•
DTB-WERKDOCUMENT
+-'..c
u
co
10... "'C 10... Cl.)>
. 0Ol
en
I-
.-o
ê
I-
Cl.) :::>~:::>
c
I-
Cl.)-c::
I-
Cl.) Cf) ClZ
c
Cf)~ ~.-w
Cl.)o
0.NO
a:
~w
co
o
Cl.)~
RUIMTELIJKE SEGREGATIE EN
VOLKSHUISVESTING
Invloed van de volkshuisvesting op het
vootkomen en
voorkomen
van inkomenswijken
Redactie:
H. Priemus
A.C.W. van der Heijden
RillMTELIJKE SEGREGATIE EN VOLKSHUIS-
·
VESTING
Invloed van de volkshuisvesting op het
voorkomen
en
voorkomen
van
inkomenswijken
ij
9 SEP.
1997
Bibliotheek TU Delft
11 " 111"
II~
C 2287217OTB-WERKDOCUMENT
Onderzoeksinstituut OTB
Bureau Opleidingen en Kennisoverdracht Technische Universiteit Delft
Thijsseweg 11 2629 JA Delft
RUIMTELIJKE SEGREGATIE EN
VOLKSHUIS-VESTING
Invloed van de volkshuisvesting op het
voorkomen en voorkomen van
inkomenswijken
.
Redactie: H. Priemus
A.C.W. van der Heijden
Bijdragen: B. Post
S. Musterd & W. Ostendorf H. C. van der Wouden G. W. Middelkoop J. Over de Vest A.L. Ouwehand M. Haenen en R. Löhr
Delftse Universitaire Pers, 1996
De OTB-Werkdocumenten van het Onderzoeksinstituut OTB worden uitgegeven door:
Delftse Universitaire Pers Stevinweg 1 2628 CN Delft tel. (015) 278 32 54 In opdracht van: Onderzoeksinstituut OTB Thijsseweg 11 2629 JA Delft
CIP-GEGEVENS KONINKLIJKE BIBLIOTHEEK DEN HAAG Ruimtelijke
Ruimtelijke segregatie en volkshuisvesting / red.: H. Priemus en A.C.W. van der Heijden - Delft: Delftse Universitaire Pers. - lIl. - (OTB-Werkdocument / Onder-zoeksinstituut OTB ; 96-11)
ISBN 90-407-1355-3 NUGI 655
Trefw.: ruimtelijke segregatie / volkshuisvesting
Copyright 1996 by Delft University Press, The Netherlands
No part of this book may be reproduced in any form by print, photoprint, microfilm or any other means without written permission from the publisher: Delft University
INHOUDSOPGA VE
1. RUIMTELIJKE SEGREGATIE EN VOLKSHUISVESTING 0 0 0 0 0 0 0 1 Ho Priemus en AoCoWo van der Heijden
2. TWEEDELING IN DE SAMENLEVING 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 5 Bo Post 2 0 1 Inleiding 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 • 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 5 2 0 2 Tweedeling 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 6 2 0 3 Risicofactoren 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 8 2 . 4 Tweedeling en volkshuisvesting 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 9 3. RUIMTELIJKE SEGREGATIE EN VOLKSHUISVESTINGSBELEID 1 3
So Musterd & Wo Ostendorf
3 0 1 Inleiding 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 13 3 02 Is segregatie proble1patisch? 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 4 3 0 3 De ontwikkeling vàri de ruimtelijke segregatie naar
inkomen 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 8 3 . 4 Achtergronden van de segregatie-ontwikkeling 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 2 3 3 05 Beleid 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 2 4 3 06 Volkshuisvestingsbeleid 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 • 0 0 0 • 0 0 0 0 0 0 0 0 0 2 5 3 07 Conclusies 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 • 0 0 0 0 0 0 0 0 2 7 4. CONCENTRATIE EN SEGREGATIE ALS
GROTE-STADSPRO-BLEEM: VOLKSHUISVESTINGSBELEID IN BREDER
PERSPECTIEF 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 • 0 0 0 3 1 HoC. van der Wouden
4 ol Inleiding 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 • • • 0 3 1 4 .2 De schaalvergroting van maatschappelijke processen, die
leiden tot segregatie en concentratie 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 • • • 0 0 0 • 0 3 2 4 .3 Achter de problematiek van ruimtelijke segregatie verschuilt zich
het ernstiger gevaar van sociale en economische uitsluiting 0 0 • o. 3 6 4 . 4 Samenhang in het beleid 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 3 8
5. SPANNINGSVELD TUSSEN HERDIFFERENTIATIE EN
INSTANDHOUDEN KERNVOORRAAD . ... ... . . ... . . . ... 41
G. W. Middelkoop 6. EFFECTEN VAN HUUR- EN WOONRUIMTEBELEID OP RUIMTELIJKE SEGREGATIE: MOGELIJKHEDEN EN BEPERKINGEN VOOR EEN WONINGCORPORA TIE . . . . . . . .. 45
J. Over de Vest 6.1 Segregatie . . . ... .... . ... . .. .. . 45
6.2 Oplossingsstrategie. .. .. . .. .. . . .. . .. ... 46
6.3 Conclusies... .. .. . . .. . . .. . 47
7. ROTTERDAM: ONGEDEELDE STAD, ONGEDEELDE REGIO .. 49
A.L. Ouwehand 7. 1 Segregatie en volkshuisvesting in Rotterdam . . . 49
7.2 Beleid om ongewenste segregatie tegen te gaan. . . . . . . 55
7.3 De reacties op Rotterdam, ongedeelde stad . ... . . .. 57
7.4 De resultaten van het volkshuisvestingsbeleid . . . . . . . . . . . 60
7.5 Perspectief... . . . .. . . 61
7.6 Tot slot. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 62
8. BESTAANDE STAD EN VINEX; VÓÓRKOMEN OF VOORKÓMEN VAN INKOMENS WIJKEN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63
M. Haenen en R. Löhr 8.1 Inleiding . ... ... . . .. .. .... . . 63
8.2 Een sterke stad in de regio . . . . . . . . . . . . . .. 64
8.3 Visie Utrecht relatie bestaande stad en VINEX . . . . . . . . . . 64
8.4 Leidsche Rijn en de bestaande stad . . . . . . . . . . . . 66
8.5 De relatie: kansen . . . 67
8.6 De relatie: bedreigingen? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67
8.7 De opdracht in de bestaande stad: de Structuurvisie Utrecht . . .. 68
8.8 De operationalisatie van beleid. . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 71
8.9 Het grote-stedenbeleid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72
8.10 De gedifferentieerde stad . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 72
8.11 Onderzoek monitoring . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 73
8.12 De prestatie-afspraken tussen de gemeente en de woningcorporaties . . . .. . . .. .. ... .. . .. 73
8.13 Integrale wijken: het wijkontwikkelingsplan Zuilen . . . 74
8.14 De effecten . . . ... . . .. . . . 75
8.15 Conclusie . . . 75
BIJLAGE 1 WONEN NAAR DRAAGKRACHT . .. . . .. .. . . 77
1
RUIMTELIJKE SEGREGATIE EN
VOLKSHUIS-VESTING
H. Priemus en A.C.W. van der Heijden Onderzoeksinstituut OTB
Het huidige volkshuisvestingsbeleid bestrijdt en bevordert tegelijkertijd de ruimtelij-ke segregatie. Individuele huursubsidie maakt huurwoningen van een redelijke kwaliteit financieel bereikbaar voor huishoudens met een laag inkomen. Daardoor worden woningen in wijken van een behoorlijke kwaliteit, bereikbaar voor laagbe-taalden: segregatie kan zo worden voorkomen.
Echter, scheefheidsbestrijding en een eenzijdige nadruk op het bevorderen van doorstroming, in combinatie met de zeer zware nadruk op de bouw van middeldure en zeer dure woningen op VINEX-Iocaties, kunnen· leiden tot een ruimtelijke uitsortering van inkomenscategorieën.
In de VINEX-uitvoeringsconvenanten ligt de woningdifferentiatie voor tien jaar vast. In dezelfde periode wordt het stadsvernieuwingsfonds van circa een miljard 'gulden per jaar teruggebracht tot nul. Het is daarom niet vreemd dat woningcorporaties met bezit in naoorlogse stadswijken hun hart vasthouden. Zij zien de komende jaren de midden- en hogere-inkomensgroepen wegtrekken in de richting van een VINEX-eengezinshuis en er is steeds minder geld om de wijk op te knappen.
De Tweede Kamer heeft bij de behandeling van de volkshuisvestingsbegroting 1996 zorg uitgesproken over het ontstaan van een ruimtelijke tweedeling, mede ten gevolge van het gevoerde volkshuisvestingsbeleid. Staatssecretaris Tommel was daar niet gelukkig mee. Hij is ook tegen ruimtelijke segregatie en meent dat het vigerende beleid er alles aan doet om zo'n segregatie te voorkomen.
