... ktokolwiek grosz publiczny do swego rozporz¹dzenia odbiera, wydatek onego¿ usprawiedliwiæ winien.
WA R S Z AWA
ROCZNIK XLIX NR 4 (297) LIPIEC SIERPIEÑ 2004 R.
*
* Cytat z pisma ministra skarbu Ksiêstwa Warszawskiego, Tadeusza Dembowskiego, wystosowa- nego w zwi¹zku z pracami przygotowawczymi do dekretu z 14 grudnia 1808 roku o G³ównej Izbie Obrachunkowej.
Wyst¹pienie prezesa Najwy¿szej Izby Kontroli w Sejmie:
Analiza wykonania bud¿etu pañstwa i za³o¿eñ polityki pieniê¿nej w 2003 r. ... 3 Sprawozdanie z dzia³alnoci Najwy¿szej Izby Kontroli w 2003 r. ... 15
II Krajowa Konferencja Kontrola i audyt w perspektywie europejskiej . 23 Audyt wykonania bud¿etu pañstwa realizowany przez Najwy¿sz¹ Izbê
Kontroli w ramach kontroli wykonania bud¿etu pañstwa (Informacja przedstawiona przez prezesa NIK Miros³awa Seku³ê podczas konferencji w MSWiA) ... 24 El¿bieta Chojna-Duch Audyt wewnêtrzny w Polsce po akcesji do Unii
Europejskiej ... 29 Jacek Mazur Kontrola wykonania zadañ w najwy¿szych organach
kontroli krajów europejskich ... 45
*
Relacja z konferencji Kontrola i audyt w perspektywie europejskiej
opr. Jacek Mazur ... 62
USTALENIA NIEKTÓRYCH KONTROLI
Dariusz £ubian, Piotr Szpakowski Przygotowanie administracji publicznej do korzystania z funduszy strukturalnych Unii Europejskiej ... 74
Krzysztof Zalega Dzia³alnoæ wojewódzkich funduszy ochrony
rodowiska i gospodarki wodnej ( 2000 r. I po³owa 2003 r.) ... 85
RELACJE, POLEMIKI
Micha³ mia³owski Za³o¿enia i skutki postêpowania mediacyjnego aspekt teoretyczny... 107 Tadeusz Janusz, Daniel Stos Wycena prawa u¿ytkowania wieczystego
gruntów ... 123 Informacja o wynikach kontroli skarbowej w 2003 r. ( przedruk) ... 134 Listy do redakcji *
Wysokie narzuty na p³ace prawda czy fa³sz ? Adam Zych ... 143
WSPÓ£PRACA MIÊDZYNARODOWA
Wspó³praca najwy¿szych organów kontroli w celu redukcji problemów regionalnych opr. Ma³gorzata Romanowicz ... 146 Spotkanie Grupy Roboczej INTOSAI ds. Kontroli rodowiska opr. Ewa
Borkowska-Domañska ... 150
Z ¯YCIA NAJWY¯SZEJ IZBY KONTROLI
Ryszard Szyc By sprawnie i skutecznie kontrolowaæ, trzeba wiedzieæ jak, ale tak¿e stale doskonaliæ swoj¹ wiedzê i umiejêtnoci ... 156 Stanis³aw Piecuch Archiwum Zak³adowe Najwy¿szej Izby Kontroli ... 165
*
Spotkanie prezesów najwy¿szych organów kontroli krajów Grupy Wyszehradzkiej A. R. ... 169 Spotkanie prezesów najwy¿szych organów kontroli pañstw Europy
rodkowej i Wschodniej oraz Cypru, Malty i Turcji z Europejskim Trybuna³em Obrachunkowym M. S. ... 170 Wizyta prezesa Najwy¿szej Izby Kontroli w Trybunale Obrachunkowym
Portugalii A. K. ... 171 Wizyta prezesa Najwy¿szej Izby Kontroli w Ministerstwie Kontroli
Chiñskiej Republiki Ludowej M. S... 172
Wizyta prezesa Izby Obrachunkowej Ukrainy w Najwy¿szej Izbie Kontroli M. S. ... 173
TROCHÊ HISTORII...
Delegatury NIK o sobie £ód
Delegatura NIK w £odzi od zakoñczenia II wojny wiatowej do czasów teraniejszych opr. Monika Rychter-Wojtczak ... 175 Stanis³aw Markowski Jak bywa³em korumpowany... ... 188
Sygna³y o ksi¹¿kach ... 194
Sejm Rzeczypospolitej Polskiej 20 lipca 2004 r., w pierwszym dniu obrad 80. posiedzenia, rozpatrzy³ dwa dokumenty przedstawione przez prezesa Najwy¿szej Izby Kontroli Miros³awa Seku³ê pierwszy to Analiza wykonania bud¿etu pañstwa i za³o¿eñ polityki pieniê¿nej w 2003 r. wraz z opini¹ Kolegium Najwy¿szej Izby Kontroli w przedmiocie absolutorium dla Rady Ministrów i drugi dokument
Sprawozdanie z dzia³alnoci Najwy¿szej Izby Kontroli w 2003 r. Opiniê do spra- wozdania z dzia³alnoci NIK przedstawi³a sejmowa Komisja do spraw Kontroli Pañstwowej.
Zamieszczamy teksty obu wyst¹pieñ prezesa Najwy¿szej Izby Kontroli.
*
Analiza wykonania bud¿etu pañstwa i za³o¿eñ polityki pieniê¿nej w 2003 r.
Panie Marsza³ku! Panie Ministrze Finansów! Panie Prezesie Narodowego Banku Polskiego! Wysoki Sejmie!
Zgodnie z art. 204 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przedstawiam Wy- sokiemu Sejmowi analizê wykonania bud¿etu pañstwa i za³o¿eñ polityki pieniê¿- nej wraz z opini¹ Najwy¿szej Izby Kontroli w przedmiocie absolutorium dla Rady Ministrów.
Bud¿et pañstwa w 2003 r. zosta³ zrealizowany w podstawowych wielkociach zgodnie z ustaw¹ bud¿etow¹. Wyniki audytu finansowego pozwalaj¹ na powiad- czenie, ¿e sprawozdanie Rady Ministrów z wykonania bud¿etu pañstwa w okresie od 1 stycznia do 31 grudnia 2003 r. przekazuje prawdziwy i rzetelny obraz wykona- nia bud¿etu. Prawid³owe wykonanie bud¿etu pañstwa w podstawowych proporcjach nie stanowi jednak wystarczaj¹cej podstawy do jednoznacznie pozytywnej oceny wykonania bud¿etu pañstwa w 2003 r. Podobnie jak w roku poprzednim trzeba stwier- dziæ, ¿e by³o to jedynie dobre wykonanie planu finansowego, które jednak nie przyczy-
ni³o siê do rozwi¹zania podstawowego problemu polskich finansów publicznych, jakim jest strukturalna nierównowaga.
W 2003 r. nadal w szybkim tempie narasta³o zad³u¿enie pañstwa. Spowodowa³o to, ¿e relacja pañstwowego d³ugu publicznego, powiêkszonego o kwotê przewidy- wanych wyp³at z tytu³u porêczeñ i gwarancji, do produktu krajowego brutto osi¹- gnê³a 51,6%, czyli przekroczy³a pierwszy próg ostro¿nociowy okrelony w usta- wie o finansach publicznych na poziomie 50%. Realne staje siê niebezpieczeñstwo przekroczenia kolejnego progu 55%. Dalszy brak przedsiêwziêæ porz¹dkuj¹cych fi- nanse publiczne i utrzymywanie wysokiego deficytu bud¿etowego grozi przekro- czeniem ustalonej w konstytucji granicy 60%, czyli grozi destabilizacj¹ finansów publicznych i zahamowaniem wzrostu gospodarczego.
Pierwszym czynnikiem powoduj¹cym wzrost d³ugu publicznego by³ deficyt bu- d¿etu pañstwa. Pozostawa³ on w ubieg³ym roku nadal na bardzo wysokim poziomie.
W relacji do produktu krajowego brutto wynosi³ 4,5%, a deficyt ca³ego sektora fi- nansów publicznych przekracza³ 5%.
Drugim czynnikiem by³o niewykonanie przychodów z prywatyzacji, które mia-
³y sfinansowaæ czêæ deficytu. Dochody z prywatyzacji wykonano jedynie w 40%.
W rezultacie dodatkowe potrzeby bud¿etu pañstwa trzeba by³o pokryæ zwiêkszon¹ emisj¹ papierów wartociowych, co powiêkszy³o d³ug publiczny bardziej ni¿ zak³a- dano, uchwalaj¹c ustawê bud¿etow¹.
Trzecim dodatkowym elementem by³o wypychanie deficytu poza bud¿et pañ- stwa poprzez zani¿anie dotacji dla instytucji zasilanych rodkami bud¿etowymi i ich zad³u¿anie. Zabieg taki wprawdzie poprawia formalny obraz bud¿etu, jednak¿e nie ma on racjonalnego, ekonomicznego uzasadnienia i pozostaje w kolizji z zasadami przejrzystoci finansów publicznych.
Podsumowuj¹c, wykonanie bud¿etu pañstwa nale¿y oceniæ pozytywnie, jednak w kontekcie celu d³ugofalowego, jakim jest przywracanie równowagi finansów publicznych ocena ta nie mo¿e byæ pozytywna. Dlatego Kolegium Najwy¿szej Izby Kontroli, przyjmuj¹c 9 czerwca uchwa³ê w przedmiocie absolutorium dla Rady Ministrów, wyrazi³o opiniê pozytywn¹ z zastrze¿eniem.
Panie Marsza³ku! Wysoki Sejmie!
Chcia³bym teraz powiedzieæ kilka s³ów o sposobie wykonywania kontroli.
Podstaw¹ analizy wykonania bud¿etu pañstwa i za³o¿eñ polityki pieniê¿nej s¹ wyniki kontroli przeprowadzonej w 451 jednostkach. Skontrolowano wszystkich dysponentów czêci bud¿etowych wraz z wybranymi jednostkami podleg³ymi, Narodowy Bank Polski, pañstwowe fundusze celowe, agencje rz¹dowe, pañstwowe zak³ady bud¿etowe i gospodarstwa pomocnicze, jednostki samorz¹du terytorialne- go oraz niektóre jednostki spoza sektora finansów publicznych korzystaj¹ce z dota- cji bud¿etowych. Wykorzystalimy tak¿e wyniki 27 innych kontroli przeprowadzo- nych wczeniej lub równolegle z kontrol¹ bud¿etow¹.
Wraz z analiz¹ wykonania bud¿etu pañstwa i za³o¿eñ polityki pieniê¿nej przed-
³o¿ylimy Wysokiemu Sejmowi 90 szczegó³owych informacji o wynikach kontroli wykonania bud¿etu pañstwa.
Kontrola wykonania bud¿etu pañstwa za 2003 r. zosta³a przeprowadzona zgod- nie z publicznie dostêpnymi standardami kontroli Najwy¿szej Izby Kontroli, które s¹ z kolei oparte na standardach miêdzynarodowych, g³ównie Miêdzynarodowej Organizacji Najwy¿szych Organów Kontroli (skrót ang. INTOSAI).
W kontroli stosowalimy statystyczne metody doboru próby oraz dobór celowy.
