, of nieuwbouw huur, of woningverbetering;

- meer woningen bouwen tegen lagere kosten dan normbedragen; - minder woningen bouwen tegen hogere kosten dan normbedragen;

.het stellen van specifieke, al dan niet oneigenlijke voorwaarden in sub-sidieverordeningen;

- verkoop gesubsidieerde huurwoningen aan niet-toegelaten instellingen bevor-deren (extra inkomsten);

- verkoop koopwoningen aan huishoudens met een wat hoger inkomen (be-sparen subsidie);

- verkoop koopwoningen aan huishoudens met een stijgend inkomen (op termijn besparing subsidie);

- verdelingsbeleid budget voor plaatselijk verschillende omstandigheden; - verdelingsbeleid huurverlagingsbudget;

- gedrag bij woningverbetering rondom de grens van

f

50.000,-. Als er veel nieuwbouw is, dan zal men eerder streven naar verbetering _ waarvan de kosten onder de

f

50.000,- blijven. In een situatie met weinig nieuwbouw zal men eerder streven naar verbetering waarvan de kosten boven de

f

50.000,-liggen.

2.3.3 Mogelijke gedragingen en werkwijzen van corporaties

De corporaties krijgen in het nieuwe systeem te maken met grotere financiële risico's als gevolg van de onzekerheid of de bij de toekenning van de subsidie gemaakte veronderstellingen in de werkelijkheid zich ook zullen voordoen. Door middel-vl;ln strategisch gedrag zullen corporaties trachten het risico te verklei-nen. Men kan dan denken aan:

- risicobeperkende (hogere) huurstelling;

- meer vervangende nieuwbouw Lp.v. ingrijpende woningverbetering (beperken toekomstige onderhoudskosten);

- initiatieven uitstellen/vertragen/versnellen in relatie tot ondermeer de hoogte van de rentevoet en de verwachtingen omtrent het renteverlovp op korte termijn;

- beleid ten aanzien van verkoop gesubsidieerde huurwoningen;

- streven naar stichtingskosten boven de normbedragen waarmee het budget aan de gemeente is vastgesteld (kwaliteit veiligstellen, onderhoudskosten beperken);

- gedrag bij woningverbetering rondom de grens van

f

50.000,- in samenhang met voorkeur voor bijdragen-ineens dan wel jaarlijkse bijdragen. Bij een voorkeur voor bijdragen ineens, zal men eerder streven naar verbetering 'waarvan de kosten onder de

f

50.000,- blijft. Bij een voorkeur voor jaarlijkse bijdragen zal men geneigd zijn de verbetering over de

f

50.000,- grens heen te tillen.

2.3.4 Mogelijke gedragingen en werkwijzen van eigenaar-bewoners

Voor zover kan worden overzien, lijken op dit punt weinig veranderingen te zullen plaatsvinden ten opzichte van de huidige gang van zaken. De vraag rijst tevens in hoeverre eigenaar-bewoners een dusdanige positie hebben dat, met uitzondering van het afzien van het aankopen, eigen gedrag mogelijk is.

2.4 Risico's en consequenties

Na het in beschouwing nemen van de formele relaties tussen de diverse actoren en de mogelijke wijzigingen in gedrag en handelwijzen ten opzichte van de huidige situatie, is het van belang aandacht te besteden aan de risico's en 17

consequenties voor de diverse actoren. Indien we in het licht van het voor-gaande de consequenties en de risico's voor de verschillende partijen bekijken, kan worden gesteld dat de (financiële) risico's voor het Rijk het makkelijkst te onderkennen zijn. Na uitbetaling van de budgetten, behoeft het Rijk in principe de verplichtingen niet meer te wijzigen. Een uitzondering hierop vormen de compensatie voor excessief gestegen rente en excessief gestegen bouwkosten in het eerste jaar van toekenning, en de vijf- c.q. tienjaarlijkse rentetoets.

Via een indirecte weg heeft de huurstelling en de keuze voor het type ingreep bij woningverbetering door de gemeente en/of de verhuurder ook invloed op de ihs-uitgaven.

