Celem artyku³u jest próba identyfikacji charakteru nierównowagi sektora finansów publicznych w Polsce na tle doœwiadczeñ innych pañstw europejskich w tej dziedzinie

Katedra Finansów Publicznych,

Uniwersytet Marii Curie-Sk³odowskiej w Lublinie

K ATA R Z Y N A W Ó J TO W I C Z

Charakter nierównowagi sektora finansów publicznych w Polsce na tle sytuacji w innych pañstwach Unii Europejskiej

The nature of budget imbalance in Poland against the background of experiences of other EU countries

S³owa kluczowe: nierównowaga bud¿etowa, saldo strukturalne, saldo cykliczne, cykl koniunk- turalny

Keywords: budget imbalance, cyclically adjusted budget balance, cyclical component of budget balance, business cycle

Wstêp

Problematyka zachowania równowagi finansów publicznych stanowi od dawna istotne zagadnienie zarówno wœród przedstawicieli doktryny finansów, jak i wœród praktyków gospodarczych. Aktualnoœæ tej kwestii wzros³a w dobie trwaj¹cego kryzysu finansowego, którego skutkiem sta³o siê istotne pog³êbienie skali nierównowagi fiskalnej oraz dynamiczny przyrost d³ugu publicznego obserwowane w wiêkszoœci krajów cz³onkowskich. Charakterystyczne jest to, i¿

podejmowanie próby zmniejszenia deficytów bud¿etowych zarówno w Polsce, jak i w innych krajach nie przynios³y zadawalaj¹cych rezultatów, a niekiedy nawet powodowa³y efekty przeciwne od zamierzonych.

Wydaje siê, i¿ zasadnicze znacznie dla powodzenia wysi³ków na rzecz ograniczania nierównowagi finansów publicznych ma w³aœciwe zdiagnozo- wanie przyczyn (czynników), które doprowadzi³y do jej powstania. Istotne jest

U N I V E R S I T A T I S M A R I A E C U R I E - S K £ O D O W S K A L U B L I N – P O L O N I A

VOL. XLVI, 2 SECTIO H 2012

m.in. udzielnie odpowiedzi na pytanie, na ile wystêpowanie deficytów bud¿e- towych zwi¹zane jest faz¹ cyklu koniunkturalnego, w której znajduje siê gospo- darka, na ile spowodowane jest koniecznoœci¹ obs³ugi wczeœniej zaci¹gniêtych d³ugów, a na ile jego przyczyn¹ s¹ inne czynniki strukturalne tkwi¹ce w syste- mach gospodarczych.

Celem artyku³u jest próba identyfikacji charakteru nierównowagi sektora finansów publicznych w Polsce na tle doœwiadczeñ innych pañstw europejskich w tej dziedzinie. Analiz¹ objêto kszta³towanie siê salda bud¿etowego (prezento- wanego w ró¿nych ujêciach) w 25 krajach cz³onkowskich UE¹ w latach 1995–2010.

1. Skala nierównowagi sektora finansów publicznych w Polsce w latach 1995–2010

Analiza wielkoœci salda sektora finansów publicznych w relacji do PKB w latach 1995–2010 wskazuje, i¿ deficyt bud¿etowy jest zjawiskiem, które na sta³e wpisa³o siê w proces przemian gospodarczych w Polsce. Z punktu widzenia g³ównych tendencji w kszta³towaniu siê skali nierównowagi w badanym okresie wyodrêbniæ mo¿na cztery g³ówne etapy (por. tab. 1 i 2).

W pierwszym etapie przypadaj¹cym na lata 1995–1998 udzia³ deficytu sektora finansów publicznych w PKB pozostawa³ w miarê stabilny z lekk¹ tendencj¹ wzrostow¹. Jego zwiêkszenie w roku 1998 do –2,4% PKB by³o efektem przeprowadzonej wówczas zmiany metodologii liczenia salda bud¿e- towego, która polega³a na wy³¹czeniu z kategorii dochodów publicznych wp³ywów z prywatyzacji maj¹tku Skarbu Pañstwa i zakwalifikowaniu ich do przychodów publicznych s³u¿¹cych finansowaniu zad³u¿enia². Powy¿szy etap w historii kszta³towania siê deficytu bud¿etowego mo¿na okreœliæ jako „fazê niewykorzystanych szans”, pomimo bowiem bardzo dobrej sytuacji makro- ekonomicznej (przejawiaj¹cej siê wysokim tempem PKB³ i malej¹c¹ inflacj¹) zaniechano przeprowadzenia powa¿niejszych reform umo¿liwiaj¹cych przy- wrócenie równowagi bud¿etowej.

