Beleidsformulering en het operationaliseren daarvan

-

-Beleidsformulering

en het

operationaliseren daarvan

'I

'Hoe schitterend een daad ook moge zijn,

men mag haar slechts

voor groot houden,

indien er een grote bedoeling aan ten grondslag lag'

La

Roche

Foucauld (1617-1680)

Koninklijk Instituut voor Ingenieurs

Afdeling voor Bedrijfskunde

Koninklijk Instituut van Ingenieurs

Afdeling voor Bedrijfskunde

Publikatie nummer 3

Samenstelling Bestuur 1975 Afdeling voor Bedrijfskunde ir. C. van de Rest, voorzitter ir. B. Bonnet,secretaris-penningmeester ir. R.E. Kohn, algemeen secretaris werkgroepen prof. ir. W.M.j. Gereards

ir. drs. L. van der Graaf ir. C.j.G.j. van Ham ir. F. Th.KeJlermann ir.A.L. MeJlink ir. B.Ydo

B

R

va

va

19

n

... - - - -- - ~ -

-Beleidsforrnulering

en het operationaliseren daarvan

Rapport van de Werkgroep 76-2

van de Afdeling voor Bedrijfskunde

van het Koninklijk Instituut van Ingenieurs

Onder redactie van ir. R.E. Kohn en ir. A. Kruijt

j

t

1975

Leden van de Werkgroep 76-2

ir, E. R. Godding,De Wijs B. V., Goirle

ir, J. K. Govers,Grabovski en Poort B. V., Den Haag

ir. H.J. Gusselinklo Ohmann,N. V. Dutch Button Works, Bredevoort ir. W. Innikelt, Honig Merkartikelen N. V., Koog aan de Zaan ir. W. Jensema,N. V. Philips, Hilversum

ir. R. E. Kohn (voorzitter), Technische Hogeschool, Delft ir. W. van der Kroef,N. V. Organon,Oss

ir. A. Kruijt,N. V. Vulcanus, Vaassen ir. H. van Putten, N. V. Nemaho, Doetinchem

ir. E. M. Rintel,Raadgevend Bureau ir. B. W. Berenschot, Utrecht ir, H. van der Waerden, Van de Bunt& Co., Amsterdam ir. J. Wagenaar,Estel-Hoogovens, Ijmuiden

ir. H. Zeijdner,N. V. Nederlandse Spoorwegen, Parijs ir. C. van de Rest, N. V. Schokbeton, Kampen

Distributie-adres: Delftse Universitaire Pers, Mijnbouwplein 11, Delft

In

A I (

I

Copyright © 1975 by Koninklijk Instituut van Ingenieurs.

No part of this book may be reproduced in any form, by print, photoprint, microfilm or any other means without written permission from the publisher. 11 Voor alle kwesties inzake het fotokopiëren van één of meer pagina's van deze uitgave: Stichting Reprorecht, Amsterdam.

Inhoud

Voorwoord 7 In memoriam 9 A Opdracht 11 B Korte Samenvatting 13 C Inleiding 15

I Relevantie van het onderwerp 15

2 Werkwijze van de studiegroep 16

3 Indeling van het rapport 17

1

Wat is beleid 19

1 Het begrip beleid 19

2 Een beleidsraamwerk 21

3 Voorbeeld van een toepassing van het raamwerk-schema voor een reinigingsbedrijf 23 4 Wat is het nut van een geformuleerd beleid 35 II Hoe zou een beleid tot stand kunnen komen 42

1 Inleiding 42

2 Het vaststellen van de doelen en hun rangschikking 42 3 Beslissen omtrent wegen en middelen 43 4 Praktijkvoorbeeld van medezeggenschap bij de

be-leidsvorming 46

prin t, isher.

_III

Het operationeel maken van het beleid 57 ldeze

1 Uitvoering van het beleid 57

--2 Evalueren van het beleid

Bijlage: Samenvatting van gebruikte be leids begrippen I Inleiding

2 Definities en begrippen-omschrijving 3 Index tot de bijlage

59

_V

62

62

63

75 Hl

r·

_IJ

·

he sel ze va se' m vc lel In H

~ -59

Voorwoord

62 62 63

75

Het Bestuur van de Afdeling voor Bedrijfskunde van het Konink -lijk Instituut voor Ingenieurs vraagt gaarne uw aandacht voor het werkgroep-rapport 'Beleidsformulering en het operationali -seren daarvan'.

Wie dit rapport ter hand neemt en het nader bestudeert, zal ~ zeker tot de konklusie komen dat de werkgroep getracht heeft VOor een brede groep een leesbaar rapport over dit onderwerp te schrijven.

Op grond hiervan, én het feit dat het onderwerp 'Beleid' te maken heeft met bijna alle vormen en processen van bedrijfs -voering, heeft het afdelingsbestuur gemeend het rapport aan alle leden van de afdeling te doen toekomen.

Wij vertrouwen er op dat vele lezers met genoegen van de inhoud van dit boekje zullen kennisnemen.

1:

11 11 Ol z' h. L

In

memonam

Ir. W. Innikel

t

6 juli 1972.

Inde loop van het 2e werkgroepjaar overleed geheel onverwacht onze secretaris ir. Willem Innikel.

Vanaf het allereerste begin stimuleerde hij de werkgroep met z'n grote enthousiasme, werkkracht en vriendschap.

Wij beschouwen het als een voorrecht met deze warme mens te hebben mogen samenwerken.

Wij ervaren zijn plotselinge heengaan als een gevoelig verlies.

j V SJ I v lé v e r: cl e k o I a v

A. Opdracht

WERKGROEP 76 - BELEIDSFORMULERING EN HET OPERATIONALI-SEREN DAARVAN

De meeste bedrijven en instellingen kennen een of andere vorm van beginselverklaring, beleidsformulering en doelstellingen op lange termijn, zij het vaak in een weinig uitgewerkte en expliciete vorm. Er bestaan in dit verband nogal wat verschillende termen en begrippen.

Wij zijn van mening dat een geformuleerd beleid een belang-rijke rol speelt in een onderneming en dit steeds meer zal gaan doen. Daarnaast hebben wij de indruk, dat zelfs in middelgrote en grote bedrijven dit onderwerp niet de systematische aandacht krijgt die het verdient.

Bij de gedachtenvorming over beleidsformulering doen zich onder meer de volgende vragen voor:

wat is beleid?

- waarom is een geformuleerd beleid nodig?

- op welke onderdelen van het ondernemingsgebeuren IS een

beleidsformulering gewenst?

- hoe zou een beleidsformulering tot stand moeten komen? wat is het verschil en de samenhang met termijnplannen? hoe moet het beleid vanuit de top worden overgedragen op de lagere niveaus?

hoe wordt de samenhang tussen ondernemingsbeleid en dec1-beleiden gecontroleerd en gewaarborgd?

De werkgroep wordt gevraagd zich, met bovenstaande vragen

als leidraad, te verdiepen in dit onderwerp. Verder wordt

onder-neming zou kunnen steunen bij het vormgeven aan haar beleid.

I

Bij een eventuele uitwerking kan het nuttig zijn deze te limi-teren tot enkele bedrijfstypen en/of enkele onderdelen van het ondernemingsbeleid.

De werkgroep zou bij voorkeur moeten zijn samengesteld uit managers, stafspecialisten en adviseurs wier taak is mee te werken aan de totstandkoming van beleidsformuleringen in hun bedrijf/

instelling ofbij hun klanten.

De werkgroep 76-2 is in maart 1971geformeerd.

I 1< h d

s

\\ Z I I b a \\ s1 b v g

eid. mi -het uit ken rijf/

B. Korte samenvatting

De met 'Beleid' verband houdende begrippen uit de organisatie-leer zijn door de werkgroep verzameld en nader geanalyseerd. Dit heeft geleid tot definiëring en omschrijving van de inhoud van deze termen. Met behulp van een aldus 'genormaliseerd' discussie-gereedschap, kon een stelsel van beleidsfuncties en aspecten worden gerangschikt tot een samenhangend overzicht. Het over-zichtgeeftin schematische vorm inhoud aan het begrip Beleid. De beleidsformulering is een dynamisch proces, waarvan het resultaat is: 'Het aangeven op welke wijzen een organisatie op bepaalde tijdstippen gestelde doelen wil bereiken'. Het formu-leren als proces houdt in, het beslissen op welke wijze, dat is, via welke wegen en met gebruik maken van welke middelen, de organisatie van te voren vastgestelde doeleinden, binnen welke tijdsspanne wil bereiken.

Het beschikken over deze beleidsplannen wordt zowel op doel-matigheids- als op sociale gronden voor een organisatie wenselijk geacht.

De werkgroep heeft een schematisch overzicht ontwikkeld, dat het dynamisch proces van beleidsformuleren in z'n voornaamste structurele stappen weergeeft.

De vraag welke groeperingen uit een organisatie of bedrijf, aan de beleidsbesluitvorming dienen deel te nemen is slechts terloops aan de orde gesteld. Het onderwerp van de 'medezeggenschap' wordt als zoveel omvattend gezien, dat het slechts als zelfstandig studie-onderwerp voor een werkgroep naar waarde kan worden behandeld. Wel wordt er in dit rapport een beschrijving gegeven van het organiseren van een beleids-inspraak project voor een groot bedrijf.