Daarnaast kunnen risico's. en consequenties worden bezien voor gemeenten, corporaties, eigenaar-bewoners en huurders. Voor gemeenten liggen de risico's op het vlak van de discrepantie tussen ontvangen budgetten en aangegane verplichtingen. De corporatie wordt geconfronteerd met exploitatierisico's, die voortvloeien uit het feit dat de werkelijke ontwikkeling van relevante exploitatie-variabelen af kan wijken van de aannamen die aan het begin van de exploi-tatieperiode zijn gemaakt. Voor huurders gaat het niet zozeer om risico's, alswel om bepaalde consequenties. In financiële zin betreft dit mèt name de huur-vaststelling van nieuwe en verbeterde huurwoningen.

2.4.1 Risico's en consequenties voor het Rijk

In het BWS wordt geen aandacht besteed aan de risico's en consequenties die het Rijk loopt in de nieuwe systematiek. In de toelichting bij het Besluit wordt gewezen op de doelstellingen die het Rijk wenst te verwezenlijken met de invoering van de nieuwe systematiek.

Op de eerste plaats is dat de invulling van de decentralisatie. De verantwoor-delijk,heid voor de toekenning van de subsidies dienen daar te liggen waar deze het beste gedragen kan worden: op gemeenteniveau. Op de tweede plaats wordt gestreefd naar deregulering. Met de voorgestelde systematiek heeft men getracht een grote mate van detaillering achterwege te laten. Veel bevoegdheden zijn in handen van de gemeenten gelegd. Men heeft tevens getracht de bepalingen in het besluit van onnodige franje te ontdoen en een voor de verschillende subsidiestromen zo eensluidend en doorzichtig mogelijk stelsel van voorwaarden op te stellen. VROM stelt dat hiermee tevens de controleerbaarheid van de bepalingen wordt vergroot (Toelichting. BWS, p.1). Tot slot is een belangrijke doelstelling gelegen in het beter beheersbaar maken van de rijksbegroting en het beperken van de subsidielast.

In het BWS wordt verder gesteld dat niet wordt gestreefd naar een voortduren-de controle van gemeenten of voortduren-de gestelvoortduren-de voorwaarvoortduren-den worvoortduren-den nageleefd. De naleving moet blijken uit een jaarlijks verslag van de budgetbeherende gemeente en een toelichting daarop. Dit verslag dient te. bestaan uit een cijfermatig overzicht van B&W, waaruit onder meer moet blijken:

- voor welk bedrag de gemeente heeft besloten tot het bouwen van woningen, 18

het treffen van voorzieningen en / of geven van geldelijke steun;

- welke aantallen woningen gemoeid zijn met de toekenning van subsidies. Gemeenten hoeven in ieder geval

niet

verantwoording af te leggen over de kasgelden die de gemeente pntvangen, respectievelijk betaald heeft. Een voorbeeld van het verlangde verslag is opgenomen in bijlage 1 bij het Besluit. Het gemeentelijke verslag dient vergezeld te gaan van een accountantsverkla-ring, waarmee de getrouwheid van het verslag moet worden gewaarborgd. Tevens dient er een accountantsverklaring te zijn betreffende de getrouwe naleving van de gestelde voorwaarden. Een voorbeeld van de verlangde accoun-tantsverklaring is bijgevoegd in bijlage 2 van het Besluit.

Indien de voorbeelden in de bijlage nader worden bestudeerd, valt het volgende op:

er is in de verlangde verslaglegging geen enkele relatie tussen de toekenning van budgetten en de kasstromen die daarmee verbonden zijn;

gemeenten hoeven in het verslag geen nadere specificatie te geven van de opbouw van restanten (gespaarde bedragen) uit voorgaande jaren;

gemeenten hoeven niet nader te specificeren wat de hoogte van de toegeken-de subsidiebedragen is;

gemeenten hoeven voor de budgetten 'bijdragen ineens', 'plaatselijk verschil-lende omstandigheden' en 'huurverlagingstoeslagen', geen aantallen woningen te vermelden.

Dit leidt tot de volgende overwegingen, respectievelijk vragen:

krijgt het Rijk een juist beeld van de mate waarin wordt gespaard en de wijze waarop deze spaargelden in de toekomst worden besteed?;

op welke wijze verkrijgt het Rijk een beeld van de aantallen woningen die worden gerealiseerd met de bijdragen ineens, een toeslag voor plaatselijke omstandigheden en een toeslag voor huurverlaging?;

hoe wordt gecontroleerd of de subsidie-verstrekking rechtmatig en doelmatig is?; in hoeverre de subsidie-verstrekking doelmatig en rechtmatig is, komt onvoldoende tot uiting in de verslagen van gemeente;

is er geen 'gevaar van oversubsidiëring' ter dekking van risico's (in de vorm van 'ruime' aannamen bij het vaststellen van de budgetten); deze ' oversub-sidiëring' wordt nog eens vergroot indien er sprake is van het stoppen van de verplichtingen van uitbetalingen door gemeenten (verkoop premiekoopwoning door eerste bewoner, inkomenstoets eigenaar-bewoners, verkoop gesubsidieer-de huurwoning, e.d.).