1Badaniem objêto 15 krajów tzw. „starej” Unii oraz 10 krajów przyjêtych do Wspólnoty w roku 2004. Ze wzglêdu na brak kompletnych danych statystycznych w analizie pominiêto doœwiadczenia Bu³garii i Rumunii.

2Ustawa z 25 czerwca 1997 r. o wykorzystaniu wp³ywów z prywatyzacji czêœci mienia Skarbu Pañstwa na cele zwi¹zane z reform¹ systemu ubezpieczeñ spo³ecznych, Dz. U. nr 106, poz. 673 z poŸn. zm.

3Œrednie roczne tempo PKB w powy¿szym okresie przekracza³o 6%, por. Ma³y Rocznik Statystyczny Polski 1999, GUS Warszawa 1999.

Cech¹ charakterystyczn¹ drugiego etapu obejmuj¹cego lata 2000–2004 jest wyraŸne nasilenie skali nierównowagi finansów publicznych, okreœlane nawet mianem „kryzysu finansów pañstwa”⁴. Zwiêkszenie deficytu by³o bezpoœrednim skutkiem gwa³townego wzrostu wydatków publicznych bêd¹cego m. in. efektem wprowadzenia w roku 1999 czterech tzw. „wielkich” reform strukturalnych, a tak¿e koniecznoœci¹ uregulowania wczeœniej zaci¹gniêtych przez pañstwo zobowi¹zañ. Wp³yw na wzrost zad³u¿enia w badanym okresie mia³o tak¿e znaczne pogorszenie koniunktury gospodarczej⁵.

W kolejnym etapie w latach 2005–2007 skala nierównowagi finansów publicznych ulega³a stopniowemu ograniczeniu. Jednoczeœnie pocz¹wszy od roku 2006, saldo sektora finansów publicznych prezentowane jest w podziale na trzy podsektory: rz¹dowy, samorz¹dowy oraz ubezpieczeñ spo³ecznych (por.

tab. 2)⁶. Znaczna redukcja deficytu w roku 2005 w stosunku do roku 2004 siêgaj¹ca a¿ 1,9% PKB mia³a jedynie charakter „techniczny”, bêd¹c skutkiem zmiany zasad rozliczania przychodów z prywatyzacji, a nie wynikiem rzeczy-

Tabela 1. Wynik finansowy bud¿etu pañstwa i sektora finansów publicznych w relacji do PKB w latach 1995–2005 (w %)

Wyszczególnienie 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Bud¿et pañstwa -2,2 -2,2 -1,1 -2,2 -1,9 -2,1 -4,2 -4,9 -4,4 -4,5 -2,9 Bud¿ety JST 0,1 -0,1 -0,2 -0,2 -0,2 -0,4 -0,4 -0,4 -0,2 0,1 -0,1 Pañstwowe fundusze

celowe 0,4 0,2 -0,1 0,0 -1,0 -0,6 -0,5 -0,3 -0,5 -0,1 0,2 Fundusze celowe JST 0,0 0,0 0,0 0,0 0,1 0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 Pañstwowa gospodarka

pozabud¿etowa 0,1 0,1 0,0 0,0 0,0 0,1 -0,1 0,1 0,1 -0,2 0,0 Gospodarka

pozabud¿etowa JST 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 Kasy chorych/NFZ 0,0 0,0 0,0 0,0 -0,1 0,1 0,1 -0,2 -0,1 0,0 0,1 Agencje pañstwowe 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 -0,1 0,1 0,0 Pozosta³e jednostki sektora 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,1 0,0 0,0 0,1 0,1 Sektor publiczny ogó³em -1,6 -1,9 -1,4 -2,4 -3,0 -2,8 -4,9 -5,7 -5,2 -4,5 -2,6

ród³o: Sprawozdania z wykonania bud¿etu pañstwa za poszczególne lata, MF, Warszawa 1996–2006

4A. MoŸdzierz, Nierównowaga finansów publicznych, PWE, Warszawa 2009, s. 135.

5A. Wernik, Finanse publiczne. Cele, struktury, uwarunkowania, PWE, Warszawa 2007, s. 206.

6Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, Dz. U. z 2005 r., nr 249, poz. 2104 z póŸn. zm.

wistej poprawy kondycji finansów pañstwa. Wp³yw na ograniczenie skali nierównowagi sektora finansów publicznych w badanym okresie mia³o tak¿e zmniejszenie tempa wzrostu niektórych wydatków publicznych bêd¹ce efektem podjêcia pewnych dzia³añ o charakterze naprawczym wynikaj¹cych z szybkiej akumulacji d³ugu publicznego, jak te¿ poprawa koniunktury gospodarczej zwi¹zana z akcesj¹ do UE. Doprowadzi³o to nawet do pojawienia siê w roku 2007 dodatniego salda na poziomie 0,1% PKB. Powy¿szy okres podobnie jak etap pierwszy równie¿ jawi siê jako czas niedostatecznie wykorzystanych mo¿liwoœci przede wszystkim ze wzglêdu na brak gruntownej reformy finansów publicznych, mimo szans stworzonych w tym zakresie przez szybkie tempo wzrostu gospodarczego oraz nap³yw œrodków europejskich.

W ostatnim etapie obejmuj¹cym okres 2008–2010 widoczne jest ponowne dynamiczne pog³êbienie deficytu sektora finansów publicznych. Wp³yw na tê sytuacjê wydaje siê mieæ ograniczenie dochodów publicznych przede wszystkim o charakterze podatkowym (w efekcie spadku aktywnoœci gospodarczej) oraz zwiêkszenie tempa wzrostu wydatków publicznych bêd¹ce skutkiem œwiato- wego kryzysu finansowego. Nie jest to jednak g³ówna przyczyna tak znacznego pogorszenia kondycji finansów publicznych, Polska bowiem odnotowywa³a

Tabela 2. Wynik finansowy bud¿etu pañstwa i sektora finansów publicznych w relacji do PKB w latach 2006–2010 (w %)

Wyszczególnienie 2006 2007 2008 2009 2010

1. Podsektor rz¹dowy: -2,0 -0,9 -1,5 -1,9 -4,0

– bud¿et pañstwa -2,4 -1,4 -1,9 -1,8 -3,2

– agencje pañstwowe 0,1 0,1 -0,1 0,0 0,0

– pozosta³e jednostki 0,3 0,4 0,5 0,2 -0,9

2. Podsektor samorz¹dowy: -0,2 0,2 -0,2 -1,0 -1,2

– bud¿ety JST -0,1 0,1 -0,1 -0,6 -1,1

– pozosta³e jednostki -0,1 0,0 0,0 0,0 -0,1

3. Podsektor ubezpieczeñ spo³ecznych: 0,1 0,8 0,1 -0,9 -0,8

– FUS 0,0 0,7 0,0 -1,0 -0,2

– FER 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0

– pozosta³e jednostki 0,1 0,1 0,1 0,1 -0,5

Sektor publiczny ogó³em -2,1 0,1 -1,6 -3,8 -6,0

ród³o: Sprawozdania z wykonania bud¿etu pañstwa za poszczególne lata, MF, Warszawa 2007–2011

w ca³ym tym okresie dodatnie wartoœci dynamiki PKB⁷. W zwi¹zku z po- wy¿szym w celu ustalenia rzeczywistych powodów wzrostu deficytu niezbêdne jest okreœlenie, w jakim stopniu na jego powstanie wp³yw mia³y czynniki zwi¹zane z faz¹ cyklu koniunkturalnego, a w jakim strukturalne tkwi¹ce zarówno w strukturze gospodarki, jak i przyjêtych za³o¿eniach systemowych dotycz¹cych dochodów i wydatków publicznych.

2. Wp³yw czynników cyklicznych i strukturalnych na kszta³towanie siê salda sektora finansów publicznych w Polsce i innych pañstwach UE

Dla oceny charakteru nierównowagi finansów publicznych w Polsce i in- nych krajach UE niezbêdne jest odwo³anie siê do funkcjonuj¹cej zarówno w literaturze przedmiotu⁸, jak te¿ w prawodawstwie Unii Europejskiej koncepcji salda strukturalnego.

