nr 104

ISBN 978-83-7658-482-9

Instytucjonalne uwarunkowania rozwoju infrastruktury jako głównego czynnika zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich

Część 2

nr 104

2014

Instytucjonalne uwarunkowania rozwoju infrastruktury jako głównego czynnika zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich

Część 2

Instytucjonalne uwarunkowania rozwoju infrastruktury jako głównego czynnika zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich Część 2

2014 Redakcja naukowa:

dr hab. Danuta Kołodziejczyk, prof. nadzw. IERiGŻ-PIB dr Marcin Gospodarowicz Autorzy:

dr Marcin Gospodarowicz dr hab. Danuta Kołodziejczyk, prof. nadzw. IERiGŻ-PIB mgr inż. Danuta Lidke dr inż. Dariusz Łaguna dr inż. arch. Wanda Łaguna

Dr inĪ. Dariusz àaguna jest pracownikiem Uniwersytetu WarmiĔsko-Mazurskiego w Olsztynie

Prof. dr hab. Danuta Koáodziejczyk, dr Marcin Gospodarowicz, mgr inĪ. Danuta Lidke są pracownikami Instytutu Ekonomiki Rolnictwa – PaĔstwowego Instytutu Badawczego

PracĊ zrealizowano w ramach tematu: Zmiany w strukturze spoáeczno-ekonomicznej wsi jako czynnik konkurencyjnoĞci obszarów wiejskich,

w zadaniu: Instytucjonalne oddziaáywanie na podnoszenie atrakcyjnoĞci inwestycyjnej terenów wiejskich

Celem opracowania byáo przedstawienie instytucjonalnych uwarunkowaĔ rozwoju infrastruktury jako gáównego czynnika zrównowaĪonego rozwoju obszarów wiejskich.

Recenzent

prof. dr hab. Barbara Kutkowska

Opracowanie komputerowe Danuta Lidke

Korekta Joanna Gozdera

Redakcja techniczna Leszek ĝlipski

Projekt okáadki

AKME Projekty Sp. z o.o.

ISBN 978-83-7658-482-9

Instytut Ekonomiki Rolnictwa i Gospodarki ĩywnoĞciowej – PaĔstwowy Instytut Badawczy

ul. ĝwiĊtokrzyska 20, 00-002 Warszawa tel.: (22) 50 54 444

faks: (22) 50 54 636 e-mail: dw@ierigz.waw.pl http://www.ierigz.waw.pl

Spistreäci

WstĊp ... 7

1.ZrównowaĪony rozwój obszarów wiejskich ... 10

1.1. Idea zrównowaĪonego rozwoju obszarów wiejskich ... 10

1.2. ZrównowaĪony rozwój obszarów wiejskich w Ğwietle gáównych aktów prawnych i dokumentów oraz programów rozwoju obszarów wiejskich ... 14

1.3. Znaczenie instytucji (organizacji) w opracowaniu i wdraĪaniu koncepcji zrównowaĪonego rozwoju obszarów wiejskich ... 20

1.4. Próba oceny pomiaru zrównowaĪonego rozwoju na poziomie lokalnym ... 26

1.4.1. Metoda badaĔ poziomu zrównowaĪonego rozwoju na poziomie lokalnym ... 26

1.4.2. Ocena poziomu zrównowaĪenia rozwoju gmin w Polsce ... 28

2. Infrastruktura a zrównowaĪony rozwój gmin ... 41

2.1. Znaczenie infrastruktury w zrównowaĪonym rozwoju gmin ... 41

2.2. Infrastruktura w celach i instrumentach krajowej i unijnej polityki rozwoju obszarów wiejskich ... 43

2.3. Lokalne uwarunkowania rozwoju infrastruktury ... 47

2.4. Poziom rozwoju infrastruktury w gminach ... 52

2.5. Efekty oddziaáywania infrastruktury na poziom zrównowaĪonego rozwoju ... 63

3. Ocena dziaáaĔ sprzyjających poprawie wykorzystania inwestycji infrastrukturalnych na rzecz zrównowaĪonego rozwoju gmin w Ğwietle badaĔ empirycznych ... 68

