WSPÓLNA POLITYKA ROLNA UNII EUROPEJSKIEJ W PERSPEKTYWIE FINANSOWEJ

(1)

Andrzej Czy¿ewski Sebastian Stêpieñ

Uniwersytet Ekonomiczny w Poznaniu

WSPÓLNA POLITYKA ROLNA UNII EUROPEJSKIEJ W PERSPEKTYWIE FINANSOWEJ 2014–2020

¹

Streszczenie: Celem artyku³u jest zaprezentowanie propozycji zmian wspólnej polityki rolnej (WPR) w kontekœcie rozwoju polskiego rolnictwa. Planowane reformy unijnej polityki rolnej odbywaæ siê bêd¹ w warunkach dostosowañ do nowych ograniczeñ wynikaj¹cych z szybko rosn¹cej konkurencji na rynku œwiatowym, wyzwañ zwi¹zanych ze zmianami w œrodowisku naturalnym i d¹¿enia czêœci pañstw do ograniczania œrodków bud¿etowych UE. Potrzebna jest wiêc kompleksowa ocena dotychczas funkcjonuj¹cych mechanizmów finansowego wsparcia pod k¹tem efektywnoœci ekonomicznej, adekwatno- œci spo³ecznej i kryteriów ekologicznych. Na podstawie dotychczasowych osi¹gniêæ WPR w zakresie przemian strukturalnych i dostosowañ rolnictwa i obszarów wiejskich do warunków zrównowa¿onego rozwoju, autorzy odnosz¹ siê do takich kwestii, jak zmiana systemu dop³at bezpoœrednich, alokacja œrodków w ramach II filara, potrzebna reorientacja wsparcia rynkowego czy te¿ podjêcie nowych wyzwañ zwi¹zanych z dostarczaniem dóbr publicznych. Przedstawiaj¹ te¿ swoje wnioski, z których najwa¿niejsze to: odejœcie od historycznych progów ustalania p³atnoœci bezpoœrednich i d¹¿enie do wyrównania poziomu finansowego wsparcia poprzez system zbli¿ony do flat rate, a tak¿e ustalenie minimalnego progu dop³at dla ma³ych gospodarstw oraz pozostawienie dotychczasowych funduszy na rozwój wsi, uzupe³nionych o p³atnoœci za dostarczanie dóbr publicznych.

S³owa kluczowe: wspólna polityka rolna, reforma, p³atnoœci bezpoœrednie, rozwój obszarów wiejskich, dobra publiczne, interesy polskiego rolnictwa.

Wstêp

Wspólna polityka rolna (WPR) od chwili jej powstania ponad pó³ wieku temu systematycznie podlega przeobra¿eniom. W ostatnich latach istotne zmiany dokona³y siê pod wp³ywem reformy luksemburskiej z 2003 roku oraz przegl¹du œredniookresowego Health check z 2008 roku. Przyjête rozwi¹zania mia³y na

1Artyku³ jest skrócon¹ wersj¹ szerszego opracowania [Czy¿ewski i Stêpieñ 2011].

(2)

celu przede wszystkim ograniczenie zakresu interwencji rynkowej, zmianê systemu p³atnoœci bezpoœrednich poprzez zmniejszenie stopnia powi¹zania dop³at z produkcj¹ i wprowadzenie obowi¹zkowej modulacji, zwiêkszenie nak³adów finansowych na wsparcie rozwoju obszarów wiejskich, ochronê zasobów przyrodniczych oraz zarz¹dzanie ryzykiem w rolnictwie. Nale¿y podkreœliæ, ¿e uzgodnienia te mia³y charakter zarówno ekonomiczny, jak i polityczny. W pierwszym przypadku kierunki zmian by³y nastêpuj¹ce:

– Historyczny system p³atnoœci bezpoœrednich, wi¹¿¹cy wsparcie z wielkoœci¹ i struktur¹ produkcji, okaza³ siê nieefektywny, gdy¿ prowadzi³ do powstania nadwy¿ek ¿ywnoœci w tych sektorach, które otrzymywa³y wsparcie. System oparty na zasadzie decouplingu (tj. oderwania p³atnoœci od produkcji) w mniejszym stopniu zniekszta³ca warunki konkurencyjne zarówno w skali globalnej, jak i w skali samej UE, a rolnik sam decyduje o tym, co i w jakiej iloœci produkowaæ, kieruj¹c siê sygna³ami p³yn¹cymi z rynku.

– Wprowadzenie modulacji (redukcji p³atnoœci bezpoœrednich) dla najwiêk- szych gospodarstw podyktowane by³o faktem, ¿e wiêkszoœæ wsparcia trafia³a do gospodarstw, w których mo¿liwoœci dalszego wzrostu produktywnoœci by³y mocno ograniczone, gdzie podtrzymywano dochody bez motywacji dla poprawy efektywnoœci gospodarowania [Czy¿ewski i Ku³yk 2008]. Prowa- dzi³o to do dzia³añ dostosowawczych polegaj¹cych na usprawnieniu absorpcji œrodków unijnych, a nie poprawy wydajnoœci i dotyczy³o g³ównie pañstw UE-15, bowiem w przypadku nowych krajów cz³onkowskich, takich jak Pol- ska, wci¹¿ wystêpuj¹ obszary, gdzie mo¿liwy jest wzrost wartoœci dodanej poprzez rozwój funkcji czysto rolniczych.

– Ograniczenie interwencji rynkowej, poza presj¹ ze strony WTO, by³o wyni- kiem niewykorzystania czêœci instrumentów, co generowa³o koszty administra- cyjne. Utrzymano jednak pewien zakres wsparcia rynkowego, które powinno pe³niæ rolê „siatki bezpieczeñstwa” na wypadek pogorszenia koniunktury w rolnictwie. Ca³kowite zniesienie mechanizmów wsparcia w tym zakresie by³oby nieodwracalne i narazi³o na nieuzasadnione ryzyko spadku dochodów producentów rolnych [Czy¿ewski, Poczta-Wajda i Stêpieñ 2010, s. 28].

– Wzmocniono finansowanie rozwoju obszarów wiejskich (II filar WPR), które odgrywa istotn¹ rolê modernizacyjn¹ i prorozwojow¹, zwiêkszaj¹c konkuren- cyjnoœæ sektora rolno-¿ywnoœciowego. Ponadto takie rozwi¹zanie wychodzi naprzeciw oczekiwaniom spo³ecznym, które przejawiaj¹ siê w ¿¹daniach polityki rolnej harmonijnie po³¹czonej z polityk¹ na rzecz obszarów wiejskich i uwzglêdniaj¹c¹ kwestie zwi¹zane z jakoœci¹ i zdrowotnoœci¹ ¿ywnoœci oraz bioró¿norodnoœci¹ krajobrazu przyrodniczego.

– W warunkach coraz wiêkszej zmiennoœci koniunktury celowe by³o wprowadzenie nowych instrumentów zarz¹dzania ryzykiem w celu stabilizacji do- chodów producentów rolnych.

(3)

Z kolei polityczny charakter tych porozumieñ mo¿na rozpatrywaæ z punktu widzenia takich zagro¿eñ, jak renacjonalizacja finansowania WPR po 2013 roku, za któr¹ opowiada siê czêœæ bogatszych krajów UE (przede wszystkim Wielka Brytania i Szwecja). Zamro¿enie, a tym bardziej ewentualne zmniejszenie, wspólnotowego bud¿etu na WPR oznacza³oby, ¿e po 2013 roku biedniejsze pañstwa Unii nie by³yby w stanie zrekompensowaæ prawdopodobnych dalszych redukcji cen rolnych, co doprowadzi³oby do utraty zdolnoœci konkurowania z tymi, których staæ by³oby na finansowanie p³atnoœci z bud¿etów krajowych.

Propozycje takie by³y zatem trudne do zaakceptowania przez biedniejsze pañstwa cz³onkowskie UE, nie tylko dlatego, i¿ s¹ one obecnie beneficjentem netto przep³ywów finansowych zwi¹zanych z WPR, ale przede wszystkim z uwagi na niebezpieczeñstwo zró¿nicowania poziomu wsparcia sektora rolnego w ramach jednolitego rynku i tym samym zniekszta³cenia warunków konkurencji. Ostatecznie w porozumieniach z 2003 i 2008 roku pozostawiono WPR jako politykê wspólnotow¹ w zamian za korzystniejsze z punktu widzenia bogatszych pañstw cz³onkowskich okreœlenie zasad modulacji (ni¿sze tempo wzrostu modulacji i element progresywnoœci) oraz odejœcie od kryterium kohezji przy podziale œrodków pochodz¹cych z modulacji [Czy¿ewski i Stêpieñ 2009, s. 451–452].