Podzia³ deficytu bud¿etowego na: rzeczywisty, cykliczny i strukturalny ma na celu ukazanie stanu bud¿etu po wyeliminowaniu cyklicznych wahañ ko- niunktury. U podstaw tego rozró¿nienia leg³o za³o¿enie, ¿e czêœæ bud¿etu jest kszta³towana pod wp³ywem aktywnej (dyskrecjonalnej) polityki fiskalnej, a czêœæ wynika z cykli koniunkturalnych, które maj¹ prze³o¿enie na dzia³anie tzw. automatycznych stabilizatorów koniunktury. I tak, przez deficyt rzeczy- wisty rozumieæ nale¿y faktyczn¹ ró¿nicê miêdzy dochodami a wydatkami bud¿etowymi w danym roku. Z kolei deficyty cykliczne uwzglêdniaj¹ zmiany w dochodach i wydatkach bud¿etowych zachodz¹ce pod wp³ywem cyklu koniunkturalnego. Deficyt strukturalny stanowi natomiast hipotetyczn¹ miarê, która obliczana jest przy za³o¿eniu pe³nego wykorzystania zdolnoœci wytwór- czych gospodarki i stopie bezrobocia odpowiadaj¹cej sytuacji pe³nego zatrud- nienia. Koncepcja salda strukturalnego, dziêki wyeliminowaniu wp³ywu auto- matycznych stabilizatorów koniunktury, umo¿liwia okreœlenie charakteru realizowanej przez rz¹d polityki fiskalnej. Pocz¹wszy do roku 2002, saldo strukturalne stanowi jedno z podstawowych kryteriów oceny polityki fiskalnej w krajach cz³onkowskich przeprowadzanej przez Komisjê Europejsk¹.

Poni¿ej zaprezentowano kszta³towanie siê salda cyklicznego i strukturalne- go w latach 1995–2010 w 25 pañstwach cz³onkowskich UE przy wykorzystaniu

7Œrednie tempo wzrostu gospodarczego w latach 2008–2010 kszta³tuje siê na poziomie 3,6%

PKB. Por. Ma³y Rocznik Statystyczny Polski 2011, GUS Warszawa 2011.

8Por. np. S. Owsiak, Finanse publiczne – teoria i praktyka, PWN, Warszawa 2001, s. 239, R. Hagemann, The Structural Budget Balance. The IMF’s Methodology, IMF Working Paper 1999, nr 95.

Tabela3.SaldostrukturalnesektorageneralgovernmentwpañstwachUEwlatach1995–2010(w%PKB) Pañstwo1995199619971998199920002001200220032004200520062007200820092010 Austria-5,5-3,6-1,3-2,3-2,7-2,7-0,2-0,6-0,8-4,0-1,4-2,1-2,3-2,6-3,2-3,9 Belgia-4,1-3,1-2,1-0,6-1,0-1,20,0-0,20,4-0,5-2,8-0,5-1,6-2,3-4,6-3,1 Dania-2,7-2,1-1,1-0,40,70,80,80,51,02,44,73,22,32,0-0,2-1,1 Finlandia-3,8-1,5-1,01,10,95,23,93,62,61,92,22,52,11,70,0-0,5 Francja-4,8-2,9-2,2-2,2-1,8-2,4-2,3-3,4-4,0-3,8-3,3-3,0-3,9-4,0-6,3-6,1 Grecja-8,3-5,8-5,2-3,1-2,3-3,1-4,0-4,2-6,1-8,4-5,8-7,6-9,4-12,7-17,2-10,3 Hiszpania-5,5-3,5-2,3-2,5-1,2-1,4-1,1-0,7-0,4-0,70,20,5-0,3-6,0-10,7-8,2 Holandia-3,4-1,0-1,0-1,1-0,80,2-1,6-2,2-2,2-1,00,40,3-1,3-1,3-4,5-4,8 Irlandia-0,21,71,52,61,72,9-0,4-1,7-0,50,60,00,3-4,0-9,2-12,7-30,2 Luksemburg3,43,65,74,73,24,25,31,51,2-0,6-0,20,51,21,30,6-0,6 Niemcy-3,4-3,0-2,3-2,0-1,50,4-3,6-3,8-3,4-3,2-2,5-1,9-0,9-1,0-1,1-2,5 Portugalia-3,8-3,5-2,8-3,6-3,3-4,1-5,5-3,7-2,7-3,2-5,7-4,2-4,2-4,5-10,0-9,7 Szwecja-6,6-1,9-0,31,20,42,31,2-1,3-0,80,01,30,41,01,32,61,4 WielkaBrytania-5,3-3,7-1,80,00,93,10,1-2,2-3,7-4,0-4,1-3,8-4,4-6,2-10,0-9,1 W³ochy-7,2-6,4-2,3-2,3-1,2-1,3-3,9-3,4-3,4-3,8-4,6-4,4-3,2-3,6-3,5-3,4 ŒredniaUE-15-4,1-2,5-1,2-0,7-0,50,2-0,8-1,4-1,5-1,9-1,4-1,3-1,9-3,1-5,4-6,1 Cypr-1,2-2,9-4,3-3,8-4,3-2,7-2,8-4,4-5,9-3,8-2,5-1,62,1-0,8-6,0-4,8 Czechy-14,2-4,7-4,2-4,4-2,7-3,1-4,8-5,5-5,5-2,2-3,8-4,1-3,2-5,0-5,5-4,3 Estonia1,40,41,6-1,1-1,70,70,80,71,81,30,0-1,1-2,2-5,01,12,5 Litwa-1,6-3,1-12,1-4,0-1,8-1,6-2,3-0,9-1,4-2,1-1,7-2,5-4,7-6,8-7,8-4,9