Op 21 maart 1996 heeft het Onderzoeksinstituut OTB de studiedag Ruimtelijke
segregatie en volkshuisvesting: invloed van de volkshuisvesting op het vóórkomen en
het voorkómen van inkomenswijken, georganiseerd om inzicht te krijgen in het thema
ruimtelijke segregatie en te praten over concrete instrumenten om ook op termijn een gedifferentieerde bevolkingsopbouw te bevorderen.
Tijdens het ochtendprogramma van deze studiedag is men nagegaan in hoeverre zich een tweedeling aan het voltrekken is en in hoeverre de ruimtelijke segregatie in de stad toe- of afneemt. Verder is er gedebatteerd over de vraag of het vigerende volkshuisvestingsbeleid al dan niet bijdraagt aan ruimtelijke segregatie. De hoofd
De hoofdstukken 5 tot en met 8 bevatten bijdragen van het middagprogramma, dat gericht was op mogelijke oplossingsrichtingen en de lokale en regionale uitwerking.
In hoofdstuk 2 gaat Post van de dienst Sociale Zaken en Werkgelegenheid van de gemeente Rotterdam in op de tweedeling in de samenleving, die samenhangt met het al dan niet hebben van een betaalde baan, en de relatie tussen die tweedeling en het vo Ikshuisvestingsbeleid .
De regering en de grote steden willen ruimtelijke segregatie tegengaan door aandacht te besteden aan de thema's werk en onderwijs, veligheid, leefbaarheid en zorg.
Musterd en Ostendorf van de Universiteit van Amsterdam besteden in hoofdstuk 3 aandacht aan de vraag wat de rol van de volkshuisvesting is, kan of moet zijn bij het voorkomen van ruimtelijke segregatie naar inkomen.
Van der Wouden (Sociaal en Cultureel Planbureau) plaatst in hoofdstuk 4 de ruimtelijke segregatie in het kader van de maatschappelijke ontwikkelingen die zich daarachter bevinden. Zijn kritiek richt zich vooral op het feit dat bij ruimtelijke segregatie de gedachten onmiddellijk uitgaan naar het wijk- en buurtniveau. Voor de oorzaken, de selectieve migratieprocessen, is dat een schaalniveau te laag, voor de gevolgen en de segregatie in andere domeinen, zoals arbeid en onderwijs, is dat een schaalniveau te hoog.
Middelkoop van de Universiteit van Amsterdam bespreekt in hoofdstuk 5 het spanningsveld tussen de herdifferentiatie en het instandhouden van de kernvoorraad. Volgens hem is de discussie rond scheefwoners niet relevant. Een goede analyse van de kernvoorraad is naar zijn mening beter op zijn plaats.
In hoofdstuk 6 licht Over de Vest van de Katholieke bouwvereniging St. Hippolytus te Delft toe wat de effecten van huur- en woonruimtebeleid op ruimtelijke segregatie zijn. Vervolgens bespreekt hij de mogelijkheden en beperkingen voor een corporatie in het kader van het woonruimte- en huurbeleid. Bijlage I bevat een samenvatting van het dynamisch huurbeleid dat de bouwvereniging St. Hippolytus momenteel ontwikkelt.
Ouwehand, hoofd bureau Beleidsontwikkeling en Woningplanning van de gemeente Rotterdam, gaat in hoofdstuk 7 in op de vraag hoe segregatie in de Rotterdamse volkshuisvesting aan de orde is gesteld. Daarna komt de vraag aan de orde hoe het tegengaan van ongewenste segregatie in beleid is geoperationaliseerd. Tot slot bespreekt hij de reactie van de andere partijen en de te verwachten resultaten van het
ingezette beleid.
Vóórkomen of voorkómen van inkomenswijken is een vraagstuk van leefbaarheid. Utrecht heeft gekozen voor het voorkómen van inkomenswijken en gedifferentieerde woonmilieus. In het laatste hoofdstuk lichten Haenen en Löhr van de dienst Volks
leefbaarheid van Utrecht toe, in VIN EX en in de bestaande stad gesproken. Boven-dien gaan ze in op de plaats van de stad in een regionale context, op de relatie van de VINEX-locaties met de bestaande stad, op de kansen en bedreigingen waarvoor de stad zich geplaatst ziet en op de operalisatie van het beleid zoals dat in Utrecht wordt voorgestaan.
2
TWEEDELING IN DE SAMENLEVING
B. PostDienst Sociale Zaken en Werkgelegenheid, gemeente Rotterdam
2.1 Inleiding
Is er sprake van een tweedeling in de Nederlandse samenleving en vindt die tweedeling haar weerslag in ruimtelijke segregatie? Vragen die sterk met elkaar te maken hebben. In feite komt het er op neer dat we ons afvragen of er armoede in
Nederland voorkomt; zo ja, wie die armen zijn en of er sprake is van een ruimtelijke concentratie van armoede? Segregatie heeft dus een sociologische betekenis in de zin van een tweedeling in de samenleving, en een ruimtelijke betekenis in de zin van het ontstaan van separate woongebieden waarin zich bevolkingsgroepen met bepaalde sociaal-economische of etnische kenmerken vestigen.
Zelf woon ik in een gedeelte van Rotterdam dat een goede kans maakt 'op het predikaat armoedegetto. Als ik door mijn wijk loop vraag ik me eigenlijk niet eens meer af of er sprake is van ruimtelijke segregatie: het is een wijk waar een groot deel van de bevolking geen betaalde baan heeft en het merendeel van niet-Neder-landse origine is.
Dat zijn echter slechts waarnemingen, zonder verdere statistische onderbouwing. Zo zijn er nog meer zaken die me opvallen maar die ik niet met cijfers hard kan maken. Niet alleen zie ik, en ervaar ik tijdens mijn werk, dat segregatie optreedt, maar ook dat binnen de groepen die 'gesegregeerd' zijn, een zekere mate van ruimtelijke verdeling plaatsvindt. Allochtonen van Turkse, Marokkaanse en Kaapverdiaanse origine hebben zich voor een groot deel gevestigd in de oude, negentiende eeuwse stadswijken in het westen van Rotterdam die deels zijn gerenoveerd. In de
kwalita-tief betere en duurdere huurwoningen in de nieuwbouwwijken en de randgemeenten (Capelle/Hellevoetsluis) vinden we bewoners van Nederlandse origine die uit de oude wijken zijn vertrokken, alsmede een aantal bewoners van Surinaamse en Antilliaanse origine.
Deze empirische observaties betreffen echter maar een deel van de bevolking, namelijk het deel van de bevolking dat ik ken op grond van onderzoek waarmee de afdeling waar ik werk de afgelopen jaren is bezig geweest: het gedeelte van de bevolking dat afhankelijk is van een bijstandsuitkering of degenen die een inkomen hebben dat het bijstandsniveau niet of nauwelijks ontstijgt.
Enerzijds omdat ik het best op de hoogte ben van hun situatie door praktisch onderzoek, anderzijds omdat we onder deze groep de mensen vinden die we aanduiden met begrippen als armen, kanslozen, gedepriveerden, bestaansonzekeren, of wat voor andere termen er nog meer voor bedacht zijn.
Als ik hier overigens spreek over bijstandsgerechtigden als een bepaalde bevolkings-groep dan baseer ik die categorisering alleen op grond van het feit dat men een inkomen heeft op het niveau van de bijstand. Voor de rest is het een zeer gemêleerd gezelschap. Als we het over segregatie, tweedeling of uitsluiting hebben, hebben we het met name over deze groep mensen omdat we met z'n allen bang zijn dat er armoedegetto's ontstaan. Over het ontstaan van rijkengetto's heb ik nog nooit iemand zijn of haar zorg horen uitspreken.
2.2 Tweedeling
Met tweedeling wordt een tweedeling in de samenleving bedoeld die samenhangt met het al of niet hebben van een betaalde baan. Het hebben van een betaalde baan heeft namelijk behoorlijk wat invloed op de positie van een huishouden. Niet alleen in financieel-economische zin, maar ook voor wat betreft de maatschappelijke positie van een huishouden. In financiële zin is een huishouden met een inkomen uit betaalde arbeid vrijwel altijd beter af dan een huishouden dat van een bijstandsinko-men moet rondkobijstandsinko-men. Tweedeling in financieel opzicht is dan een tweedeling tussen degenen mèt en degenen zonder betaalde baan.
Tweedeling heeft echter ook een belangrijke maatschappelijke component in de zin dat werkenden, meer dan niet-werkenden, actief zijn in allerlei politieke, culturele en maatschappelijke instellingen. Degenen zonder betaald werk vinden we meestal niet terug in deze instellingen omdat ze de entreegelden niet kunnen betalen of omdat men zich als uitkeringsgerechtigde gestigmatiseerd voelt.
