Kolonialne karły konstytucyjne

2.1.

^ z y n a ś c ie kolonii brytyjskich z których w 1776 r. naro­

dziły się S tany Zjednoczone, powstawało w ciągu 125 lat (lata 1607--

— 1732) i dlatego każda z nich m iała inną genezę. Był to w ystarczający powód, by kolonie te uzyskały zróżnicowany status p raw ny wobec Ko­

rony oraz ustrój w ew nętrzny. Dzieliły się na trzy kategorie: kolonie królewskie (royal colonies), kolonie pryw atne ( p r o p r ie ta r y colonies) i ko­

lonie autonomiczne (charter colonies). Każda posiadała k artę k o n sty tu ­ cyjną nadaną lub zatwierdzoną przez króla, przy czym k a rty te w od­

niesieniu do organizacji ap aratu państwowego w ykazyw ały znacznie więcej podobieństw niż różnic. A parat ów tw orzyli we w szystkich kolo­

niach: gubernator, Rada, legislatywa, zw ana najczęściej Ogólnym Zgro­

madzeniem (General A s s e m b ly ) i sądy.

Władzę wykonawczą spraw ował gubernator, zastępowany w razie potrzeby przez w icegubernatora. W koloniach królew skich m ianował go m onarcha, w pryw atny ch — właściciel kolonii, a w autonomicznych był w ybierany przez lokalny parlam ent. W tych ostatnich gubernator po upływie swej kadencji obowiązany był do złożenia przed Ogólnym Zgro­

madzeniem spraw ozdania ze swojej działalności. G ubernator był nade wszystko przedstawicielem Korony, od któ rej otrzym yw ał polecenia i instrukcje. M ianował urzędników i sędziów, piastow ał stanowisko na­

czelnego dowódcy kolonialnej milicji, dysponował praw em łaski (z wy­

łączeniem najcięższych przestępstw), pełnił funkcję reprezentacyjną, a w koloniach, gdzie kościół anglikański ustanowiono kościołem państw o­

wym, był jego głową. Posiadał praw o zwoływania, odraczania i rozwią­

zywania parlam en tu oraz praw o veta (tzw. głosu negatywnego) wobec uchw alanych przezeń ustaw i podejm owanych uchwał. U stalał wielkość parlam entarnych okręgów wyborczych, tw orzył nowe i określał liczbę deputowanych. Ogólnie biorąc, pozycja ustrojow a g ubernatora odpowia­

dała w przybliżeniu form alnej pozycji polityczno-praw nej króla w m e­

tropolii. Tym niem niej czynnikiem w poważnej mierze uzależniającym go od Ogólnego Zgromadzenia było coroczne ustalanie przez ten organ wysokości gubernatorskich poborów — kolonialne p arlam en ty przezor­

nie nie chciały ustanaw iać w tym w ypadku stałej gaży — a także p rzy ­ znawanie funduszy na cele reprezentacyjne. Stawiało to gubernatora w sytuacji przysłowiowego sługi, k tó ry m usiał służyć dwóm panom.

W 1742 r. legislatura M assachusetts, odrzucając żądanie gubernatora W illiama S hirley’a o przyznanie m u stałej pensji, stwierdziła, iż „w pły­

nęłoby to w dużym stopniu na zmniejszenie wagi pozostałych dwóch działów aparatu państwowego, która pow inna być zawsze utrzym yw ana i zabezpieczona; szczególnie dlatego, że gubernator posiada nad nimi

wielką władzę i możliwość ich pow ściągania”8. Na dalszą m etę działal­

ność prowadzona w takich niezbyt kom fortowych w arunkach nie może nikogo zadowolić, toteż gubernatorzy zostali zmuszeni do dokonania op­

cji, czyje interesy preferować. W ybór padł na Koronę, ale nie zapobiegł on jednak spadkowi znaczenia politycznego egzekutyw y na korzyść lo­

kalnych legislatyw, zwłaszcza pod koniec brytyjskiego panowania.

O dnotujm y na marginesie, iż przytoczone oświadczenie Ogólnego Zgromadzenia M assachusetts W.S. C arpenter uznał za proklam owanie doktryny podziału i równowagi władz, zanim jeszcze monteskiuszowska księga ujrzała światło dzienne9. Stanowisko to należy wszak ocenić jako przedwczesne, gdyż nawet, jeśli abstrahow ać od fak tu zupełnie niew y­

starczającej ekspresji domniemanej zasady rozdziału, to przecież powyższy tekst jest w yraźnie utrzym any w kanonie reguły u stro ju równowagi.