Het voeren van beleid wordt gezien als het systematisch bege-

C

leiden van werkprocessen, die de organisatie tot de gestelde doelen moet brengen.

Op bestuursniveau houdt beleidsvoering ook in, het kiezen van de organisatie doelen. Wanneer deze vastliggen volgen voor het beleidsvoeringsproces de stappen, programmeren, ontwikkelen, ten uitvoer brengen, toetsen en voortdurend aanpassen.

1. 'H, wo tije me I va.

Er

hoi

D

a hu:

He

da. al he: vo: eei lei,

m(

We he: he: ste len ge, eer

ge-

C. Inleiding

lde

ran het en,

1. RELEVANTIE VAN HET ONDERWERP

'Het beleid is onduidelijk. En dat is toch het begin van alles. Er wordt tegenwoordig alleen nog maar over beleid gezeurd. Het is tijd om weer eens gewoon aan het werk te gaan' (Rubriek 'uit de mopperpot', Drs. N.H.M .Dekker, NRC, 8 november 1972).

Bekende opmerkingen die in vele bedrijven en instellingen vaak en regelmatig te horen zijn.

Er wordt geen congres over management en organisatie ge-houden, of het onderwerp 'Beleid' wordt aan de orde gesteld.

Dat is niet zo verwonderlijk, want de veranderingen waaraan de huidige samenleving bloot staat, nemen in aantal en snelheid toe. Het wekt de indruk alsof de toekomst sneller op ons af komt en daarmee ook de onzekerheden. We kennen tegenwoordig maar al te goed de vette krantenkoppen, waarbij een ondernemings-beleid aan de kaak wordt gesteld. De kritiek richt zich daarbij vooral op die gevallen, waarbij sprake is van het ontbreken van een 'beleid'. Gebruikelijk is dan, dit ontbrekende of falende be-leid maar meteen wanbebe-leid te noemen. Wij bemerken thans meer dan vroeger, dat de gemeenschap, en vooral de mede-Werkers in het bedrijf, geïnformeerd willen worden over 'het beleid'. Het is daarom thans meer dan ooit gewenst aandacht te besteden aan het 'hoe en waarom' van beleid en ons de vraag te stellen wat wij daaronder verstaan.

Dit onderwerp is zoveel omvattend en kan op zoveel verschil-lende wijzen worden opgevat, dat de werkgroep de noodzaak gevoelde eerst een begrippen apparaat op te bouwen alvorens tot een zinvolle diskussie te kunnen komen.

Met deze verzameling definities en aanduidingen wordt het pas mogelijk tot een trapsgewijze omschrijving te kunnen komen van datgene, wat onder het begrip 'beleid' kan worden verstaan. Het resultaat van deze jargon verzameling is in een bijlage opge-nomen.

Wanneer men binnen een organisatie over beleid overleg pleegt, zal

men grote aandacht moeten besteden aan de 'normalisatie van begrippen'. Dit kost vanzelfsprekend tijd.

Toch willen wij uitdrukkelijk stellen, dat de hieraan bestede tijd noodzakelijk en zelfs produktief is. Het komen tot een even-wichtige beleidsvisie is een groeiproces, dat zijn tijd nodig heeft. Wordt deze tijd niet genomen, dan maakt de resulterende be-leidsformulering minder kans begrepen en aanvaard te worden. En van het begrijpen en de aanvaarding van dit beleid door de werkgemeenschap is immers de uitvoerbaarheid en het slagen afhankelijk.

2. WERKWIJZE VAN DE STUDIEGROEP

Wij meenden, dat het verstandig was om te beginnen met het inventariseren van de persoonlijke doelstellingen van de leden van de werkgroep. Het bleek mogelijk uit de doelstellingen van de leden een gemeenschappelijke doelstelling af te leiden. Deze luidt:

'De werkgroep stelt zich ten doel haar deelnemers te helpen bij het voeren van beleid, door over dit onderwerp te discussiëren, een aantal hanteerbare begrippen op dit gebied te definiëren en door te komen tot praktische richtlijnen, in antwoord op de gestelde vragen. De vastlegging van resultaten ten behoeve van derden wordt, indien mogelijk, toegejuicht, doch wordt niet als noodzakelijk ondervonden'.

In een later stadium van de samenwerking werd steeds sterker de behoefte gevoeld, om de verworven inzichten ook voor anderen vast te leggen. Het merendeel der leden ging er toe over de in-middels verkregen kennis en verworven inzichten in eigen bedrijf

toe te passen. Deze praktische aanpak had als gunstig gevolg, dat de discussies zakelijker werden. Nadat de in discussie ter sprake gebrachte begrippen gedefinieerd waren en door middel van schema's verbindende relaties waren aangebracht, ontstond de behoefte aan verdere praktische toetsing van het aldus ontstane schematisch inzicht.

Wij kozen daartoe als categorie bedrijf voor het reinigings-bedrijf, aangezien wij daarmee allen in een herkenbare relatie staan. Door de groep werd een beleidsraamwerk uitgewerkt, dat vervolgens aan enkele directie-leden van reinigingsbedrijven werd voorgelegd. De resultaten waren voldoende bemoedigend om de werkzaamheden op de gevolgde wijze voort te zetten.

In hoofdstuk I, par. 3, is dit uitgewerkte voorbeeld van een beleidsraamwerk opgenomen. Het verscheen reeds eerder als een tussentijdse rapportering van de werkgroep tijdens de najaars-conferentie te Lunteren 1973.

Vervolgens kwamen de overige in de opdracht gestelde vragen in discussie. Na een verkennende voorbespreking stelden de leden een voorlopig praatstuk op. Dit werd daarop door de werkgroep van kommentaar voorzien en uitgebreid besproken. Op deze wijze groeide het stuk tot een algemeen aanvaarde samenvatting van het besprokene. Tenslotte is uit de intussen aardig aange-groeide stapel papieren, na verschillende scheur-, knip- en plak-sessies, een overzichtelijk residu overgebleven. De redactie-commissie heeft hiervan via verschillende concepten en in voort-durend contact met de werkgroep, dit eindrapport samengesteld.

3. INDELING VAN HET RAPPORT

De rapportering volgt in grote lijnen de vraagstelling zoals die in de opdracht vermeld staat. Deze heeft vooral in de begin-periode als leiddraad voor de diskussies gediend.

De KIVI-vragen zijn bij nadere analyse te herleiden tot de volgende eenvoudige vraagstellingen:

'Wat is beleid?' 'Hoe werkt het?'

'Waar werkt het?'

'Waarom en waarvoor is het nuttig?' 'Hoe "Maak je het"?'

Voorts is het onderwerp meer behandeld vanuit de ervaring van de leden, dan uit een systematisch literatuur onderzoek. Wat niet wil zeggen, dat de vakliteratuur kompleet genegeerd is. Daar, waar duidelijk sprake is van een bronnen raadpleging, zijn deze ook in de tekst vermeld. Dat zijn de redenen, waarom aan dit rapport geen uitgebreide literatuurlijst is toegevoegd.

Hoofdstuk·I analyseert het begrip 'beleid'. De gevonden be-leidselementen worden tot een samenhangend schematisch kader opgebouwd. In dit hoofdstuk valt de nadruk dan ook op het beschrijven van de beleidsbegrippen en het beantwoorden van de vragen: 'Wat is het?' en 'Waarom en waarvoor is het nuttig?', waaruit ook volgt 'Waar het werkt'. Het geheel wordt met een uitgewerkt voorbeeld toegelicht.

Hoofdstuk II behandelt in hoofdzaak de vraag 'Hoe maak je het', en geeft een praktijk voorbeeld van een procedure voor het invoeren van medezeggenschap bij de beleidsbesluitvorming.

Hoofdstuk III beschouwt de vraag 'Hoe werkt het', dat wil zeggen hoe wordt beleid geoperationaliseerd en daarop aan-sluitend hoe wordt het beleid geëvalueerd.

In de Bijlage wordt tenslotte een overzicht gegeven van de voornaamste gehanteerde begrippen.

I. Wat is beleid

1. HET BEGRIP BELEID

In de grote menigte van bezige mensen, die samenleving wordt genoemd, zijn kleinere groepen te onderscheiden, die zich ken-kenmerken door hun doelgerichte werken. We noemen deze samenwerkingsverbanden dan organisaties en zeggen daarvan dat zij, door het bewust streven naar het bereiken van doeleinden, een beleid voeren, omdat zij blijkbaar volgens plan werken.

Wij kunnen ons daarbij twee vragen stellen: 1. Hoe ontstaan doelstellingen.

2. Hoe dient men doelstellingen te realiseren.

ad1. Over het ontstaan van doelstellingen heeft KIvI erelid

Ir. Ernst Hijmans een analysemethode ontwikkeld, die hier schematisch zal worden weergegeven. Elk samenwerkingsver-band kent belanghebbenden zowel intern als extern. Deze be-langhebbenden van een organisatie hebben wensen, die tot doelstellingen voor die organisatie zijn te formuleren (zie Fig. 1).