Van overheidswege wordt een zich aftekenende tweedeling serieus genomen: de nota De andere kant van Nederland, noemt specifiek het bestaan van armoede in Neder-land en kondigt een aantal maatregelen aan ter bestrijding daarvan. Daarnaast wordt in dezelfde nota ook erkend dat uitkeringsgerechtigden in maatschappelijk opzicht buitengesloten dreigen te worden en tracht men, onder andere door middel van sociale activering, deze uitsluiting te voorkomen. Sociale activering is een vorm van beleid waarmee wordt beoogd uitkeringsgerechtigden, weer actief te betrekken bij de samenleving, bijvoorbeeld door vrijwilligerswerk met behoud van uitkering.
Graag zou ik een duidelijk antwoord willen geven op de vraag of er een tweedeling bestaat in de samenleving. Helaas moet ik het antwoord op deze vraag schuldig blijven omdat er, bij mijn weten, geen afdoende instrument bestaat om die tweede-ling te meten. Een tweedetweede-ling onderzoeken aan de hand van financiële criteria is ontoereikend omdat ook sociologische en psychologische factoren een rol spelen. Net als bij onderzoek naar armoede kun je niet gewoonweg een grens trekken en zeggen dat degenen met een inkomen onder die grens arm zijn of zich aan de verkeerde kant van de tweedeling bevinden. De betrokkenen hoeven zichzelf namelijk helemaal niet arm te vinden.
Vaak loopt een onderzoek naar een eventuele tweedeling vast in gegoochel met percentielen, kwartielen en koopkrachtcijfers die ons allerlei informatie verschaffen, behalve duidelijke. Een sterk voorbeeld hiervan was te vinden in de Volkskrant van 2 maart 1996 waarin het PvdA-kamerlid Van Zijl een lans brak voor de handhaving van de koopkracht van de minima omdat die er de laatste jaren zoveel op achteruit waren gegaan. Op dezelfde pagina vinden we een stukje van het CPB waarin wordt vermeld dat de minima er gedurende de periode 1984-1994 maar liefst 13,4 procent in koopkracht op vooruit zijn gegaan. Raadplegen we daarna het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid voor koopkrachtcijfers, dan krijgen we de informatie dat de minima er in de periode 1980-1993 10 procent in koopkracht op achteruit zijn gegaan. Wie het wel weet mag mij bellen want ik kom er niet meer uit.
Kan er dan helemaal niets gezegd worden over een tweedeling in de samenleving? In de publikatie Grenzen van de armoede, wordt in dat opzicht niet gesproken van een tweedeling maar van risicogroepen. Die risicogroepen zijn huishoudens die een inkomen op het sociaal minimum hebben, waarbij onder sociaal minimum een inkomen op of net boven het bijstandsniveau wordt verstaan. Deze risicogroepen zijn:
A. Huishoudens met een 'kale' AOW-uitkering, zonder aanvullende pensioen-voorzieningen: 238.000 huishoudens (CBS 1993).
B. Huishoudens met een AWW-uitkering (waarvan een groot deel, na invoering van de Nabestaandenwet, in de bijstand terecht zal komen): 195.000 huishou-dens (CBS 1993).
C. Huishoudens met een minimum WAO-uitkering (door de herkeuring treedt hier eveneens een uitstoot richting bijstand op): 664.000 (CBS 193). Hoeveel daarvan één inkomen op het minimumniveau ontvangen is onbekend.
D. Huishoudens met één inkomen uit arbeid op het niveau van het minimum-loon. Het aantal minimumloners is bekend. Het is echter onbekend in hoeveel huishoudens één minimumloon wordt ontvangen.
E. De 'werkende armen' of de, in het huidige marktgerichte denken, onvolpre-zen flexibele arbeid: degenen die periodes van werk op contractbasis afwisse-len met periodes van uitkeringsafhankelijkheid. Aantal onbekend.
F. Kleine zelfstandigen die maar net, of soms net niet, het hoofd boven water kunnen houden. Aantal onbekend.
Tellen we het aantal huishoudens van de regelingen waarvan we weten hoeveel er op het minimum leven op en voegen we daarbij het aantal van 490.000 bijstandsge-rechtigde huishoudens, dan komen we op ruim 900.000 huishoudens die van een inkomen op of rond het bijstandsniveau moeten rondkomen (dat zijn er dus meer, maar het aantal is onbekend). Het is echter niet gezegd dat al deze huishoudens tot de onderkant van een eventuele tweedeling behoren. Zoals opgemerkt zijn er meer·
dan alleen maar financiële factoren die bepalen of een huishouden in armoede verkeert. Het is een gegeven dat het ene huishouden het prima redt met een mini-muminkomen, terwijl een ander huishouden met eenzelfde inkomen en een vergelijk-bare gezinssamenstelling niet uitkomt en uiteindelijk in een problematische
schuldsi-tuatie verzandt. Er zijn echter uit onderzoek van de laatste jaren wel factoren te distilleren die een rol spelen bij de vraag of een huishouden arm genoemd kan worden of niet. Het gaat hier dan om een combinatie van financiële, sociologische en psychologische factoren.
2.3 Risicofactoren
Huishoudens die een inkomen op het niveau van een bijstandsuitkering combineren met een 'negatieve' score op de volgende factoren lopen grote Kans in een situatie van armoede terecht te komen:
Duur van het verblijf op het minimumniveau
Na een periode van vijf jaar zien we bij veel uitkeringsgerechtigden dat er een omslag plaatsvindt. De rek is er uit, de reserves zijn opgesoupeerd en de eerste huishoudelijke apparaten moeten worden vervangen. Daar is echter geen geld meer voor en er moet geleend worden of op krediet gekocht. De langdurigheid van het verblijf op het minimumniveau hangt samen met de volgende kenmerken:
Opleiding: een lage of niet afgemaakte opleiding, of een opleiding die niet aansluit bij de huidige arbeidsmarkt verlaagt de kansen op een betaalde baan. Werkervaring: het hebben van (relevante) werkervaring telt als prae bij het solliciteren.
Leeftijd: een hogere leeftijd (tegenwoordig al boven de 40 jaar) werkt zeer nadelig bij het verkrijgen van een baan.
Herkomst: allochtonen vinden over het algemeen meer problemen op de arbeidsmarkt dan autochtonen.
Gezondheid: een verminderde gezondheid (fysiek of psychisch) maakt een sollicitant al bij voorbaat kansloos.
Woonlasten
De woonlasten leggen in toenemende mate beslag op het inkomen van de minima, ondanks de huursubsidie:
8
De jaarlijkse huurverhogingen worden niet volledig gecompenseerd door de IHS.
Door de huurverhogingen wordt de kwaliteitskorting een wassen neus omdat de prijs al lang niet meer samenhangt met de kwaliteit van een huurwoning. Door de stadsvernieuwing neemt het aanbod van goedkope woningen steeds verder af.
De stijging en invoering van gemeentelijke belastingen (OZB, reinigingsrech-ten, etcetera) die met wonen samenhangen en waarvan het praktisch onmogelijk is kwijtschelding te krijgen (hoewel de normen de laatste tijd weer verruimd worden).
Kinderen
Wellicht wat cru gesteld, maar kinderen zijn een belangrijke factor bij de financiële perikelen van huishoudens met een minimuminkomen, met name kinderen in de dure leeftijd tussen de 12 en 18 jaar. Kleding, schoolgeld, ouderbijdragen, excursies,
enzovoort vormen een belangrijke kostenpost. Een kostenpost bovendien die voor de meeste ouders niet ter discussie staat: men wil de kinderen niet de dupe van de eigen
armoede laten worden. De genadeloosheid van de jongerencultuur moet wat dat betreft niet worden onderschat: wie niet met de nieuwste Nike Air of in een Levi's 501 verschijnt ligt er al snel buiten.
Schulden
Schulden zijn in de huidige consumptiemaatschappij een geaccepteerd verschijnsel. Wie heeft er immers niet een p-elletje. Voor huishoudens op het minimum zijn schulden echter vrijwel altijd problematisch omdat men nauwelijks afloscapaciteit
heeft (Rotterdam: 60% van de bijstandsgerechtigden heeft schulden). Deze schulden
variëren van leningen bij de GKB tot doorlopende kredieten bij postorderbedrijven en achterstanden bij het betalen van de huur of de energierekening.
Sociaal netwerk
Het deel uitmaken van een sociaal netwerk bepaalt voor een groot deel of een huishouden het redt op het minimum of niet. Via een sociaal netwerk krijgt men materiële steun (kleding, meubilair, tas met boodschappen) en immateriële steun (tips over werk of hulp bij calamiteiten).
Toegang tot overheidsinstellingen
Met de toegang tot overheidsinstellingen wordt bedoeld het op de hoogte zijn van
allerlei financiële regelingen die in het leven zijn geroepen om huishoudens met een minimuminkomen te ondersteunen, zoals huursubsidie, bijzondere bijstand of
kwijt-scheldingsregelingen. Men moet echter wel op de hoogte zijn van het bestaan van deze regelingen en bovendien ook nog eens de moeite nemen om zich door de brei van aanvraagformulieren heen te werken.