Metody statystyczne wykorzystane zosta³y przy badaniu poprawnoci sporz¹dzania i ewidencji dokumentów ksiêgowych u wszystkich dysponentów trzeciego stopnia.
Podstawow¹ metod¹ by³ jednak celowy dobór jednostek i spraw do kontroli wyni- kaj¹cy z oceny ryzyka wyst¹pienia nieprawid³owoci, zwi¹zanego z charakterem dzia³alnoci i specyfik¹ poszczególnych dochodów i wydatków. Zastosowano opar- te na jednolitych kryteriach oceny wykonania bud¿etu w poszczególnych czêciach, a tak¿e planów finansowych pañstwowych funduszy i agencji.
Kontrola mia³a charakter kompleksowy. W jej ramach kontrolerzy przeprowa- dzili audyt finansowy oraz kontrolê wykonania zadañ finansowanych ze rodków publicznych. Zbadane zosta³y ksiêgi rachunkowe oraz oceniono rzetelnoæ sprawoz- dañ bud¿etowych. Natomiast wykonanie zadañ przez kontrolowane jednostki zba- dane zosta³o z punktu widzenia oszczêdnoci, wydajnoci i skutecznoci.
Mówi¹c o sposobie przeprowadzenia kontroli wykonania bud¿etu pañstwa, chcia³- bym podkreliæ, ¿e stosuj¹c zasadê jawnoci i przejrzystoci, o wszelkich zmianach zawsze informujemy z odpowiednim wyprzedzeniem Wysoki Sejm i kontrolowa- nych. Analizê wykonania bud¿etu pañstwa i za³o¿eñ polityki pieniê¿nej wzbogacili-
my w tym roku o nowy rozdzia³ oznaczony jako XI, zawarty na stronach 273-288.
Przedstawiamy w nim w wielkim skrócie, bud¿et pañstwa i funkcjonowanie ca³ego sektora finansów publicznych z perspektywy kilkunastu ostatnich lat. Mamy nadziejê,
¿e pozwoli to na dokonanie oceny wykonania bud¿etu pañstwa w 2003 r. na szer- szym tle.
Panie Marsza³ku! Wysoki Sejmie!
Przeprowadzony przez Najwy¿sz¹ Izbê Kontroli audyt finansowy wykaza³, ¿e podstawowe wielkoci bud¿etu pañstwa w 2003 r. zosta³y zrealizowane w granicach kwot okrelonych w ustawie bud¿etowej.
Dochody bud¿etu pañstwa wynios³y 152 110 mln z³ i by³y o 2,3% ni¿sze ni¿ w planie ustalonym w ustawie bud¿etowej. Wydatki bud¿etu pañstwa wykonano w wysokoci 189 154 mln z³, tj. o 2,7% mniej ni¿ wynosi limit okrelony w ustawie bud¿etowej.
W rezultacie deficyt bud¿etu pañstwa wyniós³ 37 043 mln z³ i by³ o 1691 mln z³ ni¿- szy od dopuszczalnej kwoty wyznaczonej w ustawie bud¿etowej.
Wymienione powy¿ej kwoty dochodów, wydatków i deficytu, podane w Spra- wozdaniu Rady Ministrów z wykonania bud¿etu pañstwa za okres od 1 stycznia do
31 grudnia 2003 roku, stanowi¹ sumê kwot wykazanych w sprawozdaniach bud¿e- towych dysponentów poszczególnych czêci, co potwierdzaj¹ wyniki badania spra- wozdañ bud¿etowych przeprowadzone przez Najwy¿sz¹ Izbê Kontroli. Skala i cha- rakter stwierdzonych uchybieñ w ewidencji i sprawozdawczoci bud¿etowej by³a nieznaczna i nie podwa¿a prawid³owoci tych liczb.
W ramach przeprowadzonego w trakcie kontroli audytu finansowego Najwy¿- sza Izba Kontroli zbada³a rzetelnoæ sprawozdañ bud¿etowych wszystkich kontro- lowanych jednostek oraz sprawozdañ ³¹cznych sporz¹dzonych przez dysponentów poszczególnych czêci bud¿etowych. Roczne sprawozdania sporz¹dzone przez dys- ponentów 62 czêci, tj. ponad 68% czêci objêtych badaniem, zosta³y uznane za zgodne z zasadami rachunkowoci dla jednostek bud¿etowych i zaopiniowane po- zytywnie. Sprawozdania te zawieraj¹ prawdziwy i rzetelny obraz wykonania bud¿etu pañstwa w 2003 r. W sprawozdaniach 28 dysponentów czêci stwierdzono uchybienia i nieprawid³owoci o ró¿nym charakterze. W jednej czêci bud¿etowej, tj. w Urzê- dzie S³u¿by Cywilnej sprawozdania bud¿etowe sporz¹dzono na podstawie danych, które nie zosta³y wprowadzone do ksi¹g rachunkowych i Najwy¿sza Izba Kontroli odst¹pi³a od zaopiniowania tych sprawozdañ.
Nale¿y zauwa¿yæ, ¿e czêæ b³êdów w sprawozdawczoci zosta³a skorygowana w toku kontroli Izby lub po jej zakoñczeniu. W trakcie trwania kontroli dysponenci 11 czêci dokonali korekt sprawozdañ na kwotê ogó³em ponad 40 mln z³. Zmiany te zosta³y uwzglêdnione nastêpnie w sprawozdaniu Rady Ministrów z wykonania bu- d¿etu pañstwa. Skutki pozosta³ych nieskorygowanych b³êdów nie mia³y istotnego znaczenia, gdy¿ stanowi³y ³¹cznie zaledwie 0,005% zrealizowanych dochodów i na- le¿noci.
W 2003 r., tak jak w latach poprzednich, Najwy¿sza Izba Kontroli bada³a prawi- d³owoæ funkcjonowania systemów rachunkowoci, ewidencji finansowo-ksiêgo- wej oraz kontroli wewnêtrznej. Z ustaleñ kontroli wynika, ¿e w jednostkach objê- tych kontrol¹ zasady rachunkowoci zosta³y na ogó³ ustalone prawid³owo. Natomiast nie wszystkie jednostki wykorzysta³y uwagi i zrealizowa³y wnioski przedstawione przez Najwy¿sz¹ Izbê Kontroli po poprzedniej kontroli.
Przeprowadzone przez Izbê statystyczne badania poprawnoci sporz¹dzania i ewi- dencji dowodów ksiêgowych potwierdzaj¹, ¿e podobnie jak w 2002 r. niektóre jed- nostki nieprawid³owo interpretuj¹ przepisy ustawy o rachunkowoci. Aktualny po- zostaje zatem wniosek Izby z ubieg³ego roku dotycz¹cy opracowania szczegó³owych unormowañ prawnych odnonie do zasad prowadzenia rachunkowoci w jednost- kach bud¿etowych.
Mimo stwierdzonej w tegorocznej kontroli poprawy funkcjonowania kontroli wewnêtrznej w jednostkach nale¿¹cych do sektora finansów publicznych, jej orga- nizacja i dzia³alnoæ wymaga dalszego doskonalenia. Zwróciæ nale¿y uwagê na ko- niecznoæ prawid³owego usytuowania komórek audytu wewnêtrznego w strukturach
jednostek bud¿etowych, wiêkszej starannoci przy opracowywaniu procedur i in- strukcji zwi¹zanych z kontrol¹ wewnêtrzn¹ oraz lepszego wykorzystania wyników tych kontroli przez pracowników jednostek.
Panie Marsza³ku! Wysoki Sejmie!
Prognoza wzrostu gospodarczego na 2003 r. okaza³a siê bliska rzeczywistoci.
Wzrost produktu krajowego brutto, planowany na 3,5%, wyniós³ 3,8%. Jednak osza- cowanie jego konsekwencji szczególnie dla rynku pracy okaza³o siê nietrafne.
Przes¹dzi³a o tym odmienna od zak³adanej struktura wzrostu produktu krajowego brutto.
G³ównym czynnikiem kreuj¹cym wzrost gospodarczy mia³ byæ w 2003 r. popyt krajo- wy, a by³ nim eksport. Na etapie konstrukcji bud¿etu zak³adano, ¿e w 2003 r. popyt krajowy wzronie o 3,4%, podczas gdy faktycznie wzrós³ tylko o 2,4% Za to tempo eksportu wzros³o o 13%, czyli o 4,5 punktu procentowego wiêcej ni¿ zak³adano.
Zdecydowanie lepsze saldo obrotów bie¿¹cych bilansu p³atniczego spowodo- wa³o, ¿e relacja deficytu obrotów bie¿¹cych do produktu krajowego brutto ukszta³- towa³a siê w 2003 r. poni¿ej 2%. Niepokoi jednak utrzymywanie siê spadkowej ten- dencji bezporednich inwestycji zagranicznych. W 2003 r. nap³ynê³y do Polski bezporednie inwestycje o wartoci 3700 mln z³, tj. o ponad 2 mld dolarów mniej, ni¿ planowano.
Wzrost gospodarczy nie spowodowa³ w 2003 r. poprawy na rynku pracy, a zmia- ny zatrudnienia przebiega³y inaczej ni¿ przewidywano. Zamiast spodziewanego wzrostu zatrudnienia w sektorze przedsiêbiorstw odnotowano spadek o 3,8%. Z ko- lei w sferze bud¿etowej, w której zatrudnienie mia³o zmaleæ, nast¹pi³ wzrost o 0,2%.
Przeciêtne zatrudnienie w gospodarce narodowej zmniejszy³o siê w efekcie o 200 tys.
osób, a stopa bezrobocia utrzymywa³a siê na bardzo wysokim poziomie 20%.
Reasumuj¹c, o ile równowaga zewnêtrzna mierzona relacj¹ deficytu w obro- tach bie¿¹cych bilansu p³atniczego do produktu krajowego brutto ulega stopnio- wej poprawie i daje podstawy stabilnego wzrostu, to nierozwi¹zanym problemem pozostaje nierównowaga wewnêtrzna, której przejawami s¹: wysokie bezrobocie i ro- sn¹cy deficyt sektora bud¿etu pañstwa, gro¿¹ce destabilizacj¹ i zahamowaniem pro- cesów wzrostowych w gospodarce polskiej.
Panie Marsza³ku! Wysoki Sejmie!
Pañstwowy d³ug publiczny, powiêkszony o przewidywane wp³aty z tytu³u porê- czeñ i gwarancji, przekroczy³ w koñcu 2003 r. kwotê 420 mld z³, co stanowi³o 51,6%
produktu krajowego brutto z 2003 r. W ci¹gu 12 miesiêcy 2003 r. d³ug publiczny wzrós³ o 15%, co oznacza, ¿e dynamika jego wzrostu by³a czterokrotnie wy¿sza ni¿
dynamika wzrostu produktu krajowego brutto. Chcê na to zwróciæ szczególn¹ uwa- gê produkt krajowy brutto wzrós³ o 3,8%, a d³ug publiczny o 15%. Wzrost pañ- stwowego d³ugu publicznego wynika³ przede wszystkim z koniecznoci sfinanso-
wania wysokiego deficytu bud¿etowego, przy drastycznie odbiegaj¹cych od planów wp³ywach z prywatyzacji.