Belanghebbenden

t---__

wensen - - - _ doelen

Fig. 1

Bij een organisatie van enige omvang zal aldus een groot aantal doelen geformuleerd worden. Om dan toch nog een overzichtelijk beeld te krijgen, worden deze doelen samengevoegd tot een

aan-tal hoofddoelen. Van die hoofddoelen zullen enkele meer, andere minder belangrijk zijn ten aanzien van het functioneren van de organisatie. Uit het afwegen van de mate van belang volgt een rangschikking naar prioriteiten der doelen. In het algemeen zal de belangrijkste afweegfactor het voortbestaan van die or-ganisatie betreffen. Daarmee hangt ook samen de invloed die de verschillende belanghebbenden op het voortbestaan van die organisatie hebben. In dit verband spreekt prof. ir.

J.

In 't Veld onder andere van een primair doel, dat is 'die functie die de onderneming in de omgeving moet vervullen om te blijven bestaan.'

ad2. Met de doelstellingen als basis staan er vele wegen open, die tot de verwezenlijking van de doelstellingen kunnen leiden. Bij de keuze van de 'weg', de toe te passen strategie, dient reke-ning te worden gehouden met externe en interne beperkingen: de beleidsrandvoorwaarden.

Zo zullen eveneens de waarden en normen van de mensen binnen de organisatie hun invloed op deze keuze doen gelden: de beleidsprincipes.

N aast de strategie zullen de middelen en methodes gekozen moeten worden, het bepalen van de 'tactiek'. Ook deze beslissing is van randvoorwaarden en criteria afhankelijk. Met de keuze van wegen en middelen is het dominante proces bepaald. Dit dominante proces bestaat uit al die handelingen, die als uit-komst de doelrealisatie tot gevolg hebben. Wanneer dit proces van transformatie van doelstelling tot resultaat nog niet direct uitvoerbaar is, zullen voorbereidende ontwikkelingen moeten plaatsvinden. En daar doorgaans tijd schaars beschikbaar is, zullen de ontwikkelingen moeten worden geprogrammeerd, zoals ook de uitvoerende werkzaamheden om dezelfde reden worden gepland.

Tenslotte wordt het eindresultaat getoetst aan de eerder gestelde doelstellingen; dat is dan het niveau van de beleids-evaluatie.

Vanuit deze zienswijzen komen we tot onze beschrijving van het begrip Beleid: 'Een raamwerk van informatie, principes en

randvoorwaarden, die het mogelijk maakt een verantwoorde beslissing te nemen ten aanzien van wegen en middelen om tot de gestelde en aanvaarde doelen te komen. Beleidsvoering is het beslissen zelf en het planmatig tot uitvoering doen brengen van de genoemde besluiten.'

Om tot beleidsvoering te komen moet een aantal stappen worden genomen om tot een sluitend en samenhangend geheel te komen. We herhalen ze nog even:

1. Doelen vaststellen, uit verzamelde informatie 2. Keuze uit wegen en middelen aangeven.

3. Programmeren van noodzakelijke ontwikkelingen en voor-bereidingen.

4. Verder ontwikkelen van 'product' en methode. 5. Uitvoering van de genomen besluiten.

6. Evaluatie, dat wil zeggen toetsing van de resultaten van de uitvoering aan de gestelde doelen.

Prof. ir. P. eh.A.Malotaux spreekt hier van 'Hoofdfunkties van de onderneming' .

2. EEN BELEIDSRAAMWERK

N a deze uiteenzetting van hetgeen onder het begrip beleid ver-staan kan worden, willen we tot een overzichtelijk beeld komen. Daartoe zijn de besproken begrippen naar hun samenhang in een schema gegroepeerd (zie Fig. 2). Dit schema dient van boven naar beneden gelezen te worden, daarbij de richting van de pijlen volgend.

De pijlen hebben de betekenis van handelingen, zoals infor-matie verzamelen, ordenen, beslissen, uitwerken van details en dergelijke. De tekst tussen de pijlen geeft de bereikte toestand weer. Bijvoorbeeld wanneer er 'Dominant proces' staat betekent dat, het bekend zijn van het proces dat tot verwezenlijking van het primaire organisatiedoel leidt. De pijl tussen 'dominant proces' en 'uitvoerende functies ... ' betekent de verdere detail-lering van proces naar functies. Na afloop van deze handeling

zijn dan de functies bekend, zod at deze weer tot taken zij n te verfij n en. Uiteindelijk is de bedoel ing da t een ied er in de organisatie weet wie,wat, waar,wann eer en waaro m moetdoen.

BClan ghfbenden

IJwensen- - - _

I

:+overige doelen I

o dominant process :+overige processen

+

I I

uitvoerende funkties van tet

dominante proces, tactiek

~

Werkzaamheden - in/door/ui t taken

- ondersteune ndetaken - besturingstaken

t

(voor uitvoering Organen (voor ondersteuning

t

(voor besturing Org anisatie structuren

strategie

subdoelen

r

rangschikking

1

~

naar prioriteiten ...-hoofddoelen

•

~

primair doel

B~

e1eidsVOeri_n~~egen

J-t

keuze _ middelen randv, uit _ beleids- waarden

principes

Programm eringvan ontwikkeling en

Ontwikkeling vanstra tegieen tacti ek.

Uitvoering van de genomen besluiten .

Evalua tie naar : effectivite it

efficiency productiviteit

Fig. 2

In de volgende paragraaf willen we een voorbeeld geven van een

toepassing van dit schema. Deze uitwerking pretendeert geen

volledigheid, ook niet dat geen andere uitwerking mogelijk is. Het gaat erom een uitleg te geven hoe het sche m a in een prak-tische situatie gebruikt kan worden.

Daarvoor hebben weeen bedrijfstype gekozen, waarbij we de vragen: wie zijn debelangh ebbenden , watzijn hunwensen ,wat waren de doelen, in welke prioriteit, wa t is dan het primaire proces, en op welke wijze worden de functies uitgevoerd, b e-handeld worden. De nadruk ligthierbijop hetverduidel ij ken van de bedoeling van het schema. Het is niet de bedoeling een ui t-puttende beleidsformulering voor een reinigingsbedrijf op te stellen.

3. VOORBEELD VAN EEN TOEPASSING VAN HET RAAMWERKSCHEMA VOOR EEN REINIGINGSBEDRIJF

De eerste vraag, die gesteld dient te worden is: 'welke zijn de

categorieën belanghebbenden bij reinigingsbedrijven?' Dan

worden genoemd: de overheid, de gemeenschap, de particuliere 'gebruikers', de industriële gebruikers, de toeleveranciers, de afnemers van verwerkt afval en andere 'output', het personeel, de

milieubeschermers en dergelijke zoals bijvoorbeeld

wegge-bruikers.

Een volgende vraag is: 'welke wensen hebben deze groepe-ringen ten aanzien van het functioneren van een reinigings-bedrijf'. Een groep van circa 140 mensen, ingedeeld naar belanghebbende kategorie, noemt de volgende in trefwoorden weergegeven wensen.

1. Wensen van de landelijke en plaatselijke overheid

Voorkómen van epidemieën. Hygiëne.

Veilig verkeer.

Ecologisch evenwicht. Profijtbeginsel.

Goedkoop en effectief werken. Regionale samenwerking. Monopolie.

2. Wensen van de gemeenschap

Leven in een hygiënische omgeving.

Regelmatig vuilverwijdering op geschikte momenten, zowel groot als klein vuil, zonder hinder.

Toezicht op de bedrijfsuitvoering.

3. Wensen van de partikulieren

Onbezorgheid ten aanzien van huisvuil.

Opslagmogelijkheid.

Goede service, persoonlijk kontakt. Goedkoop tarief.

Inspraakmogelijkheid.

Geen overlast bijvoorbeeld 's nachts. 4. Wensen van de industrie

Onbezorgdheid ten aanzien van afval.

Lage prijs voor ontvangen dienstverlening of produkt. Alle stoffen afvoeren.

Regelmatige afvoer. 5. Wensen van het personeel Hoog loon.

Korte werktijd.

Goede promotiekansen.

'Binnen'-werk na 35-jarige leeftijd. Geneeskundige begeleiding. Werkkleding verschaffing. Zekerheid van broodwinning. Inspraak.

Verzorging inwendige mens.

Verhoging van het aanzien van het beroep. 6. Wensen van de toeleveranciers

Hoge prijs voor de geleverde goederen of diensten.

Standaardisering.

Continuïteit van toelevering. Subsidie.

Monopolie.

7. Wensen van de afnemers van verwacht afval Ruime aanvoer van te verwerken grondstoffen. Redelijke kwaliteit.

Gesorteerd afval.

Continuïteit in aanvoer van verwerkingsgrondstof.

Monopolie.

Investeringsfacilitei ten. Afzetgarantie.

Lage prijs.

8. Eisen en wensen van de milieubeschermers

Eisen:

Geen invloed op de natuur. Geen verkwisting van de natuur. Geen onnodige vervuiling. Geen profijtbeginsel. Wensen:

Recycling.

Verbod van verbranding. Overal vuilnisbakken.

Schone verwerking.

9. Wensen van de weggebruikers

Snelle vuilniswagens.

Geen hinder van 's nachts ophalen. Geruisloosheid.

Geen hinder voor het verkeer.

Voor een beter overzicht geven we in Fig. 3 het voorgaande in een matrix weer. We merken daarbij op, dat bepaalde wensen bij meerdere belanghebbende groepen kunnen bestaan. Voor de overzichtelijkheid is steeds slechts één wens opgenomen. In werkelijkheid is het overzicht wel veel groter.