W arto jednak uwzględnić, że w 1744 r. legislatura New Jersey zaprote­

stowała przeciw łączeniu funkcji prezesa Sądu Najwyższego kolonii z godnością członka Rady10. W ypływa stąd ogólny wniosek, iż w okresie kolonialnym natrafiam y na enuncjacje nie zaw ierające wprawdzie jasnej form uły zasady podziału władzy, lecz już torujące jej drogę.

U boku gubernatora usytuow ano Radę złożoną przeważnie z 12 członków, pom yślaną jako organ doradczy i kontrolny. W koloniach królew skich członków tego organu powoływał dożywotnio król, w p ry ­ w atnych — właściciel kolonii, a w autonomicznych i M assachusetts — Ogólne Zgromadzenie. K andydatów proponował na ogół gubernator spo­

śród „gentlem anów legitym ujących się m ajątkiem i prestiżem ”11. G uber­

nator nie mógł usuwać członków Rady, ale przysługiwało m u prawo zawieszania ich w urzędowaniu, przy czym w inien był o tym zawiadomić władze w Londynie, które podejm owały ostateczną decyzję. Początkowo członkowie Rady zasiadali obok deputow anych w Ogólnym Zgromadze­

niu. Z czasem jednak, nie przestając pełnić funkcji opiniodawczej w sto­

sunku do gubernatora, zaczęli obradować oddzielnie, tworząc w kolonial­

nym parlam encie izbę wyższą. Niezależnie od posiadanych kompetencji ustawodawczych i kontrolnych — szczególnie w odniesieniu do guberna- torskich nom inacji — Rada dysponowała również upraw nieniam i n atu ry wykonawczej i sądowniczej.

8 V id e W .S . C a r p e n t e r : T h e S e p a r a t i o n of P o w e r s in t h e E ig h t e e n th C e n tu r y . „The A m erica n P o litic a l S c ie n c e R e v ie w ” 1928, V ol. 22, N o. 1, s. 37;

W. B . M u n r o : T h e G o v e r n m e n t ..., s. 19.

9 W .S . C a r p e n t e r : T h e S e p aratio n..., s. 37.

10 V ide P . M. S p u r 1 i n: M o n t e s q u i e u in A m e r i c a 1760— 1801. B a to n R ouge 1940, s. 30.

n A. E. S u t h e r l a n d : C o n stitu tio n a lism ..., s. 114.

/Ogólne Zgromadzenia składały się w 11 koloniach z dwóch izb — wyższą stanow iły w spom niane Rady — a w 2 (Pennsylvania i Georgia) były jednoizbowe, gdyż Rada nie brała tu udziału w ustawodawstwie.

Izby niższe, dom inujące nad wyższymi, pochodziły z wyborów. W prze­

ciwieństwie do urzędu gubernatora* ich kom petencje były praktycznie nie uregulowane. K arty konstytucyjne ograniczały się zazwyczaj do przyznania lokalnym legislatywom praw a do uchw alania ustaw i nakła­

dania podatków. U staw y podlegały jednak w nikliw ej kontroli pozaparla­

m entarnej, ponieważ gubernatorow i przysługiwało wobec nich prawo veta, a poza tym Korona za pośrednictw em Tajnej Rady (P r i v y C oun cil) mogła je w większości kolonii odrzucić w przeciągu określonego czasu (disallowance). Także U rząd do Spraw H andlu i Kolonii (Board of Trade and Plantations), spraw ujący ogólny nadzór nad spraw am i wszystkich kolonii, upraw niony był do proponowania T ajnej Radzie disallow an ce wobec ustawy, jeżeli uznał ją za sprzeczną z praw em , w ykraczającą poza kom petencje Ogólnego Zgromadzenia, niewygodną dla metropolii bądź „nie dającą się pogodzić ze zdrowym rozsądkiem ”12. W działalności tej można upatryw ać zalążek późniejszej sądowej kontroli konstytucyj­

ności ustaw w niepodległych już stanach.

E x a d ve r so bardzo groźną broń odwetową w rękach kolonialnych legislatyw stanow iła „władza nad sakiew ką” (p o w e r of th e purse). Jej efektem stało się uzależnienie większości poczynań gubernatora od swo­

bodnej oceny Ogólnego Zgromadzenia w kw estii przyznania funduszy na określony cel, z gubernatorskim i poborami włącznie. Doszło naw et do tego, że gubernatorzy uciekali się niekiedy do gróźb zastosowania veta wobec szczególnie istotnych ustaw, by tylko uzyskać swą gażę.