Dochody bud¿etowe wystarczy³y w 2003 r. na sfinansowanie tylko 80,4% wy- datków bud¿etu pañstwa. W zwi¹zku z tym deficyt bud¿etu pañstwa na koniec 2003 r.
zamkn¹³ siê kwot¹ 37 mld z³, a wiêc nadal by³ bardzo wysoki. Chocia¿ relacja do- chodów do wydatków uleg³a nieznacznej poprawie w stosunku do poprzedniego roku, by³o to m.in. skutkiem zbyt niskiego poziomu dotowania z bud¿etu pañstwa Fundu- szu Ubezpieczeñ Spo³ecznych i Funduszu Pracy. Ograniczenie dotacji przenios³o, inaczej mówi¹c: wypchnê³o, czêæ deficytu bud¿etu pañstwa poza ten bud¿et, zwiêk- szaj¹c ujemny wynik i zad³u¿enie funduszy celowych.
Jednoczenie Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa osi¹gnê³a na koniec roku du¿¹ nadwy¿kê finansow¹ w wyniku otrzymania dotacji znacznie prze- wy¿szaj¹cej jej potrzeby w 2003 r. Z kolei Agencja Rynku Rolnego nie mia³a w³a- snych rodków na sp³atê kredytów bankowych zaci¹gniêtych jeszcze w 2002 r. Sp³aty tych kredytów dokonano z bud¿etu pañstwa. Przyk³ady te wiadcz¹ o koniecznoci kompleksowego spojrzenia na zarz¹dzanie p³ynnoci¹ finansow¹ bud¿etu pañstwa i instytucji pozabud¿etowych.
Wed³ug danych Ministerstwa Finansów deficyt sektora finansów publicznych wyniós³ w 2003 r. 43,8 mld z³ i w stosunku do wykonania w roku poprzednim by³ o 4,7% ni¿szy. Relacja do produktu krajowego brutto wynios³a 5,4%, co wiadczy o utrzymaniu siê w 2003 r. g³êbokiej nierównowagi w tym sektorze. Najwiêkszy wp³yw na jego wysokoæ mia³ deficyt bud¿etowy 84,6% i deficyt pañstwowych funduszy celowych 9,4%.
Finansowanie deficytu bud¿etowego i pozosta³ych potrzeb po¿yczkowych bu- d¿etu pañstwa przebiega³o inaczej ni¿ zaplanowano w ustawie bud¿etowej. G³ów- nym powodem by³o niewykonanie, trzeci rok z rzêdu, planu przychodów z prywaty- zacji. Przychody z prywatyzacji zosta³y zaplanowane nierzetelnie. Za³o¿enia planistyczne Ministerstwa Skarbu Pañstwa by³y niespójne i ró¿ni³y siê od danych przyjêtych w uzasadnieniu do ustawy bud¿etowej. Plan przychodów netto wykona- no zaledwie w 40%, dominowa³y w tych przychodach wp³ywy ze sprzeda¿y akcji i udzia³ów spó³ek sprywatyzowanych do koñca 2002 r.
Plan dochodów bud¿etu pañstwa wykonano w 97,7%. Najwiêkszy wp³yw na nie- wykonanie planu mia³y ni¿sze od planowanych dochody podatkowe, w tym zw³asz- cza z podatku dochodowego od osób fizycznych i VAT. Przyczyn¹ niewykonania planu dochodów podatkowych by³o zawy¿enie przewidywanego wykonania w 2002 r.
oraz nietrafione prognozy rynku pracy i wzrostu cen.
Nie zrealizowano zak³adanego zmniejszenia o 46% zaleg³oci podatkowych. Co wiêcej, na przestrzeni 2003 r. zaleg³oci w dochodach bud¿etowych wzros³y o 11,5%.
Znacznie mniejsze ni¿ zak³adano by³y efekty ustawy o restrukturyzacji niektórych nale¿noci publicznoprawnych od przedsiêbiorców. Przeprowadzone przez Izbê kon-
trole urzêdów skarbowych wykaza³y te¿ pogarszanie siê efektywnoci egzekucji dochodów bud¿etowych i liczne nieprawid³owoci w prowadzeniu postêpowañ po- datkowych. Widoczne jest, ¿e wprowadzone w ostatnich latach zmiany organizacyj- ne i prawne nie przynios³y poprawy sytuacji.
Wydatki bud¿etu pañstwa w 2003 r. wynios³y 189 200 mln z³. By³a to kwota o 2,7% ni¿sza od zaplanowanej, lecz o 3,4% wy¿sza od wydatków w 2002 r. W oce- nie Najwy¿szej Izby Kontroli wiadczy to o ma³o aktywnym poszukiwaniu oszczêd- noci w wydatkach publicznych. Za tak¹ ocen¹ przemawia równie¿ porównanie tempa wzrostu ró¿nych rodzajów wydatków. Najbardziej, bo prawie o 15%, wzros³y w 2003 r. wydatki bie¿¹ce pañstwowych jednostek bud¿etowych. Odnotowano te¿
znaczny wzrost wydatków maj¹tkowych, o 9,1%, lecz ich udzia³ pozostaje bardzo niski. W 2003 r. na inwestycje przeznaczono tylko 4,5% wydatków bud¿etowych.
wiadczenia na rzecz osób fizycznych wzros³y o 5%, a dotacje i subwencje o 0,8%.
Dziêki obni¿kom stóp procentowych praktycznie nie zmieni³y siê w porównaniu z 2002 r. wydatki na obs³ugê d³ugu publicznego. Widaæ st¹d, ¿e najbardziej wzros³y w 2003 r. w³asne wydatki administracji, w ujêciu realnym zmniejszy³a siê natomiast kwota przekazywana z bud¿etu pañstwa do innych podmiotów, takich jak jednostki samorz¹du terytorialnego, pañstwowe fundusze i agencje oraz instytucje spoza sek- tora finansów publicznych.
W wydatkach bud¿etu pañstwa dominowa³y tzw. wydatki sztywne. S¹ to przede wszystkim wydatki na obs³ugê d³ugu publicznego oraz ustawowo okrelone dotacje i subwencje. Równie¿ wród wydatków bie¿¹cych przewa¿aj¹ wydatki o charakte- rze sta³ym, takie jak wynagrodzenia i pochodne. Racjonalizacja i ograniczenie wy- datków bud¿etowych uzale¿nione s¹ wiêc w g³ównej mierze od podjêcia w sferze finansów publicznych g³êbokich reform systemowych. Nie oznacza to jednak, ¿e brakuje mo¿liwoci racjonalizacji wydatków bud¿etowych bez zmian ustawowych.
Kontrole Najwy¿szej Izby Kontroli dostarczy³y wielu przyk³adów potwierdzaj¹cych tê tezê.
Godne odnotowania jest zmniejszenie siê, i to a¿ o 38%, stanu wymagalnych zobowi¹zañ pañstwowych jednostek bud¿etowych. wiadczy to o poprawie prze- strzegania dyscypliny przez dysponentów rodków bud¿etowych. Poprawê tê po- twierdzaj¹ równie¿ wyniki przeprowadzonych przez Izbê kontroli.
Panie Marsza³ku! Wysoki Sejmie!
Tak jak co roku, kontrola bud¿etowa objê³a równie¿ pañstwowe fundusze celo- we i agencje, zak³ady bud¿etowe, gospodarstwa pomocnicze, rodki specjalne, in- westycje wieloletnie oraz wykorzystanie rodków ze róde³ zagranicznych. Przed- stawiam teraz najwa¿niejsze problemy, jakie uwidoczni³y siê w toku tych kontroli.
Problem najwiêkszy to trwaj¹cy od lat rozrost pozabud¿etowych form gospoda- rowania rodkami publicznymi. Gdy popatrzymy na skonsolidowany rachunek wy-
datków sektora finansów publicznych, uwzglêdniaj¹cy tylko wydatki ostateczne, bez przep³ywów rodków miêdzy instytucjami publicznymi, to oka¿e siê, ¿e wydatki pañstwowych funduszy celowych, stanowi¹ce w 2003 r. 35% wszystkich wydatków sektora finansów publicznych, s¹ znacznie wiêksze od wydatków bud¿etu pañstwa, których udzia³ wynosi dzi mniej ni¿ 25%. Pomimo to zasady gospodarki finanso- wej w funduszach celowych s¹ mniej rygorystyczne ni¿ w jednostkach bud¿etowych.
Podlegaj¹ one tak¿e mniejszej kontroli, w tym parlamentarnej. Na problem ten Najwy¿sza Izba Kontroli zwraca³a ju¿ wielokrotnie uwagê.
Ustaw¹ bud¿etow¹ nie jest objêty plan finansowy Narodowego Funduszu Zdro- wia. Z funduszu tego finansowanych jest 91% ogó³u publicznych wydatków na ochro- nê zdrowia. Jego wydatki stanowi³y w 2003 r. oko³o 10% wszystkich wydatków publicznych. Pominiêcie planu finansowego Narodowego Funduszu Zdrowia w usta- wie bud¿etowej jest, zdaniem Izby, jaskrawym naruszeniem zasad jawnoci i przej- rzystoci finansów publicznych oraz ogranicza mo¿liwoæ jego kontroli.
Pañstwowe fundusze celowe odnotowa³y na koniec 2003 r. ujemny wynik finan- sowy. Przyczyni³y siê do tego fundusze celowe dotowane z bud¿etu pañstwa, któ- rych ³¹czny deficyt wyniós³ 1,5 mld z³. Zasadnicz¹ czêæ stanowi³y wyp³aty ustawo- wo gwarantowanych wiadczeñ. Fakt, i¿ Fundusz Ubezpieczeñ Spo³ecznych i Fundusz Pracy nie dysponowa³y w 2003 r. rodkami niezbêdnymi do wyp³aty tych
wiadczeñ dowodzi, ¿e dotacje bud¿etowe dla nich zosta³y zani¿one. Tym samym po raz kolejny zani¿ony zosta³ poprzez przerzucenie niedoboru na fundusze celo- we deficyt bud¿etu pañstwa.
Od kilku lat ronie kwota wolnych rodków finansowych Narodowego Fundu- szu Ochrony rodowiska i Gospodarki Wodnej. wiadczy to, zdaniem Izby, o nie- dostatecznie aktywnym podejciu do wykonywania przez fundusz jego statutowych zadañ. Zastrze¿enia budzi wspó³praca funduszu z bankami innymi ni¿ Bank Ochro- ny rodowiska oraz z wojewódzkimi funduszami ochrony rodowiska i gospodarki wodnej. Bulwersuj¹ te¿ przypadki wykorzystywania rodków funduszu na cele nie- zwi¹zane bezporednio z ochron¹ rodowiska. Przypomnê, ¿e wszystko to ma miej- sce w sytuacji, gdy rodki na ochronê rodowiska nie wystarczaj¹ na realizacjê zo- bowi¹zañ dostosowawczych wobec Unii Europejskiej.