2.4 Tweedeling en volkshuisvesting
Na dit betoog komt wellicht de vraag op wat al deze factoren te maken hebben met volkshuisvesting. Naar mijn mening heeft armoedebestrijding (of: bestrijding van een zich aftekenende tweedeling) alles te maken met volkshuisvesting en
volkshuis-vestingsbeleid; alleen al omdat de uitgaven voor wonen (in dit geval voor 98 procent huurders) beslag leggen op het grootste deel van het inkomen van de minima.
Tabel 2.1 Netto-huurquotes uit een aantal onderzoeken onder huishoudens met een bijstandsinkomen1 Capelle* FNV** SGBO* (N = 151) (N = 805) (N = 904) Alleenstaande 35 26 34 Eenoudergezin 27 24 26 Partners met kind 27 21 26 Partners zonder kind 25 21 26
*
Populatie bestaande uit huishoudens met een uitkering op het bijstandsniveau. ** Populatie bestaande uit huishoudens metbijstandsniveau.
Gemiddelde voor totaal Nederland: 18,4 (CBS).
Bronnen: Post, 1995; Kroon, 1995; Schep, 1994.
een uitkering/inkomen tot 5 procent boven het
De nettohuren nemen een kwart tot een derde van het inkomen van huishoudens met een inkomen op het bijstandsniveau in beslag. Er is nog een hele lange weg te gaan als de quotes zouden moeten worden teruggebracht tot 15 procent, zoals onlangs in de kamer te horen was.
Doordat de huren een dermate groot beslag leggen op het inkomen van de huishou-dens op het minimum, blijft er voor hen weinig meer over om van te leven, laat staan om actief aan de samenleving deel te nemen. Huidige trends in het volkshuis-vestingsbeleid versterken deze tendens door de verdergaande jaarlijkse huurverhogin-gen en bezuiniginhuurverhogin-gen op huursubsidie. Voor huishoudens met een inkomen op het minimum blijft er daardoor steeds minder over om deel uit te maken van de samenleving en wordt de groep die, in financieel opzicht, buiten de boot valt steeds groter: een bezoek aan een stedelijk schuldsaneringsproject werkt in dat opzicht zeer verhelderend.
Nu kan, terecht, de opmerking worden gemaakt dat de bijstand in feite een tijdelijke inkomensvoorziening is. Het is de bedoeling dat bijstandsgerechtigden hun best doen zelf in hun inkomen te gaan voorzien, daarbij hevig gestimuleerd door de sociale diensten en arbeidsvoorziening. In het voorjaar van 1994 ontstond er een rel met betrekking tot de arbeidsbureaus in de regio Amsterdam. Zij hadden becijferd dat er zo'n 24.000 uitkeringsgerechtigden een dermate grote afstand tot de arbeidsmarkt hadden ontwikkeld, dat het niet waarschijnlijk moest worden geacht dat zij ooit nog aan het werk zouden komen. De pers viel over deze uitspraken en de arbeidsbureaus werden beticht van het afschrijven van een deel van de bevolking.
In Rotterdam hebben we een vergelijkbare analyse gedaan en zijn op circa 25.000 -30.000 uitkeringsgerechtigden gekomen die waarschijnlijk nooit meer aan een betaalde baan komen. Dumping van werklozen? Ik spreek in dit opzicht liever van realiteitsbesef. Ook de politiek geeft steeds meer blijk van een feitelijke erkenning van het feit dat er niet genoeg werk is voor iedereen, onder andere door de sociale activering.
Hieruit vloeit voort dat we, hoe dan ook, met een grote groep mensen te maken 10
hebben die zeer langdurig afhankelijk blijft van een inkomen op het minimumniveau. Deze groep zal in de toekomst waarschijnlijk alleen maar groter worden, gegeven de
huidige economische omstandigheden.
Om segregatie in de zin van een tweedeling in de samenleving te bestrijden of te voorkomen kan volkshuisvesting, naast werkgelegenheidsbeleid en onderwijs, een rol spelen door er voor te zorgen dat er voldoende, betaalbare huurwoningen
beschik-baar komen. Binnen een dergelijk beleid is de huursubsidie naar mijn mening een
volstrekt onmisbaar instrument (waar moet een uitkeringsgerechtigde met een
inkomen van f 1.500,- anders een woning van f 750,- van bekostigen en daarnaast
ook nog een gezin onderhouden?).
Voor wat betreft het andere aspect van segregatie, de ruimtelijke neerslag daarvan, daarover heb ik in het begin al gezegd dat ik onderzoek doe onder een bepaalde
bevolkingsgroep en geen ruimtelijk afgebakende eenheden als onderzoeksgebied heb.
Uit de huidige stand van zaken in het onderzoek naar armoede komt wel naar voren
dat er sprake is van accumulatie van, als problematisch ervaren, kenmerken in
bepaalde wijken: hoge percentages allochtonen, een hoog werkloosheidscijfer, een
laag gemiddeld inkomen en zelfs een verminderde gezondheid ten opzichte van de rest van de stad. Om deze ruimtelijke segregatie tegen te gaan en gettovorming te voorkomen, is echter een integraal beleid nodig waarbij volkshuisvesting en andere beleidssectoren een rol zouden moeten spelen.
Literatuur
Kroon, L., 1995, De werkelijkheid is anders, een onderzoek naar de
inkomens-positie en woonlasten van huishoudens met een inkomen rond het sociaal minimum, Rotterdam (SWA/dienst Sociale Zaken en Werkgelegenheid).
Oude Engberink, G. en B. Post, 1994, Grenzen van de armoede, risico's en
risicogroepen op het sociale minimum, Rotterdam (SW A/dienst Sociale Zaken en
Werkgelegenheid) .
Post, G.B., 1995, Als elke cent telt, een onderzoek naar de financiële en sociale
positie van 177 huishoudens met een minimum-uitkering in Capelle aId IJssel,
Rotterdam (SWA/dienst Sociale Zaken en Werkgelegenheid).
Schep, G.J., 1994, Een kwestie van geld, een onderzoek naar de financiële
positie van cliënten van de sociale dienst, Den Haag (SGBO/SZW).
Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, 1995, nota De andere kant van
3
RillMTELIJKE SEGREGATIE EN
VOLKSHUIS-VESTINGSBELEID
S. Musterd &
w.
OstendorfAmsterdam study centre for the Metropolitan Environment, faculteit Ruimtelijke Wetenschappen, Universiteit van Amsterdam
3.1 Inleiding
Een van de belangrijkste ambities van het hedendaagse grote-stedenbeleid is: "voorkomen dat in de steden en in het bijzonder in delen van de steden een tweede-ling langs sociaal-economische, maatschappelijke en etnische lijnen realiteit wordt", zo valt te lezen in het Convenant Grote Stedenbeleid (ministerie van Binnenlandse Zaken, 1995, p. 6). "Ruimtelijke segregatie in concentratiewijken van kansarmen dient te worden tegengegaan" (Ministerie van Binnenlandse Zaken, 1995, p. 18).
e regering~ g[Q.t~n...willeI.l. da!..!>.s:.~id realiseren door aandacht te geve~~
aan drie thkma' : w Ik e.n~Wjs· veili heiQ;-EJ.Jeefbaarheid.en zorg" Men toont zich daarbij overigens bewust van het feit dat men niet alles zelf in de hand heeft.
Het beleid in een bescheiden land als het onze blijft sterk afhankelijk van externe macro-economische en demografische ontwikkelingen, waar men weinig greep op heeft.
Maar waar men wel de mogelijkheden ziet, worden tal van initiatieven ontplooid om de problemen het hoofd te bieden. Tot de speerpl!.~.!l.J2~J~j.d_ beho~
!k
Ë!!egrale wïk- en buurtb.ehet<Il2wgra!J!!llil's é!1J)~eleid...gerlc..bUm heueg!mg~~E~llike se re atie v1!ll~in sg!'Ç!~l'en.
Het eerste speerpunt is bedoeld om milieus ~ie_!!!. het slo zitt~I).JÜ~u.w...p-ersp.ectieLte. ~ Op het tweede speerpunt, de thematiek van segregatie, richten we ons in deze
bijdrage. We gaan in het bijzonder in op de vraag wat de rol van de volkshuisvesting is, kan, of moet zijn bij het voorkomen van ruimtelijke segregatie naar inkomen. Voordat we bij de rol van de volkshuisvesting aankomen, moeten we echter eerst duidelijkheid verschaffen over wat we onder ruimtelijke segregatie verstaan. We stellen vast dat het begrip zowel gebruikt wordt om ruimtelijke structuren mee te duiden, als om ruimtelijke processen mee weer te geven. In deze bijdrage leggen we de nadruk op het laatste.
