PAŃSTWO KONTRAKTUJĄCE: REFORMA SEKTORA PAŃSTWOWEGO W NOWEJ ZELANDII

MARIUSZ SWORA

PAŃSTWO KONTRAKTUJĄCE

REFORMA SEKTORA PAŃSTWOWEGO

W NOWEJ ZELANDII1

Przykłady reform systemów administracyjnych państw Brytyjskiej Wspól­ noty Narodów stosunkowo rzadko pojawiają się w polskich dyskusjach na te­ mat reform administracyjnych. Tym bardziej dotyczy to przykładu państwa tak odległego, jak Nowa Zelandia. Polska nauka o administracji publicznej i doktryna prawa administracyjnego znajdują się pod silnym wpływem konty­ nentalnych koncepcji i teorii administracji publicznej, które silnie akcentują zasadę państwa prawnego i hierarchiczny model administracji, stąd też natural­ nym jest zainteresowanie wzorcami wypracowanymi w obszarze oddziaływania tych koncepcji i teorii. Przepływ informacji i wiedzy w dobie globalizacji sprawia, że nawet tak odległe, jak opisane w niniejszym artykule wzorce, stają się bliż­ sze, co nie znaczy, że zawsze możliwe do zastosowania w odmiennym kręgu kul­ turowym.

Reformę sektora publicznego i gospodarki w Nowej Zelandii przeważnie przedstawia się w literaturze jako przykład udanych przekształceń, zmie­ rzających w stronę liberalizacji gospodarki i poprawienia skuteczności dzia­ łania administracji publicznej2. Suma nowozelandzkich reform pozwoliła na zmianę wizerunku tego państwa, które opisywano jeszcze na początku lat 80. ubiegłego wieku jako najbardziej centralistyczne państwo OECD. Pod koniec lat 90. Nowa Zelandia była już postrzegana jako jedno z najbardziej otwartych i rynkowo ukierunkowanych państw na świecie3.

Oczywiście w krótkim opracowaniu nie da się ująć całokształtu reform ad­ ministracyjnych i rynkowych przeprowadzonych w Nowej Zelandii. Celem ni­ niejszego opracowania będzie przedstawienie założeń i wybranych aspektów nowozelandzkiej reformy, a mianowicie: wprowadzonego systemu kontraktowa­ nia oraz zmian w zakresie funkcjonowania służby cywilnej. Ponadto przedmiotem zainteresowania będzie kwestia możliwości recepcji wypracowanych w jej ramach wzorców w innych państwach. Pierwsza część niniejszego artykułu przybliży system ustrojowy Nowej Zelandii oraz podstawy prawne przeprowadzonych re­ form, w drugiej przedmiotem rozważań będą podstawowe założenia i planowa­ ny zakres nowozelandzkiej reformy, w trzeciej przedstawiony zostanie zarys

1 Autor wyraża podziękowanie za cenne i wykorzystane w pracy uwagi oraz konsultacje ambasadorowi RP w Nowej Zelandii Lechowi Mastalerzowi.

2 F. Fukuyama, Budowanie państwa. Władza i ład międzynarodowy w X XI wieku, Poznań 2005, s. 28 i n. 3 M. P. McTigue, Alternative to Regulation: A Study o f Reform in New Zealand, Regulation - Winter 1998, s. 34;

funkcjonowania służby cywilnej, a w czwartej zostanie poddany analizie sys­ tem kontraktowania. Jest to z pewnością najistotniejszy element przeprowa­ dzonej reformy administracji, choć pamiętać oczywiście należy, że jest tylko jej częścią. Wreszcie, w kolejnych częściach opracowania przedstawione zo­ staną poglądy krytyków reformy oraz prognozy dotyczące możliwości recepcji nowozelandzkiego modelu w innych państwach, także w Polsce.

I. Nowa Zelandia jest monarchią konstytucyjną należącą do Brytyjskiej Wspólnoty Narodów (Commonwealth), opartą na westminsterskim systemie rządów. Parlament tworzy suweren oraz jednoizbowa Izba Reprezentantów (House of Representatives). W ramach reformy ustrojowej poprzedzonej refe­ rendum z 1993 r. zmianie uległ system wyborczy — Nowa Zelandia wprowadziła (wzorowany na niemieckim) proporcjonalny system wyborczy4. Po raz pierw­ szy w anglojęzycznej demokracji wprowadzono więc system pozwalający na głosowanie na listy partyjne5. Takie rozwiązanie zasadniczo zmieniło obraz no­ wozelandzkiego parlamentu, zdominowanego do tej pory przez dwie partie (konserwatywną— Partia Narodowa i labourzystów)6, będąc częściowym odejś­ ciem od czystego modelu westminsterskiego7.

Suwerenem Nowej Zelandii jest aktualny monarcha Wielkiej Brytanii, któ­ rego reprezentuje Gubernator Generalny. Jego kompetencje są jednak bardzo ograniczone — sprowadzają się do zwoływania parlamentu, ogłaszania wyborów, podpisywania aktów prawnych i nominacji. Monarcha i Gubernator Generalny są politycznie neutralni. Władzę wykonawczą sprawuje rząd (government), na którego czele stoi premier. Pozycja premiera nie jest szczegółowo unormowana w przepisach prawa, opierając się na uznanych konwencjach konstytucyjnych. Rola premiera jest opisywana jako pierwszego wśród równych, co oznacza, że jest on najwyższym organem administracji, ale jednocześnie musi przestrzegać wszystkich decyzji podejmowanych przez gabinet. Nowozelandzki premier powołuje i odwołuje ministrów, zwołuje posiedzenia gabinetu i ustala ich pro­ gram, komentuje i poddaje krytyce decyzje ministrów. Taka rola premiera jest charakterystyczna dla systemu westminsterskiego i wynika z tego, że trady­ cyjnie sprawuje ją szef partii rządzącej8.

Szczególne znaczenie w ramach egzekutywy posiada gabinet (cabinet), składający się obecnie z 18 ministrów (łącznie jest ich 25, część z nich nie wchodzi jednak w skład gabinetu, razem z pozostałymi tworzą tzw. Executive Council)

4 Na temat niemieckiego „zracjonalizowanego systemu proporcjonalnego”, zob. B. Banaszak, Prawo konsty­

tucyjne, Warszawa 1999, s. 300.

5 Szerzej: J. H. Nagel, Constitutional Reform and Social Difference in New Zealand, „Cardozo Journal o f In­ ternational & Comparative Law” 1996, nr 4, s. 373 i n.

6 Co ciekawe, program reform zaczęli realizować w 1984 r. labourzyści, reformy były jednak kontynuowane i rozwijane przez Partię Narodową po dojściu do władzy w 1990 r.; świadczy to o konsensusie wokół programu re­ form, których zakres i cel mogły de facto budzić istotne kontrowersje.

7 J. H. Nagel, op. cit., gdzie autor, wskazując na taki efekt zmian, podkreśla, że w wyniku ich przeprowadze­ nia doszło do demokratyzacji prawa wyborczego; jednak np. A. Schick, patrząc przez pryzmat osłabionej zdolno­ ści strategicznej {strategic capacity) rządu, negatywnie ocenia efekt wprowadzonego proporcjonalnego systemu wyborczego; A. Schick, The Spirit o f Reform: Managing the New Zealand Sector in a Time o f Change, Wellington 1996, s. 62; zob. również porównanie argumentów na rzecz systemów większościowych i proporcjonalnych, B. Ba­ naszak, op. cit., s. 298 i n.

8 Por. A. Carroll, Constitutional and Administrative Law, Longman 2002, s. 197 i n.; O. Hood Philips, P. Jackson, Constitutional and Administrative Law, Londyn 1987, s. 317 i n.

oraz sektor państwowy (state sector)9. Na sektor państwowy składają się wszystkie organizacje administracji centralnej. Są nimi: departamenty wcho­ dzące w skład służby publicznej oraz te, które istnieją poza służbą urzędy par­ lamentarne; bank centralny Nowej Zelandii; jednostki organizacyjne Korony

(Crown entities) oraz przedsiębiorstwa państwowe10.