Istne kuriozum stanowi sprawa funkcjonowania funduszy gospodarki zasobem geo- dezyjnym i kartograficznym. Ministrowie infrastruktury i finansów oraz g³ówny geode- ta kraju uznali, ¿e fundusze: centralny, wojewódzkie i powiatowe s¹ pañstwowymi fun- duszami celowymi. Wiêkszoæ marsza³ków województw i starostów, a wiêc z mocy ustawy dysponentów funduszy wojewódzkich i powiatowych, uwa¿a te fundusze za samorz¹dowe. Niezale¿nie od merytorycznego rozstrzygniêcia tego sporu, wiadczy on o systemowym ba³aganie i koniecznoci pilnego uporz¹dkowania prawa finansów pu- blicznych. W zaistnia³ej sytuacji niemo¿liwe by³o rzetelne rozliczenie planu finansowe- go Pañstwowego Funduszu Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym.
Ogromne rodki publiczne pozostaj¹ w dyspozycji agencji rz¹dowych dzia³aj¹- cych w sferze rolnictwa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, Agencji Rynku Rolnego oraz Agencji Nieruchomoci Rolnych. Wniosek Izby o w³¹czenie planów finansowych tych agencji do ustawy bud¿etowej zosta³ wprawdzie zrealizo- wany, ale agencje prowadzi³y w 2003 r. sw¹ gospodarkê finansow¹ nie na podstawie planów z ustawy bud¿etowej, lecz planów opracowanych w innym trybie, wynika- j¹cym z ustaw szczegó³owych. Plany te znacznie ró¿ni³y siê od planów ujêtych w usta- wie bud¿etowej.
Funkcjonowanie rodków specjalnych jest ju¿ od kilku lat przedmiotem krytycz- nych uwag Najwy¿szej Izby Kontroli. Wyniki kontroli rodków specjalnych w jed- nostkach bud¿etowych potwierdzaj¹ potrzebê weryfikacji celowoci istnienia tej for- my gospodarowania rodkami publicznymi. Obecne uregulowania prawne dotycz¹ce gospodarki rodkami specjalnymi nie zapewniaj¹ skutecznej kontroli ich gromadzenia i wykorzystania, a niekiedy wrêcz sprzyjaj¹ powstawaniu nieprawid³owoci.
W ostatnich latach znacznie zwiêkszy³ siê zakres zadañ finansowanych ze rod- ków specjalnych utworzonych na podstawie ró¿nych ustaw. W 2003 r. rodki spe- cjalne wystêpowa³y w 56 czêciach bud¿etowych. rodki specjalne przeznaczane s¹ czêsto na dofinansowanie wydatków bie¿¹cych jednostek bud¿etowych dyspo- nentów rodków specjalnych, stawiaj¹c je wiêc w uprzywilejowanej sytuacji w sto- sunku do tych jednostek, które rodkami specjalnymi nie dysponuj¹. rodki specjal- ne utworzone na podstawie 12 ustaw mog¹ byæ wykorzystywane na wynagrodzenia pracowników w jednostkach bud¿etowych. Jak pokazuj¹ wyniki kontroli, czêsto odbywa siê to kosztem dochodów bud¿etowych i z naruszeniem przepisów prawa.
Wynagrodzenia finansowane ze rodków specjalnych nie s¹ objête limitami okrelo- nymi w ustawach bud¿etowych, co w oczywisty sposób pozostaje w sprzecznoci z zasad¹ przejrzystoci finansów publicznych.
Systematycznie prowadzone kontrole inwestycji wieloletnich (wczeniej nazy- wanych inwestycjami centralnymi) wskazuj¹ na powtarzaj¹ce siê nieprawid³owo-
ci, polegaj¹ce na niew³aciwym przygotowaniu inwestycji, planowaniu, monitoro- waniu i wydatkowaniu rodków bud¿etowych. Najwy¿sza Izba Kontroli po raz dziewi¹ty z rzêdu ocenia je negatywnie. System finansowania tych inwestycji jest nieefektywny i nie wymusza prawid³owej realizacji zadañ. Konieczna jest zasadni- cza zmiana trybu i zasad planowania, finansowania oraz nadzoru nad realizacj¹ tych inwestycji.
Mimo poprawy, nadal niski by³ poziom wykorzystania rodków ze róde³ zagra- nicznych niepodlegaj¹cych zwrotowi. Z dostêpnych w 2003 r. ponad 4 mld z³ z po- mocy przedakcesyjnej Unii Europejskiej wykorzystano ok. 2700 mln z³. rodki do- stêpne w 2003 r. wykorzystano zatem w 67,4%. Przypomnê, ¿e w 2002 r. wskanik ten wynosi³ 48,8%. Wskazuje to na koniecznoæ dalszej intensyfikacji dzia³añ zmie- rzaj¹cych do zapewnienia wy¿szego stopnia absorpcji rodków mo¿liwych do uzy-
skania z bud¿etu Unii Europejskiej, w tym zw³aszcza z funduszy strukturalnych i Fun- duszu Spójnoci.
Panie Marsza³ku! Wysoki Sejmie!
Je¿eli chodzi o politykê pieniê¿n¹, to Najwy¿sza Izba Kontroli pozytywnie oce- ni³a realizacjê za³o¿eñ w tym zakresie. W 2003 r. inflacja ukszta³towa³a siê poni-
¿ej celu okrelonego przez Radê Polityki Pieniê¿nej w za³o¿eniach polityki pie- niê¿nej. Wskanik inflacji wyniós³ w grudniu 2003 r. 1,7% i by³ o 0,3 punktu procentowego ni¿szy ni¿ dolna granica przedzia³u tolerancji. Przypomnê, ¿e za³o-
¿enia Narodowego Banku Polskiego przewidywa³y osi¹gniêcie wskanika inflacji równego 3%, z dopuszczalnym jednopunktowym odchyleniem w górê lub w dó³.
Zanotowane odchylenie nale¿y uznaæ za nieznaczne, zw³aszcza ¿e do jego po- wstania przyczyni³ siê przede wszystkim mniejszy od oczekiwanego przez Radê Polityki Pieniê¿nej wzrost cen kontrolowanych, pozostaj¹cych poza sfer¹ oddzia-
³ywania Narodowego Banku Polskiego. W pierwszym pó³roczu 2003 r. Rada Poli- tyki Pieniê¿nej dokona³a szeciu obni¿ek stóp procentowych, koñcz¹c w czerwcu 2003 r. trzyletni cykl obni¿ania stóp.
Wszystkie instrumenty polityki pieniê¿nej by³y w 2003 r. stosowane zgodnie z przyjêtymi za³o¿eniami. Na pozytywn¹ ocenê zas³uguj¹ zmiany dokonane w sys- temach rezerwy obowi¹zkowej oraz operacji otwartego rynku, zbli¿aj¹ce ich funk- cjonowanie do zasad obowi¹zuj¹cych w Europejskim Banku Centralnym.
Panie Marsza³ku! Wysoki Sejmie!
W analizie wykonania bud¿etu pañstwa i za³o¿eñ polityki pieniê¿nej Najwy¿sza Izba Kontroli przedstawi³a stan realizacji wniosków z lat ubieg³ych oraz nowe wnioski wynikaj¹ce z ostatniej kontroli bud¿etowej. Wyniki kontroli wykonania bud¿etu w 2003 r. pokaza³y, ¿e wiêkszoæ wniosków z lat ubieg³ych pozostaje niestety nadal aktualna. Dotyczy to dziewiêciu wniosków. Czêciowo zrealizowano osiem wnio- sków, a w pe³ni wykonano tylko cztery wnioski. Wród wniosków, które pozostaj¹ nadal aktualne, wymieniê tylko jeden, moim zdaniem najwa¿niejszy, a mianowicie przeprowadzenie dzia³añ naprawczych zmierzaj¹cych do racjonalizacji finansów publicznych. Treæ tego wniosku jest jeszcze bardziej adekwatna do dzisiejszego stanu finansów publicznych ni¿ przed rokiem.
W wietle wyników kontroli za 2003 r. rozwi¹zania wymagaj¹, zdaniem Najwy¿szej Izby Kontroli, nastêpuj¹ce problemy:
zmiana statusu Narodowego Funduszu Zdrowia, umo¿liwiaj¹ca ujêcie planu finansowego w ustawie bud¿etowej i wprowadzenie parlamentarnej kontroli jego realizacji;
rezygnacja z prowadzenia gospodarki finansowej w formie rodków specjal- nych utworzonych na podstawie odrêbnych ustaw;
zapewnienie w bud¿ecie pañstwa rodków finansowych niezbêdnych do pe³- nej i prawid³owej realizacji zadañ pañstwowych funduszy celowych w zakresie wiad- czeñ emerytalno-rentowch, wspierania bezrobotnych i przeciwdzia³ania bezrobociu;
podjêcie dzia³añ reformuj¹cych tryb i zasady planowania, finansowania oraz nadzoru nad przebiegiem realizacji inwestycji finansowanych z bud¿etu pañstwa;
zapewnienie maksymalnego wykorzystania funduszy otrzymywanych z Unii Europejskiej, rzetelnego ich rozliczania i terminowego wype³niania obowi¹zków sprawozdawczych;
ograniczenie do niezbêdnego minimum rodków niewygasaj¹cych z up³ywem roku bud¿etowego, z uwzglêdnieniem mo¿liwoci realnego ich wykorzystania;
dokonanie oceny funkcjonowania zak³adów bud¿etowych oraz podjêcie ewen- tualnych decyzji o likwidacji jednostek prowadz¹cych dzia³alnoæ ze strat¹;
podjêcie przez Narodowy Fundusz Ochrony rodowiska i Gospodarki Wodnej skutecznych dzia³añ w celu zwiêkszenia finansowania ustawowych zadañ z zakresu ochrony rodowiska;
urealnienie planowanego stanu zatrudnienia w pañstwowej sferze bud¿etowej;
zamieszczanie w projekcie ustawy bud¿etowej realnych planów finansowych agencji rolniczych.
Panie Marsza³ku! Wysoki Sejmie!
Jak co roku Najwy¿sza Izba Kontroli oceni³a wykonanie bud¿etu w poszczegól- nych czêciach oraz realizacjê planów finansowych funduszy celowych i agencji rz¹dowych. Pozytywne oceny, bez zastrze¿eñ, wystawiono za wykonanie bud¿etu w 30 czêciach bud¿etowych. Ocenê pozytywn¹ z uchybieniami otrzyma³y 33 czê-
ci, a ocenê pozytywn¹ z nieprawid³owociami wystawiono dla 27 czêci. Pozytyw- nie oceniono tak¿e realizacjê planów finansowych przez 4 pañstwowe fundusze ce- lowe, pozytywnie z uchybieniami przez 5 funduszy i Agencjê Nieruchomoci Rolnych, a pozytywnie z nieprawid³owociami przez 3 fundusze oraz Agencjê Rynku Rolnego i Agencjê Modernizacji i Restrukturyzacji Rolnictwa. Najwy¿sza Izba Kontroli negatywnie oceni³a:
realizacjê przychodów z prywatyzacji;
wykonanie bud¿etu pañstwa w czêci 65: Polski Komitet Normalizacyjny;
Narodowy Fundusz Ochrony rodowiska i Gospodarki Wodnej;
finansowanie i realizacjê inwestycji wieloletnich.