Voor het Rijk lijkt de beheersbaarheid van de begroting grotendeels te zijn gewaarborgd. Het Rijk loopt een renterisico op het moment dat de rentevoet meer dan 1 %-punt afwijkt tussen het tijdstip van vaststelling van de budgetten en het moment dat de gemeente met de vastgestelde subsidietabel verplich-tingen aangaat. Dit renterisico kan zowel positief als negatief zijn. Bij een afwijking van meer dan 1 %-punt vindt een herijking van het budget plaats. De

herijking kan echter slechts betrekking hebben op de helft van het budget en wordt meegewogen in het budget voor het volgende jaaL Hetzelfde geldt voor een excessieve afwijking van de geprognotiseerde bouwkostenontwikkeling. Het risico is hiermee vooruitgeschoven in de tijd.

Daarnaast is er het risico van de rentetoets na iedere vijf (sociale koop) en

iedere tien (totale budget jaarlijkse bijdragen) jaaL Deze renterisi~o's leiden tot

een mindere beheersbaarheid van de kasuitgaven.

Een analyse van de risico's van deze twee factoren, is niet mogelijk. Een expliciet model is hiervoor niet ontwikkeld. Onduidelijk blijft of de in het BWS

voorgestelde methodiek " naast een beheersbaarheid van de kasuitgaven op

jaarbasis, er ook sprake is van een betere beheersbaarheid van de uitgaven op verplichtingenbasis. Deze vraag wordt vooral ingegeven door de rente toetsen. Ook in de huidige methodiek wordt immers om de tien jaar de subsidie herzien aan de hand van een nieuwe rentevoet."

2.4.2 Risico's en consequenties voor de gemeente

In deze" paragraaf zal nader worden ingegaan op de risico's voor de gemeente.

Budgetbeherende gemeente

Een budgetbeherende gemeente krijgt ieder jaar een budget toegekend. De gemeente is niet verplicht ook in het jaar waarvoor het budget is toegekend, te besluiten tot de bouw van woningen of het treffen van voorzieningen aan woningen ten laste van dat budget. Het is toegestaan voor maximaal de helft van het toegekende budget geen verplichtingen aan te gaan in het desbetref-fende jaar. Op deze wijze heeft de gemeente een spaarmogelijkheid.

Indien alleen het budget voor de jaarlijkse bijdragen en het budget voor de huurvermindering worden bezien, kunnen de volgende risico's worden gesig-naleerd. De risico's voor de budgetbeherende gemeente kunnen worden gesplitst in risico's op het moment van toekenning van subsidies aan eigenaar-bewoners en exploitanten, en risico's tijdens de verdere exploitatie- (voor huurwoningen) c.q. bewoningsperiode (voor koopwoningen).

De eerstgenoemde risico's volgen uit het feit dat tussen het moment van vaststelling van de budgetten (uiterlijk 1 oktober van jaar x-I) en het moment dat verplichtingen worden aangegaan (vanaf jaar x), de veronderstellingen die

zijn gehanteerd van waarde kunnen zijn veranderd. Dit betreft met" name de

ontwikkeling van het renteniveau en de stichtingskosten. Indien dit zo is, kan zich het geval voordoen dat meer subsidie nodig is dan bij de vaststelling van het budget is voorzien, of juist dat minder subsidie nodig is dan in het budget is

voorzien. Weliswaar vindt door het Rijk een correctie plaats indien de rente~

afwijking groter is dan 1 %-punt, maar deze correctie heeft slechts betrekking op

de helft van het budget en wordt pas in het volgende budget verrekend. Het

-zelfde geldt voor een excessieve stijging van de bouwkosten. De gemeente zal op

20

de korte termijn dus zelf een keuze moeten maken. Correctie kan door de gemeente worden toegepast door of minder woningen te bouwen c.q. minder voorzieningen te treffen dan in het programma is voorzien of door de voorfinan-ciering van de tekorten voor eigen rekening te nemen.