3.1. Charakterystyka badanych gmin pod wzglĊdem gáównych uwarunkowaĔ rozwoju zrównowaĪonego ... 68

3.2. Odzwierciedlenie infrastruktury w priorytetach samorządu lokalnego ... 72

3.3. Instytucjonalno-organizacyjne uwarunkowania rozwoju infrastruktury na rzecz zrównowaĪonego rozwoju gmin ... 74

Podsumowanie ... 83

4.Ksztaátowanie i ochrona krajobrazu w koncepcji zrównowaĪonego

rozwoju obszarów wiejskich ... 85

4.1. Krajobraz obszarów wiejskich ... 85

4.2. Krajobraz obszarów wiejskich, jego elementy skáadowe i specyfika ... 88

4.2.1. Podziaá i specyfika krajobrazu ... 89

4.2.2. Podziaá krajobrazów wiejskich pod wzglĊdem kulturowym ... 91

4.2.3. Podziaá krajobrazów wiejskich pod wzglĊdem funkcjonalnym ... 96

4.3. Ochrona krajobrazu w polityce Unii Europejskiej ... 99

4.4. Ochrona i ksztaátowanie krajobrazu wiejskiego na poziomie krajowym ... 102

4.5. ZagroĪenia i degradacja krajobrazu obszarów wiejskich ... 105

Podsumowanie ... 109

5. Znaczenie infrastruktury dla rozwoju obszarów wiejskich w Niemczech – studium przypadku ... 111

5.1. Rozwój obszarów wiejskich w Niemczech ... 111

5.2. Rola infrastruktury w rozwoju obszarów wiejskich w Niemczech ... 115

5.3. Szerokopasmowa sieü internetowa jako element infrastruktury technicznej wspierającej rozwój obszarów wiejskich w Niemczech ... 117

5.3.1. Znaczenie szerokopasmowej sieci internetowej dla rozwoju obszarów wiejskich – ujĊcie teoretyczne ... 117

5.3.2. Infrastruktura szerokopasmowego Internetu a rozwój obszarów wiejskich w Niemczech ... 121

Literatura ... 129

WstĊp

Opracowanie nawiązuje do zagadnieĔ przedstawionych w Raporcie nr 85 pt. „Instytucjonalne uwarunkowania rozwoju infrastruktury jako gáównego czynnika zrównowaĪonego rozwoju rolnictwa i obszarów wiejskich czĊĞü 1”, ale dotyczy tylko obszarów wiejskich. Tak jak podkreĞlono w Raporcie 85 idee rozwoju zrównowaĪonego coraz czĊĞciej uwaĪa siĊ za koncepcjĊ rozwoju ob- szarów wiejskich, poniewaĪ przyjĊte w niej zasady prowadzą do racjonalnego gospodarowania przestrzenią wiejską, dając tym samym wiĊksze moĪliwoĞci poprawy jakoĞci Īycia obecnym i przyszáym mieszkaĔcom tych terenów. Kon- cepcja ta zachowuje harmoniĊ aspektów: ekonomicznego, spoáecznego, Ğrodo- wiskowego i krajobrazowego. Jest odpowiedzią na pogarszanie siĊ stanu Ğrodo- wiska przyrodniczego, spowodowane dziaáalnoĞcią ludzką.

Wielostronne postrzeganie problematyki zrównowaĪonego rozwoju pro- wadzi do zainteresowania siĊ nią i zaangaĪowania do jej analizy róĪnych metod badawczych, takich jak statystyka opisowa, miernik syntetyczny Hellwiga, wie- lowymiarowa analiza porównawcza, analiza dokumentów i studium przypadku.

ZrównowaĪony rozwój tworzy siĊ w przestrzeni przyrodniczej, ale czynni- kami kreującymi go są struktury ekonomiczno-instytucjonalne. Kluczową rolĊ w ich ksztaátowaniu odgrywa dziaáalnoĞü samorządu lokalnego w zakresie rozwoju infrastruktury, prowadząca do zmniejszenia niekorzystnych zjawisk spoáecznych, ekonomicznych, Ğrodowiskowych i krajobrazowych w gminie. Realizacja prioryte- tów rozwoju infrastruktury musi byü związana z wypracowaniem wáaĞciwego sys- temu instytucjonalnego odpowiadającego wymogom unijnym i krajowym.

Przedstawienie infrastruktury w kontekĞcie zrównowaĪonego rozwoju ob- szarów wiejskich jest istotne: po pierwsze we wszystkich programach strate- gicznych (od unijnego do lokalnego) rozwój obszarów wiejskich jest przedsta- wiany w kierunku zrównowaĪenia, po drugie istnieje moĪliwoĞü organizacyjno- -finansowa ukierunkowania rozwoju infrastruktury tak, by sprzyjaáa rozwojowi trzech aspektów zrównowaĪonego rozwoju.