Wykonanie bud¿etu pañstwa musimy oceniaæ, nie tylko badaj¹c zgodnoæ zre- alizowanych kwot dochodów i wydatków z postanowieniami ustawy bud¿etowej, ale równie¿, a mo¿e przede wszystkim, oceniaj¹c wp³yw bud¿etu na spo³eczn¹ i go- spodarcz¹ sytuacjê pañstwa. Na ocenê sposobu, w jaki rz¹d wykonywa³ bud¿et pañ- stwa na 2003 r., musi wiêc rzutowaæ fakt, i¿ rok ten nie tylko nie przyniós³ poprawy stanu finansów publicznych, lecz spowodowa³ zaostrzenie obserwowanych i sygna-
lizowanych ju¿ wczeniej zagro¿eñ. W ocenie Najwy¿szej Izby Kontroli, najwa¿- niejszymi z tych zagro¿eñ s¹:
rosn¹cy szybko d³ug publiczny, niebezpiecznie zbli¿aj¹cy siê do konstytucyj- nej granicy 60%;
postêpuj¹cy rozk³ad publicznej s³u¿by zdrowia;
brak koordynacji przedsiêwziêæ z zakresu infrastruktury gospodarczej i spo-
³ecznej;
pogarszaj¹ca siê sytuacja finansowa jednostek sektora samorz¹dowego i zwi¹- zane z tym zmniejszanie siê potencja³u inwestycyjnego tego sektora.
Stan sektora finansów publicznych wymaga szybkiego podjêcia energicznych kroków zaradczych. Zaniechanie przedsiêwziêæ publicznych mo¿e powa¿nie utrud- niæ utrzymanie wysokiego tempa wzrostu gospodarczego i efektywne wykorzy- stanie potencjalnych korzyci z przyst¹pienia Polski do Unii Europejskiej, a w kon- sekwencji opóniæ rozwi¹zanie najwa¿niejszych problemów gospodarczych i spo³ecznych.
Panie Marsza³ku! Wysoki Sejmie!
Na zakoñczenie chcia³bym powtórzyæ, ¿e Kolegium Najwy¿szej Izby Kontroli uchwa³¹ z 9 czerwca 2004 r. wyrazi³o opiniê pozytywn¹ z zastrze¿eniem w przedmio- cie udzielenia Radzie Ministrów absolutorium za 2003 r. Jestem przekonany, ¿e przed- stawione w analizie wykonania bud¿etu pañstwa i za³o¿eñ polityki pieniê¿nej w 2003 r.
oceny, uwagi i wnioski w pe³ni uzasadniaj¹ tak¹ opiniê. Dziêkujê za uwagê.
*
Sejm na posiedzeniu 20 lipca 2004 r. podj¹³ uchwa³ê w sprawie przyjêcia przed- stawionej przez Najwy¿sz¹ Izbê Kontroli analizy wykonania bud¿etu pañstwa i za³o-
¿eñ polityki pieniê¿nej (g³osowa³o 425 pos³ów; za 216; przeciw 209; ¿aden pose³ nie wstrzyma³ siê od g³osu).
Sprawozdanie z dzia³alnoci Najwy¿szej Izby Kontroli w 2003 r.
Panie Marsza³ku! Wysoki Sejmie!
Mam zaszczyt przedstawiæ Wysokiej Izbie sprawozdanie z dzia³alnoci Najwy¿- szej Izby Kontroli w roku ubieg³ym.
Rok 2003 by³ pierwszym rokiem obowi¹zywania nowych, priorytetowych kie- runków kontroli, uchwalonych przez Kolegium Najwy¿szej Izby Kontroli na lata 2003-2005. Wród najwa¿niejszych dziedzin aktywnoci pañstwa, na których Izba postanowi³a skupiæ swoj¹ szczególn¹ uwagê w tym trzyletnim okresie, znalaz³y siê takie obszary badañ, jak: deficyt bud¿etowy i d³ug publiczny, restrukturyzacja go- spodarki, ochrona zdrowia i prawa socjalne, bezpieczeñstwo narodowe oraz procesy integracji z Uni¹ Europejsk¹.
W 2003 r. g³ówne obszary dzia³alnoci kontrolnej Najwy¿szej Izby Kontroli nie uleg³y jednak, w porównaniu z latami poprzednimi, zasadniczym zmianom. Nie zmieni³y siê bowiem g³ówne problemy, przed którymi stoi nasz kraj. Nie uleg³ rów- nie¿ wiêkszym zmianom przebieg procesów i zjawisk zachodz¹cych w gospodarce i ¿yciu spo³ecznym.
W planie pracy Najwy¿szej Izby Kontroli na 2003 r. oprócz priorytetowych kie- runków kontroli wytyczono tak¿e priorytety metodyczne: wdra¿anie audytu finan- sowego w kontroli wykonania bud¿etu pañstwa, koncentrowanie siê w toku kontroli realizacji zadañ na oszczêdnoci, wydajnoci i skutecznoci dzia³ania organów pañ- stwa, badanie róde³ korupcji i mechanizmów jej sprzyjaj¹cych, zw³aszcza w obsza- rach styku interesu publicznego i prywatnego, oraz analizê funkcjonowania kontroli wewnêtrznej w administracji publicznej.
W minionym roku zakoñczylimy 175 kontroli, w tym 94 kontrole wykonania bud¿etu pañstwa oraz 81 innych kontroli planowych. Ponadto NIK przeprowadzi³a liczne kontrole dorane, w ramach których zbada³a 238 ró¿nych spraw. Do kierowni- ków kontrolowanych jednostek i w³aciwych organów administracji pañstwowej i sa- morz¹dowej skierowano prawie 3500 wyst¹pieñ pokontrolnych. W ci¹gu ca³ego ubie- g³ego roku NIK przed³o¿y³a Wysokiemu Sejmowi 170 informacji o wynikach kontroli.
W dzia³alnoci NIK, jak co roku, wa¿ne miejsce zajmowa³a wspó³praca z Sejmem.
Prezes NIK lub upowa¿niony wiceprezes piêciokrotnie wyst¹pili na posiedzeniach plenarnych Sejmu, a przedstawiciele NIK uczestniczyli w 874 posiedzeniach komisji sejmowych, brali te¿ czynny udzia³ w pracach legislacyjnych. Jest rzecz¹ oczywist¹,
¿e szczególnie czêste kontakty NIK utrzymywa³a z Komisj¹ do spraw Kontroli Pañ- stwowej. W 2003 r. we wszystkich jej posiedzeniach, poza tymi, które by³y powiêco- ne sprawom wewnêtrznym, uczestniczy³ prezes NIK albo upowa¿niony wiceprezes.
Kontakty z t¹ komisj¹ cenimy sobie bardzo wysoko, bowiem stanowi¹ forum, na którym moglimy przedstawiæ szczegó³y naszej pracy, opisaæ procedury i metodo- logiê prowadzonych badañ, zaprezentowaæ dokumenty zwi¹zane z dzia³alnoci¹
kontroln¹ Najwy¿szej Izby Kontroli. Liczymy równie¿ na blisk¹ wspó³pracê Komi- sji do spraw Kontroli Pañstwowej z Komisj¹ Finansów Publicznych, g³ównie w ce- lu przedyskutowania procedur kontrolnych stosowanych w trakcie kontroli wyko- nania bud¿etu pañstwa.
Wysoki Sejm mia³ tak¿e znacz¹cy wp³yw na kszta³towanie ubieg³orocznego pla- nu pracy Najwy¿szej Izby Kontroli. Oprócz kontroli prowadzonych na zlecenie Sej- mu lub jego organów, przy konstruowaniu planu skorzystalimy z 42 sugestii komi- sji sejmowych odnosz¹cych siê do potrzeby podjêcia badañ okrelonych spraw i problemów. Przeprowadzilimy ponadto wiele kontroli doranych, inspirowanych sygna³ami o nieprawid³owociach wymagaj¹cych zbadania przez NIK, zawartymi w skargach i listach przekazywanych przez pos³ów.
Panie Marsza³ku! Wysoki Sejmie!
Dziedziny aktywnoci publicznej kluczowe z punktu widzenia dzia³ania struk- tur pañstwowych znalaz³y siê jak ju¿ wspomnia³em wród kontrolnych prioryte- tów Izby. Bardzo dolegliwe konsekwencje mo¿e mieæ, sygnalizowana przez NIK od d³u¿szego czasu, niesprawnoæ procesów legislacyjnych wewn¹trz administracji rz¹- dowej. W informacjach o wynikach kontroli NIK wielokrotnie wskazywa³a na licz- ne wypadki niewydawania lub wydawania nieterminowego aktów wykonawczych do ustaw. Ma to niekorzystny wp³yw na funkcjonowanie pañstwa i podwa¿a zaufa- nie obywateli do dzia³ania jego organów.
Kontrole sfery finansów publicznych wykaza³y, ¿e niektóre podmioty, w tym wiele jednostek samorz¹du terytorialnego, nie wykorzystywa³y wszystkich posiada- nych mo¿liwoci zwiêkszenia swoich dochodów. Tak by³o na przyk³ad w wypadku zbywania nieruchomoci komunalnych przez gminy czy wydawania decyzji w spra- wie lokalizacji super- i hipermarketów. Po raz kolejny niewystarczaj¹co szczelny okaza³ siê system ustalania i poboru nale¿noci celnych. Ponownie ujawni³y siê liczne wady polskiego systemu podatkowego, przede wszystkim jego niestabilnoæ, ale tak¿e nieprzewidywalnoæ oraz niejednoznacznoæ przepisów.
Jeszcze czêciej ni¿ na brak starannoci w pozyskiwaniu dochodów bud¿etu pañ- stwa i bud¿etów jednostek samorz¹du terytorialnego Najwy¿sza Izba Kontroli wska- zywa³a na naruszanie norm prawnych oraz wymogów gospodarnoci przy wydatko- waniu rodków publicznych.
Dziedzin¹, w której odnotowalimy szczególnie wiele zaniedbañ, jest infrastruk- tura komunikacyjna. Stan dróg, stanowi¹cych wa¿ny element systemu transporto- wego kraju, niestety siê nie poprawia, a raczej pogarsza siê. Wynika to jasno z za- koñczonych w ubieg³ym roku kontroli, których przedmiotem by³y ró¿ne kwestie zwi¹zane z budow¹ i utrzymaniem dróg publicznych.
Badania zwi¹zane z przekszta³ceniami w³asnociowymi ujawni³y przede wszyst- kim ogrom trudnoci, jakie napotka³ ten proces od samego pocz¹tku transformacji
ustrojowej. One to spowodowa³y w du¿ej mierze, ¿e restrukturyzacja i prywatyzacja nie zawsze dawa³y zadowalaj¹ce efekty. NIK wskazywa³a wielokrotnie na przewle- k³oæ postêpowañ, spory i niejasnoci kompetencyjne, nieprzestrzeganie obowi¹zu- j¹cych przepisów, wysokie, a do tego czêsto zbyteczne, koszty prywatyzacji, jak na przyk³ad niecelowe wydatki ponoszone na opracowywanie jak siê czêsto okazy- wa³o zbêdnych analiz i ekspertyz. Nie bez znaczenia by³ równie¿ niezadowalaj¹cy w wielu wypadkach efekt finansowy prywatyzacji.
Panie Marsza³ku! Wysoki Sejmie!
Sfera finansów publicznych to jeden z obszarów dzia³alnoci pañstwa, który o ile nie zostanie poddany dog³êbnej kuracji mo¿e ju¿ w nied³ugim czasie spowo- dowaæ bardzo przykre i trudne do przewidzenia konsekwencje.