£otwa-2,0-0,11,40,4-2,6-1,7-1,3-1,6-1,2-1,4-2,3-4,6-6,4-7,9-7,1-4,5 Malta-3,5-7,5-7,7-10,0-8,2-7,7-6,7-5,7-9,3-3,6-2,6-2,4-2,7-6,0-3,1-3,6 Polska-3,3-4,5-5,3-5,1-3,3-4,0-5,2-3,9-5,1-4,7-3,2-3,4-2,7-4,8-7,5-8,0 S³owacja-3,1-10,7-7,3-6,4-7,3-11,3-5,4-7,2-1,8-1,4-2,4-3,7-4,0-4,6-7,7-7,7 S³owenia-8,2-0,7-2,2-2,0-3,1-3,9-3,6-2,1-1,9-1,8-1,5-2,7-3,3-5,8-4,9-4,3 Wêgry-9,2-3,5-5,0-7,2-4,9-2,8-3,9-9,1-7,7-7,6-9,4-11,5-6,8-5,3-2,5-2,3 ŒredniaUE-10-4,5-3,7-4,5-4,4-4,0-3,8-3,5-4,0-3,8-2,7-2,9-3,8-3,4-5,2-5,1-4,2 ród³o:CyclicalAdjustmentofBudgetBalances,EuropeanCommission,Brussels,Spring2011. Tabela4.SaldocyklicznegeneralgovernmentwpañstwachUEwlatach1995–2010(w%PKB) Pañstwo1995199619971998199920002001200220032004200520062007200820092010 Austria-0,3-0,4-0,60,00,41,00,2-0,1-0,7-0,5-0,30,51,41,6-1,0-0,8 Belgia-0,4-0,8-0,1-0,30,41,10,40,1-0,50,20,10,61,31,0-1,3-1,0 Dania-0,20,00,50,40,61,50,7-0,1-0,9-0,30,52,02,51,3-2,6-1,6 Finlandia-2,4-2,0-0,40,40,71,71,00,3-0,20,40,51,53,12,6-2,6-2,0 Francja-0,6-1,1-1,1-0,40,10,90,80,3-0,10,20,40,71,20,7-1,2-0,9 Grecja-0,8-0,9-0,7-0,7-0,8-0,5-0,4-0,60,40,90,61,83,02,91,8-0,2 Hiszpania-1,0-1,3-1,1-0,7-0,20,40,50,20,20,30,81,52,21,8-0,4-1,0 Holandia-1,0-0,9-0,20,21,21,81,40,1-0,9-0,8-0,70,21,51,8-1,0-0,6 Irlandia-1,9-1,8-0,4-0,21,01,81,31,30,90,81,62,64,01,9-1,6-2,2 Luksemburg-1,0-2,4-2,0-1,40,21,80,80,6-0,7-0,50,20,92,51,7-1,5-1,1 Niemcy0,2-0,3-0,4-0,20,00,90,80,1-0,6-0,6-0,80,41,11,1-1,9-0,7

Portugalia-1,2-1,1-0,60,10,61,21,30,8-0,3-0,2-0,20,11,01,0-0,20,5 Szwecja-0,8-1,3-1,2-0,50,51,30,30,1-0,20,60,92,02,61,0-3,3-1,4 WielkaBrytania-0,6-0,5-0,4-0,10,10,50,30,10,30,60,71,21,71,1-1,4-1,3 W³ochy-0,2-0,5-0,4-0,5-0,60,60,80,4-0,10,30,31,11,70,9-1,8-1,2 ŒredniaUE-15-0,8-1,0-0,6-0,30,31,10,70,3-0,20,10,31,12,11,5-1,3-1,0 Cypr0,3-0,3-0,7-0,40,00,40,60,0-0,6-0,20,00,41,31,70,0-0,5 Czechy0,81,40,4-0,7-1,0-0,7-0,8-1,2-1,1-0,70,21,52,52,3-0,3-0,4 Estonia-0,3-0,80,50,4-1,8-0,9-0,8-0,5-0,10,31,63,64,82,2-2,8-2,3 Litwa0,0-0,10,41,0-1,0-1,6-1,3-1,00,10,51,22,13,73,5-1,7-2,2 £otwa0,4-0,40,1-0,4-1,3-1,1-0,7-0,7-0,40,41,94,16,03,7-2,6-3,2 Malta-0,7-0,40,00,10,41,50,20,3-0,7-1,1-0,3-0,40,41,4-0,60,0 Polska-1,1-0,40,60,91,01,0-0,1-1,0-1,1-0,7-0,9-0,20,81,10,20,1 S³owacja-0,30,80,91,1-0,2-1,0-1,1-1,0-1,0-0,9-0,40,52,22,6-0,2-0,2 S³owenia-0,2-0,4-0,2-0,40,10,2-0,4-0,3-0,8-0,50,01,33,23,9-1,1-1,3 Wêgry0,5-0,9-0,9-0,6-0,5-0,1-0,10,10,51,21,52,21,81,6-2,0-1,9 ŒredniaUE-10-0,1-0,20,10,1-0,4-0,2-0,4-0,5-0,5-0,20,51,52,72,4-1,1-1,2 ród³o:jakwtab.3.