Daarnaast moet helder zijn op welke personen of huishoudens de beschouwing over segregatie betrekking heeft. Als het om de duiding kansarmen gaat, is het niet meteen duidelijk of daarmee sociaal-economische categorieën worden bedoeld of categorieën die op grond van etnische of herkomstcriteria worden onderscheiden. We
beperken ons hier voornamelijk tot de sociaal-economische dimensie en besteden in het bijzonder aandacht aan het inkomen van huishoudens.
Direct aan het voorgaande gekoppeld moeten tenminste drie vragen worden gesteld en beantwoord, voordat er überhaupt over beleid zou moeten worden nagedacht. Die vragen zijn:
Waarom wordt ruimtelijke segregatie van huishoudens naar sociaal-economische kenmerken problematisch geacht?
Hoe heeft de ruimtelijke segregatie van huishoudens met bepaalde inkomens zich in de afgelopen jaren ontwikkeld?
Welke verklaringen zijn plausibel voor de ruimtelijke segregatie van huishoudens naar inkomen?
Pas als deze vragen (enigszins bevredigend) beantwoord zijn, en is vastgesteld dat de ruimtelijke segregatie van huishoudens tegengegaan moet worden, heeft het zin om de volgende vragen te stellen:
Met welk beleid kan men ruimtelijke segregatie van huishoudens naar inkomen (inkomenswijken) trachten te bestrijden?
Welke rol kan het volkshuisvestingsbeleid spelen bij het tegengaan van ruimtelij-ke segregatie van huishoudens naar inkomen (inkomenswijruimtelij-ken)?
Een complicatie is voorts dat ruimtelijke segregatie op een groot aantal schaalniveaus kan worden bestudeerd, en op die verschillende niveaus ook verschillende betekenis-sen en achtergronden heeft. Op een hoog schaalniveau, bijvoorbeeld landsdeelniveau of op het niveau van vleugels van de Randstad, speelt de regionale ontwikkeling van de economie vaak een rol bij inkomensverschillen die ontstaan, terwijl op een regionaal, stadsgewestelijk niveau residentiële processen de overhand hebben. Op een nog lager schaalniveau spelen mogelijk sociaal-culturele verschillen een belang-rijkere rol bij het totstandkomen dan wel in stand blijven van bepaalde segregatie-situaties.
Kortom, het is gewenst analyses uit te voeren waarbij verschillende schaalniveaus worden onderscheiden. In deze bijdrage zullen we het regionale en het (sub)lokale niveau onder de loep nemen.
Het zal echter duidelijk zijn dat het grondig beantwoorden van alle hier geformuleer-de vragen, rekening hougeformuleer-dend met een differentiatie naar schaalniveaus, buiten het bestek van deze bijdrage valt. Wij moeten hier volstaan met het kort aanstippen van enkele feiten en interpretaties ten aanzien van de ruimtelijke segregatie naar inko-mens. We houden wel vast aan de vijf geformuleerde vragen. Deze komen terug in de volgende paragrafen.
3.2 Is segregatie problematisch?
Tal van politici, sommige bestuurders en een groot gedeelte van de overige bevol-king registreren segregatie als een probleem. Tegelijkertijd blijkt dat vele bestuur-ders (van wat welgesteldere randgemeenten bijvoorbeeld) en opnieuw een aanzienlijk
gedeelte van de overige bevolking, juist segregatie nastreven. De homogene middenklassewijken· en de gouden randjes in en om de steden vormen daarvan het bewijs. Opvallend is dat een aantal van de bewoners van dergelijke inkomenswijken, waaronder politici, tot de felste tegenstanders van dezelfde segregatie moet worden gerekend ( ... ).
Er kan, met andere woorden, worden vastgesteld dat er verwarring bestaat over de houding tegenover segregatie. Laten we ons hier beperken tot degenen die segregatie als een probleem beschouwen. Welke argumenten worden daarvoor gebruikt en hoe steekhoudend zijn die? We bespreken vier veelgehoorde argumenten en geven daarop beknopt commentaar.
Een eerste argument is verbonden met het feit dat sociaal-ecoJlQmiD-s.e~ e niet lo.§... aat van de bestuurlij1t< .. j@~lin YanJ~~lÜepaald..ge.b·e Het ene bestuurlij-ke gebied, bijvoorbeeld de bestuurlij-kernstad van een gewest, zal vooral huishoudens met lagere inkomens en uitkeringsafhankelijken huisvesten, terwijl het andere bestuurlijke gebied, bijvoorbeeld de randgemeenten, meer welgestelden als ingezetenen heeft en minder uitkeringslasten draagt. Tabel 3.1 maakt duidelijk dat dit in ieder geval op-gaat voor de Nederlandse grote steden ten opzichte van hun stadsgewestelijke omgeving.
Tabel 3.1 Percentage inkomenstrekkers dat een werkloosheidsuitkering ont -vangt, arbeidsongeschikt is of bijstand ontvangt; en het gemiddeld inkomen per inkomenstrekker van alle inkomenstrekkers, in dt: kern-steden en gewesten van de grote steden, 1989
Werkloos- Arbeids- Bij stand- Totaal Gem.
heidsuitkering ongeschikth. ontvangers inkomen
Stad
Amsterdam 11,8 6,4 4,3 22,5 26.000
Rotterdam 12,0 5,0 4,9 21,9 26.000
Den Haag 9,0 4,7 3,8 17,5 27.700
Utrecht 8,8 6,1 2,8 17,7 25.650
Gewest (excl. kemstad)
Amsterdam 3,8 5,4 1,9 11,1 30.850
Rotterdam 4,2 3,9 1,6 9,7 30.800
Den Haag 3,4 3,7 l,S 8,6 31.200
Utrecht 2,3 4,9 0,9 8,1 31.600
Nederland 5,7 5,7 2,0 13,4 28.700
Bron: CBS, Regionale Inkomensstatistiek 1989, bewerking AME/UvA.
Amsterdam: corop 19 I.m. 24, plus Almere, Lelystad, Hoorn.
Rotterdam: corop 29 en 30 en de helft van 28.
Den Haag: co rop 25 I.m. 27 en de helft van 28.
Utrecht: co rop 17.
De kernstad zou zich tegen de nadelen, die aan haar posItie vastzitten, kunnen
verzetten. Die nadelen manifesteren zich in lagere belastinginkomsten, hogere
uitgaven in de sfeer van sociale zeM!':i<l
eu
meer uitgaven om de lokale gemee--schap leefb.. ~ar te houden. Dit argument lijkt plausibel. Voorstellen voor nieuwe
....
territoriaal-bestuurlijke arrangementen blijken echter vooralsnog steevast in de
politieke prullenmand te belandenl.
Een tweede argument om zich zorgen te maken over de segregatie naar inkomen, en dat een grotere rol lijkt te spelen in de politieke debatten dan het
territoriaal-bestuurlijke argument, is geworteld in de veronderstelling dat een concentratie van
_kansarmen extra
n
~g
atieve
gevoLgen..bee QL...illUndivillY§.k. ~~ diei
-een d~rgelijke c_onc~n.!~}y.Qm:n.-Een...rYimJ~lijke~ foncentx:atie van-mensen met
relatief weinig uitzichten om volledig te participeren. j demai!JstreJLm...Y.aQ_de
~~a~~-nïëVing, -zou de kanseïïVOOr -êik-liidiVJ.du-i~=qie concentratie~~e.o.:le verkleinen. 15ÎtlSeêÏl breed gedragen
OpVaÛing
die-;;C;k~de literatuur terug te vinden is."ik
bekende socioloog Wilson (1987) bijvoorbeeld, benadrukt dat het wonen in een getto leidt tot extra sociaal isolement.Ook anderen, zoals De Lannoy & Kesteloot (1990, pp. 143-144) beweren dat de
residentiële differentiatie niet alleen het gevolg is van klasseverschillen, maar dat het juist ook een van de oorzaken is van de continuering en reproduktie van die
verschil-len. De ruimtelijke concentratie van kansarmen zou negatieve gevolgen hebben,
hetzij omdat de inwoners van dergelijke milieus teveel verkeerde voorbeelden en rolpatronen zien, hetzij omdat de betreffende milieus spoedig van buitenaf
gestigma-tiseerd worden. Werkgevers zouden vermijden om mensen in dienst te nemen die in
een gestigmatiseerd gebied wonen (bijvoorbeeld Carpenter e.a. 1994).
Dit tweede argument, kortweg als het buurteffect aangeduid, lijlçt binnen de
Neder-landse context bij nader inzien minder vanzelfsprekend. et argument is sterk
verQQ!1den met zeer
o
Î1
1YaJ1
ir
ij
~
e co
Ïicê
ntrati
es
::::Y
.äïi
_
k
~
en
(meth
~t
'
~m
e
zwartegetto in de Verenigde Staten als voorbeeld en schrikbeeld) en aan samenlevingen ~~....§.Ç,illjding tussen bevolking§gm~~..zich...langs...Y.!:.ï; di ensies voltreIS!_en
veel sc ~~ i~ dan we ~er kennen. De veel grotere inkomenstegenstellingen in de
Verenigde Staten, vergeleken met Nederland, zijn hiervan slechts een illustratie. Het
valt derhalve nog te bezien of het buurteffect ook in Nederland relevant is. In
West-Europa staat het onderzoek naar het
b
~
ct
nögrnde kinderschoenen. Er is teweinig bekend over een dergelijk effect, zo concludeert ook de Rijksplanologische Dienst in haar interimrapportage over de Grote Steden Problematiek (RPC-Project-groep Grote Steden, RPD, 1995).