W latach 2010–2011 kwestia kszta³tu wspólnej polityki rolnej rozpatrywana jest w aspekcie konstruowania bud¿etu UE na lata 2014–2020. W lipcu 2011 roku, czyli co wa¿ne – na pocz¹tku polskiej prezydencji w UE, unijny komisarz ds. rolnictwa, Dacian Cioloº, przedstawi³ legislacyjne propozycje reformy WPR (ich zarys pojawi³ siê w listopadzie 2010 roku), a w 2012 roku Parlament Euro- pejski uchwali koñcowy kszta³t bud¿etu. Polska, jako jedno z wiêkszych pañstw cz³onkowskich, powinna aktywnie w³¹czyæ siê w proces publicznej i politycznej debaty, która zadecyduje o przysz³ych zmianach WPR. Wymaga to krytycznego podejœcia do poszczególnych elementów polityki unijnej, jasnego okreœlenia priorytetów, jak równie¿ gotowoœci do zawierania kompromisu. Trzeba pamiê- taæ, ¿e przysz³e reformy WPR bêd¹ odbywa³y siê w warunkach dostosowañ do nowych ograniczeñ wynikaj¹cych z negocjacji rolnych w ramach WTO, wyzwañ zwi¹zanych ze zmianami w œrodowisku naturalnym i d¹¿enia do ograniczania œrodków bud¿etowych UE przeznaczonych na wieœ i rolnictwo pod presj¹ czêœci pañstw cz³onkowskich i krytyki podatników. Kolejna perspektywa finansowa bêdzie zatem ustalana pod wp³ywem innych ni¿ w przesz³oœci uwarunkowañ wewnêtrznych (rozszerzenie o nowe pañstwa cz³onkowskie) i zewnêtrznych (szybko rosn¹ca konkurencja na œwiatowym rynku). Potrzebna jest wiêc kompleksowa ocena dotychczas funkcjonuj¹cych mechanizmów wsparcia sektora rolnego pod k¹tem efektywnoœci ekonomicznej, adekwatnoœci spo³ecznej i kryte- riów zdrowotnych i ekologicznych. Wspólna polityka rolna ewoluowaæ bêdzie w kierunku polityki coraz trudniejszej, a pozyskanie œrodków pieniê¿nych wi¹zaæ siê bêdzie ze spe³nieniem innych ni¿ do tej pory kryteriów osi¹gania

(4)

nowych celów i z rezygnacj¹ z oczekiwañ i postulatów dotycz¹cych zwiêkszenia bud¿etu unijnego na wsparcie sektora rolnego.

Celem artyku³u jest zaprezentowanie propozycji zmian wspólnej polityki rolnej w kontekœcie rozwoju polskiego rolnictwa. Szczególny nacisk k³adzie siê na kwestie zwi¹zane z mechanizmem dop³at bezpoœrednich, które w publicznej debacie zajmuj¹ najwiêcej miejsca i których kszta³t nie zosta³ jeszcze do koñca uzgodniony. Autorzy staraj¹ siê zaprezentowaæ w³asne opinie na temat przyjê- tych uzgodnieñ, wypracowane w trakcie wielu konsultacji i seminariów nad kszta³tem przysz³ej WPR. Jednoczeœnie opieraj¹ siê na dokumentach rz¹dowych, Parlamentu Europejskiego, Komisji Europejskiej oraz stanowiskach instytucji naukowych i odnosz¹ siê do postulatów tam zawartych. Poniewa¿ zamierzeniem publikacji jest m.in. pokazanie propozycji zmian w mechanizmie wsparcia, to po czêœci ma ona charakter przegl¹dowy. Takie podejœcie umo¿liwia pe³niejsze zro- zumienie ewolucji polityki rolnej UE i pozwala na dokonanie oceny przysz³ych reform ze wzglêdu na racje polskiego rolnictwa. W pracy nie chodzi jednak o poddanie analizie i dyskusji ka¿dej z wymienionych propozycji, gdy¿ taki poziom szczegó³owoœci wykluczy³by ocenê kompleksow¹ i przekroczy³by ramy artyku³u. Celowo wiêc punkt ciê¿koœci po³o¿ony zosta³ na aspekt aplikacyjny i wyjaœnienie kwestii proponowanych zmian i co ewentualnie mog¹ one ozna- czaæ dla rolnictwa w Polsce.

1. Uzasadnienie interwencji w sektorze rolnym

Zanim przejdziemy do zaprezentowania proponowanych kierunków zmian WPR i ich oceny z punktu widzenia polskiego rolnictwa, warto zastanowiæ siê, jakie skutki dla sektora rolnego mia³aby rezygnacja z instrumentów WPR i przyjêcie liberalnej optyki funkcjonowania gospodarki. Opcja liberalna pos³uguje siê ope- ratem racjonalnoœci mikroekonomicznej i zak³ada, ¿e interwencjonizm pañ- stwowy (tu: unijny) jest nieuzasadnionym przywilejem sektora ¿ywnoœciowego i obci¹¿a kosztami ca³e spo³eczeñstwo. Liberalne podejœcie do sektora rolnego pomija przy tym efekty zewnêtrze towarzysz¹ce produkcji rolniczej zarówno te negatywne, takie jak degradacja œrodowiska przyrodniczego, jak i te pozytywne, zwi¹zane ze œwiadczeniem dóbr publicznych. Takie myœlenie jest nieuzasadnione i wynika z osobliwoœci ziemi jako czynnika produkcji. Nie uwzglêdnia jego naturalnych w³aœciwoœci (ograniczonej mobilnoœci i podzielnoœci) oraz niskiej elastycznoœci popytu (cenowej i dochodowej) na produkty ¿ywnoœciowe w warunkach przymusu konsumpcji. Te uwarunkowania produkcji rolnej impli- kuj¹ nieefektywn¹, w sensie Pareto, alokacjê czynników produkcji, co prowadzi do ich odp³ywu w kierunku bardziej efektywnych sektorów [Czy¿ewski 2007, s. 16]. W d³ugim okresie wystêpuje wiêc „drena¿” wartoœci dodanej, od rolnictwa

(5)

do przetwórcy, zaœ straty z okresu dekoniunktury nie s¹ rekompensowane ren- tami w fazie o¿ywienia. W ogólnym szacunku skalê tego drena¿u mo¿na okreœliæ w Polsce na œredniorocznie 7–8% realnej produkcji globalnej rolnictwa (z uwzglêdnieniem dop³at) w zamkniêtym cyklu koniunkturalnym trwaj¹cym 10 lat².

Jak pisze J.S. Zegar, osobliwoœci¹ rolnictwa jest to, „¿e na ogó³ rozwi¹zywaniu kwestii agrarnej w ujêciu ekonomicznym towarzyszy narastanie kwestii ch³opskiej w ujêciu spo³ecznym […]. Powodowane jest to g³ównie przez dzia³anie mechanizmu rynkowego, za którego poœrednictwem znaczna czêœæ nadwy¿ki ekonomicznej tworzonej w rolnictwie jest wyprowadzana poza rolnictwo” [Zegar 2010a]. St¹d w celu utrzymania zdolnoœci sektora rolnego do repro- dukcji rozszerzonej, konieczna jest aktywna polityka pañstwa z nieautomatycz- nymi stabilizatorami koniunktury, poniewa¿ sam mechanizm rynkowy tego problemu nie rozwi¹¿e. Istotna staje siê w³aœciwa relacja pomiêdzy polityk¹ makroekonomiczn¹ pañstwa, w sferze kreacji pieni¹dza i wydatków bud¿etowych (polegaj¹ca na zrównowa¿eniu odchyleñ od punktu równowagi polityki monetarnej i fiskalnej), a polityk¹ roln¹ i jej efektami [Czy¿ewski i Ku³yk 2010].