metody filtru Hödricka-Prescotta⁹ (por. tab. 3 i 4). Warto w tym miejscu zauwa¿yæ, i¿ dane te ró¿ni¹ siê od wielkoœci ujêtych w tab. 1 i 2, co wynika z rozbie¿noœci metodologicznych w ujmowaniu deficytu sektora finansów publicznych w Polsce i UE¹⁰.

Z danych tych wynika, i¿ nierównowaga finansów publicznych w Polsce ma ewidentnie charakter strukturalny. W ca³ym badanym okresie wystêpowa³ bowiem deficyt strukturalny, który znacznie przewy¿sza³ œredni¹ zarówno dla pañstw UE-15, jak te¿ dla krajów UE-10. Charakterystyczne jest to, i¿ w latach 1997–2000 oraz 2007–2010 saldo cykliczne by³o dodatnie, a zatem poziom deficytu strukturalnego przekracza³ nawet deficyt rzeczywisty. Trzeba tak¿e zauwa¿yæ, i¿ pod wzglêdem wysokoœci deficytów strukturalnych Polska w ostat- nim czasie wypada gorzej od wiêkszoœci pañstw piêtnastki. Przyk³adowo w roku 2010 wy¿sze deficyty strukturalne odnotowa³y jedynie Irlandia, Grecja, Portu- galia, Hiszpania i Wielka Brytania. Jednoczeœnie skala nierównowagi struk- turalnej w Polsce by³a w tym roku najwy¿sza spoœród krajów UE-10, blisko dwukrotnie przekraczaj¹c œredni¹ dla tych pañstw.

3. Oddzia³ywanie kosztów obs³ugi d³ugu publicznego na nierównowagê strukturaln¹ w Polsce i innych pañstwach cz³onkowskich

Jak ju¿ wspomniano, g³ównym czynnikiem kszta³tuj¹cym nierównowagê sektora finansów publicznych w Polsce by³y wzglêdy strukturalne. W celu mo¿li- wie najpe³niejszej oceny wp³ywu uznaniowych dzia³añ podejmowanych w ra- mach prowadzonej polityki fiskalnej na wysokoœæ deficytu bud¿etowego nale¿y przy jego liczeniu wyeliminowaæ skutki, jakie wynikaj¹ z d³ugów zaci¹gniêtych w poprzednich okresach. Jest to mo¿liwe dziêki prezentacji salda strukturalnego w ujêciu pierwotnym, tj. po korekcie o koszty obs³ugi d³ugu publicznego.

Dane zawarte w tab. 5 wskazuj¹, i¿ strukturalna nadwy¿ka pierwotna wyst¹pi³a w Polsce jedynie w latach 1995–1996. W kolejnych latach mamy do czynienia ze stopniowym pog³êbianiem siê strukturalnego deficytu pierwot- nego, który w roku 2010 osi¹gn¹³ poziom –5,3% PKB. By³ to jeden z naj- gorszych wyników w ramach UE, wy¿sze wskaŸniki bowiem osi¹gnê³o jedynie piêæ pañstw cz³onkowskich (tj. Irlandia, Portugalia, Hiszpania, Wielka Brytania i S³owacja).Wystêpowanie strukturalnego deficytu pierwotnego œwiadczy o tym,

9Cyclical Adjustment of Budget Balances, European Commission, Brussels, Spring 2011, s. 6–11.