Gáównym celem opracowania jest przedstawienie instytucjonalnych uwa- runkowaĔ rozwoju infrastruktury jako gáównego czynnika rozwoju zrównowa- Īonego, a takĪe próba nakreĞlenia optymalnej struktury instytucjonalnej w kontekĞcie rozwoju infrastruktury. Struktury instytucjonalne mają charakter systemowy i dynamiczny, a wchodząc w interakcjĊ z procesami spoáeczno- -gospodarczymi na obszarach wiejskich wzmacniają lub osáabiają ksztaátowanie

ich zrównowaĪonego rozwoju. Postawiona zostaáa hipoteza, Īe w strukturach instytucjonalnych sektor publiczny wyraĪony przez administracjĊ samorządową jest waĪnym promotorem rozwoju zrównowaĪonego, jednak przestrzeĔ geogra- ficzna róĪnicuje jego wpáyw.

Empiryczna analiza pozwoliáa zweryfikowaü uwarunkowania instytucjo- nalne rozwoju infrastruktury jako gáównego czynnika zrównowaĪonego rozwoju obszarów wiejskich oraz wskazaü, czy w praktyce instytucjonalne uwarunkowa- nia infrastrukturalne na badanych terenach są ekonomicznie efektywne, a spo- áecznie i Ğrodowiskowo akceptowane (czy warunkują zrównowaĪony rozwój).

Ukáad pracy zostaá tak skonstruowany, aby jak najbardziej odzwierciedlaá waĪ- noĞü omawianej problematyki, w okresie duĪych zmian w otoczeniu samorządu terytorialnego, jako gáównej instytucji dziaáającej na rzecz zrównowaĪonego rozwoju.

Opracowanie skáada siĊ z piĊciu rozdziaáów, które oparte są na Ĩródáach statystyki publicznej Bank Danych Lokalnych GUS za lata 2005-2012, bada- niach wáasnych i materiaáach publikowanych. Materiaá statystyki publicznej i badaĔ empirycznych zostaá przedstawiony w ujĊciu gmin wiejskich, miejsko- -wiejskich i miejskich. Chodziáo o to, aby tak istotne problemy zachodzące na obszarach wiejskich przedstawiü w porównaniu do obszarów zurbanizowanych (gmin miejsko-wiejskich i miejskich).

W pierwszym rozdziale przedstawiono koncepcjĊ zrównowaĪonego roz- woju obszarów wiejskich i jej znaczenie w gáównych aktach prawnych i doku- mentach strategicznych tych obszarów, znaczenie instytucji w opracowaniu i wdraĪaniu koncepcji zrównowaĪonego rozwoju obszarów wiejskich oraz próbĊ oceny poziomu zrównowaĪenia gmin wiejskich, miejsko-wiejskich i miejskich w Polsce. Do oceny poziomu zrównowaĪonego rozwoju zastosowano wielowy- miarową analizĊ porównawczą, dziĊki której porównano gminy scharakteryzo- wane w trzech aspektach (ekonomicznym, spoáecznym i Ğrodowiskowym). Po- zwoliáo to stwierdziü, jak w analizowanym okresie ksztaátowaáa siĊ relacja po- miĊdzy poszczególnymi aspektami w gminie.

Drugi rozdziaá zostaá poĞwiĊcony roli infrastruktury w zrównowaĪonym rozwoju gmin oraz lokalnym uwarunkowaniom jej rozwoju. Omówiono takĪe oddziaáywania infrastruktury na poziom zrównowaĪonego rozwoju oraz wska- zano przedsiĊwziĊcia infrastrukturalne, które mogą nadaü równowagĊ w rozwoju przestrzeni. W pierwszym i drugim rozdziale zagadnienia analizowa- no w odniesieniu do wszystkich gmin w Polsce (wiejskich, miejsko-wiejskich i miejskich).

Rozdziaá trzeci ma charakter empiryczny¹, szczególnie zaakcentowano dziaáania gmin sprzyjające poprawie wykorzystania inwestycji infrastruktural- nych na rzecz zrównowaĪonego rozwoju. Skupiono siĊ na wskazaniu instytucjo- nalno-organizacyjnych uwarunkowaĔ rozwoju infrastruktury, które tworzą osnowĊ do prezentacji wniosków dla polityki regionalnej i lokalnej.

Rozdziaá czwarty koncentruje siĊ na ukazaniu roli krajobrazu w zrówno- waĪonym rozwoju obszarów wiejskich. Obecnie wraz ze wzrostem Ğwiadomo- Ğci, Īe krajobraz jest dobrem ograniczonym i zaspokaja wiele podstawowych potrzeb spoáeczeĔstwa – uznano go za waĪny aspekt zrównowaĪonego rozwoju.