Bdanghthhmdrn 'tl "ij -;:_...

s

... -e I 0. ol "5 C ... ... E t'o ... -o I

Wensentenaansien van Reinigingsbedrij]

I 2 3 4 5 6 7 8 9 10 I 1.1 1.2 x x 2 2.2_x 3 3.3_x 4 4.4_x 5 5.5 x 6 6.5_x 7 7.5_x 8 8.6_x 9 9.7 x 10 .J Fig.3 - voorkomen van epidemieën - leveninhygi ënische

omg. aarde,water,lucht

- onbezorgdheidt.a .v.

huisvuil

- onbezorgd heidt.a.v. afval

- zekerheid vanbroodwinning - prett ig werk ,minimale

offers, hoogloon - goedewerksfeer - continuiteitin

hulpstoffenverbruik - continuïteitin levering

en prijs van af

valverwer-kingsproducten

Uit de wensen moeten thans subdoelen geformuleerd worden.

Als voorbeeld voor verdere uitwerkingwordt nu gekozende wens

'leven in een hygiënische omgeving'. Hieruit kunnen als sub

-doelen volgen:

het afhalen van huisvuil, grofvuil en bedrijfsafval;

het afvoerenenverwerken van de opgehaalde en in ontvangst genomen afvalstoffen;

het reinigen vande openbarestraten, wegen ,pleine n , voet-en

fietspaden van de gemeente;

het schoonhoudenvan de riolen en straatkolken enhet opver

-zoek en voor rekening van particulieren ontstoppen van

het verwijderen van drijvend vuil van de openbare wateren in eigendom van of in beheer bij de gemeente;

het verzamelen en afvoeren van faecaliën; het reinigen van de openbare toiletten;

het in opdracht van de politie verwijderen van autowrakken; het uitvoeren van veterinaire maatregelen, voortvloeiende uit de Veewet;

de zorg voor het voorkomen en beperken van verontreini-gingen op de openbare straten enz.

Wordt deze wens 'ruim' opgevat, dan kan daar ook uit volgen: het bestrijden van gladheid, alsmede het opruimen van sneeuw en ijs van de openbare straten, wegen, pleinen enz.

Tabel I Formulering van hoofddoelen uit subdoelen wensen* 1.1. 1.2. 2.2. 3.3. 4.4. 5.5. 6.5. 7.5. 8.6. 9.7. subdoelen

Bijdrage leveren aan de gezondheids- ) zorg.

Idem.

Schoonhouden van straten, water-wegen en voorkomen van stank. Regelmatig huisvuil afvoeren. } Weghalen grote stukken vuil.

Weghalen bedrijfsafval.

Verzekeren van de continuïteit van inkomen van de bij het bedrijf geëm-ployeerden.

Bereiken van resultaten tegen aan-vaardbare offers.

Bevorderen van een democratische houding in de werkgemeenschap. Verhogen van sociale aanzien van dienst en personeel.

Streven naar continuïteit van de be-drijfsuitvoering.

Het verwerken van afval tot bruik-bare produkten voor bedrijven, par-ticulieren e.d.

hoofddoelen

Bijdrage te leveren in de milieubeheersing.

Afvalverwijdering.

Continuïteit van de onder-neming.

Bevorderen goede samen-werking zowel intern als extern.

Bevorderen van het welzijn van het personeel

Continuïteit van de onder-neming.

Afvalverwerking.

Opgemerkt kan nog worden, dat oorspronkelijk de gemeentelijke gezondheidsdienst ressorteerde onder de gemeentelijke reini-gingsdiensten.

Hebben we op deze wijze alle wensen 'vertaald' in subdoelen, dan volgen we het schema (Fig. 2)" verder en komen aan het formuleren van een aantal hoofddoelen uit alle subdoelen (zie Tabel I).

Vervolgens groeperen we de hoofddoelen naar rangorde van belangrijkheid (prioriteiten), richtlijn hierbij is het afwegen van het belang dat het bereiken van het doel heeft voor de bestaans-zekerheid van de organisatie. In dit geval sterk afhankelijk van het belang, dat de samenleving hecht aan de functie van het reinigingsbedrijf.

Mogelijke prioriteiten in hoofddoelen: 1. Afvalverwijdering.

2. Bijdrage milieubeheersing.

3. Bevordering goede samenwerking intern-extern. 4. Afvalverwerking tot bruikbare produkten.

5. Continuïteit van de onderneming, casu quo creëren van arbeidsplaatsen.

6. Bevorderen van het welzijn van het personeel.

Voor het opstellen van het beleid, volgend uit een hoofddoel-stelling wordt het linkerschemadeel van Fig. 2 doorlopen. Elke hoofddoelstelling doorloopt dus achtereenvolgens het schema, zoals voor het primaire doel aangegeven en resulteert in een 'dominant' proces. Zo dient althans het schema gehanteerd te worden ingeval een beleidsformulering voor de totale reinigings-organisatie beoogd wordt.

Wij zullen ons in dit voorbeeld beperken tot hoofddoelstelling I

namelijk afvalverwijdering.

Alvorens echter naar het beleid te kijken, beraden we ons eerst omtrent principes en randvoorwaarden.

~eleidsjbrincijbes

Hieronder te verstaan beginselen, waarden, normen die op het gedrag van de organisatie van invloed zijn. Deze uitgangspunten zijn in het algemeen van ethische en practische aard, bij

voor-beeld: .

Goede hygiënische en veiligheidseisen ten aanzien van perso-neel.

- Goede voorlichting aan de gemeenschap.

Samenwerking met zusterorganisaties, klanten en afnemers. Behouden van lokale autonomie.

Herstellen en in standhouden van de natuurlijke kringloop. - Effectief en efficient gebruikmaken van mensen en middelen.

Democratische stijl van samenwerken.

Beleidsrandooonoaarden

De randvoorwaarden zijn beperkingen of belemmeringen bij de beleidsuitvoering (Constraints in de Amerikaanse literatu ur) . Voor ons voorbeeld kan gelden:

- Organisatie dient te passen in de gemeente-d ienst (eventueel

regio of gewest) .

Voldoen aan wettelijke voorschriften.

- Beschikbare middelen mogen niet overschreden worden

(budget).

- Minimale overlast bezorgen op weg, water en lucht.

Beleid

Nu de doelen naar prioriteiten gerangschikt zijn, moeten de wegen en middelen worden bedacht om die doelen te bereiken. Welke wegen en middelen zijn beschikbaar ter bereiking van

het doel? Dit gedeelte van het proces, om te komen tot een be

-leidsformulering, is het meest creatieve. Een oplossing is niet voldoende; er moeten vele wegen en middelen bedacht worden,

zonder te veel naar de randvoorwaarden te kijken. Wanneer

voldoende mogelijkheden bedacht zijn, wordt er een keuze gemaakt. Daarbij spelen de randvoorwaarden een belangrijke

rol, evenals de beleidsprincipes en andere overwegingen van economische, technische of sociale aard.

Voor ons gekozen voorbeeld noemen we enkele wegen en middelen:

- Personeel (ongeschoold en geoefend personeel) in de vorm van ophalers, vegers, chauffeurs

+

opzichters.

- Speciaal materiaal, dat voor een goede taakuitoefening ge-schikt is (ophaal- en veegauto's, containers, veegmachines, rioolzuigers, vuiloverlaadinrichtingen enz.). Een bijzonderheid onder de transportmiddelen vormen bij voorbeeld de vuilnis-schepen (sleepdienst).

Gebouwen.

Een organisatiestructuur.

- De preventieve bestrijding van vervuiling (Reinigingsinspectie, sancties) .

Dominant proces

De keuze van de wegen en de middelen bepalen het dominante proces van de organisatie voor langere termijn. De investering in een bepaalde soort van afvalverwerking, zoals bijvoorbeeld ver-branding zonder luchtverontreiniging, is van zo'n omvang dat daarvoor een langjarige afschrijvingstermijn geldt.

Het bedrijf is wel flexibel in de toepassingsmogelijkheid van de middelen. Ook hier vindt weer een keuzebepaling plaats uit alternatieve toepassingsmogelijkheden. Dit wordt korte termijn beleid genoemd of ook wel tactiek. Het mag schijnen dat hier een vrij statisch beeld geschetst wordt van een beleidsraamwerk. In werkelijkheid is beleidsuitvoering natuurlijk een dynamisch proces, waarbij steeds opnieuw een overwegen en kiezen van alternatieven plaatsvindt, als gevolg van ontwikkelingen intern zowel als extern.Intern zal men bijvoorbeeld aan werkmethode-studie- en verbetering doen en extern komt er steeds beter speciaal materiaal aan de markt.

Een ander voorbeeld. Gebruik van vuilnisophaalwagens met benzine- of diesel-motoren is strijdig met de doelstelling 'bij-dragen aan milieubeheersing'. Gezien de stijgende actualiteit van deze doelstelling hiervan is het voor te stellen, dat bijvoorbeeld

het experimenteren met vuilnisophaalwagens die geen nadelen opleveren voor het milieu met kracht ter hand wordt genomen. Strategie en tactiek van de afvalverwijdering

Uit de bepaling van het primaire doel in ons voorbeeld volgt nu als dominant proces: 'het verwijderen van alle afval in de regio'. Daartoe werden wegen en middelen gekozen, kortom de strategie vastgesteld. Het beleid op tactisch niveau betreft de toepassing, zoals schematisch wordt aangegeven in Tabel Il.