10Por. m.in.: M. Gajda, Kontrowersje wokó³ metod pomiaru deficytu i d³ugu sektora publicz- nego, „Bank i Kredyt” 2003, nr 12.

Tabela5.StrukturalnesaldopierwotnesektorageneralgovernmentwpañstwachUEwlatach1995–2010(w%PKB) Pañstwo1995199619971998199920002001200220032004200520062007200820092010 Austria-1,40,42,51,40,80,93,32,72,3-1,01,60,80,60,1-0,4-1,2 Belgia4,85,35,66,75,85,56,55,65,84,31,53,52,31,6-0,90,5 Dania3,23,63,94,14,94,44,23,73,85,06,84,93,93,41,80,9 Finlandia0,22,73,24,63,98,06,65,74,53,73,94,13,63,11,40,9 Francja-1,40,71,21,21,20,50,7-0,5-1,2-1,0-0,6-0,4-1,2-1,1-3,9-3,5 Grecja2,94,74,15,15,14,22,41,4-1,1-3,6-1,2-2,9-4,7-7,7-12,0-4,8 Hiszpania-0,31,72,41,72,31,91,92,02,01,42,02,21,3-4,4-8,9-6,3 Holandia2,34,33,93,63,53,81,60,60,41,52,82,50,90,9-2,3-2,9 Irlandia5,16,25,36,04,24,91,1-0,30,81,71,01,3-2,9-7,8-10,6-26,9 Luksemburg3,84,06,15,13,64,55,61,71,4-0,40,00,71,41,61,0-0,2 Niemcy0,10,51,11,41,73,6-0,6-0,9-0,5-0,40,20,91,91,71,5-0,2 Portugalia1,71,31,0-0,5-0,4-1,2-2,6-0,90,0-0,7-3,2-1,5-1,2-1,4-7,0-6,6 Szwecja-1,33,54,95,84,45,73,91,71,41,83,12,12,82,93,82,4 WielkaBrytania-1,8-0,21,83,53,75,82,5-0,2-1,7-2,1-2,0-1,8-2,2-3,9-8,0-6,1 W³ochy4,45,17,05,95,55,02,52,31,71,00,10,21,81,51,01,1 ŒredniaUE-151,52,93,63,73,33,82,61,71,30,81,11,10,6-0,6-2,9-3,5 Cypr0,8-0,6-1,9-0,7-1,30,60,5-1,3-2,4-0,51,11,65,12,0-3,5-2,6 Czechy-13,2-3,5-3,0-3,2-1,7-2,2-3,8-4,3-4,4-1,1-2,7-3,0-2,1-4,0-4,2-2,9 Estonia2,00,81,9-0,5-1,40,90,90,92,01,50,2-1,0-2,1-4,81,42,6 Litwa-1,2-2,3-11,4-2,9-0,40,1-0,80,5-0,1-1,2-0,9-1,8-4,0-6,1-6,5-3,1

£otwa-1,11,32,31,1-1,9-0,7-0,3-0,9-0,6-0,7-1,7-4,1-6,0-7,3-5,6-3,0 Malta-1,5-5,3-5,0-6,8-4,5-4,1-3,3-2,2-5,80,01,11,20,6-2,80,0-0,6 Polska2,40,1-0,7-1,1-0,3-1,0-2,1-1,1-2,1-1,9-0,4-0,8-0,3-2,6-4,9-5,3 S³owacja-0,7-8,1-4,9-3,9-3,9-7,3-1,4-3,60,70,7-0,7-2,3-2,6-3,4-6,3-6,3 S³owenia-6,11,40,20,2-0,7-1,5-1,30,10,0-0,10,0-1,3-2,0-4,7-3,6-2,8 Wêgry-0,45,63,5-0,21,82,40,8-5,0-3,6-3,2-5,3-7,6-2,7-1,22,01,8 ŒredniaUE-10-1,9-1,1-1,9-1,8-1,4-1,3-1,1-1,7-1,6-0,6-0,9-1,9-1,6-3,5-3,1-2,2 ród³o:jakwtab.3.

¿e dochody publiczne nie wystarczaj¹ nawet na pokrycie bie¿¹cych wydatków pañstwa i wskazuje na ryzyko przekroczenia granic bezpieczeñstwa, a nawet groŸbê kryzysu finansowego. Jest to tak¿e potwierdzenie tezy o tym, ¿e g³ówn¹ przyczyn¹ trudnoœci bud¿etowych w Polsce nie s¹ – jak czêsto wskazuje siê w ró¿nego typu dyskusjach – koszty obs³ugi d³ugu publicznego, lecz bie¿¹ca polityka rz¹du, w ramach której dopuszcza siê do sytuacji zbyt wysokich wydatków w stosunku do dochodów.