Strukturę i zadania samorządu terytorialnego w Nowej Zelandii reguluje ustawa o samorządzie lokalnym z 2002 r. (Local Government Act 2002)11. Pod­ stawowe zadania postawione przed samorządem terytorialnym to: 1) tworzenie odpowiednich warunków dla podejmowania demokratycznych decyzji na pozio­ mie lokalnym (democratic local decision-making) i działań przez wspólnoty, oraz w ich imieniu; 2) działanie na rzecz obecnego i przyszłego dobrobytu wspólnot lokalnych: ekonomicznego, społecznego, kulturalnego i w zakresie ochrony śro­ dowiska (art. 10). Samorząd terytorialny, zgodnie z art. 21 tej ustawy, ma cha­ rakter dwustopniowy: terytorialny (territorial) oraz regionalny (regional)12. Samorząd jest w znacznym stopniu niezależny od władz centralnych. Jednostki samorządu łącznie z organizacjami sektora państwowego tworzą sektor publicz­ ny Zadania, którymi zajmuje się administracja centralna, to przede wszystkim: obronność, polityka zagraniczna, handel, zatrudnienie, opieka społeczna, zdro­ wie, edukacja, wymiar sprawiedliwości, porządek publiczny, transport, waluta. Obecnie istotnym zadaniem realizowanym przez administrację centralną obok wyżej wymienionych, jest projekt e-government. Intencją jego autorów było dokonanie istotnych zmian w zakresie relacji pomiędzy administracją a obywa­ telem, przy wykorzystaniu możliwości, które dają techniki informatyczne13. Administracja regionalna zajmuje się przede wszystkim gospodarką zasobami naturalnymi regionu, ochroną środowiska, ochroną przeciwpowodziową plano­ waniem przestrzennym oraz transportem publicznym. Z kolei administracja lo­ kalna wypełnia zadania z zakresu gospodarki komunalnej, utrzymania parków lokalnych, basenów, dróg lokalnych, bibliotek, wydawania pozwoleń budowla­ nych i pozwoleń w zakresie korzystania ze środowiska naturalnego.

Reforma, o której będzie mowa dalej, rozpoczęła się w 1984 r. i — oprócz sfe­ ry gospodarczej — dotyczyła (przede wszystkim) funkcjonowania administracji centralnej. Zasadnicze znaczenie dla jej wprowadzenia miało uchwalenie w 1988 r. ustawy o sektorze państwowym (State Sector Act — dalej: SSA) oraz rok później ustawy o finansach publicznych (Public Finance Act). Pierwsza z nich przekazała zasadniczą część odpowiedzialności za wydajne i efektywne

9 M. W. Gobbi, Enhancing Public Participation in the Treaty - Making Process: An Assessment o f New Ze­

aland Constitutional Response, „Tulane Journal o f International & Comparative Law”, 1998, nr 6, s. 78; liczba

ministrów zależy od decyzji premiera, por. też www.dpme.govt.nz/cabinet/ministers/ministerial-list.htm. 10 Szerzej: OECD Public Managment: Profiles 1992, s. 209.

11 Nowoczesna struktura samorządu terytorialnego w Nowej Zelandii została wprowadzona na mocy popra­ wek do przyjętej w 1974 r. ustawy Local Government Act (obecnie w zasadniczej części nie obowiązuje), przyję­ tych w 1989 r., które zakładały podobne cele jak omawiane szeroko w niniejszym artykule cele reformy centrum rządowego, a więc: potrzebę wzmocnienia odpowiedzialności (accountability), przejrzystości oraz większej efek­ tywności operacyjnej; kolejny etap reformy samorządowej został przeprowadzony w 1996 roku i skupiał się na sferze finansów samorządowych.

12 W ramach reformy z 1989 r. wyodrębniono 12 rad regionalnych (regional councils) oraz 74 terytorialne (16 rad miejskich, 57 rad dystryktów i radę Hrabstwa Wysp Chatham).

13 Wprowadzenie programu e-government zostało podzielone na etapy, działania objęte pierwszym z etapów wprowadzania programu opisuje raport Achieving e-government 2004, NZ State Services Commission, paździer­ nik 2004, s. 6 i n.

zarządzanie departamentami rządowymi dyrektorom zarządzającym (chief

executives — dalej: szefowie departamentów)14 oraz zmieniła zasadniczo relacje

w ramach nowozelandzkiej służby publicznej. Druga zmieniła podstawy za­ rządzania w sektorze publicznym. Dodać jeszcze należy, że w ramach reformy dokonano prywatyzacji i korporatyzacji przedsiębiorstw państwowych. Praw­ ne podstawy tego procesu uregulowane zostały w ustawie o przedsiębiorstwach państwowych z 1989 r. (State Owned Enterpises Act). W zakresie finansów publicznych zreformowano politykę finansową i wzmocniono sprawozdawczość finansową w sektorze publicznym. Zmiany te zostały wprowadzone ustawą o odpowiedzialności skarbowej z 1994 r. (Fiscal Responsibility Act).15

II. Problematyka menedżeryzmu i państwa kontraktującego nie jest nowa w analizie funkcjonowania administracji publicznej. Reformy, które polegają na przenoszeniu wzorców istniejących w sektorze rynkowym do zarządzania sektorem publicznym, przeprowadzane są w różnych państwach i opisuje się je często w kategoriach Nowego Zarządzania Publicznego (New Public Manage­

ment - dalej: NZP)16. Taki opis jest jednak pewnym uproszczeniem. Reformy,

często wiązane z NZP, w rzeczywistości mają różny charakter, stąd też warto posłużyć się funkcjonującym w literaturze głębszym podziałem rodzajów re­ form, wyróżnianych ze względu na ambicje państw, które je przeprowadzają. Wyróżnia się więc reformy, które mają na celu utrzymanie w jak największym stopniu status quo przez podjęcie działań w kierunku poprawy istniejących struktur i działalności państwa (np. Niemcy i Komisja Europejska); reformy zmierzające do z m o d e r n i z o w a n i a w procesie głębokich zmian istnie­ jących instytucji (w szczególności Kanada, Finlandia, Francja, Holandia, Szwecja); reformy zmierzające do u r y n k o w i e n i a w drodze wprowadzenia mechanizmów i warunków rynkowych do sektora publicznego (przede wszyst­ kim Australia, Nowa Zelandia i Wielka Brytania) oraz takie, które dążą do osiągnięcia celu w postaci ograniczonego państwa (minimal state — USA).17 Do­ dać jeszcze należy dla porządku, że głębokie reformy administracyjne, które przeprowadzono w Europie Środkowej i Wschodniej, trudno jednoznacznie sklasyfikować zgodnie z przedstawionym powyżej podziałem ze względu na ich specyficzne cele. W reformach państw byłego bloku wschodniego podstawo­ wym celem była raczej demokratyzacja, decentralizacja i dostosowanie admi­ nistracji do działania w warunkach gospodarki rynkowej (w państwach przyjętych do UE i kandydujących, również e u r o p e i z a c j a prawa admini­ stracyjnego i funkcjonowania administracji publicznej)18, niż wprowadzanie

14 Z zastrzeżeniem wszelkich odmienności, chief executive jest odpowiednikiem sekretarza stanu. 15 Szczegółowo akty prawne, które legły u podstaw nowozelandzkich reform, omawia G. Scott, Public Mana­

gement in New Zealand - Lessons and Challenges, New Zealand Business Roundtable 2001, s. 11 i n.; akty te

z poprawkami dostępne są na stronach rządowych (prowadzonych przez Parliamentary Counsel Office), www.le- gislation.govt.nz.

16 E. S. Savas, Privatization and the New Public Management, „Fordham Urban Law Journal” 2001, nr 28, s. 1736. J. Supernat, Administracja publiczna w świetle koncepcji New Public Management, w: Jednostka, pań­

stwo, administracja - nowy wymiar, red. E. Ura, Rzeszów 2004, s. 471.

17 Powołujący się na C. Pollita i G. Bouckaerta, E. C. Page, Europeanization and the Persistence o f Adm ini­

strative Systems, w: Governing Europe, Oxford University Press, red. J. Hayward, A. Menon, Oxford 2003, s. 168.

18 Por. T. Rabska, Przywracanie ciągłości pojąć prawnych, w: Państwo prawa, administracja, sądownictwo.

Prace dedykowane prof. dr hab. J. Łętowskiemu w 60. rocznicą urodzin, red. A. Łopatka i in.,Warszawa 1999,

zasad nowoczesnego zarządzania do sektora publicznego. Ten etap reform zda­ je się jeszcze czekać na swój czas w państwach Europy Środkowej i Wschodniej.