Tevens loopt de gemeente een risico met betrekking tot. de subsidiëring van sociale koopwoningen. Bij de toekenning van deze subsidie speelt het inkomen van de aanvrager een belangrijke rol. Indien de bij de toekenning van het budget gehanteerde veronderstelde verdeling over inkomensgroepen niet wordt· gerealiseerd, leidt dit tot meer dan wel minder subsidieverplichtingen.

Het tweede type risico doet zich na het aangaan van de subsidieverplichting voor gedurende de exploitatie- c.q. bewoningsperiode. Deze risico's hebben betrekking op de volgende aspecten.

a. De gemeente dient na iedere vijfde (koopwoning) c.q. tiende (huurwoning) uitbetaling van jaarbedragen, de resterende looptijd te herzien indien de rente is gewijzigd. Het Rijk houdt hier in principe rekening mee, door op dezelfde tijdstippen de resterende looptijd van de jaarbudgetten aan te passen. Het Rijk past echter alleen een herziening van de looptijd toe, indien de actuele rentevoet meer dan 1 %-punt afwijkt van de oorspronkelijke rentevoet. De gemeente dient echter ook bij een verschil van minder dan 1%" punt de looptijd te herzien (vergelijk bijlage III enerzijds met bijlage V en VI anderzijds);

b. Omdat het Rijk bij de rentetoets alleen naar het totale oorspronkelijke budget kijkt en derhalve geen rekening houdt met de afzonderlijke projecten · waarvoor de gemeente geldelijke steun heeft verleend, worden er op project-niveau toch risico's gelopen.

c. Het Rijk betaalt jaarlijks in principe 10% van de hoofdsom. De gemeente kan jaarlijks minimaal 10% van de hoofdsom uitkeren . .Indien de gemeente besluit om meer dan 10% van de hoofdsom als jaarlijkse bijdrage te verstrek-ken, ontstaat een discrepantie tussen de van het Rijk te ontvangen bijdragen en de aan eigenaren uit te betalen bijdragen. Dit kan leiden tot (tijdelijke) liquiditeitstekorten.

d. Er kan een liquiditeitstekort ontstaan doordat de aangegane verplichtingen eerder tot uitbetaling komen, dan de middelen via het voorgeschreven kasritme van het Rijk worden ontvangen;

e. Indien liquiditeitstekorten extern gefinancierd moeten worden, kan dat in tijden met een hoge rentevoet extra budget opslokken;

f. Gemeenten kunnen echter ter dekking van liquiditeitsrisico's ook besluiten een deel ;van het budget op korte termijn te beleggen.

g. Extra dekking van financiële risico's wordt ook verkregen bij verkoop van de premiekoopwoning door de eerste eigenaar en verkoop van de sociale huurwoning aan een andere eigenaar dan een toegelaten instelling of ge-meente. De niet uit te betalen subsidieverplichtingen, komen ten goede aan de gemeente.

h. Een ander aspect hangt samen met de voorgaande. Het betreft namelijk de

21

toets van het inkomen van de eerste eigenaar van de sociale koopwoning. Indien in het vijfde jaar het inkomen is gestegen of zelfs te hoog is geworden voor de regeling, dient de gemeente de subsidie aan te passen c.q. stop te zetten. Indien het inkomen van het huishouden is· gedaald, dient de subsidie verhoogd te worden. De hieruit voortvloeiende besparingen c.q. extra uitgaven, zijn voor rekening van de gemeente.

i. Verder dient de gemeente de claims op het budget voor voorzieningen voor gehandicapten met voorrang te behandelen en uit te betalen. Dit kan consequenties hebben voor de voorgenomen verbeteringen aan huurwoningen, zowel in aantallen als in investeringomvang.

Niet-budgetbeherende gemeente

In de toekomst zal de subsidiestroom voor niet-budgetbeherende gemeente gaan verlopen via de provincie. In liet Besluit is aangenomen dat de methodiek en consequenties gelijk zijn aan die zijn beschreven voor de budget-beherende gemeenten. Eerder is gesteld dat dit in alle opzichten niet zo is. In deze contra-expertise wordt verder geen aandacht aan de niet-budgetbeherende gemeente gegeven.