Zakoñczenie

Deficyt sektora finansów publicznych wpisa³ siê na trwa³e w historiê prze- mian gospodarczych w Polsce. Charakterystyczn¹ tendencj¹ w badanym okresie jest wzrost jego udzia³u w PKB. Podejmowane dzia³ania na rzecz ograniczania skali nierównowagi bud¿etowej w Polsce okazywa³y siê wiêkszoœci nieskuteczne, przybieraj¹c g³ównie charakter korekt o charakterze metodologicznym.

Nierównowaga bud¿etowa w Polsce ma charakter strukturalny, wykazuj¹c stosunkowo s³aby zwi¹zek z przebiegiem cyklu koniunkturalnego. Wskazuje to na fakt, i¿ g³ówn¹ jej przyczyn¹ s¹ b³êdy w prowadzonej polityce fiskalnej (czynniki systemowe), jak te¿ czynniki strukturalne tkwi¹ce w systemie gospo- darczym obci¹¿onym kosztami transformacji ustrojowej. Niezwykle niepoko- j¹ce jest to, i¿ w ca³ym badanym okresie relacja deficytu strukturalnego do PKB w Polsce znacznie przekracza³a œredni¹ zarówno dla Pañstw UE-15, jak te¿

UE-10. W ostatnim czasie wysoki poziom tego wskaŸnika sytuuje Polskê obok takich krajów, jak: Grecja, Hiszpania czy Portugalia, które stoj¹ w obliczu ryzyka niewyp³acalnoœci.

Dotychczasowe doœwiadczenia w dziedzinie wysi³ków na rzecz przywra- cania równowagi bud¿etowej w Polsce nie napawaj¹ optymizmem. Praktyka pokazuje bowiem, i¿ Polska jest krajem, w którym naprawê finansów pañstwa planuje siê dopiero wówczas, gdy deficyt bud¿etowy ulega znacznemu zwiêk- szeniu. Poprawie koniunktury gospodarczej nie towarzyszy zazwyczaj racjo- nalizacja polityki fiskalnej prowadz¹ca do zmniejszenia zad³u¿enia, lecz para- doksalnie jego eskalacja. Bior¹c pod uwagê rozdŸwiêk pomiêdzy obecnym stanem deficytu sektora finansów publicznym, który w roku 2010 wyniós³ 7,9%

PKB, a wymaganym przez prawo wspólnotowe 3% PKB, nale¿y zauwa¿yæ, i¿

przyjêta w roku 2010 regu³a wydatkowa jest dalece niewystarczaj¹ca¹¹. Dla tak znacznego ograniczenia deficytu tempo wzrostu PKB musia³oby wynieœæ 6%

11Stanowi ona, i¿ dynamika wydatków elastycznych pañstwa nie mo¿e przekroczyæ poziomu 1% + inflacja.

PKB, podczas gdy za³o¿enia bud¿etowe na rok 2011 przewiduj¹ jedynie 3,5%¹². W tej sytuacji niezbêdne jest dokonanie bardziej drastycznych ciêæ wydatków, które musz¹ wykraczaæ poza wydatki elastyczne i obejmowaæ równie¿ szerokie reformy strukturalne.

Bibliografia

Gajda M., Kontrowersje wokó³ metod pomiaru deficytu i d³ugu sektora publicznego, „Bank i Kredyt” 2003, nr 12.

Hagemann R., The Structural Budget Balance. The IMF’s Methodology, IMF Working Paper 1999, nr 95.

MoŸdzierz A., Nierównowaga finansów publicznych, PWE, Warszawa 2009, s. 135.

Owsiak S., Finanse publiczne – teoria i praktyka, PWN, Warszawa 2001.

Skica T., Pater R., Ocena wp³ywu kryzysu finansowego na stan finansów publicznych w Polsce, Kwartalnik „E-finanse” 2010, nr 6.

Wernik A., Finanse publiczne. Cele, struktury, uwarunkowania, PWE, Warszawa 2007, s. 206.

The nature of budget imbalance in Poland against the background of experiences of other EU countries

The aim of the research is to identify the nature of the general government deficit in Poland as compared with experience of other EU countries. The main conclusion of the article is that bud- get imbalance in Poland is structural and indicates a very little connection with business cycles.

12T. Skica, R. Pater, Ocena wp³ywu kryzysu finansowego na stan finansów publicznych w Polsce, Kwartalnik „E-finanse” 2010, nr 6.