Już na wstępie nowozelandzkie reformy można zaliczyć do tych, które zmie­ rzają do wprowadzenia metod rynkowych do sektora publicznego. Są one bardzo bliskie modelowi NZP, który — jak wskazuje się w literaturze — jest konceptualną bazą dla kategorii reform sektora publicznego nazywanych westminsterskimi19. Aby w pełni zrozumieć ich charakter, należy jednak odpowiedzieć sobie na pyta­ nie: czym tak właściwie jest NZP i czy jego przejawem jest wprowadzenie li tylko kontraktualnych metod realizacji zadań publicznych, które mają być przedmio­ tem zainteresowania w niniejszym opracowaniu? Otóż, koncepcja NZP nie ograni­ cza się wyłącznie do szerokiego wprowadzenia kontraktów do sfery zarządzania publicznego, lecz charakteryzowana jest przez następujące założenia: 1) admini­ stracja jest skierowana w pierwszym rzędzie na osiąganie wyników, a dopiero później na „wejścia” i procesy działania; 2) szerokie wykorzystanie mechani­ zmów rynkowych w procesie dostarczania dóbr i usług publicznych; 3) działania administracji są skierowane na konsumentów — klientów (osoby, organizacje, z którymi nawiązuje kontakty); 4) wycofanie się administracji z bezpośrednie­ go świadczenia dóbr i usług publicznych; 5) deregulacja; 6) tworzenie warun­ ków do przejmowania, rozwoju inicjatywy i twórczego podejścia wśród kadr administracyjnych; 7) reinterpretacja tradycyjnych ról kierowniczych w admi­ nistracji; 8) akceptacja elastyczności, innowacyjności, twórczego rozwiązywa­ nia problemów i przedsiębiorczości, jako cech charakteryzujących kulturę organizacyjną administracji; 9) apolityczność administracji20. Rozwinięcie sys­ temu kontraktowania dóbr i usług publicznych (contracting out) jest więc tylko jednym z postulatów wysuwanych przez teoretyków NZP.

Kontraktowanie nie jest autorskim pomysłem twórców nowozelandzkiej reformy. Praktycznym wyrazem wcielania koncepcji kontraktualnego zarzą­ dzania państwem były reformy Margaret Thatcher i wprowadzenie systemu obowiązkowego kontraktowania dóbr i usług publicznych (Compulsory Compe­

titive Tendering), przekształconego obecnie przez labourzystów w system Best Value. Kontraktowanie świadczeń z uwzględnieniem konkurencji jest również

charakterystyczne dla amerykańskich i kanadyjskich agencji rządowych21. Nigdzie jednak recepcja modelu NZP i systemu kontraktowania nie przybrała takich rozmiarów, jak w Nowej Zelandii. Nigdzie również nie przeprowadzono jej w sposób tak konsekwentny i całościowy22.

Public Administration for European Administrative Space, SIGMA Papers, nr 23 CCNM/SIGMA/PUMA (98)39,

s. 122 (pkt 3.1.).

19 D. F. Kettl, The Global Public Management Revolution: A Report on the Transformation o f Governance, Brookings Institution Press, Washington D.C. 2000, s. 8.

20 Cechy wymieniane przez J. Supernata, op. cit., s. 478-485; w literaturze nie ma pełnej zgody co do ele­ mentów NZP, por. S. Cassese, The Age o f Administrative Reform, w: J. Hayward i A. Menon (red.), op. cit., s. 131 i n.; L. Andrisani, S. Hakami, E. S. Savas, The New Public Management: Lessons from Innovative Governors and

Mayors, Kluwer 2002, s. 2.

21 P. J. Birkinshaw, By Command o f Her Britaninc Majesty's Government: Let there be Government by Con­

tract, w: Gospodarka, administracja, samorząd - księga pamiątkowa prof. T. Rabskiej, red. H. Olszewski i B. Po-

powska, Poznań 1997, s. 60; J. Prager, Contracting-out: Theory and Policy, „NYU Journal o f International Law and Politics” 1993, nr 25, s. 75 i n.

22 A. Schick, Why Most Developing Countries Should Not Try New Zealand Reforms, „The World Bank Rese­ arch Observer” 1998, nr 1, s. 123 i n.; D.F. Kettl, op. cit., s. 8.

Przyglądając się reformom nowozelandzkim, należy zauważyć, że koncep­ cja NZP była jedną z kilku teorii stanowiących podłoże koncepcyjne tychże re­ form, obok teorii wyboru publicznego, teorii kosztów transakcyjnych oraz teorii agencji (agency theory, principal-agent theory)23. Nie wdając się w szerszą ana­ lizę wskazanych teorii, warto przedstawić w zarysie ich założenia.

Teoria wyboru publicznego służy wyjaśnianiu sposobu, w jaki wyborcy, po­ litycy, urzędnicy i lobbyści zachowują się w różnych układach instytucjonal­ nych pod wpływem różnych bodźców. Inaczej rzecz ujmując, teoria ta pomaga badać z punktu widzenia ekonomii procesy podejmowania decyzji politycz­ nych24. Zgodnie z koncepcją wyboru publicznego, politycy przed wyborami skła­ dają szereg obietnic, których realizacja prowadzi do permanentnego deficytu budżetowego. Grupy interesu starają się wpłynąć na urzędników i polityków, pragnąc uzyskać jak najwięcej dla siebie, kosztem całego społeczeństwa. Urzęd­ nicy starają się zwiększyć budżety swoich jednostek, szukają też za wszelką cenę uznania ze strony swoich zwierzchników. Polityka i rządzenie państwem jest więc w ujęciu szkoły wyboru publicznego grą interesów25.

Z kolei teoria agencji (czy też teoria zwierzchnika*wykonawcy, princi-

pal-agent theory) dotyczy stosunku, w którym wzajemna wymiana między stro­

nami jest charakteryzowana jako sekwencja porozumień, gdzie jedna strona (zwierzchnik) zawiera kontrakt z drugą stroną (agentem), która zobowiązuje się do wykonywania określonych zadań na rzecz zwierzchnika, spodziewając się kompensaty. W prawie prywatnym takie relacje są typowe dla umowy agencji. W prawie publicznym taka sytuacja ma charakteryzować sekwencję stosun­ ków pomiędzy obywatelem a wybranym przez niego w wyborach politykiem, między politykiem a urzędnikiem, któremu ten zleca realizację określonych za­ dań, itd. Teoria agencji (zwierzchnika-agenta, ewentualnie mocodawcy-przed- stawiciela) niesie ze sobą informacje, w jaki sposób wybierać wykonawców, jak ich motywować oraz komu zlecać wykonywanie określonych zadań (urzędni­ kom czy innym podmiotom).26

Wreszcie, teoria kosztów transakcyjnych polega na porównywaniu kosztów planowania, zastosowania i kontroli w przypadku użycia alternatywnych środ­ ków zarządzania (governance). Teoria ta pozwala na stwierdzenie, że pewne czynności mogą być lepiej wykonywane w warunkach rynkowych niż w warun­ kach hierarchicznej i sformalizowanej struktury administracji27.

Przeprowadzona reforma nie była jednak związana wyłącznie z intelektu­ alną akceptacją wspomnianych teorii. Czynniki, który legły u podstaw jej prze­ prowadzania, były złożone. Dość powszechnie krytykowano niewydolność starego systemu, która mogła okazać się groźna dla planowanej reformy gospo­

23 Szeroko na ten temat G. Scott, op. cit., s. 10 i n.

24 P. A. McNutt, The Economics o f Public Choice, Edward Elgar Pubi. 2002, s. 1 i n.

25 Szerzej na temat szkoły wyboru publicznego i jej przedstawicieli (Tullock, Buchanan i inni) zob. np.; L. A. Halper, Parables o f Exchange: Foundations o f Public Choice Theory and The Market Formalism o f James

Buchanan, „Cornell Journal o f Law and Public Policy” 1993, nr 2, s. 230 i n.; M. Bale i T. Dale, Public Sector Re­ form in New Zealand and its Relevance to Developing Countries, „The World Bank Research Observer” 1998, nr

1, s. 118; F. Fukuyama, op. cit., s. 65 i n.; P. A. Me Nutt, op. cit.