Tabel IJ. Strategie en tactiek van de afvalvenvijdering

Strategie Tactiek Personeel Materieel - wagenpark - lichters - containers - onderhoudsdienst Opvoeding publiek tot medewerking

Voorlichting publiek Automatisering werkzaamheden Preventieve bestrijding Samenwerking in regio Organisatiestructuren, ploegenstel-sel e.d. inzet, dienstregeling. benzine, elektro, diesel-specificaties

vorm, aantallen

onderhoudsroosters.

Afstemming ophaalwerkzaam-heden met het publiek.

Afspraak genormaliseerde emmers. Speciale tarieven.

Huis aan huis bulletin. Lokale pers.

Lokale radio en t.v,

Gebruik plastic zakken. Vuilvernietigers bij klant. Plaatsing containers en afvalbakken, boetesysteem. Indeling in verzorgingsdistricten. Gezamenlijke, centrale ondersteu-nende diensten, als inkoop, voor-lichting e.d.

Verdere uitwerking van strategie en in het bijzonder de tactische toepassingen leiden tot een werkzaamhedenschema en taak-roosters.

Korte termijn aspecten

Voor het plannen van de uitvoerende werkzaamheden op korte termijn zullen bedrijfsomstandigheden bekend moeten zijn, zoals bijvoorbeeld voor de ophaaldienst:

benodigde tijd voor laden van plastic zakken benodigde tijd voor laden van grof vuil benodigde tijd voor laden van containers het één- of tweezijdig beladen

parkeer- verkeershinder bij het laden straatlengte

aangeboden hoeveelheden

bebouwing (hoog, middenhoog- en laagbouw).

Bij de veegdienst spelen bijvoorbeeld nog een rol: de diverse soorten bestratingen, weersomstandigheden, seizoeninvloeden, windrichting, woonwijken, winkelwijken, veegfrequentie en de verkeerssituatie.

Het is de taak van de dagelijkse leiding deze gegevens te ver-werken tot dag- en weekprogramma's van uitvoeringswerkzaam-heden. Verder moeten door middel van metingen en uit erva-ringsregels normen opgesteld worden voor de kwaliteit van het werk.

Als voorbeeld, de relatie vervuilingsgraad tot de benodigde'

reinigingstijd :

licht vervuilde veegwijken : 1200 m straatlengte/uur;

middelzwaar vervuilde veegwijken : 950 m straatlengte/uur; zwaar vervuilde veegwijken: 750 m straatlengte/uur.

Ook aan bijzondere omstandigheden zal gedacht moeten worden, zoals schema's voor: sneeuwdienst, weekmarkten, rege-ling i.v.m. feestdagen, piketdiensten, rampen.

Opmerking

Naast deze uitvoerende werkzaamheden, die direct op de doelverwezenlijking gericht zijn, kent elk proces ook nog onder-steunende activiteiten, zoals de onderhoudsverrichting, de ad-ministrerende funktie en dergelijke. Een andere groep van

\

werkzaamheden heeft betrekking op sturen en regelen van doel-verwezenlijkingsprocessen.

Wanneer men met het hanterenvan deze methode (Fig. 2) een

takenanalyse beoogt, behoort men met deze afgeleide processen van ondersteuning en regeling terdege rekening te houden.

Een ander punt dat we op deze plaats in het schema aan de orde willen stellen is, dat bij processen meestal alleen naar de transformatiefase gekeken wordt, de 'throughput'. Wat er echter plaatsvindt is een omzetting van een 'input' in een 'output'.

Nu is het hier van belang zowel deze input als de output in een breder verband te bezien.

Bij afvalverwijdering is er als input de afval en verwijderd afval is de output. Het is echter ook interessant te kijken hoe afval ont-staat, en of er geen wegen en middelen zijn om tot vermindering van de afvalproductie te komen. Bij de output, het verwijderd afval, kan afgevraagd worden of daar nog iets nuttigs mee te bereiken is. Zoals het gebruik ervan als materiaal voor land-schapsverbetering, de als glooiende parken gecamoufleerde vuil-nisheuvels.

Lange termijn aspecten

Een dynamisch beleid houdt rekening met veranderingen die voortdurend plaatsvinden. De beleidsverificatie toetst niet alleen uitvoering aan plan, maar eveneens de doelstelling aan wensen van belanghebbenden. Met andere woorden verifieert de uit-gangspunten op de realiteit. Een dynamisch beleid corrigeert zichzelf continu, aan de hand van wijzigingen en anticipeert op de ontwikkelingen in de vorm van 'meerjarenplannen'. Men zal ?ijvoorbeeld doelstellingen opstellen die men over 5, 10 en 15 Jaar wil bereiken, waarvan men verwacht dat doelverwezen-lijking dan gewenst zal zijn. Wanneer dan de middelen om die doelen te verwezenlijken niet bestaan, zullen deze ontwikkeld moeten worden en dus ook geprogrammeerd en gecontroleerd. Voorts zal het gebruik van de bestaande middelen onder druk staan van het streven naar grotere efficiency en produktiviteit, zoals bij de beleidsprincipes is aangegeven. Deze meerjaren-plannen dienen tenminste jaarlijks opnieuw beschouwd te

worden, waarbij zal worden nagegaan of de uitgangspunten nog actueel zijn; alles verandert immers, zo ook onze visie op de toekomst.

Organen

Vervolgen we het schema, dan volgt na werkzaamheden het

begrip organen.In het theoretische geval, dat men een beleid wil

opzetten vanuit een 'lege' situatie.Er is dan nog niets en er be

-staat de volle vrijheid een organisatie te ontwerpen. In dit geval worden organen gevormd door sterk samenhangende groepen van taken in zogenaamde bureaus, afdelingen of diensten onder te brengen. Het totaal van deze organen in hun onderling hiërarchische relaties vormt de organisatiestructuur van het bedrijf.

Opmerking

Het voorgaande heeft enigszins doen denken aan een

invul-oefening. Een organisatieis een complex van elementen, relaties

en processen. Voor het verkrijgen van meer inzicht en begrip

is het noodzakelijk een structuur te hanteren. Het schema voor

een beleidsraamwerk (Fig. 2) is zo'n structuur, dat hier gebruikt

is om uit het nietsde elementen voor een beleid te rangschikken.

Hiermee is nog geen beleid ontstaan, daartoe zijn ook beslissingen

noodzakelijk; wel is aangegeven over welke informatie beschikt

moet worden om die beslissingen te kunnen nemen. Anderzijds

kan het schema ook gebruikt worden om van een bestaande functionerende organisatie na te gaan wat het beleid daarvan

eigenlijk is.Uit het feit dat het een functionerende organisatie is,

mag afgeleid worden dat er 'beleid' gevoerd wordt, wat nog niet wil zeggen dat de beleidsvoerders zich daarvan altijd bewust zijn. Daartoe is allereerst noodzakelijk dat men inzicht heeft in wat

'beleid' eigenlijk inhoudt. Maar ook moet deze 'beleidsinhoud'

bewust gemaakt worden aan de overige medewerkers in de

organisatie. Dat vergt een continu proces van instrueren, van

communicatie in de personele structuur van de organisatie. Een belangrijk aspect daarbij is de medezeggenschap in de organi-satie, waarop in hoofdstuk II nader zal worden ingegaan.

4 g; v. I e g

4. WAT IS HET NUT VAN EEN GEFORMULEERD BELEID

Wanneer de vraag gesteld wor dt waarom in vele bedrijven geen gefor muleerd beleid bekend is, krijgt men meestal antwoorden van de volgende strekking:

men heeft geen doel, dus is er ook geen beleid mogelijk.

er wordt aangenomen , dat het beleid bekendis, want het gaat toch goed .

er is wel een beleid,maar we zijn als bedrijfzo klein, dat het niet hoeft te worden opgeschreven.

- Beleid! Menee r ,maar dat istoch zeker voor de'top ', de 'rest' heeft er nietsmee te mak en.

- het is te tijdrovend of te moeilijkom een beleid te formuleren en zo gaat het toch ook.

angst voor het geschreven woord, dat dan niet meer te ver

-anderen zou zijn, dus dogmatisch is.

- angst voor deverzelfstandiging van de lagere niveaus, immers door het beleid te formuleren wordt macht gedelegeerd naar lagerehiërarchische niveaus.

- wij zien het belang van een geformuleerd beleid niet in.

angst om de mogelijkheid gecontrol eerd te kunnen worden, wanneer we opschrijven wat we willen, moeten we het ook gaan waarmaken.

- angst voor het bekend worden van de plannen bij de con

-current.

De antwoorden zijn in hun eerlijkheidonthullend, want er wordt een zwakke zijde van het eigen bedrijfmee aangetoond.

Wanneer de vraag positiefgesteld wordt, blijktals nut van een geformuleerd beleid:

- Beter inzicht in wat we eigen lij k willen bereiken.

- Grotere duidelijkheid voor iedereen van wat het bedrijf na

-streeft en op welke wijze.

- Dat onze mensen nu met ons kunnen meedenken, want ze

weten immers waar het om gaat.

Dat we ons leren afvragen of we het wel goed doen, nu er

Zwart op wit staat wat we willen.

-daag denken we anders dan gisteren en dat zal morgen ook wel weer veranderen.