Een derde argument is verbonden met het verzorgingsniveau van woonmilieus,.
Gebieden met een ëöncentratie van hu~oudensmet e~laag inko~n zouden tevens
.Qnderhe.geeld raken lil aê s eer van de voo zieningen van een redelijk niveau (goede
scholen, artse;indê -buurt, gevarieerde winkels, en dergelijke). Ook
di
~
gument
1 Het percentage inkomenstrekkers met een werkloosheids-, arbeidsongeschiktheids- of bijstands-uitkering is overigens ook hoog in steden buiten de Randstad. In Nijmegen 24,2%, in Groningen
22,4%, in Heerlen 22, I % (vooral veel arbeidsongeschikten) en in Arnhem 2 I ,5%. In snelgroeiende
behoort tot de cate orie ongetoetste aanna De kleine afstanden tussen verschil-lende milieus in de Nederland~~_ste.d.eliife.sontext ~n de brede toegankelijkhei~
'
~
;;;;~g~îî:
'-
liJk
~
n vooralsnoK
.
m~er
steun teg~
y'
en
aan de.v~ro
_
Qd
.
e(stelli
ng:aa
tl'ft-~·
.
'-argument minder relevant is.
Het vTéidé arê!...menuenslotte, wordt ontleend aan het feit d.aLsoc.Ïaal.economische segregatie gedeeltelijk samenvalt met etniscillL.s..\;g e atie, Waar zich dat voordoet, komen óok-argumènten di; ~~;; t~~ctni~he segregatie zou willen inbrengen naar voren, In de discussie hierover wordt vooral de behoefte aan integratie benadrukt.
Daarbij~wordLdikwijls verondelst~Ld9at heJ .sJreven n1!lit: ruiJnt~lijke mengi_I.!K~
~te manier.l?
_
0!ll
integrati~ _.te.J~~reiken._ Dit pleidooi voor menging van etnische groepen is gedeeltelijk gefundeerd in soortgelijke argumenten die wij hiervoor al bespraken en is terug te voeren op de veronder t~lling-dat ,de paFtiGipatie.in de rest_, van de samenleving door een concentratie gehinderd wordt.&t voortdurend' hameren op het -bëstrijden van ruimtelijke concentraties van etnische groepen, kan echter ook een paradoxaal effect hebben en ruimtelijke segregatie juist bevorderen in plaats van bestrijden. Dat risico is met name groot daar waar het superioriteitsgevoel dan wel het angstgevoel van de lokale autochtone bevolking sterk ontwikkeld is.
Volgens sommigen spelen de ideeën die ontwikkeld werden ten tijde van de kolonia· Ie overheersing nog altijd een grote rol. In die tijd achtten velen in westerse landen zich superieur aan de bevolking van de koloniën. Tegelijkertijd was men bang voor de bevolking van de koloniën omdat deze allerlei kwaad zouden verspreiden. Goldberg (1993, p. 46) stelde in een analyse hierover dat "impurity, dirt, c).isease, danger, pollution and breakdown of order were thought to be connected to the populations of the colonies" . Waar dergelijke associaties nog steeds een rol spelen in de beeldvorming, zal het aanhoudende pleidooi tegen ruimtelijke concentraties van etnische groepen de segregatie eerder stimuleren dan bestrijden. De roep om menging zal de angst voor elkaar eerder versterken dan verzwakken. Huishoudens zullen nog meer dan men al geneigd was, proberen de milieus waar zich concentra-ties ontwikkelen te vermijden.
De argumenten tegen segregatie lijken dus voor een deel ideologisch bepaald en geworteld in angst en superioriteitsgevoel en voor een ander deel gebaseerd op veronderstellingen die nog weinig gefundeerd zijn in empirisch onderzoek (de aanname dat de samenstelling van de buurt effecten heeft op de maatschappelijke ontplooiingskansen). Zolang met name dat buurteffect onvoldoende is getoetst, is
I
beleid ten aanzien van segregatie, en ook de beschouwing hierna, in zekere zin op drijfzand gefundeerd. Voor dit moment gaan we ervan uit dat een ruimtelijke concentratie van kansarme bevolking inderdaad de onplooiingskansen van individuen nadelig beïnvloedt, ook binnen de Nederlandse context.Dan wordt de vraag relevant hoe omvangrijk de inkomenssegregatie nu is en of deze toeneemt of niet.
3.3 De ontwikkeling van de ruimtelijke segregatie naar inkomen
In deze paragraaf beperken we ons tot de beschrijving van de inkomensverschillen en -ontwikkeling in en om de grote steden, op regionaal en lokaal niveau.
Regionaal
Uit het overzicht van tabel 3.1, leidden wij reeds af dat de grote steden wat betreft het gemiddeld inkomen per inkomens trekker aanmerkelijk lager scoren dan de rest van het gewest waarvan zij deel uitmaken. Maar relevanter dan de structuurver-schillen, is de dynamiek van de sociaal-economische tegenstellingen. De opvatting is hardnekkig dat de tegenstellingen tussen de kernsteden en de rest van hun stadsge-west in de afgelopen decennia flink zijn toegenomen. Maar wat is er feitelijk gebeurd? In tabel 3.2 is voor elk van de vier grote steden weergegeven hoe daar de inkomens zich ontwikkelden ten opzichte van de rest van het gewest.
Er kan worden vastgesteld dat in drie van de vier stadsgewesten, na een toename van het verschil tussen stad en ommeland tussen 1974 en 1984, sprake is van een omkering van het proces, of toch in ieder geval van een stabilisering. Voor Amster-dam en RotterAmster-dam geldt dat deze steden zelf hun positie verbeterden (ze kenden een sterkere inkomens groei dan Nederland). De nivellering kan, met andere woorden, niet worden toegeschreven aan het verarmen van de rest van hun gewest. Het Amsterdamse gewest blijkt juist een duidelijk positiever ontwikkeling door te maken
Tabel 3.2 Procentuele afwijking van het gemiddeld inkomen per inkomens-trekker (totaal inkomen) van de kern stad ten opzichte van het stads-gewest (minus de kernstad), in de vijf grootste steden, in 1974, 1984 en 1989* (in procenten) 1974** 1984 1989 Amsterdam -15,8 -16,7 -15,7 Rotterdam -10,1 -15,9 -15,5 Den Haag -10,3 -11,7 -11,2 Utrecht -13,2 -17,2 -18,9
Bron: CBS, Regionale Inkomensstatistiek 1989, bewerking AMElUvA.
*
De gewestelijke cijfers hebben betrekking op naar aantal inkomenstreld:ers gewogen gemiddelden,uitgaande van gegevens op Corop-niveau en gemeenten.
Amsterdam: Corop 19 tlm 24, plus Hoorn, Almere en Lelystad.
Rotterdam: Corop 29, 30 en de helft van 28.
Den Haag: Corop 25, 26, 27 en de helft van 28.
Utrecht: Corop 17.
** In 1974 is een licht afwijkende definitie gehanteerd, wat geringe effecten kan hebben. Bij dezelfde
definitie als die in 1984 en later is gehanteerd, zou het cijfer van 1974 iets lager zijn uitgevallen;
ten opzichte van de ontwikkeling in Nederland als geheel. In Den Haag zou de lichte nivellering inderdaad toegeschreven kunnen worden aan overloop van lagere-inkomensgroepen naar het gewest. Het Haagse gewest verliest namelijk ten opzichte van het land als geheel in sterkere mate dan Den Haag zelf. Utrecht is de enige stad waar geen nivellering ten opzichte van het gewest is vastgesteld. De stad Utrecht bleek aan het eind van de jaren tachtig armer dan in het midden van de jaren tachtig, ook ten opzichte van het gehele land. Het gewest daarentegen, zag de welvaart, gemeten in inkomen, toenemen.
Er kan worden geconcludeerd dat zich geen algemene toename manifesteert van de tegenstelling tussen stad en ommeland wat betreft de inkomensstructuur.