26 Szerzej na temat teorii agencji zob.: J. L. Wallis i B. E. Dollery, The Appropriateness o f New Zealand M a­

nagement Reform to South Africa, „Univ. O f New England Working Papers in Economics” , nr 2000-8, sierpień

2000, s. 7; M. Bale i T. Dale, op. cit., s. 119; F. Fukuyama, op. cit., s. 63 i n.; P. McNutt, op. cit., s. 9. 27 M. Bale i T. Dale, op. cit., s. 119.

darczej. Przerośnięty sektor publiczny był źle zarządzany i nieefektywny. De­ partamenty nagminnie przekraczały swoje budżety, niewykorzystane środki budżetowe były wydawane w gorączce zakupów końca roku budżetowego, kre­ atywną księgowość wykorzystywano do nadawania pozorów dobrej pracy. Do­ dać do tego jeszcze należy nadmierny interwencjonizm i obniżenie jakości świadczonych usług publicznych28. Raport OECD, wskazując czynniki, które były podłożem przeprowadzenia nowozelandzkich reform, wymienia nastę­ pujące: 1) pogarszająca się od połowy lat 50. XX w. sytuacja gospodarcza, której efektem było powszechne niezadowolenie, mające swoje źródło również w inter­ wencjonizmie państwowym29; 2) zmiana preferencji w Nowej Zelandii (podob­ nie jak w innych krajach OECD), większe nastawienie na celowość działania sektora państwowego oraz położenie nacisku na szersze wykorzystanie mecha­ nizmów rynkowych w formie kontraktowania (contracting out), komercjaliza­ cji, korporatyzacji i prywatyzacji; 3) wybór sił politycznych sprzyjających reformom; 4) silne wsparcie intelektualne wśród wyższych urzędników, którzy sformułowali szereg obaw i postulatów dotyczących reformy30. W odniesieniu do ostatniego z wymienionych czynników, należy podkreślić przede wszystkim ogromną rolę urzędników Departamentu Skarbu, którzy sformułowali swoją wizję reformy w raportach skierowanych do rządu. W raporcie Government

Management z 1987 r., poprzedzającym zasadniczą część przeprowadzonych

reform, określili oni sześć cech, którymi miał się charakteryzować dobrze zarządzany system władz publicznych, zaliczając do nich następujące: 1) jasne cele, które informują menedżerów o stawianych przed nimi zadaniach i pozwa­ lają na kontrolowanie ich działania; 2) jawność przy formułowaniu tychże celów i środków, za pomocą których mają być osiągnięte; 3) struktura minima­ lizująca ryzyko zdominowania realizowanej polityki przez ludzi i organizacje dostarczające usługi; 4) bodźce dla menedżerów i personelu skierowane na osiąganie celów władz publicznych kosztem własnych celów; 5) efektywne uży­ wanie określonych informacji dla promowania efektywnej działalności; 6) współ­ zawodnictwo w zakresie doradztwa politycznego i dostarczania usług31.

Koncepcja, która legła u podstaw nowozelandzkiej reformy, zmieniała za­ sadniczo podejście do zarządzania publicznego. Nie oznaczało to jednak całko­ witego zerwania ze starym systemem. Twórcy reformy zdecydowali się na pozostawienie, w określonym zakresie, efektywnej kontroli na szczeblu cen­ tralnym, aby promować zasady etyczne i wartości ukształtowane w starym systemie32.

W wyniku dyskusji nad reformą określano jej zasadnicze cele, które miały skupiać się wokół efektywności, wydajności, odpowiedzialności

(accountabi-28 Ibidem, s. 104.

29 Na określenie tej sytuacji używano, choć z pewnością w nowozelandzkiej gospodarce można było znaleźć równie dobre porównania, określenia Polish shipyard (polska stocznia), przez co dosłownie można rozumieć: bu­ dowanie deficytowych statków w sposób zaprzeczający zasadom właściwego gospodarowania, za pomocą środ­ ków administracyjnych i w warunkach akceptowanego totalnego chaosu (L. Mastalerz); powiedzenie to przypisuje się byłemu premierowi Davidowi Lange’owi, choć weszło do języka potocznego i jest używane również współcześnie. Zob. np. R. Trotter, Back to the Future. Lessons from New Zealand’s Past, „Policy” , zima 2000, s. 19.

30 Government Reform: o f Roles and Functions o f Government and Public Administration, New Zealand -

Country Paper, OECD 1999, s. 2.

31 G. Scott, op. cit., s. 4 32 Ibidem, s. 5.

lity), jawności i spójności. Kluczowe elementy nowozelandzkiej reformy spro­

wadzały się do: 1) zastosowania jasno wyartykułowanych zasad reformy, 2) korporatyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych, 3) restruktury­ zacji w ramach departamentów w celu zracjonalizowania funkcji i kształtu rdzenia służby publicznej (core Public Service) i poprawy jej działania, w szcze­ gólności poprzez oddzielenie funkcji doradczych, dostarczania usług publicz­ nych oraz funkcji regulacyjnych i związanego z tym rozdzielenia ról fundatora, dostarczyciela i nabywcy, 3) decentralizacji zarządzania w ramach departa­ mentów, 4) szerokiego kontraktowania, 5) zmiany podstaw zarządzania w sek­ torze finansów publicznych polegającej na skoncentrowaniu się na produktach

(outputs), kosztem nakładów (inputs) i wprowadzeniu zasad rachunkowości

memoriałowej33. Uwzględniwszy opisane założenia, Nowa Zelandia rozpoczęła reformowanie swojego sektora państwowego.

III. Zasadnicze znaczenie dla kształtu służby państwowej w Nowej Zelandii miało uchwalenie w 1988 r. ustawy o sektorze państwowym (State Sector Act - SSA). Uregulowania SSA przeniosły na szefów departamentów ministerialnych odpowiedzialność za zarządzanie podległymi im jednostkami w sposób wydajny i efektywny i zmieniły dotychczasową rolę Komisji Służby Publicznej (Public Service Commission) z pracodawcy i zarządzającego służby państwowej na pra­ codawcę szefów departamentów (chief executives) i doradcę rządu w sprawach sektora państwowego. W 1989 r. Komisja została zastąpiona przez organ jedno­ osobowy - Komisarza Służby Państwowej (State Service Commissioner), powo­ ływanego na wniosek premiera przez Gubernatora Generalnego34. Komisarz miał być organem profesjonalnym i neutralnym politycznie, nie wchodzić w skład Gabinetu i działać z pomocą urzędu - Komisji Służby Państwowej (State Service Commission). SSA przypisuje komisarzowi następujące funkcje:

— organu samodzielnego — zwierzchnika urzędu Komisarza, gdzie działa niezależnie w zakresie spraw związanych z działalnością służby publicznej oraz sektora państwowego; oraz

— szefa Komisji Służby Państwowej — departamentu, który wspiera Komi­ sarza w wykonywaniu powierzonych mu zadań; w tym zakresie jest odpowie­ dzialny wobec Ministra Sektora Państwowego za działanie i sprawność funkcjonowania Komisji35.

SSA reguluje zadania Komisarza, które ten wykonuje, korzystając z pomocy Komisji Służby Państwowej i zalicza do nich:

33 Rachunkowość memoriałowa {accrual accounting) — zastosowana po raz pierwszy w sektorze publicznym w Nowej Zelandii - jest wykorzystywana w sektorze prywatnym (choć coraz częściej również w sektorze publicz­ nym) i polega na rozliczaniu kosztów powstających przy produkcji dóbr i usług bez względu na to, czy zostały one rzeczywiście opłacone oraz wpływów pochodzących z tego procesu, bez względu na to, czy zostały rzeczywiście uzyskane; metoda ta rozpoznaje zdarzenia i transakcje w momencie ich wystąpienia, niezależnie od przepływu płatności; za jej przeciwieństwo uznawana jest rachunkowość kasowa {cash accountig), stosowana w Nowej Ze­ landii wcześniej. Zob. G. Scott, op. cit., s. 30; M. Bale i T. Dale, op. cit., s. 120; raport OECD Government Reform, op. cit., s. 16; T. M. Carlin i J. Guthrie, A Review o f Australian and New Zealand Experiences with Accrual Output

Based Budgeting, referat na Konferencję International Public Management Network, Sydney, 4-6 marca 2000,

http://www.inpuma.net/research/papers/sydney/carlinguthrie.html. 34 Raport OECD Government Reform, op. cit., s. 6.

— powoływanie i zatrudnianie w imieniu Korony szefów departamentów służby publicznej,

— kontrolę szefów departamentów służby publicznej w imieniu odpowie­ dzialnych ministrów,

— ustalanie standardów działania i profesjonalnej uczciwości dla służby pu­ blicznej,

— sprawdzanie i składanie raportów dotyczących spraw związanych z dzia­ łalnością departamentów36.