Legislatury m ianow ały skarbników i poborców podatków, w ybierały komisje lub kom isarzy spraw ujących kontrolę nad oddziałami milicji, a czasami określały sposób ich użycia. Bardziej ekspansyw ne parlam enty ustalały system wyborczy, jak również częstotliwość i długość swych sesji. Stosowały również procedurę im p e a c h m e n t, polegającą na pociąga­

niu urzędników państw ow ych i sędziów do odpowiedzialności karnej przed obliczem legislatyw y za ciężkie przestępstw a i przew inienia. N ie­

jednokrotnie rozpatryw ały naw et petycje i skargi n a tu ry s tr ic te sądo­

wej. Około połowy XVIII w. upraw nienia Ogólnego Zgromadzenia w wielu dziedzinach były szersze od analogicznych kom petencji Izby

12 V id e I . R . K a u f m a n : T h e E ssen ce o f J u d ic ia l I n d e p e n d e n c e . „C olum ­ b ia L a w R e v ie w ” 1980, V ol. 80, N o. 4, s. 679; R. J. S t e a m e r : T h e S u p r e m e C o u r t in Crisis. A H i s t o r y o f C o n flic t. T h e U n iv e r sity o f M a ssa ch u setts P ress 1971, s. 12, 14; C. G. H a i n e s : T h e A m e r i c a n D o c tr i n e of J u d ic ia l S u p r e m a c y . N e w Y ork 1959 (1932), s. 44— 52.

Gmin13. W rezultacie narastający od końca XVII stulecia konflikt m ię­

dzy nim a gubernatorem , dążącym do pełnego w ykorzystania swych prerogatyw, szczególnie zaś upraw nień dyskrecjonalnych — obie stro ­ ny zresztą oskarżały się o w kraczanie w sferę swych praw — u progu Rewolucji został niedwuznacznie rozstrzygnięty na korzyść tego pierw ­ szego. C harakterystyczne, że ingerencja kolonialnych organów praw o­

dawczych w sferę kom petencji organów wykonawczych i sądowniczych nie była w tedy poczytywana przez kolonistów za „uzurpację”, lecz za jedyną drogę zabezpieczenia ich interesów przed monarszą „ty ran ią”.

Sądownictwo poszczególnych kolonii nie było jednolite, niem niej jego stru k tu ra była zbliżona. Spraw y cywilne m niejszej wagi rozstrzy­

gali sędziowie pokoju, w przew ażającej większości kolonii mianowani przez gubernatora. Ważniejsze spraw y cywilne i spraw y karne nieza­

grożone karą śmierci rozpatryw ały sądy okręgowe, których skład sę­

dziowski także pochodził z gubernatorskiej nom inacji (tylko w Rhode Island i Connecticut sędziowie byli wybierani). W niektórych koloniach sądownictwo najwyższe spraw ował gubernator ze swą Radą, w innych z kolei powoływał on odrębny Sąd Najwyższy. Oprócz tego istniała moż­

liwość odwołania się w pewnych spraw ach do Tajnej Rady. Jednym

z perm anentnych źródeł kontrow ersji pomiędzy gubernatorem a Ogól­

nym Zgromadzeniem stał się problem niezawisłości sędziowskiej. W Wiel­

kiej B rytanii na mocy A c t of S e t t l e m e n t sędziowie m ianowani byli przez króla na czas nieokreślony pod w arunkiem należytego spraw owania się (during good behavior), mogli być odwołani tylko w w ypadku zgłoszenia takiego żądania przez obie izby P arlam en tu i mieli stałe pobory. Tym ­ czasem w koloniach sędziów m ianow ał gubernator, także na czas nieogra­

niczony, ale mogąc ich w każdej chwili odwołać (du ring pleasure), zaś Ogólne Zgromadzenie ustalało wysokość ich pensji. Ze względu na w y­

nikające stąd większe uzależnienie sędziów od egzekutyw y niż legisla­

tywy, te ostatnie dość opornie przyznaw ały im pobory, domagając się powoływania sędziów na wzór metropolii. Jednakże postulatom tym skutecznie przeciw stawiała się Korona uważając, że prowadziłoby to do nadm iernej zależności sędziów od Ogólnego Zgrom adzenia14.

13 G. S. W o o d : ' T h e Creation..., s. 154, 155; B. F. W r i g h t , Jr.: T h e O r i ­ g in s of th e S e p a r a t i o n of P o w e r s in A m e r i c a . „E con om ica” 1933, V ol. 13, s. 174, 175; W. B. M u n r o : T h e G o v e r n m e n t ..., s. 19, 20; W. S. C a r p e n t e r : T h e Separatio n..., s. 38—41; A. E. S u t h e r l a n d : C o n stitu tio n a lism ..., s. 115, 116;

B. S c h w a r t z : T h e Reins..., s. 14, 15: M . J . C . V i l e : C o n stitu tio n a lism ..., s.

127, 128; A . D. S о f a e r: W ar..., s. 16, 17; E. C. M a s o n : T h e V e to P o w e r . Its O rig in, D e v e l o p m e n t an d F u n c ti o n in t h e G o v e r n m e n t of th e U n ite d S t a t e s (1789— 1889). N e w Y ork 1967 (1890), s. 18.