Polityka ta jest szczególnie wa¿na w warunkach pog³êbiania siê procesów globalizacji przejawiaj¹cych siê miêdzy innymi w koncentracji czynników wytwórczych i narastaniu nierównoœci w stosunkach podzia³u i deprecjacji rolnictwa. Globalizacja powoduje, ¿e rynek ze zdwojon¹ si³¹ prze w kierunku efek- tywnoœci mikroekonomicznej (dzisiaj korporacyjnej), a opieraj¹c siê na relacjach efektywnoœciowych, nie rozwi¹zuje ani problemu ¿ywnoœciowego, ani problemu dochodowego, a rodzi nowe wyzwania, poniewa¿ efekty zewnêtrzne, g³ównie œrodowiskowe, przenoszone s¹ na poziom globalny [Zegar 2010a]. Wystêpuje wiêc potrzeba dostosowañ do mechanizmów globalizacji, a jednoczeœnie stworzenia instrumentów koordynacji na poziomie ponadnarodowym. Tak¹ próbê podejmuje od wielu lat Unia Europejska, tworz¹c instrumenty wspólnej polityki rolnej. Brak koordynacji tej polityki w UE, z jednoczesn¹ redukcj¹ wsparcia kra- jowego, móg³by doprowadziæ do scenariusza, w którym pañstwa konkurowa³yby wy³¹cznie za poœrednictwem cen œwiatowych i efektywnoœci mikroekonomicznej z za³o¿eniem globalnej standaryzacji jakoœci i konsumpcji.

Zatem dalsze finansowanie polityki rolnej z bud¿etu unijnego ma sens dlatego, ¿e wieœ swoich problemów bez zewnêtrznej pomocy nie rozwi¹¿e.

Potrzebne s¹ odpowiednie instrumenty, które zmodernizuj¹ produkcjê, poprawi¹ infrastrukturê, stworz¹ warunki do tworzenia alternatywnych Ÿróde³ zarobkowa-

2Wynika tak z badañ B. Czy¿ewskiego i A. Mrówczyñskiej-Kamiñskiej. Zak³adaj¹ oni, ¿e rok 2000 by³ „najgorszym” dla rolnictwa rokiem cyklu 1995–2005, a 2005 „najlepszym” i w takim ujê- ciu saldo rent w kolejnych latach fazy kryzysu i o¿ywienia (np. 2004/1999, 2003/1998) by³o sta³e i wynosi³o ok. –4,2 mld, co przy produkcji globalnej na poziomie wahaj¹cym siê od 52 do 63 mld z³ w cenach z 1995 roku daje ten szacunek. Por. [Czy¿ewski i Mrówczyñska-Kamiñska 2010].

(6)

nia itp. Wartoœci dodanej w rolnictwie nie mo¿na rozpatrywaæ wy³¹cznie w wymiarze finansowym. Ma ona bowiem swoje Ÿród³o w nadrzêdnym celu, jakim jest d¹¿enie do stworzenia warunków, w których rolnictwo bêdzie wielofunk- cyjne, rynkowo zrównowa¿one i bêdzie w stanie utrzymaæ obszary wiejskie, tj.

chroniæ przyrodê oraz wnosiæ istotny wk³ad do witalnoœci wiejskiego ¿ycia.

W warunkach rynkowych rolnicy poddawani s¹ ogromnej presji na zwiêkszanie produktywnoœci, skali produkcji i specjalizacji, co utrudnia pe³nienie funkcji pozakomercyjnych. Jednoczeœnie rynek, kieruj¹c siê zasad¹ wyrównywania kosztów krañcowych, sprzyja koncentracji produkcji rolnej w regionach do tego przystosowanych, a zaniku produkcji na obszarach o mniej korzystnych warunkach przyrodniczych i ekonomicznych. To sprawia, ¿e deklaracje odnoœcie do zrównowa¿enia i stworzenia europejskiego modelu rolnictwa czêsto rozmijaj¹ siê z realnymi procesami [Zegar 2010b, s. 14]. Stawia siê tym samym hipotezê,

¿e wdro¿enie zasad wspólnej polityki rolnej koryguje zawodnoœci mechanizmu rynkowego (czêœæ nadwy¿ki ekonomicznej, która w warunkach rynkowych

„wycieka” do pozarolniczych sektorów wraca do rolnictwa, g³ównie poprzez system podatkowy) i jest zasadne z punktu widzenia efektywnoœci ekonomicznej, ale równie¿ ze wzglêdów spo³ecznych i œrodowiskowych. Nieadekwatny do bie¿¹cej sytuacji staje siê paradygmat rozwoju rolnictwa g³ównie na drodze indu- strializacji, poprzez postêp techniczny i oderwanie od naturalnego ekosystemu Ziemi. Potrzebne s¹ mechanizmy, które pchaæ bêd¹ dzia³ania w kierunku zwiêk- szenia udzia³u organicznych metod wytwarzania ¿ywnoœci i poszukiwania postêpu z poszanowaniem spo³ecznoœci lokalnej i œrodowiska.

2. Propozycje zmian wspólnej polityki rolnej UE z punktu widzenia interesów polskiego rolnictwa

W tocz¹cej siê dyskusji nad kszta³tem wspólnej polityki rolnej po 2013 roku pojawiaj¹ siê trzy ró¿ne koncepcje jej kszta³tu. Pierwsza z nich to utrzymanie sta- tus quo, z ograniczonymi poprawkami w niektórych obszarach (np. bardziej spra- wiedliwa dystrybucja p³atnoœci bezpoœrednich pomiêdzy kraje cz³onkowskie).

Propozycja druga to bardziej zrównowa¿one i ukierunkowane wsparcie zrozumia³e dla podatników UE finansuj¹cych w coraz wiêkszym stopniu unijn¹ politykê roln¹.

Trzeci pomys³ to radykalne ograniczenie interwencji rynkowej i dop³at do docho- dów, a skoncentrowanie siê na celach œrodowiskowych i klimatycznych [Buckwell 2010]. Która z trzech opcji zostanie wybrana jako ostateczna, zale¿eæ bêdzie od woli politycznej pañstw cz³onkowskich i stanowisk ró¿nych organizacji (np.

organizacje rolnicze i COPA popieraj¹ koncepcjê pierwsz¹, a ekolodzy opowia- daj¹ siê za trzecim rozwi¹zaniem). Najbardziej prawdopodobna wydaje siê propozycja poœrednia, wprowadzaj¹ca zmiany, które powinny zaowocowaæ zwiêk-

(7)

szeniem intensywnoœci „zielonego koloru” WPR, tj. roli dobrostanu œrodowiska naturalnego [Zegar 2010b, s. 13]. Pytanie tylko, czy le¿y ona w interesie polskiego rolnictwa. Poni¿ej zaprezentowane zostan¹ te kwestie, które, zdaniem autorów, wymagaj¹ szczególnego zainteresowania i musz¹ byæ brane pod uwagê podczas ustaleñ kierunków reform wspólnej polityki rolnej.

Jedn¹ z wa¿niejszych spraw jest perspektywa renacjonalizacji polityki rolnej, czyli przerzucenia ciê¿aru wsparcia sektora rolnego ze œrodków unijnych na bud¿ety krajowe, a pozostawienie na poziomie unijnym tylko elementu œrodowi- skowego (trzecia z przedstawionych powy¿ej propozycji reform). Ju¿ debata polityczna w 2005 roku nad bud¿etem na lata 2007–2013 ujawni³a d¹¿enia nie- których pañstw do wprowadzenia ograniczeñ w poziomie alokacji œrodków na finansowanie WPR. Taki scenariusz oznacza³by obni¿kê ca³kowitego wsparcia rolnictwa, poniewa¿ zabrak³oby dodatkowych œrodków na zrekompensowanie dalszych redukcji interwencji cenowej. Doprowadzi³oby to do utraty zdolnoœci konkurowania biedniejszych pañstw z tymi, których staæ by³oby na finansowanie p³atnoœci z bud¿etów krajowych. Propozycje te s¹ zatem trudne do zaakceptowania przez czêœæ pañstw cz³onkowskich, w tym Polskê, nie tylko dlatego, ¿e s¹ one obecnie beneficjentem netto przep³ywów finansowych zwi¹zanych z prowadze- niem WPR, ale przede wszystkim z uwagi na niebezpieczeñstwo nierównego wsparcia w ramach jednolitego rynku i tym samym zniekszta³cenia warunków konkurencji. Sektor rolny w UE jest ogromnie zró¿nicowany, a jednolity rynek preferuje rolnictwo industrialne, o wiêkszej intensywnoœci produkcji, koncentracji i specjalizacji. Taki typ rolnictwa wystêpuje w wiêkszoœci krajów UE-15, które, od 50 lat wspierane ze œrodków WPR, wykszta³ci³y struktury konkurencyjne wzglêdem nowych pañstw cz³onkowskich. Ograniczenie wiêc bud¿etu dla wszystkich krajów Unii z pewnoœci¹ by³oby dla nich niekorzystne.