Komisarz realizuje również szczegółowe zadania odnoszące się do służby publicznej oraz sektora państwowego jako całości. Zadania realizowane wobec służby publicznej są następujące:

— promocja i rozwój polityki i standardów dla personelu administracji i rów­ nych szans w zakresie zatrudnienia dla służby publicznej,

— rozwój wyższego personelu kierowniczego służby publicznej, tak aby za­ pewnić, że służba publiczna podziela jednolite wartości i wykonuje swoje obo­ wiązki na wysokim poziomie,

— doradzanie organom władz publicznych w zakresie struktury sektora państwowego, z uwzględnieniem kwestii alokacji funkcji pomiędzy departa­ mentami,

— negocjowanie zbiorowych porozumień w zakresie zatrudnienia odno­ szących się do departamentów rządowych i pracowników służb oświatowych (to zadanie zostało delegowane przez Komisarza szefom departamentów oraz szefowi departamentu edukacji37.

Komisarz realizuje również określone zadania i kompetencje wobec sekto­ ra państwowego, a mianowicie:

— na polecenie premiera albo na wniosek ministra odpowiedzialnego za określony dział służb państwowych Komisarz wykonuje w odpowiednim zakre­ sie sektora państwowego zadania i kompetencje, które odnoszą się do służb pu­ blicznych,

— na podstawie odrębnych (od SSA) ustaw Komisarz wykonuje zadania od­ noszące się do konkretnych organizacji, które przeważnie dotyczą konsultacji albo wyrażania zgody w zakresie zasad i warunków zatrudnienia szefów de­ partamentów.

Powierzone zadania Komisarz realizuje przy pomocy Komisji Służby Pań­ stwowej. SSA wyodrębnia również zastępcę Komisarza, który realizuje wszyst­ kie zadania i kompetencje Komisarza w zakresie kontroli służby publicznej.

Charakterystyczne dla nowozelandzkiej służby publicznej jest przyznanie szefom departamentów szerokiej swobody działania. Każdy z nich kieruje określonym departamentem i jest odpowiedzialny przed właściwym ministrem za prawidłowe funkcjonowanie departamentu, doradzając ministrowi w spra­ wach dotyczących departamentu i zapewniając prawidłowe i efektywne zarzą­ dzanie38. W praktyce działania departamentów rola ministra jest znikoma

-36 Ibidem.

37 Negocjowanie zbiorowych porozumień jest jedną z pozostałości po starym systemie zatrudniania szefów departamentów, zob. G. Scott, op. cit., s. 13.

38 Public Service chief executives appointment process, http://www.ssc.govt.nz/display/document.asp? navid=158.

zarządzaniem zajmują się wyżsi urzędnicy (senior management) pod kierow­ nictwem szefów departamentów. Oddzielenie ministrów od departamentów do­ brze obrazuje praktyka, zgodnie z którą ministrowie mają swoje gabinety w siedzibie rządu i nie urzędują w siedzibach departamentów. Charaktery­ styczne jest to, że w całej strukturze zarządzania administracją na szczeblu rządowym funkcje polityczne sprawują tylko ministrowie. Ich zastępcy (wice­ ministrowie) są już pracownikami służby publicznej.

Proces rekrutacji na stanowiska szefów departamentów jest złożony. W wy­ borze na stanowisko Komisarzowi pomaga konsultant — profesjonalista zaj­ mujący się oceną i selekcją kandydatów, który w razie potrzeby wyszukuje również inne osoby, poza zgłaszającymi się, które posiadają odpowiednie kwali­ fikacje. W niektórych przypadkach przyjmowani są również kandydaci z Au­ stralii i innych państw. Specyficzne wymagania dotyczące cech kandydatów, ich kwalifikacji, doświadczenia zawodowego są określone przez Komisarza w dokumencie Kwalifikacje zawodowe dyrektorów generalnych służby publicz­

nej Nowej Zelandii39. Kompetencje tam określone dotyczą przede wszystkim

walorów osobistych kandydata, zdolności menedżerskich (kierownictwa ogól­ nego — general management) oraz kierowniczych. Komisarz przygotowuje po­ nadto osobno szczegółowy opis stanowiska dla każdego szefa, określając 5-6 pożądanych cech, które mają największy wpływ na ocenę kandydata. Po prze­ słuchaniu kandydatów komisja, którą powołuje Komisarz, decyduje o powie­ rzeniu określonej osobie konkretnego stanowiska. Komisarz podpisuje z tak wybranym kandydatem umowę określającą zakres jego działania (performan­

ce based contract). Kontrakty takie zawierane są z szefami na okres nie dłuższy

niż pięć lat, co ma uchronić system przed koniunkturalnym i politycznym wy­ borem kandydatów40. Szefowie departamentów tracą tym samym istotną gwa­ rancję trwałości zatrudnienia, a ich status w ramach stosunku pracy zostaje zasadniczo zrównany ze statusem menedżerów zarządzających przedsiębior­ stwami prywatnymi. Na menedżerskie cechy stanowisk szefów departamen­ tów wskazują też m.in. premie za działanie powyżej założonych oczekiwań i krytyka oraz możliwość zwolnienia w przypadku działania poniżej oczekiwań, osobista odpowiedzialność za finanse departamentu, pewien zakres presji kon­ kurencyjnej ze strony alternatywnych dostawców dóbr i usług, swoboda zarządzania personelem i jego doboru (brak centralnych regulacji), koniecz­ ność sporządzania sprawozdań z działalności dla parlamentu, budżet, którego podstawą są środki przeznaczane na produkcję dóbr i usług itd.41

Szefowie departamentów w wyniku przeprowadzenia reformy służby pu­ blicznej mają być sprawnymi menedżerami, neutralnymi politycznie profesjo­ nalistami zatrudnianymi na czas określony, a ich głównym zadaniem ma być wydajne i efektywne zarządzanie powierzonymi im jednostkami.

IV. Elementem, który uznawany jest za najistotniejszy wyznacznik reform w Nowej Zelandii, jest system kontraktowania. System ten zmienia zasadniczo model relacji w ramach administracji publicznej. Zmienia również model fi­

39 Dokument dostępny na http://www.ssc.govt.nz/display/document.asp?DocID=4167. 40 G. Scott, op. cit., s. 78.

nansowania działalności departamentów42. Kontraktowanie w Nowej Zelandii ma immanentny związek z przyjętym modelem zarządzania opartego na pro­ dukcji (output-based management), w którym zmieniono podejście do kwestii kontroli i odpowiedzialności za realizację zadań departamentu. Zastosowana metoda kontraktowania jest określana jako tzw. performance-based contrac­

ting (kontraktowanie skupiające się na fazie działania). Wychodząc z założe­

nia, że administracja poddaje coraz więcej swoich usług konkurencji w ramach procesu ich prywatyzacji, podnosi się, że administracja w takich warunkach powinna stać się bardziej rozsądnym klientem (smarter shopper)43. Takiemu celowi mają służyć kontrakty wymagające osiągnięcia określonych rezultatów

(outcome-based), jasno określające standardy działania (performance stan­ dards), zawierające bodźce finansowe i kary oraz operujące zaawansowanymi

technikami rozliczania. Taki sposób kontraktowania, o ile jest odpowiednio skonstruowany, może zapewniać zmniejszenie kosztów transakcyjnych, jedno­ cześnie poprawiając jakość usług44.