Lokaal
Dat betekent natuurlijk niet dat de tegenstellingen binnen het ommeland en binnen de steden niet zouden kunnen toenemen. In analyses over de jaren tachtig die gericht zijn op deelmilieus van de drie grote stadsgewesten (Jobse & Musterd 1993) is echter aangegeven dat er over het algemeen ook binnen het gewest sprake was van nivellering van de inkomenstegenstellingen. De huishoudens in de groeikernen zagen in de jaren tachtig hun inkomen relatief dalen (gemiddeld), maar deze kernen kwamen dan ook van een hoge positie. In 1981 bevond 40 procent van de huishou-dens van de groeikernen in de gewesten van de drie grootste steden zich in het hoogste inkomenskwartiel; in 1989/90 nog 34 procent. In de overige suburbane gemeenten van deze drie gewesten nam het aandeel huishoudens in het hoogste inkomenskwartiel toe van 32 naar 34 procent. Binnen de groeikernen en billl1en het overige suburbane gebied zijn de verschillen mogelijk iets groter geworden, maar spectaculair zijn de processen daar evenmin, zoals blijkt uit de inkomensontwikkelin-gen van de (toenmalige) groeikernen van de vier grote steden afzonderlijk (tabel 3.3).
Men kan tegen de hier besproken analyses inbrengen dat ze de differentiatie binnen de kernsteden nog niet omvat en tevens dat de meest recente ontwikkelingen, in het begin van de jaren negentig, ook in beeld moeten komen, omdat juist in deze periode de segregatie en het ontstaan van inkomenswijken sterk ontwikkeld kunnen zijn. Op beide punten gaan we hierna kort in.
Voor zover onze informatie reikt, moeten we vaststellen dat ook binnen de grote steden er geen sprake is van een algemene toename van tegenstellingen tussen gebieden in termen van inkomens. Dat heeft te maken met het feit dat sommige milieus, die voorheen een relatief hogere status hadden en tot de zeer stabiele en gewenste woonmilieus behoorden (zie Jobse 1974), meer huishoudens met lagere inkomens zijn gaan huisvesten. Dit is bijvoorbeeld het geval in de vroeg-naoorlogse wijken. Aan de andere kant zien we de binnenstad en de aangrenzende gedeelten van de negentiende-eeuwse wijken die in de jaren zestig nog tot de meest verpauperde gebieden van de steden behoorden, nu een opwaartse ontwikkeling doormaken.
Tabel 3.3 Gemiddeld inkomen per inkomenstrekker in de groeikernen van de grote steden, in 1989 en de ontwikkeling tussen 1984 en 1989 (1984=100) Inkomen 1989 Groei 1984-1989 Groeikernen Amsterdam Alkmaar 28.000 114 Purmerend 30.000 110 Hoorn 28.450 lil Almere 30.250 115 Lelystad 28.450 109 Groeikernen Rotterdam
Capelle aJd IJssel 31.750 115
Hellevoetsluis 32.350 114
Spijkenisse 31.850 114
Groeikernen Den Haag
Zoetermeer 32.800 lil
Groeikernen Utrecht
Houten 33.800 117
Nieuwegein 31.550 113
Nederland 28.700 112
Bron: CBS, Regionale Inkomensstatistiek 1989, bewerking AME/UvA.
In de eerste fase van dit proces wordt de tegenstelling tussen wijken daardoor juist kleiner in plaats van groter. Op den duur kan, bij voortgezette ontwikkeling, het proces weer leiden tot grotere tegenstellingen. Tot 1990 is daarvan geen sprake (Musterd & Ostendorf 1995). Maar ook recent zien we nog geen signalen van forse _ verandering, althans voor zover we uitspraken op gedetailleerd schaalniveau kunnen doen aan de hand van recente gegevens. De regionale inkomensstatistiek van 1994 verschijnt pas in 1997. Deze betrouwbare, op belastingaangiften gebaseerde, lokale gegevens zijn derhalve voorlopig niet beschikbaar. Recente gegevens moeten dus elders gezocht worden. Voor Amsterdam kunnen we gebruik maken van een omvangrijk databestand uit 1994 dat vergelijkbaar is met identiek gemeten data uit 1987 en 1990. Het betreft drie maal een representatieve steekproef uit het Amster-damse bevolkingsregister. In 1990 en 1994 waren de inkomens (en andere gegevens) van ongeveer 4.000 volwassen Amsterdamse huishoudens bekend, in 1987 van ruim 2.000. De gegevens bieden de gelegenheid de ruimtelijke segregatie van huishoudens naar inkomen in groot detail onder de loep te nemen, en maken tevens een analyse van veranderingen in recente jaren mogelijk.
De conclusie van de analyse van deze data is in de eerste plaats dat er sprake is van een enorme menging van huishoudens, gemeten naar inkomen. Zelfs de laagste en hoogste inkomensklassen blijken ruwweg in dezelfde milieus te vinden te zijn, zoals blijkt uit afbeelding 3.1.
Afbeelding 3.1 De spreiding van huishoudens met een hoog en met een laag
inkomen in Amsterdam, 1994
Huishoud·inkomen , Amsterdam 1994
. = huishoudinkomen < fl.1500 (670 hh = 15,4%)
Huishoud·inkomen , Amsterdam 1994
:":'1' ~) 1/ \ ' I '·. \ } ... " . = huishoudinkomen > fl.5000 (444 hh = 10,2%) < •• 21
De angst voor inkomenswijken lijkt, althans in het Amsterdamse, voorlopig overdre-ven. Daarnaast blijkt uit de vergelijking van de gegevens van 1987, 1990 en 1994,
dat de verschillen tussen de woongebieden in Amsterdam niet toenemen. Voor elk
van de jaren is zowel op stadsdeelniveau als op buurtcombinatieniveau het
gemiddel-de inkomen van de huishoudens bepaald en is de standaarddeviatie van dat
gemiddel-de inkomen over alle stadsgemiddel-delen, respectievelijk buurtcombinaties berekend. De
spreiding over de woonmilieus in elk van de jaren is vergelijkbaar gemaakt door
variatiecoëfficiënten te bepalen (tabel 3.4). Hieruit blijkt dat er geen sprake is van toenemende tegenstellingen op het niveau van stadsdelen en buurtcombinaties. Integendeel, de verschillen tussen de milieus nemen juist af. De gemiddelde inkomens per stadsdeel en per buurtcombinatie komen juist dichter bij elkaar te liggen. De verhouding tussen het stadsdeel met het hoogste gemiddelde inkomen en het stadsdeel met het laagste gemiddelde inkomen was in 1987 nog 1,96; in 1994 is deze verhouding gedaald naar 1,50.
Als we kijken naar de spreiding binnen de buurtcombinaties - we bevinden ons dan al op een laag schaalniveau - blijkt dat deze daar juist stabiliseert, of hoger wordt. Het gemiddelde van dè variatiecoëfficiënten die per buurtcombinatie zijn berekend, en die dus iets zeggen over de variatie binnen de buurtcombinatie, loopt op van 46
in 1987, via 52 in 1990 naar 53 in 1994. De variatie binnen deze ruimtelijke
eenheden neemt dus licht toe. Maar op dat schaalniveau betekent dat juist een
~
grotere menging!" .' De conclusie moet voorlopig luiden dat er noch op regionaal niveau, noch op lokaal
niveau duidelijke tekenen zijn van toenemende segregatie van huishoudens naar
inkomen. Eerder het tegendeel doet zich voor.
Tabel3.4 Variatiecoëfficiënten van het gemiddeld inkomen per stadsdeel en per buurtcombinatie*, in Amsterdam, 1987, 1990, 1994 Jaar 1987 1990 1994 Variatiecoëfficiënt stadsdeelniveau 17,2 15,5 11,5
Bron: surveys AME, Universiteit van Amsterdam.
(standaarddeviatie/gemiddelde)* 100 buurtcombinatieniveau 25,1 22,2 18,9
3.4 Achtergronden van de segregatie-ontwikkeling
De bovengeschetste relatieve inkomenssegregatie en de ontwikkeling ervan zijn in hoge mate gekoppeld aan de in- en uitstroom van specifieke categorieën huishou-dens. En die stromen zijn weer verbonden met economische factoren en met culturele en leefstijlveranderingen.
De sociaal-economische regionale differentiatie heeft na de Tweede Wereldoorlog drie fasen gekend. In fase 1, tot rond 1960, deed zich als gevolg van de transport-ontwikkeling en de welvaartsstijging een suburbanisatieproces voor waarin voorna-melijk welgestelden deel hadden. Het verschil tussen stad en ommeland was weliswaar al aan het begin van de twintigste eeuw vorm gegeven door een heel kleine forenzenelite die het zich kon permitteren (ondermeer in Wassenaar, Bloe-mendaal, Heemstede en 't Gooi), maar na de oorlog nam het volume van dit proces sterk toe. Een duidelijke scheiding tussen minder welgestelde kernsteden en het rijkere ommeland was het gevolg.