Niezwykle pal¹cym problemem i powa¿nym zagro¿eniem dla pañstwa jest szybko i stale rosn¹cy d³ug publiczny. Jego relacja do produktu krajowego brutto zwiêksza siê nieprzerwanie od 2000 r., a w 2003 r. przekroczy³a pierwszy z trzech progów ostro¿nociowych, okrelonych w ustawie o finansach publicznych, i osi¹gnê³a 51,6%. Jego dalsze narastanie grozi destabilizacj¹ finansów publicznych.
Tymczasem polityka bud¿etowa pañstwa nie by³a nastawiona na przywrócenie równowagi finansowej drog¹ ograniczenia wydatków lub zwiêkszenia dochodów.
Jednym z czynników powoduj¹cych wzrost d³ugu publicznego by³ po raz kolejny brak za³o¿onych wp³ywów z prywatyzacji. Przychody z tego tytu³u osi¹gnê³y w 2003 r. zaledwie 40% planowanej wielkoci. Nie wykonano równie¿ planowanych dochodów podatkowych, mimo ich wzrostu w stosunku do roku poprzedniego.
Dla oceny prawdziwego stanu bud¿etu pomocne jest te¿ porównanie relacji defi- cytu sektora finansów publicznych do deficytu bud¿etu pañstwa. Otó¿ pocz¹wszy od 1999 r. deficyt sektora finansów publicznych jest zawsze wiêkszy od deficytu bud¿etu pañstwa. wiadczy to o konsekwentnym i sta³ym wypychaniu deficytu poza bud¿et pañstwa. Przyjêta taktyka polega na zani¿aniu dotacji dla instytucji za- silanych rodkami bud¿etowymi. Zabieg taki poprawia jedynie formalny obraz bu- d¿etu. W opinii Najwy¿szej Izby Kontroli nie ma to jednak ekonomicznego uzasad- nienia i na co zwracamy szczególn¹ uwagê pozostaje w wyranej kolizji z zasadami przejrzystoci finansów publicznych.
Ustalenia wielu kontroli, niezale¿nie od kierunku i tematu badañ, prowadz¹ do konkluzji, ¿e jedn¹ z podstawowych przyczyn ujawnionych i si³¹ rzeczy skrótowo omówionych przeze mnie nieprawid³owoci jest niewywi¹zywanie siê administracji publicznej z na³o¿onych na ni¹ obowi¹zków. To z kolei jest mo¿liwe w sytuacji nie- funkcjonowania w sposób nale¿yty nadzoru nad dzia³alnoci¹ urzêdów i instytucji.
Nieegzekwowanie rzetelnoci i gospodarnoci czêsto rodzi u funkcjonariuszy pu- blicznych poczucie bezkarnoci, a st¹d ju¿ tylko krok do lekcewa¿enia prawa, przy- jêtych zasad postêpowania i wreszcie do wiêkszego zagro¿enia korupcj¹.
Ustalenia kontroli upowa¿niaj¹ nas do wskazania na wystêpowanie nieprawi- d³owoci stwarzaj¹cych podatny grunt dla zachowañ korupcyjnych. Do tych korup- cjogennych mechanizmów zaliczamy miêdzy innymi: nadmiar kompetencji w jed- nym rêku, dowolnoæ w podejmowaniu decyzji, lekcewa¿enie dokumentacji i sprawozdawczoci, s³aboæ kontroli wewnêtrznej oraz nierównoæ w dostêpie do informacji. Dodaæ do nich nale¿y tak¿e tzw. konflikt interesów, a wiêc sytuacjê, w któ- rej urzêdnik podejmuj¹cy rozstrzygniêcie jakiej sprawy mo¿e mieæ osobisty interes w sposobie jej za³atwienia. Wówczas konflikt interesów jest oczywisty, a korupcja bardziej prawdopodobna. W ubieg³ym roku na przyk³ad ujawnilimy, ¿e pracowni- cy orodków doradztwa rolniczego po godzinach i odp³atnie jako prywatni kon- sultanci wykonywali zainteresowanym plany przedsiêwziêæ finansowanych z kre- dytów objêtych dop³atami do oprocentowania ze rodków publicznych. Nastêpnie, ju¿ jako funkcjonariusze orodka doradztwa, opiniowali te sporz¹dzone przez siebie plany. Jest to ilustracja dzia³ania mechanizmu, w którym konflikt interesów jest oczy- wisty, a zagro¿enie korupcyjne du¿e.
Panie Marsza³ku! Wysoki Sejmie!
Izba stawia bardzo wysokie wymagania kontrolowanym podmiotom, ale stawia je równie¿ samej sobie. Miniony rok by³ w jakim sensie momentem prze³omowym w procesie unowoczeniania kontroli pañstwowej. By³ to te¿ rok aktywnej wspó³- pracy w tym zakresie z najwy¿szymi organami kontroli innych pañstw, zw³aszcza pañstw Unii Europejskiej. Mogê powiedzieæ z du¿¹ satysfakcj¹, ¿e tu¿ po przyst¹- pieniu Polski do Unii Europejskiej Najwy¿sza Izba Kontroli jest dobrze przygoto- wana teoretycznie i praktycznie do tego cz³onkostwa. Najwy¿sza Izba Kontroli jest nowoczesnym organem kontroli, spe³niaj¹cym wymogi wynikaj¹ce z miêdzynaro- dowych standardów. W ubieg³ym roku rozpoczêlimy wdra¿anie nowych rozwi¹- zañ w sferze metodyki kontroli opracowanych standardów, wytycznych i zasad postêpowania. Prowadzone w ostatnich latach intensywne prace wynikaj¹ce z pro- gramowego dokumentu Strategia Najwy¿szej Izby Kontroli misja i wizja, któ- rych celem by³o zwiêkszenie efektywnoci funkcjonowania Izby, zaczêlimy w ubie- g³ym roku przek³adaæ na jêzyk codziennego dzia³ania. Izba konsekwentnie realizowa³a wszystkie cele wytyczone w strategii. Odpowiednie dzia³ania podjêto we wszyst- kich obszarach opisanych w strategii, a zdecydowana wiêkszoæ zadañ zosta³a ju¿
wykonana albo jest realizowana jako przedsiêwziêcia d³ugookresowe.
W czerwcu 2003 r. zatwierdzi³em równie¿ do u¿ytku s³u¿bowego Podrêcznik kontrolera. G³ówn¹ przes³ank¹ opracowania i wdro¿enia podrêcznika by³o zebra- nie w jednym dokumencie standardów i opisu procedur od strony metodycznej, aby zapewniæ jednolit¹ praktykê ich stosowania przez kontrolerów. Niezwykle istotne jest te¿, zarówno z punktu widzenia kontrolowanych podmiotów, jak i formu³owa- nia wniosków pokontrolnych, pe³ne zobiektywizowanie ocen zebranego w trakcie
badañ materia³u. Dziêki temu ograniczylimy do minimum ryzyko formu³owania rozbie¿nych opinii w odniesieniu do podobnych stanów faktycznych.
W minionym roku wa¿nym dla nas zadaniem by³o konsekwentne wdra¿anie au- dytu finansowego w kontroli wykonania bud¿etu pañstwa. Tê najwa¿niejsz¹, jak co roku, kontrolê przygotowano i przeprowadzono z wykorzystaniem miêdzynarodo- wych standardów, miêdzy innymi statystycznych i niestatystycznych metod doboru próby. Zastosowano tak¿e, oparte na jednolitych wartociowych kryteriach, oceny wykonania bud¿etu w poszczególnych czêciach, a tak¿e planów finansowych pañ- stwowych funduszy i agencji. Kontrola ta mia³a faktycznie dwojaki charakter: by³a kontrol¹ prawid³owoci i kontrol¹ wykonania zadañ. Kontrola prawid³owoci wy- konania bud¿etu pañstwa stworzy³a podstawê do dokonania finansowego rozlicze- nia kontrolowanych jednostek, ³¹cznie ze zbadaniem i ocen¹ ksi¹g rachunkowych i wyra¿eniem w tej sprawie opinii, tj. powiadczeniem prawid³owoci zamkniêcia rachunków i sprawozdañ bud¿etowych. Jej ustalenia wykorzystane zosta³y tak¿e do oceny prawid³owoci finansowego rozliczenia wykonania bud¿etu pañstwa w po- szczególnych jego czêciach i bud¿etu pañstwa jako ca³oci. Kontrola wykonania zadañ pozwoli³a natomiast na ocenê kontrolowanych podmiotów z punktu widzenia osi¹gniêtych rezultatów ich dzia³alnoci.
W obszarze wspó³pracy miêdzynarodowej na szczególne podkrelenie zas³uguje wspó³dzia³anie z Narodowym Urzêdem Kontroli Wielkiej Brytanii, które przynios³o bardzo dobre wyniki w sferze metodyki kontroli. Zrealizowany Program wspó³pra- cy bliniaczej z tym urzêdem koncentrowa³ siê, zgodnie z naszymi sugestiami, na doskonaleniu metodyki kontroli finansów publicznych, z uwzglêdnieniem kontroli wykonania bud¿etu pañstwa. Przewidywa³ on tak¿e weryfikowanie na podstawie dowiadczeñ partnera brytyjskiego Standardów kontroli Najwy¿szej Izby Kontro- li, jak równie¿ zapoznanie siê z metodyk¹ kontroli rodków unijnych, stosowan¹ przez brytyjskich kontrolerów. We wspomnianym programie uczestniczy³o w ró¿- nym stopniu bardzo liczne grono pracowników Izby, co z pewnoci¹ bêdzie pro- centowa³o w najbli¿szym czasie.
Miêdzynarodowa aktywnoæ Izby dobrze s³u¿y³a przygotowaniu do funkcjono- wania w warunkach cz³onkostwa Polski w Unii Europejskiej. W rezultacie umo¿li- wi³a pe³ne dostosowanie Izby do miêdzynarodowych standardów dzia³ania. Zadanie to chyba wykonalimy dobrze i to nie tylko w naszej opinii. Komisja Europejska, raczej nieskora nawet do zdawkowych pochwa³, uzna³a, ¿e Najwy¿sza Izba Kontroli jest niezale¿n¹ i profesjonaln¹ organizacj¹, a jej s³u¿by kontrolne zadowalaj¹co kon- troluj¹ wszystkie fundusze publiczne i unijne. Ta pochlebna ocena dotyczy pracow- ników Izby i wszystkich moich szacownych poprzedników, którzy byli powo³ani przez Sejm na urz¹d prezesa Najwy¿szej Izby Kontroli III Rzeczypospolitej, którzy wnieli te¿ znacz¹cy wk³ad w dzisiejszy wizerunek Izby.
Panie Marsza³ku! Wysoki Sejmie!
Spe³nienie wysokich wymogów stawianych Izbie jako instytucji zaufania pu- blicznego by³oby niemo¿liwe bez umacniania siê wród jej pracowników etosu s³u¿by publicznej. Nikt nigdy nie mia³ w¹tpliwoci co do tego, ¿e kontroler Najwy¿szej Izby Kontroli musi kierowaæ siê w swojej pracy takimi wartociami, jak: rzetelnoæ, odpowiedzialnoæ, uczciwoæ, bezstronnoæ, niezale¿noæ, profesjonalizm, a w wy- konywaniu obowi¹zków wobec spo³eczeñstwa powinien dawaæ pierwszeñstwo przed innymi, w tym przed w³asnymi, interesami.