Dla lepszego zrozumienia nowozelandzkiego systemu kontraktowania ko­ nieczne jest przedstawienie instrumentarium pojęciowego, a więc pojęć produk­ tów, nakładów i rezultatu40. Nakładami (inputs) są środki pieniężne, siła robocza i zasady postępowania użyte do wyprodukowania dóbr i usług przez agencję ad­ ministracyjną. Produktami (outputs) są te właśnie wytworzone przez agencję dobra i usługi. Produkty (outputs) należy odróżnić od rezultatów (outcomes)46. Produktem będzie więc np. nawierzchnia autostrady przeliczona w zł/mz, na­ kładem — materiały, siła robocza i technologia, użyte do jej położenia, rezultatem jej położenia będzie np. poprawa bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Nowozelandzki system kontraktowania został oparty na konwencjonal­ nym rozróżnieniu pomiędzy produktami, za których wytworzenie są odpowie­ dzialni szefowie departamentów, i rezultatami, za które odpowiedzialność ponoszą ministrowie. Rząd i ministrowie w takim procesie kontraktowania wy­ stępują jako nabywcy dóbr i usług, a departamenty i inne jednostki (również prywatni dostawcy) - jako ich dostawcy. Typowy kontrakt określa środki, które będzie dostarczała jedna ze stron, oraz działania, które zobowiązuje się podjąć druga strona, określając szczegółowo ilość, jakość i czas, w jakim mają być do­ starczone określone towary i usługi (outputs). Kontrakty, obejmując produkty określonego departamentu, regulują szereg różnych kwestii, jak na przykład: zobowiązanie do osiągania celów rządu, stosunki z innymi organizacjami, możliwości przyszłego działania, kwestie dotyczące osobistych działań zaan­ gażowanych stron. Obejmują również określone wymagania dotyczące stan­ dardów działania. Aby osiągnąć swoje cele, przygotowywane kontrakty muszą

42 W istniejącym uprzednio modelu finansowania departamentów były one finansowane na podstawie war­ tości nakładów {input), zmiana polega tutaj na uczynieniu z produkcji {output) podstawy finansowania ich działalności.

43 W. D. Eggers, Performance-Based Contracting: Designing State-of-the-Art Contract Administration and

Monitoring System, Reason Public Policy Institute, How-to Guide No. 17/1997, s. 2; M. Bale i T. Dale, s. 107.

44 W. D. Eggers, ibidem.

45 Por. A. Zalewski za: J. E. Swiss, w: Nowe Zarządzanie Publiczne w samorządzie terytorialnym, red. A. Za­ lewski, SGH 2005, s. 45.

46 I. Ball, T. Dale, W. D. Eggers, J. Sacco, Reforming Financial Management in the Public Sector: Lessons

charakteryzować się odpowiednią szczegółowością, co wymaga niejednokrotnie korzystania z pomocy fachowych doradców. Odpowiednia szczegółowość jest potrzebna choćby dla wyegzekwowania zobowiązań dostarczenia pożądanego produktu przez departament, pozwala również osiągnąć założony wynik działania47.

W zawieranych kontraktach ministrowie występują zawsze jako dostawcy środków, szefowie departamentów (chief executives) mogą występować po obu stronach, w zależności od pełnionych ról. Szefowie departamentów dostarczają środki, kiedy występują jako strony umów zawieranych z urzędnikami, zobo­ wiązują się natomiast do osiągania rezultatów w kontraktach z ministrami i Komisarzem Usług Państwowych (State Services Commissioner). W nowoze­ landzkim systemie kontraktowania ministrowie mogą kontraktować usługi zarówno w departamentach rządowych, jak również u innych dostawców dóbr i usług, zarówno o charakterze publicznym, jak i prywatnym. Zawierane kon­ trakty mającharakter kontraktów zakupu (purchase agreement) oraz kontrak­ tów dotyczących realizacji określonych celów strategicznych i efektywnego zarządzania (performance agreements)48.

Interesujące jest również podejście Nowozelandczyków do legitymizacji procesu kontraktowania. Podejście to eksponuje związanie wykonujących kon­ trakty dyrektywami określonego w kontraktach działania (performance). W procesie demokratycznym cele realizowane przez polityków są bezpośredni­ mi zobowiązaniami złożonymi wyborcom. Cele te w sposób pośredni mają być realizowane w ramach kontraktów z departamentami. W tym sensie można mówić, że kontrakty (performance agreements), uwzględniające szczegółową specyfikację celów rządu, zyskują konstytucyjną legitymację49.

Tak określony charakter kontraktów znajduje odbicie w relacjach pomię­ dzy ministrami a szefami departamentów. Relacje te dobrze charakteryzuje je­ den z dokumentów Komisji Służby Państwowej, stwierdzając, że:

- departamenty są przedłużeniem działającego w swoim imieniu ministra i realizując zadania zgodnie z jego wolą i kierunkiem;

— szefowie departamentów posiadają delegowaną władzę umożliwiającą im wytworzenie zakontraktowanych dóbr i usług w najbardziej wydajny i efek­ tywny sposób, a jednocześnie są odpowiedzialni za korzystanie z tak przekaza­ nej władzy50.

Wprowadzenie kontraktowania i rozdział funkcji politycznych od funkcji dostarczania usług wymusiły istotne zmiany w strukturach resortowych, czego ciekawym przykładem jest organizacja bezpieczeństwa narodowego. Minister­ stwo Obrony zajmuje się doradztwem w zakresie obronności na rzecz rządu, podczas gdy Siły Zbrojne przeprowadzają operacje wojskowe na zamówienie rządu51. Sytuacja resortu obrony jest charakterystyczna, albowiem część nowo­ zelandzkich reform była związana z realizacją koncepcji fragmentacji

(dez-47 G. Scott, op. cit. s. 60. 48 Ibidem, s. 79.

49 Public Service chief executives appointment process, op. cit.

50 The Public Service and Government, w: Public Service Principles, Convention and Practice - Guidance

Material, Wellington 1995, s. 4-5, cyt. za: G. Scott, op. cit., s. 79.

agregacji) administracji02. W jej ramach miały powstać mniejsze podmioty publiczne, z zasady bardziej operatywne i bliższe obywatelom. Nie tylko ten aspekt odgrywał rolę w podziale funkcji, która pociągnęła za sobąfragmentację struktury administracji. U jej podłoża legła wola rozdzielenia dwóch funkcji agencji administracyjnej, a mianowicie funkcji doradcy i dostarczyciela usług publicznych, których współistnienie w jednym organie mogło powodować istot­ ne konflikty. Funkcja doradcza wymaga klarownego rozdzielenia pomiędzy produkcją i zakładanym wynikiem, niesie ze sobąrównież konieczność jasnego określenia alternatywnych środków i zakresu interwencji53. Na przykład, sporządzanie prognoz finansowych minister finansów może zlecić podległemu departamentowi, może również przekazać to zadanie działającej na zewnątrz firmie konsultingowej. Połączenie funkcji doradcy i dostawcy usług w jednej jednostce organizacyjnej może powodować zdominowanie przez nią procesu kontraktowania, stąd też w ramach reformy dokonało się rozdzielenie funkcji organów odpowiedzialnych za doradztwo i dostarczanie usług.

Fragmentacja administracji, która ma zapewnić swoistą konkurencję po­ między jednostkami organizacyjnymi, może jednak odbywać się kosztem ko­ ordynacji ich działania. Zagrożenie to było przyczyną sformułowanego w 2003 r. programu zmian, ukierunkowanego na zapewnienie niezbędnej koordyna­ cji pomiędzy działalnością wcześniej wyodrębnionych jednostek54. Nie ozna­ cza to jednak wycofania się z przeprowadzonych reform. Ten sam program podkreśla istotne wartości wprowadzonego w Nowej Zelandii systemu admi­ nistracyjnego, które — zdaniem jego autorów — obejmują transparentny sys­ tem finansów publicznych, lepszą jakość w zakresie świadczenia usług publicznych, poświęcenie zasadom rządów prawa (rule o f law), demokracji i odpowiedzialności; swobodę w zakresie zarządzania opartą na produkcji i elastyczności w działaniu05.

V. Władze nowej Zelandii nie poprzestały na wprowadzeniu reform i nie po­ zostawiły zainicjowanych w ich ramach procesów samym sobie56. Raporty do­ tyczące działania systemu oraz propozycje korekt są częścią krajobrazu po reformie. Krytyczna analiza przeprowadzonych zmian jest przedmiotem opra­ cowań i propozycji Komisji Służby Państwowej Nowej Zelandii, istnieją rów­ nież opracowania przygotowywane przez niezależne ośrodki i naukowców. Wspomnieć jeszcze trzeba, że (podobnie jak w procesie wprowadzania reform) dużą rolę odgrywają tutaj organizacje międzynarodowe — OECD i Bank Świato­ wy. Jednym z naukowców, którzy podjęli krytyczną aczkolwiek konstruktywną

52 Na temat koncepcji fragmentacji administracji Niskanena zob. np. G. Stoker, Teorie samorządu i polityki

lokalnej, w: Wartości podstawowe samorządu terytorialnego i demokracji lokalnej, red. P. Swianiewicz, Warsza­

wa 1997, s. 25.