14 I. R. K a u f m a n : T h e Essence..., s. 678— 683; B . F . W r i g h t ; Jr.: T h e Origins.... 175, 176; W. B. M u n r o : T h e G o v e rn m e n t..., s. 21; J. H. S m i t h : A n I n d e p e n d e n t J u d ic i a r y : T h e C olo nial B a c k g r o u n d . „ U n iv ersity o f P e n n sy lv a n ia

2.2.

N ietrudno zauważyć, iż ustrój kolonii był w przybliżeniu m iniaturą u stro ju m etropolii. Dziwić się tem u nie sposób, skoro rolę głów­

nego podm iotu ustrój odawczego odgryw ał dw ór królewski, a koloniści oceniali b ry ty jsk i system polityczny jako najlepszy z istniejących. D la­

tego też zakres koncesji na rzecz zasady podziału w ładzy przedstaw iał się po drugiej stronie A tlantyku podobnie jak w Zjednoczonym K róle­

stwie. Mieliśmy tam do czynienia z funkcjonalnym i organizacyjnym w yodrębnieniem w ładzy prawodawczej, wykonawczej i sądowniczej, z dwuizbowością legislatywy, jak również z system em hamulców. Skła­

dało się nań praw o veta gubernatora względem ustaw oraz zwoływania, odraczania i rozwiązywania Ogólnego Zgromadzenia, którem u z kolei przysługiwały: upraw nienie wyznaczania wysokości gubernatorskiej gaży, rozległe kompetencje budżetowe i możliwość w drożenia procedury i m ­ p each m en t. Z drugiej jednak strony w sprzeczności z tą zasadą pozosta­

wało ustrojow e usytuow anie Rady — łączącej w sobie kompetencje prawodawcze, wykonawcze i sądownicze — status sądownictwa „zawie­

szonego” m iędzy egzekutyw ą a legislatywą, lecz graw itującego w kie­

ru n k u tej pierwszej, a także upraw nienia gubernatora n atu ry sądowni­

czej. Rozdział w ładzy w aspekcie personalnym niem al w ogóle nie istniał.

Jednocześnie w ypada nadmienić, że obraz system u organów państw o­

wych ery kolonialnej został powyżej naszkicowany jedynie w ogólnych zarysach, i to w kształcie już ostatecznie uform owanym . Natom iast w początkach okresu kolonizacyjnego trudno było uświadczyć jakikolw iek racjonalny podział kom petencji pomiędzy organami. Za typow ą ilu stra­

cję do tej tezy może służyć system polityczny M assachusetts w latach 1629— 1635, gdzie gubernator działał w raz z Radą zarówno w charakterze szefa adm inistracji, jak legislatora i sądu, a Ogólne Zgromadzenie — uważane skądinąd za parlam en t niem al z prawdziwego zdarzenia15 — funkcjonowało równocześnie jako organ w ładzy prawodawczej i sądow­

niczej. W związku z tym za słuszną trzeba uznać konstatację R.J. Stea- m era, że w gruncie rzeczy aż do końca XVII w. w żadnej kolonii nie przeprowadzono znaczącego podziału władzy; dopiero od tej pory p rz y ­ b rał on tam pewne elem entarne form y15. Z tego też powodu tw ierdzenie J. MacGregor B urnsa i J.W. Peltasona, iż interesująca nas reguła zosta­

ła zrealizowana w koloniach już* na ponad 100 lat przed w ybuchem R e­

wolucji A m erykańskiej17, jest w yrazem ew identnej przesady.

L a w R e v ie w ” 1976, V ol. 124, N o. 5, s. 1104—,1149; В . В a i 1 у n: T h e O r ig i n s o f A m e r i c a n P o litics. N e w Y ork 1970 (1967), s. 68—70.

15 V id e С. H . M c l l w a i n : C o n s t i t u t i o n a l i s m a n d t h e C h a n g in g W o r ld . C o l ­ l e c t e d P a p e r s . C am b rid ge, M ass. 1939, s. 237.

16 R .J . S t e a m e r : T h e Su p rem e..., s. 7; M .J .C . V i l e : C o n stitu tio n a lism ..., s. 126; J. A . F a i r l i e : T h e S e p aratio n..., s. 397; E. D a r g o : R o o ts of t h e R e ­ pu bli c. A N e w P e r s p e c t i v e o n E a r ly А т г п с а п C o n s ti tu t io n a l is m . N e w Y ork—

W a sh in g to n 1974, s. 22.

,T J. M acG regor B u m s , J .W . P e l t a s o n : G o v e r n m e n t ..., s. 65.

W dokumencie Doktryna podziału władzy "Ojców Konstytucji" USA (Stron 84-89)