Fase 2, 1960-1980, wordt gekenmerkt door de verbreiding van het autobezit, door stijging van de welvaart en door een verdere verdeling van de welvaart. Suburbani-satie, al dan niet naar groeikernen geleid, werd ook mogelijk voor de middengroe-pen. In deze fase nam de tegenstelling tussen stad en ommeland nog licht toe. In fase 3, na 1980, lijkt sprake van een omslag in twee opzichten. De uitstroom naar suburbaan gebied nam af en de grote steden groeiden weer, niet alleen door instroom vanuit het buitenland, maar ook doordat bepaalde stedelijke gebieden nieuwe perspectieven boden. Met name de binnensteden begonnen gevraagde woonmilieus te worden, wat een kentering betekende na een honderdjarige neergang. Gevolg van deze ontwikkeling was dat de kernsteden hun positie ten opzichte van het ommeland wat verbeterden en dat voorheen gedepriveerde milieus in de kernsteden upgrading begonnen te vertonen.
Vermeld moet worden dat het afnemen van de suburbanisatie in de jaren tachtig voor een gedeelte is toe te schrijven aan de economische recessie in de eerste jaren van dat decennium. Ten tijde van recessie koopt men niet zo gauw een woning en verhuist men over minder grote afstand. De komende jaren moeten uitwijzen of de suburbanisatie in betere economische omstandigheden weer toeneemt.
Voor een nader begrip van de veranderingen is het zinvol te wijzen op de bevol-kingscategorie-specifieke leefstijlen en oriëntaties die aan het ruimtelijk gedrag ten grondslag liggen. De uiteenlopende huishoudens stellen bijzondere eisen aan hun woon- en leefmilieu. Dynamiek in de sfeer van de huishoudens leidt tot toe- dan wel afname van de vraag naar bepaalde woonmilieus in de stadsgewesten. Omgekeerd hebben de deelmilieus in de stadsgewesten een omlijnde functie voor bepaalde huishoudens.
Vijgen & Van Engelsdorp Gastelaars (1992) hebben vastgesteld dat een- of tweeper-soonshuishoudens met een (potentieel) hoge arbeidsmarktparticipatie, dikwijls een stedelijke oriëntatie hebben en relatief veel gebruik maken van stedelijke voorzienin-gen. Huishoudens met kinderen, of degenen die daarop anticiperen, hebben een
oriëntatie waarbij de woning en de sociale structuur van het woonmilieu centraal
staan.
Dit ogenschijnlijk eenvoudige onderscheid dat, samen met allerlei constraints door schaarste en regelgeving, verklarend is voor de ontwikkeling van de stadsgewestelij-ke bevolkingssegregatie, is cruciaal in de discussie over sociaal-economische
menging van huishoudens. De eerste categorie huishoudens is namelijk veel minder
op de buurtbewoners gericht, maar meer op de buurtvoorzieningen. In de milieus
waarop zij georiënteerd zijn, is de woningdifferentiatie zeer groot, ook in
kwalitatie-ve zin. Daardoor is de menging naar inkomens ook relatief groot. Waar de goedkope
woningen aantrekkelijk zijn (kwalitatief goede, gesubsidieèrde huurwoningen
bijvoorbeeld), zal zich vanwege het woonmilieu overigens wel scheefheid en sociale
homogenisering voordoen (zie ook paragraaf 3.6).
Over het algemeen zijn in deze buurten de sociaal-economische verschillen wel belangrijk in relatie tot de woning waarin men komt te wonen, maar komen deze voor wat betreft de woonmilieu-oriëntatie op de tweede plaats, de leefstijlverschillen
op de eerste plaats. De student met een laag inkomen kan zo gemakkelijk naast de
docent met het hoge inkomen wonen, beide in of vlakbij de binnenstad.
Maar in de gebieden buiten de (ruime) binnenstad wordt dit veel moeilijker. Hier is de ruimte in en direct om de woning evenals de sociale woonomgeving veel belangrijker en lijkt het streven van huishoudens veel meer gericht op het realiseren van sociaal-homogene woonmilieus. De kans om hier gemengdere milieus te realise-ren dan men er nu al aantreft, is heel gering. Als een sterkere marktwerking en wat meer woningkeuze worden toegestaan, zullen hier juist processen van homogenise-ring vastgesteld kunnen worden.
3.5 Beleid
~
•
i ovenstaande beschouwing geeft op het eerste gezicht maar weinig aanleiding om inaniek te raken over de bevolkingssegregatie. De segregatie is bescheiden en
ntwikkelt zich niet opvallend negatief. Bovendien is het nog verre van duidelijk dat
e inkomenssegregatie op het niveau zoals zich dat in de Nederlandse steden anifesteert, negatieve effecten heeft. Men moet zich ook realiseren dat lang niet alle huishoudens met een laag inkomen perspectiefloos zijn. We hebben er bovendien op gewezen dat de milieus met relatief veel huishoudens met een wat lager inkomen,
geen stabiele getto-achtige kenmerken vertonen. Er is juist veel verandering vast te
stellen. Daardoor praten we per definitie niet over een getto-ontwikkeling.
Niettemin kunnen enkele argumenten genoemd worden om ook nu beleidsmatige aandacht te besteden aan inkomenssegregatie. In de eerste plaats is voorkomen beter dan genezen (waarbij we er wel vanuit gaan dat inkomenssegregatie onwenselijk is). In de tweede plaats is het niet ondenkbaar dat ook de relatief geringe concentraties
van armoede - de situatie in Nederland - belemmerend werken voor individuele
r;
ntPlooiingskansen. Ook geringe segregatie zou men dan kunnen willen bestrijden.Welk beleid is dan aangewezen? Wij zijn van mening dat twee koersen als eerste
tegengaan van armoede en ten tweede het tegengaan van grote inkomenstegenstellin-gen.
Vrijwel algemeen aanvaarde instrumenten om armoede tegen te gaan en sociale _ mobiliteit te bevorderen, zijn te vinden in de sfeer van het onderwijs en maatregelen om de toegang tot de arbeidsmarkt te verruimen. Dit vanuit de gedachte dat het krijgen van een baan, en het bemachtigen van een betere baan, de beste wegen zijn om armoede te voorkomen. Gedegen scholing is een basisvoorwaarde voor sociale mobiliteit en dus voor vergroting van ruimtelijke keuzevrijheid. Een ruimere toegang ot de arbeidsmarkt kan helpen de eerste stappen op de arbeidsmarktladder te zetten.
Dergelijke maatregelen zijn overigens geheel in lijn met de eisen van liberalisering, déregulering en economische integratie die in het kader van de toekomstige monetai-re unie in Europa worden nagestmonetai-reefd. Daarmee komen we vanzelf bij de tweede
oers: het . ..tsgengaan van te OIl!..~1l.!!g!.jj1~_inkomenson..g«!.ïkheid. Een ruimer toegan
-kelijke arbeidsmarkt impliceert immers in de regel een meer gepolariseerde arbeids-markt. Hier ontstaat een probleem, omdat een geringe inkomensongelijkheid het eenvoudigste instrument lijkt te zijn om sterke segregatie, ook ruimtelijk, te voorkomen. Immers, als de inkomensverschillen gering zijn, is men ook op onge-veer hetzelfde voorzieningenpakket aangewezen, en heeft men tevens de beschikking over maar beperkt uiteenlopende budgetten voor huisvesting. Men is dan automatisch
ongeveer dezelfde woningvoorraad aangewezen.
Dit klinkt eenvoudig, maar in onze ogen is dit wel een van de belangrijkste, zo niet de belangrijkste reden waarom in Nederland, met zijn geringe inkomensverschillen,
de inkomenssegregatie zo bescheiden is, vergeleken met bijvoorbeeld de Ve!enigde taten, waar de inkomensverschillen dubbel zo groot zijn.
Het dilemma is hiermee geschetst. Verbetering van de toegang tot de arbeidsmarkt
\1
\
kan individuele ontplooiingskansen verhogen en derhalve ontsnappingsmogelijkheden
\
bieden aan individuen, en op die manier segregatie voorkomen. Maar de inkomens-ongelijkheid zal toenemen, waardoor ook de segregatie scherper zal worden. Elders . hebben wij gepleit voor het zoeken naar een - in dit geval werkelijk - gulden I
. middenweg (Musterd & Ostendorf 1996).
3.6 Volkshuisvestingsbeleid
j
wat kan de rol van de volkshuisvesting nog zijn. Het zal duidelijk zijn dat wij niet in de eerste plaats aan volkshuisvestingsbeleid denken. Maar waar men onder invloed van Europese convergentie-eisen weinig greep op de andere invloeden heeft en een grotere inkomensongelijkheid onvermijdelijk lijkt, kan men de illusie hebben dat via volkshuisvestingsbeleid althans nog enig resultaat te boeken is door gemengd te bouwen voor uiteenlopende inkomenscategorieën.Wij zijn van mening dat er maar zeer bescheiden mogelijkheden zijn voor succes. De staatssecretaris van Volkshuisvesting wil in onze ogen al heel ver gaan, zo blijkt uit zijn brief aan de Tweede Kamer van 17 november 1995. Hoewel hij daarin op tal van plaatsen herhaalt dat de marktsector in feite het primaat moet houden in de volkshuisvesting en dat de sociale sector (de corporaties) marktconform moet blijven