Onze mensen moeten leren meedenken, meepraten en uit-eindelijk meer verantwoordelijkheid krijgen door zelf te leren beslissen, op die weg is het mede opstellen van een beleidsplan

een goede eerste stap.

Doordat we steeds maar groeien, raken we het overzicht kwijt; een goed plan toont ons de samenhang van wat we

allemaal afzonderlijk aan het doen zijn en hoe we maatschap-pelijk van elkaar afhankelijk zijn. We kunnen onze eigen kontroleur worden.

Uit deze reacties herkennen we een aantal argumenten die funktioneel, sociaal dan wel maatschappelijk van aard zijn.

De funktionele argumenten hebben betrekking op de verbete-ring van de werkverrichtingen.

Funktionele argumentatie

In de werksituatie kunnen een aantal beslissingen sneller ge-nomen worden, wanneer de organisatie over een stel afweeg-regels beschikt. Inhet bijzonder geldt dit wanneer het bedrijf tot 'veranderen', in de meest ware zin van het woord, wordt ge-dwongen. Dat kan zowel om interne als externe redenen het geval zijn.

Maar het is natuurlijk zinloos zo maar te veranderen zonder rekening te houden met het doel dat men wil bereiken. Er moet dus bekend zijn, wat wordt beoogd, zodat de veranderingen een zinvolle plaats innemen in het geheel van het bedrijfsgebeuren. Dan zijn de veranderingen ook te beheersen. Wanneer men de veranderingen programmeert en zorgvuldig voorbereidt, kunnen deze ook beheerst worden.

Tenslotte willen we in deze categorie nog wijzen op een vormings-element. Het verschaffen van een kader voor een verantwoorde beslissingsbevoegdheid op elke plaats binnen de organisatie en ermee leren werken heeft een niet te verwaarlozen vormingsaspekt voor de betrokkenen: men kan zodoende leiders kweken. Men belemmert het althans niet.

ze di ze dl m d: fr, di Vê li' cl.

n:

h ft Ie b. k. b

'"

p n

v

v h S

E

h h a

Dit vormingsaspekt ligt vooral in het 'leren besluiten', dat wil zeggen het tegen elkaar afwegen van alternatieven. De eenvou-digst uitvoerbare ('praktische') oplossing is niet altijd de beste, zelfs niet altijd een bevredigende oplossing, ook al wordt aan de randvoorwaarden en principes voldaan. Aan de andere kant moet het speuren naar mogelijke alternatieven en de keuze daaruit ook weer niet te veel tijd vergen. De voortdurende con-frontatie met dit dilemma dwingt de besluitvormer tot een zekere discipline in het denkproces, respectievelijk tot het raadplegen van anderen ('problem-solving activities across hiërarchical lines') .

In dit indringende kontakt met anderen ervaart hij niet alleen de algemene beperkingen van het menselijk denken, maar wordt hij zich ook meer bewust van zijn eigen belangrijkste persoonlijke bekwaamheden en beperkingen.

Gedeeltelijk kan men hierin een sociaal aspekt zien, maar het funktionele zit daarin dat men leiderschap en motivatie stimu-leert. Immers door deze participatie in de beleidsbesluitvorming bevordert men het ontplooiingsklimaat voor de medewerkers. De tot dusver genoemde argumenten behouden ook voor kleinere organisaties hun kracht. Zodra samenwerkingsver-banden ontstaan moet hierin duidelijk richting en inhoud worden gegeven. Ook in kleinere organisaties moeten 'kruis-punten worden gepasseerd en hiervoor is een bewegwijzering nuttig'.

We hadden het zojuist over het sociale aspekt. Deze categorie van argumenten, die voor een geformuleerd beleid pleiten, hebben betrekking op de mens in z'n werksituatie.

Sociale argumentatie

Een beleid voldoet ook voor de toekomst alleen goed, wanneer het de mensen werkelijk motiveert. Inzicht is daarom nodig in het behoeftenpatroon van de mens als individu en in de wijze waarop hij zich verbonden voelt met zijn arbeidssituatie.

Wij zoeken naar kennis omtrent:verlangens en strevingen, die als innerlijke drijfveren de mens aanzetten tot werkzaamheid.

Volgens A.H.Maslow kent de mens fundamentele behoeften die zich in een volgorde doen kennen:

1. lichamelij k welzijn, voeding, kleding, huisvesting en

derge-lijke;

2. zekerheid, dat deze zich zullen kontinueren, veiligheid en

dergelijke;

3. sociale behoeften, goed sociaal kontakt;

4. erkenning, waardering en aanzien;

5. zelfontplooiing, zelfverwerkelijking, verantwoordelijkheid, in

-nerlijke groei en dergelijke.

Eerst als de behoeften van het lagere niveau geheel bevredigd

zijn, doet zich de behoefte naar het naast hogere niveau kennen,

is de algemene opvatting . Het streven naar de bevrediging van

een behoefte wordt als een belangrijke motivatie gezien.

In werken ziet de mens het middelbij uitstek, zijn leven zin te

geven. Hieraan wordt uitdru kking gegeven in het streven naar

waardering en verantwoordelijkheid. In de bedrijfssituatie

her-kennen we dat als : medezeggenschap, democratisering, grotere

zelfstandigheid aan de voet van de organisatie en dergelijke. De

interne veranderingen, die in vele organisaties waarneembaar

zijn, vinden hun oorsprong in de groeiende bewustwording van

de mens, die zich leert afvragen wat de zin van z'n bestaan is.

Met dit algemene verschijnsel belanden we bij de categorie

maatschappelijke argumenten, die betrekking hebben op het

verband vande organisatie tot zijnomgeving.

Maatschappelijke argumentatie

Een organisatie (bedrijf, instituut, etc.) maakt deel uit van zijn

omgeving.Oplange termijn gezien is overleving slechts mogelijk,

wanneer de organisatiein de behoeften van haaromgeving kan blijven voor

-zien.Zo kunnen researchinstitutenvoor kankerbestrijding in feite

worden opge heven, zodra de oorzaken van kanker zijn ontdekt

en de bestrijding effektiefmogelijkis geworden.

Voor de instan d hou ding van de organisatie is dus enerzijds

een attentblijvenopde externeontwikkelingennodig, anderzijds

moet voortdurend worden getracht die ontwikkelingen zodanig

te be

In

m za lb a;: ve al In E ti, re rn cr Je se b t, h VI v a n b r s 1 1

te beïnvloeden, dat de eigen kontinuïteits kansen stijgen. Van belangis daarbij, dat deze omgeving doorzien en begrepen wordt. In dit verband ligt het in de lijn van de ontwikkelingen in de maatschappij, te verwachten dat op de duur aan bedrijven de eis zal worden gesteld haar beleid openbaar te maken.

De veranderingen op het gebied van technologische ontwikke -lingen en waardepatronen nemen over het algemeen in aard en aantal steeds toe. Dit stelt steeds hogere eisen aan het aanpassings

-vermogen van organisaties.De reaktietijd voor een organisatie hangt als regel nauw samen met de omvang van de organisatie, met de interne flexibiliteit en met de draagwijdte van de verandering. Een omvangrijke organisatie die niet over een strategie (vijf- of tienjarenplan) beschikt, riskeert vernietiging of tenminste een reeks van crises in haar voortbestaan. Voor deze strategievorming moeten wederom in verband met de uitvoerbaarheid daarvan,

criteria worden gehanteerd. In de eerste plaats wordt daarmee

juiste balancering mogelijk tussen bijvoorbeeld het max imali-seren van de winstop korte termijn en lange termijnaspekten als : beeldvan het publiek, voorwaarden voor kwalitatieve en kwanti -tatieve groei, etc. In de tweede plaats verschaft het werkelijk hanteren van criteria materiaal voor de verdere ontwikkeling van het beleid zelf.

Zo is het bijvoorbeeld denkbaar, dat bij een schaars worden van menselijke energie de criteria voor doeltreffendheid ver -anderen. Dit kan als gevolg hebben, dat de beleidsvaststelling, in meerdere mate dan voorheen, zal worden beïnvloed door de behoeften van de medewerkers. Al deze faktoren vereisen in toenemende mate een formulering en continue toetsing van het beleid .Maar ook een verder ontwikkelen daarvan.

Voor de hierbij vereiste kennis omtrenthet omgevingsgedrag moet informatie op velerlei gebied worden verzameld , geanali -seerd en geïnterpreteerd .

Samenvatting en conclusie

De ind eling is altijd enigszins arbitrair. Bepaalde argumentatie ISVOor meer dan één categorie van kracht. Wanneer we bi jvoor-beeld den ken aan een konfliktsituatie, die zich voordoet als

gevolg van een gedeeltelijke bedrijfssluiting en de daaruit voort-vloeiende konsequentie van normaal ontslag. Dan is de invloed daarvan voor het bedrijf en zijn omgeving funktioneel, maat-schappelijk en sociaal merkbaar. Dan zal er met interne en ex-terne belangengroepen onderhandeld moeten worden. En dan is het wenselijk dat alle betrokkenen een visie hebben die bekend is. Want dan weet men waarover het gesprek zal gaan en wat de mogelijkheden voor oplossing van het konflikt zijn.

Zo zullen er zich ongetwijfeld nog meer omstandigheden voor-doen, die de wenselijkheid of noodzaak van een geformuleerd beleid benadrukken, waarbij de wenselijkheid of noodzaak gebaseerd is op het voorkomen van verspillingen op menselijk en materieel vlak.