Trzeba sobie poza tym zdaæ sprawê i mocno to podkreœlaæ w uzasadnieniu kontynuacji obecnego poziomu wsparcia, ¿e udzia³ wydatków na prowadzenie wspólnej polityki rolnej systematycznie spada od po³owy lat osiemdziesi¹tych i stanowi dziœ nieco ponad 40% ³¹cznych wydatków bud¿etu unijnego³ (ponad 70% w latach osiemdziesi¹tych!) i zaledwie 0,45% PKB UE (rysunek 1).

Odbywa siê to jednoczeœnie w warunkach dynamicznego wzrostu kosztów produkcji rolnej (ponad 40% od 2000 roku), przy obni¿eniu siê œrednich cen rolniczych (10% od 2000 roku) [Moreddu 2010].

Tymczasem od rolnictwa wymaga siê coraz wiêcej, nie tylko gwarancji odpo- wiedniej poda¿y surowców rolnych, ale spe³nienia wielu funkcji pozaprodukcyj- nych. Konsument europejski nie napotyka dzisiaj na problem niedoboru ¿ywno- œci (jak mia³o to miejsce po II wojnie œwiatowej), ale coraz wiêksz¹ wagê

3W 2009 roku ³¹czne wydatki na WPR wynosi³y 52 mld euro, z czego p³atnoœci bezpoœrednie stanowi³y 76%, interwencja rynkowa 8%, a wydatki w ramach II filara 16% [Moreddu 2010].

(8)

przywi¹zuje do mo¿liwoœci korzystania z walorów krajobrazowych i kulturo- wych wsi. W rezultacie gospodarstwa rolne poszerzaj¹ zakres wykonywanych zadañ o œwiadczenie us³ug dla ogó³u spo³eczeñstwa, tzw. dóbr publicznych. Wy- ra¿aj¹ siê one poprzez „produkcjê” czystego powietrza (w wyniku fotosyntezy i sekwestracji wêgla), ochronê wód gruntowych, u¿ytków rolnych, zapewnienie bioró¿norodnoœci i krajobrazu, tworzenie warunków do rekreacji, a tak¿e utrzymanie dziedzictwa kulturowego wsi [Baldock 2009]. O ile jednak za dostarczone produkty rolnik wynagradzany jest w oparciu na mechanizmie rynkowym, o tyle w przypadku dóbr publicznych taka op³ata nie wystêpuje. Wobec powy¿szego, wydatki w ramach WPR musz¹ stanowiæ swego rodzaju rekompensatê za œwiad- czenie us³ug nieop³aconych przez rynek.

Wobec powy¿szego, z zadowoleniem nale¿y przyj¹æ stanowisko unijnego komisarza ds. rolnictwa, Daciana Cioloºa, który deklaruje chêæ utrzymania wysokiego udzia³u WPR w unijnym bud¿ecie. Uzasadnia to koniecznoœci¹ zapewnienia bezpieczeñstwa ¿ywnoœciowego w ca³ej Europie⁴, a nie jedynie zagwarantowania stabilnych dochodów rolnikom. Utrzymanie wsparcia WPR na dotychczasowym poziomie umo¿liwi przeprowadzenie niezbêdnych reform,

Lata 0

10 20 30 40 50 60 70 80

1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

0,00 0,10 0,20 0,30 0,40 0,50 0,60 0,70

Udzia³WPRwwydatkachUE Udzia³WPRwPKBUE

udzial WPR w wydatkach UE udzial WPR w PKB UE

Rysunek 1. Udzia³ wydatków na WPR w ³¹cznych wydatkach bud¿etu unijnego oraz w PKB UE (w %)

ród³o: European Commission, DG Agri – Unit L. 1, Bruksela 2010

4Rolnictwo UE powinno równie¿ uczestniczyæ w rozwi¹zywaniu kwestii globalnego bezpie- czeñstwa ¿ywnoœciowego, dysponuje bowiem wiêkszym potencja³em produkcyjnym i potrafi zapewniæ wzrost poda¿y ¿ywnoœci z zachowaniem standardów dotycz¹cych ochrony œrodowiska, co jest szczególnie istotne w aspekcie zmian klimatycznych.

(9)

m.in. w zakresie systemu dop³at bezpoœrednich [Hearing with Mr Dacian Cioloº 2010].

Z punktu widzenia interesów polskiego rolnictwa niezwykle istotna jest ewo- lucja systemu dop³at bezpoœrednich w kierunku wyrównania poziomu wsparcia we wszystkich krajach UE i odejœcie od historycznych progów⁵, co spowoduje przesuniêcie œrodków od „starych” do „nowych” pañstw unijnych. Zrównanie stawek p³atnoœci bezpoœrednich uzasadnia siê faktem, ¿e stosowanie ró¿nych systemów, jak to ma miejsce obecnie, powoduje powstanie du¿ych dysproporcji w wysokoœci stawek i zak³óca warunki konkurencji pomiêdzy pañstwami (rysunek 2). Poza tym mo¿liwoœci wzrostu wartoœci dodanej poprzez zwiêkszenie p³atnoœci dla nowych pañstw cz³onkowskich s¹ du¿o wy¿sze ni¿ w przypadku krajów UE-15, gdzie takie mo¿liwoœci by³y mocno ograniczone, a ponadto mamy tam czêsto do czynienia z podtrzymywaniem dochodu bez motywacji do poprawy efektywnoœci gospodarowania [Czy¿ewski i Stêpieñ 2010, s. 58].

W toku prac nad przysz³ym kszta³tem systemu dop³at bezpoœrednich wypraco- wano koncepcjê „bardziej sprawiedliwej, ekologicznej i zrównowa¿onej WPR”

0 100 200 300 400 500 600 700

dop³aty bezpoœrednie (euro/ha UR)

Rumunia £otwa Estonia Bu³garia Litwa UE-12 S³owacja Polska Czechy S³owenia Wêgry Cypr Malta Portugalia Hiszpania Wielka UE-27 Austria Szwecja Finlandia Luksmburg UE-15 Francja W³ochy Irlandia Niemcy Dania Belgia Holandia Grecja

Rysunek 2. Œrednia wielkoœæ dop³at bezpoœrednich (euro/ha UR) w krajach UE w 2008 roku

ród³o: European Commission, DG Agri – Unit L. 1, Bruksela 2010

5Obliczaj¹c poziom wsparcia, brano pod uwagê œrednie plony z ha upraw i powierzchniê bazow¹ dla danego kraju (regionu). Rzecz w tym, ¿e w okresie, dla którego obliczano plony dla Pol- ski (1994/1995–1998/1999), plony by³y relatywnie niskie – 3 t/ha, przy œredniej dla UE-15 prawie 5 t/ha. St¹d ró¿nice w poziomie wsparcia miêdzy „starymi” krajami UE a „nowymi”.

(10)

[Lyon 2010]⁶. Wed³ug niej WPR ma pozostaæ polityk¹ w pe³ni wspólnotow¹ w jej dotychczasowym wymiarze. W pierwszym filarze powinna istnieæ podsta- wowa, bezpoœrednia p³atnoœæ obszarowa dla wszystkich rolników w UE w celu zapewnienia bezpieczeñstwa ¿ywnoœciowego konsumentom europejskim i wysokiej jakoœci ¿ywnoœci. Powinna byæ ona oparta na areale i obiektywnych kryteriach, takich jak wspó³czynnik si³y nabywczej (okres przejœciowy dla tego systemu to 10 lat). P³atnoœæ obszarowa mia³aby byæ uzupe³niona o sk³adnik zwi¹zany z ochron¹ œrodowiska (tzw. greening component) i dodatkowe wspar- cie dla obszarów specyficznych [The CAP towards 2020 2010]. Z kolei w ramach II filara finansowane by³yby dzia³ania zapobiegaj¹ce wyludnianiu siê wsi, zwi¹zane z modernizacj¹ rolnictwa, dzia³aniami ekologiczno-œrodowiskowymi oraz zapewniaj¹ce rolnikom wynagrodzenie za dostarczanie dóbr publicznych.

Wy¿ej wymieniona koncepcja opowiada siê za „sprawiedliwym podzia³em p³atnoœci w ramach WPR” i stanowi, ¿e „p³atnoœci historyczne s¹ nieuzasadnione, nieuczciwe i do roku 2020 powinny znikn¹æ” [Lyon 2010]. Propozycja G.