2.4.3 Risico's en consequenties voor de corporatie

Voor de corporatie is sprake van verhoogde exploitatie risico's. In het geval van de subsidiëring in jaarlijkse bijdragen, wordt de hoofdsom van de subsidie bepaald met behulp van de contante-waardemethode. De op grond van veron-derstellingen te verwachten toekomstige exploitatietekorten worden contant gemaakt naar het heden. Dit totaalbedrag wordt in vaste jaarlijkse bijdragen uit-gekeerd, waarbij de looptijd afhankelijk is van de rentevoet op het moment van toekenning van de subsidie.

De risico's voor de corporatie liggen op de volgende onderdelen:

a. de werkelijke exploitatietekorten kunnen afwijken van de veronderstelde exploitatietekorten (plussen en minnen), waardoor over de gehele ex-ploitatieperiode bezien zich een tekort of overschot kan voordoen ten opzichte van berekeningen die aan het begin van de exploitatieperiode zijn gemaakt;

b. de vaste jaarlijkse subsidiebijdragen kunnen afwijken van de daadwerkelijke exploitatietekorten in enig jaar, waardoor in enig jaar sprake kan zijn van liquiditeitstekorten of -overschotten.

Het rente-risico met betrekking tot de toegekende subsidies bij de start van de exploitatie is voor de corporatie nihil. De gemeente bepaalt de hoofdsom van de subsidie en de looptijd van de jaarlijkse bijdrage met de rentevoet op het moment dat door de corporatie kan worden aangegeven (BWS, bijlage V, punt 4a, p. 52). Dit kan bijvoorbeeld het moment van afsluiten van een leningscon-tract zijn. De rentetoets vindt plaats 10 c.q. 20 jaar na deze datum (BWS, bijlage V, punt 4c, p. 52).

2.4.4 Risico's en consequenties voor eigenaar-bewoners

Een belangrijke wijziging voor eigenaar-bewoner is, dat de overdraagbaarheid van de subsidie bij verkoop komt te vervallen. De verkooprisico's nemen hierdoor toe. Voor het overige zijn er ten opzichte van de huidige situatie weinig verschillen. Wellicht dat er een juridisch verschil is tussen een beschik-king van het Rijk en een beschikbeschik-king van een gemeente.

2.4.5 Risico's en consequenties voor huurders

Voor de huurder is het risico van het BWS gelegen in de grotere vrijheid die de corporatie heeft bij de huurvaststelling bij nieuwbouw en ingrijpende woningver-·

betering. Aangezien de corporatie met grotere exploitatierisico's wordt gecon-fronteerd is het niet denkbeeldig dat deze risico's (ten dele) op de huurder worden afgewenteld in de vorm van een hogere huurstelling. De mate waariri dat zal gebeuren, is vooralsnog niet duidelijk. Daarnaast zal het verlaagde subsidieniveau bij ingrijpende woningverbetering in principe leiden tot een grotere huursprong na verbetering.

2.5 Slotbeschouwing

In het voorgaande is op eeri uitvoerige wijze een beschrijving gegeven van de voorgestelde nieuwe budgetsystematiek. Deze beschrijving vormt de basis voor de beoordeling van de drie simulatiemodellen. Naast de formele relaties die in· de systematiek kunnen worden onderkend, is ook ingegaan op de mogelijkheden· voor gedrag van de diverse participanten in het systeem. Deze analyse dient als basis voor de beoordeling van de scenario's die door het ministerie van VROM·

zijn doorgerekend. '

3

BEOORDELING VAN DE MODELLEN EN DE

SIMULATIES

3.1 Inleiding

De volgende stap betreft de beoordeling van de ontwikkelde modellen zelf. De vraag die in dit hoofdstuk centraal staat, is of de ontwikkelde modellen ade-quaat zijn vormgegeven om een goede simulatie van de toekomst te kunnen uitvoeren. Zitten alle benodigde variabelen in het model en zijn de veronderstel-lingen die aan de modellering ten grondslag liggen aanvaardbaar?

De analyse heeft betrekking op de drie modellen: - simulatiemodel gemeentelijk kasverloop; - simulatiemodel risico's corporaties; - simulatiemodel huur- en ihs-effecten.

Om de risico's van de nieuwe budgetsystematiek goed te kunnen analyseren, zijn· deze drie modellen niet genoeg. Er ontbreekt een model waarmee de risico's voor het Rijk kunnen worden geschetst en een model waarmee apart de risico's voor de provincie kunnen worden gesimuleerd.