Formulering van het beleid van een organisatie acht de werk-groep noodzakelijk; om slagvaardiger de doelstellingen te ver-wezenlijken en om verspillingen, in de ruimste zin van het woord, te voorkomen. Ook menen wij, dat uit formulering van het beleid zal moeten volgen dat er realiseerbare doelen worden gesteld. Men moet immers ook aangeven hoe de doelen bereikt zullen worden. Zodat ook de kansen op succes voor deze organisatie naar verwachting groter zullen zijn, dan voor een organisatie, die geen geformuleerd beleid bezit.

Formulering van het beleid en de uitwerking in een doel-middel struktuur maakt het een organisatie mogelijk om:

- het bij voortduring verkrijgen van inzicht in wat zich binnen het bedrijf afspeelt.

tot een zo goed mogelijke integratie te komen van de funktio-nele eisen van de organisatie en de individuele behoeften van de leden.

tot een tijdige en juiste aanpassing te geraken ten opzichte van veranderingen in de omgeving.

bekendheid met het beleid; zal op zijn minst meer gelijkge-richte bijdragen van de medewerkers mogelijk maken.

- maakt het mogelijk meer verantwoordelijkheid naar lagere niveaus te delegeren, waardoor meer zelfstandigheidop deze niveaus zal ontstaan. Hetgeen weer veroorzaakt, dat minder

Tl ne he kc al

d"

z"

behoefte zal bestaan aan gedetailleerde procedures, zodat meer flexibel, sneller en met grotere beslistheid zal worden opge-treden.

Tot slot van dit hoofdstuk een citaat uit het advies voor onder-nemingsstatuten van de FME 'Naast het maken van winst, omvat

het ondernemingsstreven in elk geval ook het handhaven van kontinuïteit van de onderneming en van de werkgelegenheid, alsmede het bevorderen van een zodanig klimaat en van zo-danige mogelijkheden, dat ieder die in de onderneming werk-zaam is, zich daarin maximaal kan ontwikkelen en ontplooien'.

11. Hoe z

ou

een beleid tot stand kunnen

komen

1. INLEIDING

Hoe zou een beleid tot stand kunnen komen?

Met opzet wordt hier het woord 'kunnen' gebruikt, de werk-groep is van mening, dat het op vele manieren kan gebeuren. Er is niet één speciale methode aan te geven om dat resultaat

te bereiken, er zijn er vele.De specifieke omstandigheden waarin

een organisatie zich zowel intern als extern bevindt, bepalen in

sterke mate welke weg men het best kan volgen.

Wel is het mogelijk het proces dat tot beleidsformuleringleidt

te analyseren. Het resultaat daarvan is een structuur van te

onderscheiden handelingen, die moeten worden verricht om tot

een beleidsvaststelling te komen.

In hoofdstuk I is daarvan een voorbeeld gegeven. In

hoofd-lijnen zijn dit:

Het vaststellen van de doelen en hun rangschikking; - Beslissen omtrent wegen en middelen;

- Het plannen van de noodzakelijke ontwikkelingen en

voor-bereidingen;

- Het uitvoeren van de geprogrammeerde ontwikkelingen; Uitvoering van alle direct tot doelverwezenlijking leidende werkzaamheden;

Het beoordelen van de bereikte resultaten.

Op de, in het kader van dit hoofdstuk, belangrijkste puntenvan

deze opsomming wordt hier nader ingegaan.

2. HET VASTSTELLEN VAN DE DOELEN EN HUN RANGSCHIKKING

In het eerste hoofstuk is een procedure beschreven die gevolgdkan

WG Za!. me cel ee: inJ sa va or to zie va

pI

aa de Wi bI dl bI In bI 3. D kl a Q n o ct

worden om tot de gewenste informatie te komen, die nood -zakelijk is voor het bepalen van die organisatiedoelen. Zolang men bezig is bij de externe en interne belanghebbenden van een organisatie te inventariseren, welke situaties door hen voor een bepaald tijdstip worden gewenst, verzamelt men slechts informatie over de wensen, die er met betrekking tot de organi -satiedoelen bestaan.

Wanneer een organisatie daarbij over onbegrensde middelen, mogelijkheden beschikt, zullen er zich geen keuzeproblemen voordoen. Men kan dan alle wensen met betrekking tot die organisatie aanvaarden en de gezamenlijke vervulling daarvan tot doelstelling van die organisatie vaststellen. In de praktijk doet zich deze theoretische omstandigheid niet voor. Doorde beperking van middelen mogelijkheden en tijdsfactor, zal er een keuze -probleem ontstaan ten aanzien van welke wensen wel en niet aanvaard kunnen worden, en zullen er beslissingen moeten wor -den genomen over een rangschikking naar belangrijkheid van de aanvaarde organisatiedoelen.

Hiermede zijn we beland bij problemen van besluitvorming, waarbij machtsaspecten in het geding komen. Het is hier niet de bedoeling dieper in te gaan op deze machtsinvloeden, zij wor -den slechts genoemd om aan te geven, dat bij het proces van het bepalen van organisatiedoelen twee fasen opvallen. Enerzijds het informatie verzamelen en anderzijds een op machtsinvloeden berustende besluitvormingsfase.

3. BESLISSEN OMTRENT WEGEN EN MIDDELEN

De onderneming, instelling of afdeling waar tot een beleid ge -komen moet worden, is een organisatie, die opgevat kan worden als een systeem, dat deel uit maakt van een groter geheel, de omgeving.

Allereerst moet doorzien en begrepen worden wat de relaties tussen de omgeving en het systeem zijn.

Naast het algemene kultuurpatroon en de landelijke ver -ordeningen zijn van directe invloed op het beleid, de organisatie, de externe en interne groeperingen belanghebbenden.Het relatie

-patroon wordt gekenmerkt door wederzijdse verwachtingen en wensen. Analyse daarvan leidt, zoals we gezien hebben, tot een doelstellingen-spectrum, waaruit de organisatie moet besluiten tot een rangschikking.

Met deze doelstellingen als basis staan er vele wegen open, die tot verwezenlijking kunnen leiden. Bij de keuze van de 'weg' dient er rekening te worden gehouden met externe en interne beperkingen, zoals bijvoorbeeld wettelijke voorschriften. Deze

worden wel beleidsrandvoorwaarden genoemd. Verder zullen ook de waarden en normen van een organisatie hun invloed op de keuze doen gelden, er is sprake van beleidsprincipes. Om het beleid van een organisatie aan zijn leden duidelijk te maken is het verstandig om naast de prioriteiten der doelstellingen ook deze randvoorwaarden en de principes te noemen.

Wanneer eenmaal beslist is langs welke weg men een doel wil bereiken, dient nog besloten te worden op welke wijze die weg gevolgd zal worden.

Verschillende middelen en methoden leiden immers langs een weg tot het doel. vVe spreken hier van 'tactische details'. Met de keuze van de wegen en middelen is het beleid grotendeels be-paald. Toch wil dat nog niet zeggen, dat het beleid ook kan worden uitgevoerd.

Vaak moeten middelen worden aangeschaft of methoden wor-den ontwikkeld. Aangezien ook tijd schaars beschikbaar is zullen deze voorbereidingen moeten worden gepland. Uiteindelijk vinden dan de werkzaamheden plaats die tot het gewenste re-sultaat moeten leiden.

Uit deze uiteenzetting blijkt wel hoe belangrijk de organisatie van de besluitvorming steeds is. Een vraag die de werkgroep daarbij centraal stelt is: 'Wie zijn het die de beleidsbeslissingen nemen'.

De doelstellingen van de organisatie worden als regel vast-gesteld door het bestuur of toporgaan. Voor een onderneming zijn dit commissarissen tezamen met de directie. Zij dragen de verantwoording voor de continuïteit van de organisatie. Zij moeten er voor zorgen, dat zij over de noodzakelijke informaties beschikken. De verwerking van de informatie tot een strategie en

wa gn sa he IS er be V2 be de, lel vc st] w' or

b(

s:

(c

"

p]

w

T

si 0'

wat daar verder voor de lange termijn uit volgt, kan door een grotere groep gebeuren.

In principe meent de werkgroep dat een ieder uit de organi-satie van deze beleidsvormende groep deel kan uitmaken, maar het is niet aan te nemen, dat iedereen dat ook zou willen. Ook is niet aan te nemen, dat iedereen te allen tijde over de benodigde ervaringen, inzichten en vaardigheden beschikt, die voor de besluitvorming vereist zijn.

Uit practische overwegingen zijn er criteria bij het aantrekken van deelnemers. De door het toporgaan verschafte informatie over beleidszaken moet in zijn samenhang kunnen worden begrepen,

deskundigheidsaspeet.

De informatie moet dan wel zo geformuleerd zijn, dat een ieder deze op zijn niveau kan begrijpen. Er moet in het beleids-vormingsproces creativiteit worden ingebracht, immers als meer strategieën mogelijk zijn, is het ook zinvol om er meer te ont-wikkelen. Tenslotte is ook critische vaardigheid een vereiste. Hier-onder te verstaan een pragmatische instelling, gevoel voor betrekkelijkheid en overzicht over systeem en omgeving.