Lyona, wprowadzaj¹ca we wszystkich pañstwach ten sam system, który wylicza wielkoœæ dop³at na podstawie obszarów u¿ytków rolnych i rozszerza zakres decoupligu⁷, jest w tym wzglêdzie bardziej ni¿ dotychczas korzystna dla Polski, poniewa¿ zwiêksza jej udzia³ w rozdysponowaniu œrodków z I filara. Jednocze- œnie taki model jest prosty i tani w obs³udze, chocia¿ zarzuca mu siê, ¿e zbytnio uzale¿nia wsparcie od powierzchni posiadanej ziemi, co rodzi pokusê zakupu gruntu w celach spekulacyjnych, a poza tym ogranicza obrót ziemi¹ rolnicz¹, utrudniaj¹c przemiany agrarne.

Pozytywnie nale¿y tak¿e oceniæ utrzymanie systemu dwufilarowego, a w ramach pierwszego filara pozostawienie krajom cz³onkowskim prawa do pewnej elastycznoœci w rozdysponowaniu œrodków oraz mo¿liwoœci wsparcia produkcji we wra¿liwych sektorach albo na trudnych terenach górskich [Skuli- mowska 2010, s. 16–18]. Negatywnie natomiast nale¿y odnieœæ siê do tych czêœci cytowanego raportu, które mówi¹ o dochodzeniu do jednolitej p³atnoœci obszarowej we wszystkich pañstwach UE a¿ do 2020 roku. Wed³ug autora propozycji, taki czas (tzw. phasing in) jest niezbêdny na dostosowanie siê tych krajów, które obecnie stosuj¹ p³atnoœci w oparciu na kryterium historycznym. Z punktu widzenia interesów polskiego rolnictwa trzeba negocjowaæ skrócenie tego okresu, aby dop³aty bezpoœrednie by³y wyrównywane, jeœli nie od 2014 roku, to np. dwa – trzy lata póŸniej. Kwesti¹ sporn¹ jest ponadto zastosowanie kryterium si³y nabywczej przy wyliczaniu stawki p³atnoœci obszarowej, co oznacza³oby mniejsz¹

6Ta propozycja znalaz³a siê w przyjêtym w lipcu 2010 roku przez Parlament Europejski projek- cie dotycz¹cym kszta³tu WPR po 2013 roku, tzw. raporcie Lyona.

7Decoupling, tj. oddzielenie p³atnoœci bezpoœrednich od poziomu i struktury produkcji rolnej, wprowadzony zosta³ w trakcie reformy WPR z 2003 roku, ale w wielu krajach nadal wystêpuje mo¿liwoœæ czêœciowego uzale¿niania wsparcia od poziomu i struktury produkcji.

(11)

kwotê dla takich pañstw, jak Polska. Tymczasem koszty produkcji rolnej (nawo- zów, pasz, us³ug itp.) s¹ w Polsce coraz bardziej zbli¿one do poziomu krajów UE-15. Oczekuje siê zatem rzeczywistego wyrównania wsparcia. Z drugiej strony, nie mo¿na w uzasadnieniu zró¿nicowania stawek dop³at braæ pod uwagê ni¿szych kosztów pracy w polskim rolnictwie. Wynika ono bowiem z du¿o wy¿- szego zatrudnienia i, tym samym, ni¿szej wydajnoœci pracy, co skutkuje ni¿szymi dochodami na jednostkê si³y roboczej. Wykorzystanie ni¿szych dochodów (w ro- zumieniu kosztów pracy) dla ró¿nicowania wsparcia jest dzia³aniem wbrew idei spójnoœci [Poczta 2010, s. 50].

Dlatego dla krajów takich jak Polska, najkorzystniejszym rozwi¹zaniem by³oby wprowadzenie jednolitych zasad naliczania dop³at we wszystkich pañstwach UE (poprzez system SAPS). Ten model p³atnoœci, nazwany flat rate, w najwiêkszym stopniu eliminuje zró¿nicowanie stawek, wynikaj¹ce z historycznych wielkoœci plonów referencyjnych, a przy tym jest najprostszy i najtañszy w obs³udze. Ma równie¿ swoje uzasadnienie, jeœli uznamy, ¿e rolnictwo, jako dostawca dóbr publicznych, czyni to g³ównie przez u¿ytkowanie ziemi, czyli w³aœnie obszar UR w poszczególnych krajach powinien byæ kryterium alokacji kopert p³atnoœci bezpoœrednich [Poczta 2010, s. 46]. Z szacunków wynika, ¿e stosuj¹c go, udzia³ Polski w rozdysponowaniu œrodków z I filara WPR zwiêkszy³ siê z nieca³ych 7% do ok. 9%. Uwzglêdniaj¹c tak¿e dotychczasowy podzia³ œrod- ków na obszary wiejskie, Polska mog³aby liczyæ na ponad 10 mld EUR rocznie z bud¿etu unijnego, co stanowi ponad 10% ³¹cznych wydatków na rolnictwo UE (tabela 1). Jednak¿e ze wzglêdu na znaczne obni¿enie wsparcia w krajach, które s¹ najwiêkszymi p³atnikami netto, rozwi¹zanie to budzi ich zdecydowany sprze- ciw.

W stanowisku francusko-niemieckim w sprawie WPR po 2013 roku z wrze- œnia 2010 roku [Franco German position… 2010] znajdujemy zapis, ¿e „system flat rate nie jest sprawiedliwy i nie odzwierciedla sytuacji ekonomicznej w kra- jach UE. Stawka p³atnoœci powinna braæ pod uwagê poziom rozwoju gospo- darczego i udzia³ danego pañstwa w bud¿ecie unijnym”. Byæ mo¿e pod naci- skiem tych krajów w ostatniej propozycji reformy WPR komisarza Daciana Cioloºa, popieranej przez Komisjê Europejsk¹⁸, czytamy, ¿e nie ma logicznego uzasadnienia ani z punktu widzenia gospodarki, ani ochrony œrodowiska, by wszyscy rolnicy dostawali równe dop³aty bezpoœrednie. Podkreœla siê, ¿e produ- cenci rolni zmagaj¹ siê z ró¿nymi gospodarczymi i naturalnymi uwarunkowa- niami, co jest argumentem za sprawiedliw¹, ale nie jednakow¹ dystrybucj¹ pomocy [Cioloº 2010]. Oznacza to, ¿e chocia¿ dysproporcje w wysokoœci wsparcia maj¹ zostaæ zmniejszone (np. w Niemczech dop³aty maj¹ ulec obni¿eniu o ok.

8Projekt reformy WPR Komisja Europejska przyjê³a 17 listopada 2010 roku.

(12)

30%), to nadal kraje UE-15, a przynajmniej wiêkszoœæ z nich, otrzymywaæ bêd¹ wy¿sze p³atnoœci ni¿ kraje UE-10.

Tabela 1. Poziom wsparcia Polski i wybranych krajów UE w ramach WPR

KRAJ (w mln EUR)

Poziom dop³at w 2013 roku (w mln EUR)

Poziom dop³at wg flat rate dla

wielkoœci z 2013 roku (w mln EUR)

Udzia³ kraju w I filarze wg systemu

flat rate (w %)

I filarflat rate + II filar

³¹cznie (w mln EUR)

Ca³kowity udzia³ wspar-

cia w wydat- kach WPR

(w %)

1 2 3 4 5 6

Francja 8 521 7 263 15,93 8 183 14,0

Grecja 2 217 1 077 2,36 1 607 2,7

Hiszpania 5 139 6 591 14,46 7 622 13,0

Holandia 898 506 1,11 576 1,0

Niemcy 5 853 4 470 9,81 5 632 9,6

Polska 3 045 4 084 8,96 5 974 10,2

Portugalia 606 920 2,02 1 481 2,5

Rep. Czeska 909 931 2,04 1 333 2,3

Rumunia 1 620 3 627 7,96 4 773 8,1

W. Brytan. 3 988 4 266 9,36 4 923 8,4

W³ochy 4 370 3 366 7,39 4 551 7,8

ród³o: [Poczta 2010, s. 47–49].