Najwy¿sze standardy zawodowe i etyczne, jakie powinni spe³niaæ kontrolerzy, zosta³y skodyfikowane i spisane w Kodeksie etyki kontrolera Najwy¿szej Izby Kontroli i w³¹czone do Podrêcznika kontrolera. Kodeks stanowi zbiór wartoci, zasad postêpowania, norm i zachowañ, którymi winny siê kierowaæ osoby pe³ni¹ce funkcjê kontrolera pañstwowego. Jestem przekonany, ¿e kontrolerzy Najwy¿szej Izby Kontroli w swojej pracy zawodowej tymi wartociami bêd¹ siê kierowaæ.
W ubieg³ym roku na stanowiskach kontrolerskich pracowa³o ponad 1200 osób.
W wiêkszoci s¹ to osoby z wieloletnim dowiadczeniem zawodowym, które maj¹ wymagane wykszta³cenie i kwalifikacje. W strategii Najwy¿szej Izby Kontroli przy- jêlimy, ¿e NIK jest miejscem pracy stwarzaj¹cym pracownikom mo¿liwoci wszechstronnego rozwoju. Chcia³bym zapewniæ Wysoki Sejm, ¿e ten cel jest re- alizowany. wiadczy o tym m.in. liczba kontrolerów uczestnicz¹cych w ró¿nych formach dokszta³cania i doskonalenia zawodowego. W aplikacji kontrolerskiej, która przygotowuje nowo przyjêtych pracowników do wykonywania zadañ z za- kresu postêpowania kontrolnego, w 2003 r. uczestniczy³y 142 osobny, za w kur- sach nauki jêzyków obcych 439 osób. W szkoleniach specjalistycznych, które obej- muj¹ takie tematy, jak: rachunkowoæ bud¿etowa, funkcjonowanie kontroli i audytu wewnêtrznego, dzia³alnoæ spó³ek prawa handlowego, udzielanie zamówieñ pu- blicznych, funkcjonowanie Unii Europejskiej i rozliczanie funduszy unijnych, wziê³o udzia³ ponad 1200 osób, czyli praktycznie formami szkolenia byli objêci wszyscy kontrolerzy.
W 2003 r. wprowadzone zosta³y tak¿e nowe zasady naboru kandydatów do pra- cy na stanowiskach kontrolerskich. S¹ one zgodne z miêdzynarodowymi standarda- mi kontroli INTOSAI, w myl których najwy¿szy organ kontroli powinien przyj¹æ zasady i procedury zapewniaj¹ce nabór kompetentnego personelu. Jest on zgodny równie¿ z zasad¹ równego dostêpu do funkcji publicznej, zagwarantowan¹ w naszej konstytucji. Przyjêlimy zasadê, ¿e kandydaci na kontrolerów powinni wykazaæ siê ponadprzeciêtn¹ wiedz¹ i umiejêtnociami oraz mieæ niezbêdne dowiadczenie za- wodowe. Nabór prowadzimy w drodze otwartego postêpowania kwalifikacyjnego, realizowanego na podstawie publicznego og³oszenia.
Panie Marsza³ku! Wysoki Sejmie!
Chcia³bym teraz w skrócie przedstawiæ informacjê o realizacji bud¿etu Najwy¿- szej Izby Kontroli w minionym roku. W 2003 r. zapisany w ustawie bud¿et Izby wyniós³ 209 200 tys. z³, co stanowi³o ok. 95% wobec projektu uchwalonego przez Kolegium Najwy¿szej Izby Kontroli. Z kwoty tej na wynagrodzenia osobowe prze- znaczono 144 400 tys. z³, na wydatki inwestycyjne 17 600 tys. z³. Istotn¹ pozycjê stanowi³y wydatki poniesione na informatyzacjê Najwy¿szej Izby Kontroli. Chcia³- bym podkreliæ, ¿e wydatki te podobnie jak w roku poprzednim zosta³y zrealizo- wane zgodnie z planem i w 100%.
Realizacja bud¿etu Izby w 2003 r. by³a poddawana bie¿¹cej analizie i weryfika- cji z myl¹ o zdyscyplinowaniu wydatków i racjonalnym gospodarowaniu rodka- mi. Pragnê przy tym zapewniæ, ¿e wykonanie bud¿etu Najwy¿szej Izby Kontroli by³o badane przez audytora wewnêtrznego t¹ sam¹ metod¹ i z zastosowaniem tych samych rygorów, z jakimi Izba kontroluje wykonanie bud¿etu innych podmiotów.
W wyniku tych badañ stwierdzono, ¿e bud¿et pañstwa w czêci dotycz¹cej NIK zo- sta³ wykonany w sposób legalny, gospodarny, rzetelny i celowy, a przygotowanie planu i rozdysponowanie rodków by³o co do zakresu i terminu zgodne z przepisa- mi ustawy o finansach publicznych.
Zapewniam te¿ Wysok¹ Izbê, ¿e podatnicy maj¹ zysk z funkcjonowania Naj- wy¿szej Izby Kontroli. Za najwa¿niejszy uwa¿am prewencyjny charakter naszych kontroli. Efekty naszej pracy mo¿na równie¿ przedstawiæ w aspekcie finansowym, w postaci kwot zakwestionowanych przez Najwy¿sz¹ Izbê Kontroli lub tych, które zosta³y zwrócone do bud¿etu dziêki interwencjom kontrolerów NIK. Takich kwot zwróconych do bud¿etu w ubieg³ym roku doliczylimy siê 300 mln z³.
Panie Marsza³ku! Wysoki Sejmie!
Przynale¿noæ Polski do Unii Europejskiej stwarza nowe mo¿liwoci i perspek- tywy, ale rodzi te¿ nowe wyzwania dla kraju. Nowe zadania stoj¹ tak¿e przed Naj- wy¿sz¹ Izb¹ Kontroli. Do najwa¿niejszych z nich nale¿eæ bêdzie kontrolowanie wydatków ponoszonych ze rodków unijnych. Izba nie bêdzie jednak zajmowaæ siê tylko ewidencyjn¹ stron¹ tych rozliczeñ. Bêdzie tak¿e badaæ, czy za uzyskane
rodki osi¹gnêlimy zak³adane efekty, czy przekazane nam rodki nie przepadaj¹, czy nie musimy zwracaæ ich do unijnej kasy.
Wejcie Polski do Unii i korzystanie ze wspólnych funduszy oznacza te¿ w wie- lu wypadkach przeprowadzenie kontroli na terytorium naszego pañstwa przez Eu- ropejski Trybuna³ Obrachunkowy. Przyjêlimy zasadê, ¿e ka¿da taka kontrola bê- dzie odbywa³a siê w naszej asycie, tzn. do ka¿dej takiej kontroli bêdziemy
oddelegowywaæ kontrolera maj¹cego odpowiednie kwalifikacje i merytoryczne, i jêzykowe.
Panie Pos³anki i Panowie Pos³owie!
Przedstawiony przeze mnie zarys dzia³alnoci Najwy¿szej Izby Kontroli w 2003 r., jak i podjêta próba skróconego zdiagnozowania i opisania najwa¿niejszych niepra- wid³owoci, do jakich dochodzi w niektórych obszarach dzia³alnoci naszego pañ- stwa, nie wyczerpuje, rzecz jasna, ca³ej listy zagadnieñ, jakimi Izba zajmowa³a siê w minionym roku. Dlatego chcê poinformowaæ, ¿e szczegó³owy obraz funkcjono- wania Izby w tym zakresie zawiera sprawozdanie, które mia³em zaszczyt w skrócie Wysokiej Izbie zaprezentowaæ. Dziêkujê za uwagê.
*
Sejm przyj¹³ bez g³osów sprzeciwu opiniê Komisji do spraw Kontroli Pañ- stwowej o przyjêcie sprawozdania z dzia³alnoci Najwy¿szej Izby Kontroli za 2003 r.
Departament Kontroli Ministerstwa Spraw Wewnêtrznych i Administracji zorganizowa³ 2 i 3 czerwca 2004 r. II Krajow¹ Konferencjê Kontrola i audyt w perspektywie europejskiej. W ramach konferencji przedstawiono 30 refe- ratów i komunikatów, których tematem by³y:
ogólne problemy kontroli;
nadzór i kontrola nad organami administracji (rz¹dowej i samorz¹do- wej) w terenie, kontrola wewnêtrzna w tych organach;
audyt wewnêtrzny w jednostkach sektora finansów publicznych;
kontrola i audyt wewnêtrzny w jednostkach obs³uguj¹cych rodki UE;
kontrola w Unii Europejskiej (ETO, OLAF).
Poni¿ej publikujemy teksty trzech referatów: Audyt wykonania bud¿etu pañstwa realizowany przez Najwy¿sz¹ Izbê Kontroli w ramach kontroli wyko- nania bud¿etu pañstwa wyg³oszony przez prezesa NIK Miros³awa Seku³ê;
Audyt wewnêtrzny w Polsce po akcesji do Unii Europejskiej prof. El¿biety Chojny-Duch cz³onka Kolegium NIK i Kontrola wykonania zadañ w naj- wy¿szych organach kontroli krajów europejskich doradcy prezesa NIK dr. Jacka Mazura. Zamieszczamy tak¿e obszerne sprawozdanie, obejmuj¹ce wybrane w¹tki kolejnych referatów i komunikatów oraz dyskusji.
*
W RAMACH KONTROLI WYKONANIA BUD¯ETU PAÑSTWA (Informacja przedstawiona przez prezesa NIK Miros³awa Seku³ê
podczas konferencji w MSWiA)
Najwy¿sza Izba Kontroli jako najwy¿szy organ kontroli pañstwowej, niezale¿ny od w³adzy wykonawczej i s¹downiczej, kontroluje dzia³alnoæ organów administra- cji rz¹dowej, Narodowego Banku Polskiego, pañstwowych osób prawnych i innych jednostek organizacyjnych z punktu widzenia legalnoci, gospodarnoci, celowoci i rzetelnoci. Kontrola wykonywana przez NIK to kontrola dzia³alnoci oraz kontro- la operacji finansowych.
Kontrola wykonania bud¿etu pañstwa przeprowadzana jest na dwóch p³asz- czyznach. Po pierwsze, jest to kontrola prawid³owoci wykonania bud¿etu pañ- stwa, tj. audyt finansowy (audyt wykonania bud¿etu) wszystkich kontrolowanych jednostek, obejmuj¹cy finansowe rozliczenie tych jednostek wraz ze zbadaniem ksi¹g rachunkowych oraz wyra¿eniem opinii na temat sprawozdañ bud¿etowych.
Po drugie, jest to kontrola wykonania zadañ, która pozwala odpowiedzieæ na pyta- nie, czy rodki publiczne zosta³y wydatkowane efektywnie na cele okrelone w usta- wie bud¿etowej.
Postêpowanie kontrolne jest przeprowadzone wed³ug cile okrelonej procedu- ry w celu ustalenia stanu faktycznego.
W ostatnich latach Najwy¿sza Izba Kontroli wprowadzi³a istotne zmiany w spo- sobie prowadzenia kontroli wykonania bud¿etu pañstwa, których efektem jest prze- prowadzany obecnie audyt wykonania bud¿etu pañstwa. Wymaga³o to zmiany za- równo tematyki, jak i metodyki kontroli.