Er is geen reden om aan te nemen, dat dergelijke vaardig-heden niet op alle niveaus in de organisatie in meer of mindere mate aanwezig zijn.

Samenvattend stellen wij: wanneer mensen kunnen meeweten

(door informatie) kunnen zij meedenken (creatief bijdragen). Wordt hiervan gebruik gemaakt, dan is er in het beleidsvormings-proces sprake van meebesluiten, wat de kwaliteit van het

mee-werken (door motivatie) zal vergroten.

Tot dusverre zijn we in dit hoofdstuk min of meer van een 'lege' situatie uitgegaan, dat wil zeggen de organisatie beschikt niet OVer een geformuleerd beleid of zo er beleid zou zijn, is dit niet overal in de organisatie bekend. Dit is eigenlijk een theoretisch geval. In werkelijkheid zal, hoewel het beleid niet geformuleerd is en/of slechts onvolledig of zeer vaag in de 'hoofden' voorkomt, in elke organisatie een zekere mate van inzicht en ervaring aan-wezig zijn. Dit inzicht kan dan bijvoorbeeld bestaan uit vage gedachten over wat het geheel bereiken wil en hoe men dit zou

kunnen (proberen te) doen. Het gaat er dan om de aanwezige me kennis te inventariseren en deze te doen uitgroeien tot een be- hei leidsvaststelling. Ook dit is een vorm van besluitvormingsproces. ste Het in gang zetten van dergelijke processen is soms eenvoudig, afc

wanneer alleen de 'top' van de organisatie hierbij betrokken hel

wordt. Wenst men echter een groter aantal medewerkers bij de de voorbereiding van de besluitvorming te betrekken en is de

organisatie complex, dan is het op gang brengen van deze be- W:

sluitvorming een moeilijker zaak, waarvoor veel organisaties nog afc

terugschrikken. eei

De literatuur geeft hierover een aantal mogelijkheden zoals 'sterkte-zwakte analyses', corporate strategy en dergelijke. Er

bestaan wel voorbeelden van practische aanpakken. Eén daarvan - I

zullen wij hier behandelen.

Spf dri 4. PRAKTIJKVOORBEELD VAN MEDEZEGGENSCHAP BIJ DE BELEIDS- elk

VORMING*

Tijdens de najaarsconferentie van de sectie voor Bedrijfsorgani-satie te Lunteren oktober 1973, hield Ir.

J.

Wagenaar een voor-dracht onder het motto 'Wie organiseert er nou eigenlijk'. Hierin behandelde hij een praktijkgeval van besluitvorming op het gebied van het personeelsbeleid bij Hoogovens-Estel, landelijk bekend onder de naam van Bello-project.

De daarbij gevolgde procedure van besluitvorming ging uit van de intentie in samenspraak met de betrokkenen, dit is het gehele personeel, tot een beleid te komen ten aanzien van planning, vormgeving en bemanning van het werk bij Hoogovens-Estel en beloning van de betrokkenen.

In het kader van deze paragraaf is het Bello-project een ge-schikte illustratie van een besluitvorming door velen. Vanzelf-sprekend gaat in zo'n aanpak veel tijd zitten.

Het realiseren van inspraak in grote organisaties is erg

inge-wikkeld en subtiel. Daarom wordt een zorgvuldige, project-

~

matige en stapsgewijze aanpak aanbevolen. Om de inspraak van hen die het werk doen te waarborgen, zijn de belangrijkste steunpunten bij de uitvoering van het project, commissies in de afdelingen. Het inspraakproces sluit aan op de organisatie van het dagelijks werk, op het geïnstitutionaliseerde overleg en op

de beleidsvormingsprocessen in de hele organisatie.

Wagenaar schetst een draaiboek voor besluitvorming bij een afdelingscommissie, en gaat daarbij uit van drie groepen, die in

een dergelijke commissie vertegenwoordigd dienen te zijn:

- vertegenwoordigers van het personeel;

vertegenwoordigers van de bedrijfsleiding; - een aantal specialisten.

De dialoog tussen leiding en geleiden wordt ondersteund door

specialisten. De dialoog is daarmee een trioloog geworden.Deze

drie groepen kunnen in zeven verschillende combinaties met

elkaar praten (zie Fig.4).

De bijdrage van elke groep kan als volgt worden omschreven: 1. De leiding en specialisten brengen te bespreken onderwerpen

bijeen, ontwerpen een agenda en een tijdprogramma voor het 7. behandelen van de onderwerpen.

2. In de commissie wordt

de agenda besloten De

overlegd over het on derwerp in meerdere vergaderingen rels een conclusiegetrokkenover een voorstel voor hetonderwerp. Fig 3. De leiding evalueert met medewerkers de werkwijze en de

resultatenvan de vergadering van de commissie. Hel 4. Desp ecia listen analyserenmet medewerkers (of hun vertegen- vasi

woordigers) de onderwerpen om de conclusies van de com- die

missie voor te bereiden. een

5. De specialistenstemmen onder elkaar de onderzoekingen af en stru

geven advies aan de commissie en bereiden alternatieve op- han lossingen voor.

6. De leiding beraadt met de naastlagere, naastliggende en over- 'Vast

koepelende leiding van de organisatie over de consequenties

overlegin voltalligeafdelingscommissie

agenda opstellendoor leiding+specialisten

evaluatievanleiding met

medewerkers

herhaal1tIro7 totdat de afdelingscommissie een conclusiekan trekkenover het onderwerp

c

Fig. Best Uitl besÎ sam Afdeli specia' deze activiteiten zijn parallel geschakeld

besluitvan de afdelingsleidingom de conclusies over het onderwerpalsvooratel door te sturen naar centrale commissies.

de conclusie wordt gefonnuleerd door de voorzitter van de afdelingscommissie.Afwijkende

standpuntenmoeten worden vermeld.(Openheid en opeabaarheidl]"

toetsen met achterban door vertegenwoordi -gers van medewerkers advies van specialisten

beraad met andere lei-dinggevendendoor

af-delingsleiding analysesdoor

specie-listen bij en samen met medewerkers 6 r+1 I ~ I 2 I I I I I I I I I I 6 I I I I I I L 2

I

Fig. 5

van de opmerkingen en van de conclusies over de onder-werpe n .

t 7. Ver tegenwoordigers van de medewerkers toetsen het onder-werp met hun achterban. Hun opmerkingen over het onder-werp worden in decommissiegebracht.

De genoem de bijdragen kunnen voor één onderwerp in een relatiesche m a geplaatst worden, de zogenaamde '7-sprong' (zie Fig. 5).

Het verdien t aanbeveling een onderscheid te maken, tussen de

vaste werkza a mhe de n van een organisatie, en die activiteiten die een m alig voorkomen. Een democratiseringsproces kan als eenafzon de rlijk proces worden opgevat. Fig. 6 geeft weer hoe de structuur van deprojectorganisatiegezien kan wordenin samen-hang met devasteorganisatie.

'\"astc'orga nisat ie

I Afdelinge nvan specialisten rafdelingschefS!

r

ChefSvanond er=1 afdelinge n I specialisten [ + Fig. 6

:Project organi satie I I I I I + MED EWER K ERS IGeïnstitutionaliseerd I overleg IPcrscn ceb vcrtegenwcor -[diging(b.v.onde

rnemings-Iraad,vakver eni ingen

I '

I

organenvan

overleg

+

Besluitvorming in de projectorganisatie

Uitgaande van de hiervoorbeschrevenstructuur en taken kan de besluitvor ming in de projectorganisatie in een schema worden samengeva t, zoals is weergegeven in Fig.7.

Fig. 7

coördinatieenadvies doorcentralecomm .

I t

I I

L -l

aanwijzingenomvoorstel zo nodigaan te passen

opmerkingen externe begeleidingscommi ssie

opmerkingen internebege

-leidingscomm issie

In de praktijk zal een voorstel verscheidene keren heen en weer gaan tussen een afdelingscommissie en de centrale commissie, voordat het voorstel aan de hoogste leiding wordt voorgelegd.

Planning van het besluitvormingsproces

Door de hiervoor besproken weergave van de besluitvorming in een afdelingscommissie samen te voegen met het patroon van besluitvorming in de projectorganisatie, ontstaat een netwerk van relaties. Nadat afspraken zijn gemaakt over vergaderfrequenties, beschikbaarheid van deelnemers, aantal onderwerpen per v er-gadering, enzovoort kan het uitmonden in een netwerkplanning. Deze planning kan worden doorgerekend en geeft dan gedetail-leerde tijdschema's en agenda's voor alle commissies. Deze schema's vormen daarmee een uitgangspunt voor het herzien va n de gemaakte afspraken. Dit proces kan zo vaak herhaald worden tot een voor ieder aanvaardbaar werkplan bereikt is. Hiermee zijn dan tevens de taken en verantwoordelijkheden in de pro-jectorganisatie duidelijk vastgelegd. Dit ter onderscheiding van taken en bevoegheden in de organisatie voor het lopende werk. De beide structuren, die van de projectorganisatie en die van de lopende organisatie komen samen bij de hoogste executieve leiding. Die draagt de eindverantwoordelijkheid (zie Fig. 6).

Start van het op gang brengen van het gesprek in het kader van hetproject

Nadat het voorbereidende werk, de organisatie en werkwijze voor

Intrc werp ma ir Fig. de leid nen tuig I vor. vor l-ISg h h u h o - h o - h p