Interes Polski wymaga zatem, aby wynegocjowaæ mo¿liwie zbli¿one kryteria przyznawania krajom cz³onkowskim funduszy pomocowych i najwiêksze przy- bli¿enie do równego poziomu finansowego wsparcia. Nie mo¿na bowiem rozpa- trywaæ wysokoœci dop³at tylko w kontekœcie kosztów pracy i cen œrodków produkcji, ale uwzglêdniæ trzeba tak¿e inne czynniki. W krajach „starej” Unii (UE-15) wymienione dwa sk³adniki s¹ na wy¿szym poziomie, ale zarówno wy¿sza wydajnoœæ sektora rolnego (osi¹gniêta dziêki wsparciu unijnemu na d³ugo przed przyst¹pieniem nowych krajów cz³onkowskich), jak i dostêpnoœæ do rynków ze- wnêtrznych bardzo istotnie rekompensuj¹ poniesione nak³ady. Po uwzglêdnieniu wy¿szych dop³at bezpoœrednich, jakie otrzymuj¹ tamtejsi rolnicy okazuje siê, ¿e dochodowoœæ produkcji rolnej jest istotnie wy¿sza od uzyskiwanej przez rolni- ków w krajach takich, jak Polska. Trzeba te¿ unaoczniæ oponentom w UE, jakie uzyskuj¹ efekty z kreacji i przesuniêcia wspólnotowego rynku. To nie tylko dodatkowe obroty na rynku rolnym, ale równie¿ w pozosta³ych sektorach gospodarki, o czym czêsto siê zapomina.

(13)

Reforma wspólnej polityki rolnej, poza kwesti¹ dop³at bezpoœrednich, doty- czyæ bêdzie równie¿ innych obszarów wsparcia. Z punktu widzenia interesów Polski korzystnie nale¿y oceniæ propozycje dotycz¹ce zwiêkszenia poziomu finansowania dzia³añ zwi¹zanych z rozwojem obszarów wiejskich dziêki redukcji dop³at za pomoc¹ mechanizmu obowi¹zkowej modulacji⁹. Modulacja, poza tym ¿e przesuwa czêœæ œrodków do II filara, zmniejsza dysproporcje miêdzy poziomem wsparcia dla najwiêkszych i mniejszych gospodarstw¹⁰. Interes polskiego rolnictwa wymaga, aby œrodki uzyskane z tego Ÿród³a rozdysponowane by³y wg kryterium kohezji, czyli trafia³y do regionów najbiedniejszych. Zgodne jest to z jedn¹ z trzech zasad funkcjonowania WPR – solidarnoœci finansowej. Na razie nie uda³o wypracowaæ siê kompromisu miêdzy bogatymi a mniej zamo¿nymi krajami UE co do tego sposobu redystrybucji œrodków, a uzyskane pieni¹dze pozostaj¹ w danym kraju. Warto poruszyæ tê kwestiê w toku prac nad przysz³ym kszta³tem unijnej polityki rolnej.

Za przesuniêciem czêœci œrodków z pierwszego do drugiego filara przemawia z kolei fakt, ¿e coraz wiêksze znaczenie w tworzeniu dochodów gospodarstw rolnych odgrywaj¹ Ÿród³a pozarolnicze, a ich funkcjonowanie uzale¿nione jest nie od poziomu produkcji rolnej, lecz od warunków ekonomicznych, spo³ecznych i œrodowiskowych obszarów wiejskich. Bior¹c pod uwagê strukturê zatrudnienia w rolnictwie polskim, finansowanie rozwoju pozarolniczych dzia³alnoœci na terenach wiejskich jest szczególnie istotne. Argumentem na rzecz wsparcia w ramach II filaru jest tak¿e to, ¿e fundusze wydawane s¹ na œciœle okreœlony cel, w przeciwieñstwie do dop³at bezpoœrednich, co u³atwia realizacjê okreœlonej strategii rozwoju sektora rolnego i podjêcie nowych wyzwañ. W przypadku tych drugich podnosi siê niekiedy problem alokacji wsparcia – pieni¹dze trafiaj¹ do w³aœcicieli ziemi zamiast jej faktycznych u¿ytkowników – rolników. Problem ten jest szczególnie widoczny w krajach o du¿ym udziale ziem dzier¿awionych.

Mo¿e warto wobec tego zastanowiæ siê nad zmian¹ przepisów tak, aby p³atnoœci trafia³y faktycznie do producentów rolnych.

Redystrybucja œrodków w kierunku wsparcia obszarów wiejskich jest rozwi¹zaniem bardziej akceptowanym przez podatników finansuj¹cych WPR, a kry- tykuj¹cych obecny kszta³t polityki. W ich odczuciu rolnictwo powinno pe³niæ funkcje gwarantuj¹ce walory krajobrazowe i kulturowe oraz ró¿norodnoœæ biolo- giczn¹ [The Common Agriculture 2010]. Aby otrzymaæ te „us³ugi”, nale¿y rolnikom zap³aciæ, w przeciwnym razie zrezygnuj¹ oni z tej dzia³alnoœci i zaanga¿uj¹

9Modulacja oznacza zmniejszenie dop³at bezpoœrednich dla gospodarstw, które otrzymuj¹ ich najwiêcej i wprowadzona zosta³a w 2005 roku. Podczas przegl¹du œredniookresowego bud¿etu UE ustalono, ¿e do roku 2012 redukcja dop³at wynosiæ bêdzie 10% dla gospodarstw otrzymuj¹cych ponad 5 tys. euro rocznie oraz 14% dla gospodarstw otrzymuj¹cych ponad 300 tys. euro rocznie.

10W 2007 roku 25% najwiêkszych gospodarstw rolnych „przechwyci³o” 74% p³atnoœci bezpo- œrednich.

(14)

siê w produkcjê surowców rolnych, których op³acalnoœæ bêdzie rosn¹æ zgodnie z popytem na ¿ywnoœæ i cenami na rynku œwiatowym. Odnosz¹c to do sytuacji polskich gospodarstw rolnych, mo¿na uznaæ, ¿e „poda¿” dóbr publicznych (np.

czyste powietrze, krajobraz, bioró¿norodnoœæ, jakoœæ ¿ywnoœci) jest relatywnie wysoka, co wynika z odmiennej struktury agrarnej rolnictwa. Polska wieœ ma w koñcu szansê wykorzystaæ tzw. „rentê zacofania”. Problemem do rozwi¹zania pozostaje natomiast sposób wynagradzania za tego typu us³ugi. Do tej pory zaprezentowano kilka takich koncepcji, nie s¹ to jednak ostatecznie dopracowane metody kwantyfikacji i dyskusja nadal trwa. Polska powinna aktywnie w³¹czyæ siê w debatê, aby wypracowany system w najwiêkszym stopniu nagradza³ za te dobra publiczne, które polscy rolnicy s¹ w stanie zagwarantowaæ.

Trzecim obszarem reform WPR po 2013 roku bêdzie interwencja rynkowa.

Pocz¹wszy od 1992 roku (tj. reformy MacSharry’ego), Unia próbuje ograniczyæ zakres instrumentów zak³ócaj¹cych mechanizm rynkowy (w tym m.in. cen inter- wencyjnych, ce³, subwencji eksportowych, kwot produkcyjnych) na rzecz dopuszczalnego finansowego wsparcia mieszcz¹cego siê w ramach tzw. „zielo- nej skrzynki”. W rezultacie udzia³ tych pierwszych w ³¹cznych wydatkach WPR spad³ z 92% w okresie 1986–1988 do 34% w okresie 2007–2009 (w 2012 ma spaœæ do 27%), podczas gdy w tym samym czasie udzia³ dop³at bezpoœrednich niezwi¹zanych z produkcj¹ wzrós³ z 0% do 39% (i ma dojœæ do 46% w 2012) [Moreddu 2010, s. 6]. Uzasadnieniem dotychczasowych zmian by³ fakt, ¿e czêœæ narzêdzi nie jest adekwatna do uwarunkowañ funkcjonowania europejskiego rolnictwa i nie jest skuteczna w rozwi¹zywaniu wspó³czesnych problemów, które stanowi¹ wyzwania dla unijnych producentów rolnych [Communication from the Commission 2007].