3.2 Het model gemeentelijk kasverloop 3.2.1 Beschrijving van het model

Het model gemeentelijk kasverloop is ontwikkeld om het verloop van binnen-komende en uitgaande subsidiestromen op gemeentelijk niveau te kunnen simuleren. Dit model wordt tevens van toepassing geacht op de (toekomstige) provinciale kasstromen. Hiermee wordt ervan uitgegaan dat de effecten voor de budgetbeherende gemeenten en de effecten voor de (in de toekomst) budget-beherende provincies kunnen worden gelijkgeschakeld. Dit is echter een veronderstelling die niet zonder meer kan worden gemaakt. Er is wel degelijk een onderscheid te maken tussen de risico's voor de gemeente en de risico's . voor de provincie. De provincie fungeert immers als extra schakel tussen Rijk en gemeente, hetgeen een situatie geeft die in zeer belangrijke mate kan afwijken van de situatie van budgetbeherende gemeente. De provincie heeft immers naar

verwachting niet primair te maken met de eigenaren van de woningen, maar met de gemeenten.

In het vervolg van dit hoofdstuk zal daarom het model alleen worden be-schouwd als zijnde een beschrijving van de (budgetbeherende) gemeentelijke risico's.

Het model gemeentelijk kasverloop beschrijft de twee . trajecten die in de subsidiestroom kunnen worden onderscheiden: de kasstroom van het Rijk naar de gemeente en de kasstroom van de gemeente naar de eigenaar (verhuurder of eigenaar-bewoner). In respectievelijk paragraaf 2.2.1 en 2.2.3 is uiteengezet hoe deze kasstromen verlopen. In deze paragraaf wordt nagegaan in hoeverre het model hiervan een goede beschrijving vormt. Dit zal geschieden door eerst de kasstroom van het Rijk naar de gemeente onder de loep te nemen, en vervol-gens de kasstroom van gemeente naar de eigenaar.

Een eerste algemene opmerking die moet worden gemaakt, betreft de reikwijdte van het model. Het model beschrijft alleen de consequenties voor het gemeen-telijk kasverloop van het budget jaarlijkse bijdragen. De andere budgetten, te weten het budget bijdragen ineens, het huurverlagingsbudget en het budget voor lokatiekopkosten, zijn niet in het model opgenomen. Op zich is dit geen grote omissie. De belangrijkste risico's worden door de gemeente gelopen met het budget jaarlijkse bijdragen. De financiële band met het Rijk is in dit budget langdurig. Het huurverlagings- en kopkostenbudget zijn naar verhouding gering van omvang, terwijl het budget bijdragen-ineens qua kasstroom eenmalig is.

De kasstroom van Rijk naar gemeente

De kasstroom van het Rijk naar de gemeente heeft betrekking op het budget jaarlijkse bijdragen. Bij de vaststelling van het budget voor gemeenten, zijn de

woningaantallen (fictief programma) en de subsidiehoogte van belang. De

(fictieve) aantallen geprogrammeerde woningen kunnen exogeen worden ingevoerd. De subsidiehoogte is in het model opgenomen in de vorm van de subsidietabellen. Er is een aparte tabel voor de sociale koopwoningen en voor de sociale huurwoningen. De hoogte van de subsidie kan worden gevarieerd. Voor de koopwoningen is per inkomensklasse de contante waarde van de subsidie opgenomen. De subsidiehoogte in de tabel is gekoppeld aan een rente-niveau. De subsidietabel kan in het model worden aangepast bij een wijziging van de rentevoet. Per procentpunt verandering van het renteniveau, kan tevens de hoogte van de subsidie per inkomensklasse worden veranderd. De omvang van het subsidieverschil kan exogeen worden ingevoerd. Het model maakt op deze wijze een zeer flexibele invoer van de subsidie mogelijk.

Door een in te voeren verdeling van de aantallen geprogrammeerde woningen over de inkomensklassen van de subsidietabel, berekent het model de gemid-delde subsidie. Dit gemidgemid-delde subsidiebedrag maal het aantal woningen, is in het model het aan de gemeente toe te kennen budget dat verband houdt met de sociale koopwoningen.

Voor de sociale huurwoningen (nieuwbouw en ingrijpende woningverbetering) is 26