53 M. Bale i T. Dale, op. cit., s. 109.

54 R. Gregory, All the K ing’s Horses and A ll the King’s Men: Putting New Zealand's Public Sector Back Toget­

her Again, „International Public Management Review” 2003, nr 2, s. 42.

55 Ibidem.

56 Na znaczenie oceny wprowadzanych reform zwraca uwagę A. Nowak-Far, wskazując elementy pra­ widłowo zaprojektowanego systemu ich monitorowania oraz podkreślając konieczność interdyscyplinarnego po­ dejścia do ich ewaluacji w Zarządzanie strategiczne a analiza efektywności reform w administracji publicznej, „Służba Cywilna” 2001, nr 2, s. 137.

analizę kontraktowania w Nowej Zelandii, był Allen Schick ’7. Zajął się on nowo­ zelandzkimi reformami głównie w zakresie kontraktowania, formułując przy okazji swoje spostrzeżenia dotyczące możliwości adaptacji modelu nowoze­ landzkiego w państwach rozwijających się. Zgodnie z jego poglądami, za słabo­ ści systemu nowozelandzkiego należy uznać przedstawione niżej czynniki:

— Model nowozelandzki kładzie nacisk na kwestie, które powinny zostać określone w kontraktach, takie jak nabycie produktów (outputs), ale przy­ wiązuje nienależytą wagę do rezultatów (outcomes) i interesu majątkowego państwa, ponieważ trudno je zmieścić w konstrukcji kontraktu58.

— Prawidłowe kontraktowanie zależy od dobrowolnego, przeprowadzonego we własnym interesie, działania, czasami jednak własny interes przeważa nad reprezentowanym przez rząd interesem wspólnym.

— Kontraktacja może osłabić tradycyjne wartości służby publicznej, oso­ bistą odpowiedzialność i profesjonalizm. Może powodować, że urzędnicy będą podchodzić do odpowiedzialności za powierzone im zadania, stwierdzając: to nie jest określone w kontrakcie, więc nie leży to w mojej gestii.

— Porozumienia podobne do kontraktów nie tworzą same z siebie konkuren­ cyjnych stosunków w sektorze publicznym, a także nie umożliwiają rządowi wzmocnienia nacisku na realizację objętego nimi działania. W większości wy­ padków rząd ma ograniczony wybór, zazwyczaj zawiera kontrakt z wewnętrz­ nym dostawcą (najczęściej z własnym departamentem). Jeżeli takie działanie nie przyniesie rezultatu, rząd może zwolnić szefa departamentu i zastosować określony nacisk. Rząd rzadko posiada możliwość wycofania się z kontraktu, co jest podstawą efektywności i egzekwowania umów prawa prywatnego.

— Szefowie departamentów, wyżsi rangą urzędnicy itd. przypisują w więk­ szości poprawę w działaniu rządu władzy dyskrecjonalnej przekazanej urzęd­ nikom, nie zaś formalnym postanowieniom kontraktu. Urzędnicy różnią się w ocenie, ile wartości dodanej generują kontrakty, ale niewielu z nich uważa, że to oni przyczynili się do większej efektywności operacyjnej.

— Kontraktowanie nie obywa się bez udziału kosztów. Negocjowanie i wdra­ żanie kontraktów pociąga za sobą ogromne koszty transakcyjne, które nie były systematycznie badane, mimo że uszczuplają budżety operacyjne, w szczegól­ ności mniejszych departamentów.

Schick, prezentując swoje wnioski, wstrzymał się z ostateczną oceną nowo­ zelandzkiego systemu kontraktowania ze względu na krótki okres, jaki upły­ nął od momentu jego wdrożenia. Autor podkreślał jednak różnice pomiędzy kontraktowaniem na rzeczywistych rynkach a kontraktowaniem, w którym brały udział jednostki publiczne. Jego zdaniem, istotną słabością kontraktowa­ nia był fakt, że w sytuacji, w której jego własny departament nie wykona zobo­

57 A. Schick przedstawił swoją analizę reform nowozelandzkiemu rządowi w 1996 r., w raporcie pt. The Spirit

o f Reform: M anaging the New Zealand Sector in a Time o f Change, Wellington 1996. Poglądy Schicka przedsta­

wione dalej pochodzą z cytowanego artykułu, zamieszczonego w „The World Bank Research Observer” w 1998 r. 58 Problematyka napięć na linii output-outcom e jest przedmiotem szerszej analizy Schicka w raporcie The

Spirit o f Reform: Managing the New Zealand Sector in a Time o f Change, Wellington 1996, gdzie wskazywał on

na mogące zaistnieć konflikty w zakresie odpowiedzialności politycznej ministra za rezultat (outcome) i kontrak- tualnej szefa departamentu za produkt (output); zdaniem Schicka, najistotniejsze jest tutaj zachowanie wymo­ gów transparentności w obu wypadkach. Schick zaproponował również własną definicję wyniku (outcome), alternatywną w stosunku do istniejącej w Public Finance Act, zgodnie z którą rezultatem ma być miara, która określa postęp lub jego brak w zakresie osiągania celów publicznych (patrz s. 66 ww. raportu).

wiązań, rząd będzie miał małe pole manewru. Schick podkreślał tym samym negatywny aspekt e f e k t u z a m k n i ę c i a , w którym po obu stronach kon­ traktu, w określonych sytuacjach, muszą występować te same podmioty.

W swoich rozważaniach Schick zastanawiał się nad szansami adaptacji mode­ lu nowozelandzkiego w państwach rozwijających się. Schick - powołując się na Hernando de Soto - widział możliwość adaptacji modelu nowozelandzkiego tylko w państwach o rozwiniętych systemach rynkowych, gdzie nie występuje sektor nieformalny (tzw. szara strefa) oraz gdzie istnieje rozwinięty sektor państwowy, oparty na rządach prawa59. Wprowadzanie zarządzania publicznego opartego na kontraktowaniu może przynieść efekty, jeżeli spełnione są następujące warunki: 1) postęp w sektorze publicznym idzie w parze z postępem w sektorze rynku, 2) ustanowione zostaną skuteczne środki kontroli zewnętrznej, 3) politycy i urzęd­ nicy koncentrują się na podstawowym procesie zarządzania publicznego.

Nowozelandzki system kontraktowania był przedmiotem zainteresowania Kanadyjczyków, którzy zastanawiali się nad możliwością adaptacji wzorców, m.in. w zakresie kontraktowania do kanadyjskiego sektora publicznegob0. W swoim raporcie podnieśli oni interesującą kwestię dotyczącą tego, w jaki sposób ukształtować system zarządzania - czy z położeniem nacisku na pro­ dukcję (output), czy na rezultat (outcome). Ich zdaniem, nacisk położony na re­ zultat, za pomocą którego ocenia się działanie, jest problematyczny z kilku powodów. Składają się na nie m.in. przedstawione poniżej elementy.

- Brak możliwości precyzyjnego określenia związku przyczynowego pomię­ dzy wynikiem (output) a działalnością określonego departamentu. Na przykład: rząd dokonuje zakupu produktu (usługi policyjne), spodziewając się osiągnię­ cia określonego rezultatu (zmniejszenie osób ginących na drogach), mimo to w wypadkach ginie więcej osób, niż zakładano, z powodu złej pogody i większej ilości zarejestrowanych samochodów (poprawia się sytuacja ekonomiczna w kraju). W tym kontekście autorzy zadają retoryczne pytanie dotyczące odpo­ wiedzialności szefa policji za taki stan rzeczy.

- Ocena może być bardzo trudna w określonych przypadkach. Jak np. oce­ nić sukces kampanii przeciwko popełnianiu samobójstw?

- Ramy czasowe dla osiągnięcia wyniku mogą być bardzo szerokie. W przy­ padku np. inicjatyw edukacyjnych i oświatowych potrzeba czasem dziesiątków lat na ich ocenę.