Dalsze reformy maj¹ na celu zwiêkszenie zdolnoœci producentów rolnych do reagowania na sygna³y rynkowe. Jednoczeœnie zaoszczêdzone pieni¹dze mo¿na przeznaczyæ na sprostanie nowym wyzwaniom, zwi¹zanym np. ze zmianami kli- matycznymi lub energi¹ odnawialn¹. Nale¿y jednak pozostawiæ pewien zakres interwencji rynkowej na wypadek wyst¹pienia sytuacji kryzysowych. Trwa³e odejœcie od prawnych mo¿liwoœci wspierania i stabilizacji cen rolnych uzasad- nione by³oby w sprzyjaj¹cych warunkach rynkowych, tj. wzglêdnej stabilnoœci dochodów rolniczych i sytuacji poda¿owo-popytowej, a takich trudno oczeki- waæ. Nowa „siatka bezpieczeñstwa” powinna byæ jednak bardziej zorientowana rynkowo, chroniæ producentów przed stratami i byæ zaadresowana bezpoœrednio do producenta. Rynkowe deregulacje nie zapewni¹ bowiem bezpieczeñstwa ¿yw- noœciowego, a mog¹ spowodowaæ jeszcze wiêkszy wzrost importu towarów rolnych do krajów Unii Europejskiej [Czy¿ewski i Stêpieñ 2009, s. 442]. Zagro¿e- niem wynikaj¹cym z redukcji wsparcia rynkowego mo¿e byæ ponadto wyludnie- nie terenów mniej korzystnych dla produkcji rolnej. Potwierdzaj¹ to dotychcza- sowe obserwacje zwi¹zane z reform¹ rynku cukru i mleka. W wyniku reform

(15)

nastêpuje koncentracja produkcji w tych sektorach i przesuniêcie producentów tam, gdzie ni¿sze s¹ koszty produkcji. Czêœciowo problem ten rozwi¹zuj¹ same p³atnoœci obszarowe, niezwi¹zane z produkcj¹, chocia¿ zasadne wydaje siê pozostawienie pewnego zakresu interwencji dla obszarów cennych z punktu widzenia tradycji lub walorów przyrodniczych (np. wypas owiec na terenach górskich).

Dzisiaj tak¹ rolê spe³nia II filar WPR.

Zakoñczenie

1. Polityka rolna UE, pocz¹tkowo skupiona na zwiêkszaniu produktywnoœci i problemach strukturalnych w sektorze produkcji rolnej, w toku przeprowa- dzonych reform sta³a siê polityk¹ dotycz¹c¹ ró¿nego znaczenia rolnictwa w spo³eczeñstwie, a w szczególnoœci dotyczy wyzwañ, które nale¿y podj¹æ nie tylko w ekonomicznym, ale w szerszym, spo³ecznym i œrodowiskowym kontekœcie obszarów wiejskich. Okaza³o siê, ¿e efektywnoœæ ekonomiczna nie mo¿e byæ jedynym kryterium oceny wydatków bud¿etu UE na politykê roln¹, ze wzglêdu na osobliwoœci czynnika ziemi oraz rolê, jak¹ pe³niæ maj¹ obszary wiejskie dla ogó³u spo³eczeñstwa. Jednoczeœnie, uzasadnienie kontynuacji WPR nie wynika tylko z utrzymania na parytetowym poziomie docho- dów rolniczych, przy stosunkowo niskim koszcie ¿ywnoœci oferowanej konsumentom, ale przede wszystkim z potrzeby wytwarzania przez ni¹ wartoœci dodanej oraz zrównowa¿enia rozwoju, pog³êbiania spójnoœci terytorialnej i utrzymania przestrzeni wiejskiej jako dobra publicznego dla ca³ej spo³ecz- noœci UE [Forum Inicjatyw Rozwojowych 2010, s. 10].

2. Unia staje tak¿e przed dylematem wy¿ywienia rosn¹cej liczby ludnoœci (w skali globalnej), przy kurcz¹cych siê zasobach gleb, wód i energii. Dla osi¹gniêcia nowych celów polityki rolnej nale¿y utrzymaæ dotychczasowy poziom wsparcia, ale w warunkach dbania o przyrodê oraz koniecznoœci zapewnienia bezpieczeñstwa ¿ywnoœci i dostarczania dóbr publicznych oby- watelom Unii. Problem bezpieczeñstwa ¿ywnoœciowego musi byæ rozwi¹zany na drodze „zrównowa¿onej intensyfikacji”, bez pog³êbiania degradacji œrodowiska naturalnego. Ochrona œrodowiska musi siê staæ imperatywem kategorycznym, który os³abi przymus wzrostu poda¿y i konkurencyjnoœci.

W przeciwnym razie szybki i niezrównowa¿ony wzrost produkcji dzisiaj gro- ziæ bêdzie spadkiem produkcji jutro [Zegar 2010a]. Na politykê Unii Europej- skiej trzeba patrzeæ szeroko, przez pryzmat ekonomii agrarnej, która uwzglêdnia korzyœci spo³eczne i œrodowiskowe produkcji rolnej, a nie tylko w sposób bliski myœli neoliberalnej – poprzez ekonomikê rolnictwa. Tylko w ten sposób da siê uzasadniæ sens kontynuacji interwencji w sektorze rolnym UE.

(16)

3. Przechodz¹c do racji stanu polskiego rolnictwa dotycz¹cej przekszta³ceñ wspólnej polityki rolnej i miejsca rolnictwa w Unii Europejskiej to, po pierw- sze, najwa¿niejsze jest d¹¿enie do wyrównywania poziomu dop³at bezpoœred- nich miêdzy krajami UE i gospodarstwami rolnymi dla zapewnienia ich konku- rencyjnoœci. Po drugie, zasadne jest przesuniêcie czêœci œrodków pieniê¿nych z dop³at bezpoœrednich na rozwój obszarów wiejskich i dzia³ania zwi¹zane z produkcj¹ dóbr publicznych pozwalaj¹cych pe³niej wykorzystaæ potencja³ polskiej wsi i rolnictwa. Ponadto nale¿y wspieraæ, o ile to mo¿liwe, redukcjê instrumentów interwencji zak³ócaj¹cych rynek miêdzynarodowy, a uzyskane z tego tytu³u œrodki przeznaczyæ na dzia³ania zwi¹zane z ³agodzeniem nega- tywnych skutków zachodz¹cych przemian globalnych [Czy¿ewski, A. i Czy-

¿ewski, B. 2010].

4. Jeœli chodzi o ocenê propozycji przysz³ego kszta³tu wspólnej polityki rolnej po 2013 roku (przedstawion¹ w listopadzie 2010 roku przez Komisjê Euro- pejsk¹), to z zadowoleniem nale¿y przyj¹æ pojawiaj¹ce siê g³osy za ujednoli- ceniem systemu dop³at (chocia¿ nie zrównaniem), a tak¿e fakt, ¿e coraz wiê- cej wskazuje na to, ¿e bêdzie zwiêkszona redystrybucja œrodków na cele œrodowiskowe, czy to w ramach drugiego filara wsparcia, czy te¿ poprzez odpowiedni komponent dop³at bezpoœrednich. Istotna jest sprawa okresu, w którym p³atnoœci maj¹ zostaæ wyrównane. Z punktu widzenia interesów Polski p³atnoœci powinny byæ wyrównane mo¿liwie szybko, w pierwszych latach nowej perspektywy bud¿etowej, a nie dopiero w 2020 roku, jak chce tego czêœæ pañstw. Wa¿ne, by kryteria podzia³u œrodków w ramach dop³at bezpoœrednich pozwala³y na zmniejszanie dystansu w rozwoju polskiego rolnictwa do krajów UE-15. Zastosowanie parytetu si³y nabywczej czy te¿ kosz- tów produkcji nie bêdzie korzystne dla Polski. Preferowaæ nale¿y kryteria zasobowe zwi¹zane przede wszystkim z obszarem i struktur¹ u¿ytków rolnych.

5. Postuluje siê ponadto, by zapewniæ wiêksz¹ pomoc ma³ym gospodarstwom rolnym i zaproponowaæ ustalenie dla nich minimalnego poziomu dop³at (po- dobnie jak limitu dop³at dla najwiêkszych), co jest krokiem w dobrym kierunku. W wielu przypadkach p³atnoœci stanowi¹ dla tej grupy spo³ecznej znacz¹cy udzia³ w bud¿ecie domowym. Dodatkowo, jak wynika z badañ [Czy¿ewski i Smêdzik 2010, s. 65], gospodarstwa te dzia³aj¹ w sposób relatywnie najbardziej zrównowa¿ony, podtrzymuj¹c ³ad œrodowiskowy na obszarach wiejskich i niweluj¹c negatywne oddzia³ywanie wiêkszych produ- centów. Za pe³nione funkcje proœrodowiskowe powinny byæ wynagradzane w postaci dop³at bezpoœrednich.