Kompleksowy charakter kontroli dochodów i wydatków publicznych nie jest powszechny w Europie. W wiêkszoci krajów kontrola finansowa jest prowadzona oddzielnie od kontroli wykonania zadañ. W przypadku NIK charakter kontroli bu- d¿etowej wynika z wieloletnich dowiadczeñ Izby.
Nale¿y tak¿e dodaæ, ¿e w kontroli wykonania bud¿etu pañstwa zosta³y zastoso- wane nowe narzêdzia wspomagaj¹ce pracê kontrolerów, takie jak program umo¿li- wiaj¹cy statystyczny dobór i badanie reprezentatywnej próby, a nastêpnie ekstrapo- lacjê wyników kontroli na ca³¹ populacjê oraz specjalne kwestionariusze kontrolne do oceny systemów rachunkowoci.
Podstaw¹ jest jednak dobór celowy spraw do kontroli, wynikaj¹cy z oceny ryzy- ka zwi¹zanego z charakterem poszczególnych dochodów i wydatków. Stosowane s¹ tak¿e jednolite kryteria ilociowe i wartociowe oceny wykonania bud¿etu przez jego wykonawców.
Kilka s³ów o zakresie podmiotowym kontroli. Kontrolowani s¹ dysponenci czê-
ci bud¿etowych wraz z wybranymi jednostkami podleg³ymi, pañstwowe fundusze celowe i agencje, pañstwowe zak³ady bud¿etowe i gospodarstwa pomocnicze, jed- nostki samorz¹du terytorialnego oraz niektóre podmioty niepubliczne korzystaj¹ce z dotacji bud¿etowych. £¹cznie co roku kontrolowanych jest oko³o 500 jednostek.
(W 2003 r. wykonano 175 kontroli planowych i 238 doranych, w tym 94 kontrole bud¿etowe za 2002 r. Skontrolowano 3294 jednostki, w tym 463 w ramach kontroli wykonania bud¿etu pañstwa).
Audyt wykonania bud¿etu pañstwa realizowany w ramach kontroli wykonania bud¿etu pañstwa obejmuje:
powiadczenie finansowego rozliczenia kontrolowanych jednostek, ³¹cznie z ocen¹ ksi¹g rachunkowych i opini¹ na temat sprawozdañ bud¿etowych;
powiadczenie finansowego rozliczenia wykonania bud¿etu pañstwa jako ca-
³oci oraz jego poszczególnych czêci;
kontrole systemów kontroli wewnêtrznej, w tym funkcjonowanie audytu we- wnêtrznego;
kontrolê rzetelnoci i s³usznoci decyzji podejmowanych w badanej jednostce.
G³ównym celem audytu wykonania bud¿etu jest wyra¿enie opinii o rzetelnoci i prawid³owoci rocznych sprawozdañ bud¿etowych.
Zgodnie z obowi¹zuj¹cymi przepisami, pañstwowe jednostki bud¿etowe powinny prowadziæ rachunkowoæ opieraj¹c siê na zasadach ogólnych, z uwzglêdnieniem prze- pisów ustawy o finansach publicznych. Rachunkowoæ tych jednostek obejmuje:
zasady rachunkowoci;
prowadzenie, na podstawie dowodów ksiêgowych, ksi¹g rachunkowych uj- muj¹cych zapisy zdarzeñ w porz¹dku chronologicznym i systematycznym;
sporz¹dzanie sprawozdañ finansowych oraz sprawozdañ bud¿etowych.
Zdarzenia zwi¹zane z wykonaniem bud¿etu s¹ ujmowane w ksiêgach rachunkowych i wykazywane w sprawozdaniach bud¿etowych zgodnie z ich treci¹ ekonomiczn¹.
W zwi¹zku z tym w kontroli wykonania bud¿etu Najwy¿sza Izba Kontroli d¹¿y do uzyskania odpowiedzi na nastêpuj¹ce pytania:
czy przyjête przez kontrolowan¹ jednostkê zasady rachunkowoci s¹ prawid³owe;
czy wszystkie zdarzenia maj¹ce wp³yw na wykonanie bud¿etu s¹ ujête w ewi- dencji finansowo-ksiêgowej;
czy dowody ksiêgowe s¹ prawid³owo sporz¹dzane i ewidencjonowane;
czy dane zamieszczone w sprawozdaniach bud¿etowych s¹ zgodne z danymi wynikaj¹cymi z ewidencji ksiêgowej.
Do badania i oceny systemów rachunkowoci, w tym systemów komputerowych, stosujemy opracowane specjalnie do tego celu kwestionariusze, które zawieraj¹ wykaz spraw podlegaj¹cych kontroli. Natomiast kontrola poprawnoci sporz¹dzania i ewi- dencji dokumentów ksiêgowych przeprowadzona jest na podstawie wybranej repre- zentatywnej próby dowodów ksiêgowych.
W ramach tej kontroli badana jest rzetelnoæ i prawid³owoæ jednostkowych spra- wozdañ bud¿etowych we wszystkich kontrolowanych jednostkach, a tak¿e sprawoz- dañ ³¹cznych sporz¹dzonych przez dysponentów czêci.
Wyniki audytu przeprowadzonego w ramach kontroli wykonania bud¿etu po- zwalaj¹ na dokonanie oceny, czy kontrolowane jednostki w swoich sprawozdaniach przedstawiaj¹ w danym roku bud¿etowym prawdziwy i rzetelny obraz wykonania bud¿etu, zgodnie z obowi¹zuj¹cymi zasadami rachunkowoci dla tych jednostek.
Badanie rzetelnoci ewidencji finansowo-ksiêgowej prowadzone jest z punktu widzenia prawid³owoci dowodów i zapisów ksiêgowych, co wynika z nastêpuj¹- cych przes³anek:
badanie ma umo¿liwiæ dokonanie oceny prawid³owoci postêpowania w od- niesieniu do ca³oci populacji, niezale¿nie od wartoci dowodów;
wprowadzenie statystycznego doboru próby, zale¿nego od wartoci dowodów (z prawdopodobieñstwem wyboru proporcjonalnym do wartoci), wymaga dostêp- noci operatu badañ w postaci elektronicznej i wobec braku takiej gwarancji bada- nie staje siê niewykonalne;
niezale¿nie od doboru losowego próby, kontroli podlegaj¹ równie¿ najwiêksze wydatki, a tym samym spe³niany jest czêciowo warunek reprezentacji cech warto-
ciowych w opinii koñcowej, chocia¿ nie mia³a ona wymiaru statystycznego.
Badanie w kategorii prawid³owoæ nieprawid³owoæ prowadzi jedynie do wnio- sku na temat proporcji elementów nieprawid³owych w populacji, przy czym wpro- wadzono dwa rodzaje nieprawid³owoci:
nieprawid³owoci w sporz¹dzaniu i ewidencji dowodów ksiêgowych, obejmu- j¹ce ca³okszta³t badanych cech;
nieprawid³owoci w zapisach ksiêgowych maj¹ce wp³yw na bie¿¹c¹ i roczn¹ sprawozdawczoæ jednostki.
Wprowadzone, po raz pierwszy w kontroli wykonania bud¿etu za 2002 r., bada- nie systemu rachunkowoci pozwoli³o z jednej strony na szczegó³owe rozpoznanie zasad obiegu dokumentów, typów dowodów ksiêgowych, planu kont, a wiêc na okre-
lenie operatu badania (populacji dowodów) i sprawn¹ kontrolê wybranej próby dowodów. Z drugiej za strony umo¿liwi³o identyfikacjê ewentualnych nieprawi-
d³owoci systemowych, które mog¹ byæ przyczyn¹ okrelonych b³êdów systema- tycznych, czyli niemaj¹cych charakteru losowego. B³êdy te nie by³y poddawane badaniu losowemu i ekstrapolacji, gdy¿ :
mo¿na by³o precyzyjnie okreliæ ich udzia³ w populacji;
zaznaczenie ich w badaniu utrudni³oby ocenê wp³ywu innych nieprawid³owoci;
w wypadku nieprawid³owoci formalnej o ma³ym znaczeniu, pozostaj¹cej w ob- szarze interpretacji przepisów prawa, ewentualne zakwestionowanie jej podwa¿y³o- by wyniki ca³ego badania.
W³aciwe badanie ewidencji finansowo-ksiêgowej polega na :
zdefiniowaniu populacji dowodów ksiêgowych podlegaj¹cych ocenie;
dokonaniu doboru losowego próby dowodów;
przeprowadzeniu badania dowodów i zapisów ksiêgowych na podstawie szcze- gó³owego formularza kontroli;
okreleniu w zbadanej próbie proporcji dowodów i zapisów nieprawid³owych;
ekstrapolacji wyników badania na ca³¹ populacjê (estymacja przedzia³owa nie- prawid³owoci w populacji);
wydaniu opinii o poprawnoci sporz¹dzania i ewidencji dowodów ksiêgowych oraz prawid³owoci zapisów ksiêgowych, uwzglêdniaj¹cej zarówno czynniki staty- styczne, jak i pozastatystyczne, czyli wynikaj¹ce z istnienia b³êdów systematycz- nych, oraz ewentualnego doboru celowego dowodów do badania uzupe³niaj¹cego.
Wyniki badania prawid³owoci zapisów ksiêgowych, okrelaj¹ce rzetelnoæ ksi¹g, maj¹ bezporedni wp³yw na powiadczenie prawid³owoci sprawozdañ ba- danej jednostki.
Wczeniej wspomnia³em, ¿e do badania kontrolnego zastosowano nowe narzê- dzia wspomagaj¹ce pracê kontrolerów. Okrelenie sposobu identyfikacji dowodów ksiêgowych oraz ustalenie liczebnoci próby pozwala na dokonanie losowania pró- by z zastosowaniem techniki losowania prostego zale¿nego. Wylosowana próba do- wodów poddawana jest badaniu kontrolnemu (dowody i zapisy ksiêgowe), a wyniki badania odnotowywane w specjalnym kwestionariuszu kontrolnym stanowi¹ podstawê do obliczenia proporcji w próbie dowodów i zapisów zawieraj¹cych nie- prawid³owoci.
Uzyskane wartoci odpowiednio dla dowodów i zapisów s¹ ekstrapolowane na ca³¹ populacjê z zastosowaniem metod statystycznych, tzn. przy zadanym poziomie ufnoci. Natomiast wielkoæ progu istotnoci, bêd¹cego w swojej istocie granic¹ to- lerancji dla wartoci lub liczby stwierdzonych nieprawid³owoci, okrelana jest ar- bitralnie i uzale¿niona na ogó³ od wartoci, charakteru lub kontekstu badanej cechy.
Nale¿y zaznaczyæ, ¿e w wytycznej nr 12 INTOSAI podaje siê przedzia³ 0,5% 2%, w którym powinny znajdowaæ siê typowe wartoci progów istotnoci w kontroli dzia³alnoci finansowej jednostki, za w wytycznych NIK dotycz¹cych doboru pró- by wskazuje siê zale¿noæ progu istotnoci od wartoci populacji bêd¹cej przedmio- tem kontroli i zaleca siê stosowanie progów z przedzia³u 0,5% 5%.