W konsekwencji autorzy dochodzą do wniosku, że metoda kontraktowania oparta na wyniku może być użyteczna tylko w wyjątkowych przypadkach. Jako podstawę organizowania systemu budżetowego proponują system oparty na produkcie. Jakie są korzyści z zastosowania takiego systemu? Ich zdaniem to przede wszystkim więcej informacji, na podstawie których można dokonywać bardziej przemyślanych wyborów (informacje na temat usług dostarczanych przez departamenty pozwalają na bardziej racjonalne zmiany w zakresie przyjmowanych priorytetów), oraz likwidacja praktyki zgłaszania inicjatyw zjednujących sobie przychylność wyborców, ale pochłaniających ogromne środki budżetowe (pork barrel spending). Ball i inni, przeprowadzając swoją analizę

59 Por. też F. Fukuyama, op. cit., s. 36 i n.

przede wszystkim z punktu widzenia zmian w systemie finansów publicznych, pozytywnie ocenili reformy przeprowadzone w Nowej Zelandii. Autorzy po­ strzegali Nową Zelandię jako mikrokosmos zmian przeprowadzanych global­ nie w sektorze publicznym. W różnych państwach przyjmuje się pewne elementy reform nowozelandzkich, żadne z tych państw nie kopiuje jednak w całości modelu zastosowanego w Nowej Zelandii, przyjmując niektóre, wy­ próbowane tam rozwiązania. Stąd też przykład Nowej Zelandii jest przez Balia i innych uznawany za lekcję, w jaki sposób tworzyć system zarządzania i finan­ sów publicznych w XXI w.

Problematyka napięć na linii produkt (produkcja) — rezultat i pionierskie doświadczenia Nowej Zelandii w tym zakresie są szczególnie istotne dla państw, które zamierzają wprowadzić metodę performance-based management. Dla wprowadzenia takiego systemu potrzeba jednak czasu, realistycznych oczeki­ wań i wytrwałości61.

"k'k'k

Nowozelandzkie reformy nie wszędzie przyniosły zakładane przez refor­ matorów efekty. Nie budzi raczej sporu fakt, iż w wyniku ich przeprowadzenia poprawiła się jakość świadczonych usług, jak również to, że dobrze sprawdziły się wprowadzone zmiany w zakresie zarządzania i funkcjonowania systemu finansów publicznych. Jeżeli jednak spojrzeć np. na system kontraktowania, to nie sprawdziły się oczekiwania reformatorów dotyczące powszechnego wpro­ wadzenia elementów konkurencji pomiędzy jednostkami sektora publicznego i prywatnego w realizacji usług publicznych. Istotnym problemem okazało się również oddzielenie produkcji od rezultatu działania, związane z rozdziele­ niem funkcji menedżerskich i politycznych. Wprowadzenie fragmentacji admi­ nistracji odbiło się negatywnie na koordynacji działań jednostek sektora publicznego. Kwestie te są jednak przedmiotem niezbędnych korekt wprowa­ dzanych w wyniku monitorowania poszczególnych elementów systemu.

Jeśli bierze się pod uwagę radykalizm nowozelandzkich reform, stanowią one z pewnością ciekawy przedmiot badań, będąc praktyczną projekcją istot­ nych nurtów współczesnej analizy sektora publicznego. Nasuwa się też pytanie o możliwość zastosowania nowozelandzkiego modelu w warunkach polskich. Pytanie to jest tym bardziej aktualne, gdy weźmie się pod uwagę ocenę stanu polskich reform, które znajdują się obecnie na etapie transformacji. Na tym właśnie etapie przeprowadzone reformy sprowadzać się mają do zapewnienia otwartości działania i poprawy jakości zarządzania sprawami publicznymi62. Wprowadzanie wzorców NZP, charakterystycznych dla sektora prywatne­ go, traktowane jest przez administratywistów z dużą ostrożnością, mimo że podkreślają ich niewątpliwe zalety i przyznaję, iż mogą mieć one znaczenie w racjonalizacji funkcjonowania administracji63. Niekiedy zasadność ich prze­

61 Public Sector Modernization: Governing for Performance, OECD Policy Brief, 10.2004, s. 1.

62 B. Kudrycka, Wpływ jakości zarządzania na zrównoważony rozwój krajów Europy Środkowej i Wschod­

niej, „Służba Cywilna”, 2003, nr 6, s. 97.

63 J. Supernat, op. cit., s. 486 i n.; zastrzec jednak należy, że w Polsce NZP jest przede wszystkim przedmio­ tem zainteresowania innych dyscyplin naukowych (ekonomia, politologia); zob. choćby cytowana w niniejszym artykule w przypisie 45 pozycja pod redakcją A. Zalewskiego.

prowadzenia jest wprost odrzucana64. Przekonują jednak te głosy, które wska­ zują, że proces wprowadzania metod nowoczesnego zarządzania publicznego do polskiej administracji jest nieunikniony, łącząc jednak ten nurt z imperaty­ wem zapewnienia zarządzania opartego na wartościach demokratycznego pań­ stwa65. Konflikty, które pojawiają się w procesie wprowadzania metod nowego zarządzania publicznego, są jednak nieuchronne i często taka ogólna formuła nie jest wystarczająca do ich rozstrzygnięcia. Rozwiązanie problemu zastoso­ wania propozycji NZP nie może polegać na bezrefleksyjnym przeniesieniu wzorców, takich jak choćby te, które zostały wprowadzone w Nowej Zelandii. Sugestywnie przekonują o tym komentatorzy modelu nowozelandzkiego, wskazując, że ze względu na jego spójność i całościowy charakter, model ten nie może być traktowany jak półka w domu handlowym, z której można dobierać sobie dowolnie produkty66. Przeprowadzanie modernizacji sektora państwowe­ go jest możliwe dopiero po uwzględnieniu szeregu czynników (ekonomicznych, politycznych, kulturowych i prawnych), indywidualnych dla każdego państwa - nie ma bowiem uniwersalnej recepty na zapewnienie mierzonej zobiektywi­ zowanymi kryteriami sprawności funkcjonowania administracji67. Z tym za­ strzeżeniem warto dyskutować nad takimi kwestiami, jak jasne rozdzielenie funkcji politycznych i zarządczych w administracji, przejrzystość finansów pu­ blicznych i poprawa jakości usług świadczonych przez administrację, które z powodzeniem zostały rozwiązane w Nowej Zelandii.

W podsumowaniu warto zasygnalizować jeszcze jedną kwestię poruszoną przez Fukuyamę, który kończąc swój wywód na temat budowania silnego pań­ stwa w XXI w., zauważa, że współcześnie nie ma instytucji, które mogłyby zastąpić siłę suwerennego państwa. Taka konstatacja skłania go do postawie­ nia tezy o konieczności powrotu do idei suwerennego państwa narodowego i re­ fleksji nad tym, jak uczynić je silnym i efektywnym68. W kontekście tej wypowiedzi stwierdzić należy, że przedstawione w niniejszym opracowaniu na przykładzie Nowej Zelandii wzorce nie powinny być uznawane za cele, a jedy­ nie za środki, które można wykorzystać do wzmocnienia instytucji publicz­ nych. Ich przydatność i możliwość zastosowania w reformowaniu administracji publicznej, jak przekonuje Schick, powinna być ocenia przez pryzmat istnienia niezbędnych przesłanek w postaci zakorzenionej zasady rządów prawa oraz jawności i przejrzystości w gospodarce i w rządzeniu państwem.

Dr Mariusz Swora jest adiunktem

Uniwersytetu im. A. Mickiewicza w Poznaniu.

64 M. Dębicki, Służby publiczne w świecie korporacji. Ograniczenia i niebezpieczeństwa menedżeryzmu jako

narzędzia działania administracji publicznej, „Służba Cywilna” 2002-2003 nr 5, s. 114 i n.

65 B. Kudrycka, W sprawie wdrażania zasad New Public Management do prawa administracyjnego, w: I. Skrzydło-Niżnik i inni, Instytucje współczesnego prawa administracyjnego. Księga jubileuszowa prof. zw.

dra hab. Józefa Filipka, Kraków 2001, s. 405.

66 A. Schick w przedmowie do cytowanego opracowania G. Scotta.

67 Z. Kmieciak, Ogólne zasady prawa i postępowania administracyjnego, Warszawa 2000, s. 26. 68 F. Fukuyama, op.cit., s. 138.

A CONTRACTING STATE: REFORM OF THE STATE SECTOR IN NEW ZEALAND

S u m m a r y

The paper deals with the organisational and legal aspects of the reform of the public sector in New Zealand. The reform, conducted in the spirit of recommendations of the New Public Manage­ ment, had substantially transformed the whole government administration, and has become inter­ nationally recognised as an example of far reaching and consistent transformations in the public administration, leading to the introduction in it of certain managerial elements. Two aspects of New Zealand’s reforms are discussed in detail: the system of contracting tasks and the transforma­ tion of the public service. Possibilities of applying the same solutions in other states are also looked upon.