6. Trzeba te¿ podkreœliæ koniecznoœæ pozostawienia tzw. siatki bezpieczeñstwa w zakresie interwencji rynkowej i stworzenia systemów ubezpieczeñ rolniczych wspó³finansowanych z bud¿etu UE. Wa¿ne dla rozwoju polskiego sek-

(17)

tora rolnego jest tak¿e utrzymanie funduszy w ramach II filara, którego polscy rolnicy byli do tej pory najwiêkszym beneficjentem. Je¿eli uda siê to osi¹gn¹æ, to przy uzyskaniu dodatkowo bardziej równomiernego podzia³u w ramach dop³at bezpoœrednich, Polska wzmocni swój udzia³ w dystrybucji œrodków z WPR. Kwesti¹ do rozwi¹zania pozostaje ustalenie zasad wynagradzania rolników za dostarczanie dóbr publicznych. W tym zakresie mo¿na oczekiwaæ, ¿e rolnictwo polskie uzyska korzyœci komparatywne wynikaj¹ce z tzw. „renty zacofania”. Trzeba jednak monitorowaæ przebieg prac nad opra- cowywaniem metod szacowania i rachunku dóbr publicznych, aby interesy silnych ekonomicznie i politycznie pañstw nie przewa¿y³y nad ekwiwalent- nym podzia³em œrodków unijnych.

Bibliografia

Baldock, D., 2009, Conceptual Framework on Public Goods Provided Through Agricul- ture in the EU. Working Document for the Meeting of the Technical Working Group

‘Public Goods’ [online], European Network for Rural Development [dostêp: 12.

12.2009].

Buckwell, A., 2010, The evolving CAP, prezentacja na seminarium naukowym w Mini- sterstwie Rolnictwa i Rozwoju Wsi w dniu 19 paŸdziernika, Warszawa.

Bundesministerium für Ernahrung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz, Ministere de L’Agriculture et de la Peche, 2010, Franco German Position for a strong Common Agricultural Policy Beyond 2013 (14.09.2010), Berlin–Paris.

Cioloº, D., 2010, The CAP towards 2020: meeting the food, natural resources & territo- rial challenges of the future, European Commission, Brussels.

Commission of the European Communities, Communication from the Commission to the European Parliament and the Council: Preparing for the “Health Check” of the CAP reform, 2007, Brussels.

Czy¿ewski, A., 2007, Makroekonomiczne uwarunkowania rozwoju sektora rolnego, w: Czy-

¿ewski, A. (red.), Uniwersalia polityki rolnej w gospodarce rynkowej. Ujêcie makro- i mikroekonomiczne, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej w Poznaniu, Poznañ.

Czy¿ewski, A., 2008, The Briefing Note in the third part of the workshop „Market regu- lation vs. Risk management: how to cope with the instability on the agricultural mar- kets?”, wyst¹pienie na sesji Komisji Bud¿etu i Rolnictwa Parlamentu Europejskiego (COBU) dnia 12 czerwca, Bruksela.

Czy¿ewski, A., Czy¿ewski, B., 2010, The Myths of the UE Common Agriculture Policy, Management, vol. 14, no. 1, Uniwersytet Zielonogórski, Zielona Góra.

Czy¿ewski, A., Ku³yk, P., 2008, Przegl¹d wa¿niejszych obszarów Wspólnej Polityki Rol- nej UE; rekomendacje dla „Health Check” (maszynopis), Katedra Makroekonomii i Gospodarki ¯ywnoœciowej, Akademia Ekonomiczna w Poznaniu, Poznañ.

(18)

Czy¿ewski, A., Ku³yk, P., 2010, Relacje miêdzy otoczeniem makroekonomicznym a rol- nictwem w krajach wysokorozwiniêtych i w Polsce w d³ugim okresie (1991–2008), Ekonomista, nr 2.

Czy¿ewski, A., Poczta-Wajda, A., Stêpieñ, S., 2010, Oczekiwania Polski w zakresie przysz³ego kszta³tu Wspólnej Polityki Rolnej Unii Europejskiej, w: Soko³owska, S., Bisaga, A. (red.), Wieœ i rolnictwo w procesie zmian – problemy transformacji rolnic- twa europejskiego, Wydawnictwo Uniwersytetu Opolskiego, Opole.

Czy¿ewski, A., Smêdzik, K., 2010, Efektywnoœæ techniczna i œrodowiskowa gospo- darstw rolnych w Polsce wed³ug ich typów i klas wielkoœci w latach 2006–2008, Ro- czniki Nauk Rolniczych, Seria G, vol. 97, nr 3.

Czy¿ewski, A., Stêpieñ, S., 2009, Zmiany mechanizmów wspólnej polityki rolnej UE a oczekiwania Polski, Ekonomista, nr 4.

Czy¿ewski, A., Stêpieñ, S., 2010, Wspólna polityka rolna racj¹ stanu Polski, Biuletyn Informacyjny ARR, nr 9–10.

Czy¿ewski, A., Stêpieñ, S., 2011, Wspólna polityka rolna UE po 2013 r. a interesy pol- skiego rolnictwa, Ekonomista, nr 1.

Czy¿ewski, B., Mrówczyñska-Kamiñska, A., 2010, Przep³ywy miêdzyga³êziowe i podzia³ rent w sektorze rolno-¿ywnoœciowym w Polsce w latach 1995–2005, Ekonomista, nr 2.

Esposti, R., 2007, Regional Growth and Policies in the European Union: Does the Com- mon Agricultural Policy Hale a Counter-Treatment Effect?, American Journal of Agricultural Economics, no. 89(1).

Forum Inicjatyw Rozwojowych, 2010, Wspólna polityka rolna po 2013 roku – propozy- cje zmian, Wieœ i Rolnictwo, nr 2.

Franco German Position for a Strong Common Agricultural Policy Beyond 2013 – New Challenges and Expectations for Food, Biomass and Environment, 2010, Bundesmi- nisterium für Ernahrung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz, Ministere de l'Ali- mentatio, de l'Agriculture et de la Peche, Berlin–Paris

Hearing with Mr Dacian Ciolos, Commissioner designate for Agriculture and Rural Development. Notice to Members, European Parliament, 2010, Strasburg.

Lyon, G., 2010, Draft Report on the Future of the Common Agricultural Policy after 2013 (2009/2236(INI)), Committee on Agriculture and Rural Development, Euro- pean Parliament, Strasburg.

Moreddu, C., 2010, Evaluation of Agricultural Policy Reforms in the European Union:

Draft Report, Organisation for Economic Co-operation and Development, Trade and Agriculture Directorate Committee for Agriculture.

Poczta, W., 2010, Wspólna polityka rolna UE po 2013 roku – uzasadnienie, funkcje, kie- runki rozwoju w kontekœcie interesu polskiego rolnictwa, Wieœ i Rolnictwo, nr 3.

Skulimowska, M., 2010, Sesja Parlamentu Europejskiego. Strasburg, 5–8 lipca 2010 r.

Sprawozdanie nr 48/2010, Kancelaria Senatu – Przedstawiciel Kancelarii Senatu przy Unii Europejskiej, Strasburg.

The European Parliament, the European Economic and Social Committee and the Com- mittee of the Regions, European Commission, The CAP towards 2020: meeting the food, natural resource and territorial challenges of the future, Communication from the Commission to the Council, 2010, Brussels.

(19)

The Common Agriculture Policy after 2013 – Public debate, European Commission, 2010, Brussels.

Zegar, J.S., 2010a, Ekonomia wobec kwestii agrarnej, Ekonomista, nr 6.

Zegar, J.S., 2010b, Wspólna Polityka Rolna po 2013 roku, Wieœ i Rolnictwo nr 3.

COMMON AGRICULTURAL POLICY OF THE EU IN THE FINANCIAL PERSPECTIVE 2014–2020

Summary: The aim of the paper is to present the proposals of changes of the Common Agricultural Policy in the context of development of the Polish agriculture. The planned reform of the EU agricultural policy will take place in the conditions of adaptation to the new constraints arising from the rapidly growing competition in the global market, the challenges associated with changes in the environment and efforts to limit the funds from the EU budget. There is a need for a comprehensive assessment of functioning of financial support mechanisms in terms of economic efficiency, adequacy of social and envi- ronmental criteria. On the basis of past successes of the CAP as regards structural changes and adjustments of agricultural and rural development to the conditions for sus- tainable development, the authors refer to such issues as changing the system of direct subsidies, allocation of funds under the second pillar, reorientation of market support or implementation of new challenges connected with the provision of public goods. They also present their proposals, out of which the most important are: a departure from the historical setting of the thresholds of direct payments and the desire to equalize the level of financial support through a system similar to the flat rate; establishment of a minimum threshold of subsidies for small farms, and maintaining the existing funds for rural development, accompanied by payment for the provision of public goods.