RolĊ swoistego wprowadzenia do tego zagadnienia, peáni tu przybliĪenie pojĊcia krajobrazu wiejskiego i jego elementów skáadowych oraz funkcji. Zwrócono równieĪ uwagĊ na ochronĊ krajobrazu wiejskiego w polityce Unii Europejskiej i polityce krajowej, a takĪe poruszono problem zagroĪenia i degradacji krajobra- zu obszarów wiejskich.

Ostatni rozdziaá stanowi – studium przypadku – przedstawiono w nim znaczenie infrastruktury w rozwoju obszarów wiejskich w Niemczech, kraju o znacznie wyĪszym poziomie rozwoju infrastruktury technicznej i spoáecznej.

Daáo to moĪliwoĞü oceny dziaáaĔ wáadz niemieckich w kreowaniu rozwoju ob- szarów wiejskich, a takĪe wskazania na inne doĞü istotne elementy infrastruktu- ry w rozwoju tych obszarów, takie jak m.in. internet. Z rozwojem internetu sze- rokopasmowego muszą zmierzyü siĊ wáadze gmin w Polsce, jeĞli chcą przycią- gnąü inwestorów i nie dopuĞciü do depopulacji tych obszarów.

W kaĪdej z piĊciu czĊĞci podkreĞla siĊ znaczenie infrastruktury w rozwo- ju zrównowaĪonym obszarów wiejskich, a wszystkie razem dają czytelnikowi moĪliwoĞü oceny tych przedsiĊwziĊü infrastrukturalnych. Starano siĊ pokazaü, Īe obecny system stymulowania rozwoju zrównowaĪonego poprzez infrastruk- turĊ jest maáo skuteczny. Istnieje potrzeba szerszego zastosowania instrumentów przez samorząd lokalny i regionalny, przy czym zakres wykorzystywanych in- strumentów powinien byü páynny i dostosowany do sytuacji w gminie.

1 Badania zostaáy przeprowadzone na terenie wybranych gmin podregionu bielskiego, puáaw- skiego i wáocáawskiego. Przebadano 49 gmin o róĪnym poziomie rozwoju zrównowaĪonego.

1. ZrównowaĪony rozwój obszarów wiejskich

1.1. Idea zrównowaĪonego rozwoju obszarów wiejskich

RozwaĪania nad koncepcją zrównowaĪonego rozwoju trwają juĪ okoáo 50 lat. Opierają siĊ na zaáoĪeniu, Īe kwestii Ğrodowiska przyrodniczego nie naleĪy oddzielaü od zjawisk ekonomicznych i spoáecznych, zaĞ podstawą tego zaáoĪe- nia byá wzrost zainteresowania spoáeczeĔstwa narastającymi zagroĪeniami wy- stĊpującymi w Ğrodowisku przyrodniczym powstaáymi w wyniku podejmowa- nych dziaáaĔ w sferze ekonomicznej i spoáecznej. Chodziáo o poszukiwanie rozwiązaĔ, które by zapobiegaáy tym niekorzystnym zjawiskom w Ğrodowisku przyrodniczym.

WaĪniejsze wydarzenia związane z ksztaátowaniem koncepcji zrównowa- Īonego rozwoju zostaáy przedstawione m.in. w pracy A. ZieliĔskiej (2013, s.91).

Autorka podkreĞla, Īe koncepcja ta staáa siĊ przedmiotem stosunkowo szerokie- go zainteresowania po ogáoszeniu przez ĝwiatową KomisjĊ ds. ĝrodowiska i Rozwoju ONZ w 1987 r. Raportu przygotowanego przez zespóá G.H. Brundtlanda. W Raporcie wĞród wielu poruszanych zagadnieĔ wskazano na sposób rozumienia koncepcji zrównowaĪonego rozwoju: „ZrównowaĪony rozwój to taki, który zaspokaja potrzeby obecnego pokolenia bez pozbawiania moĪliwoĞci przyszáych pokoleĔ zaspokojenia ich potrzeb”². W dokumencie tym wzywano do rozpoczĊcia nowej ery zrównowaĪonego rozwoju gospodarczego zgodnie z zasadami gospodarowania Ğrodowiska. Z tego wynika, Īe zmiana pa- radygmatu w rozwoju gospodarczym wynikaáa z potrzeby zaspokojenia potrzeb spoáeczeĔstwa zarówno wspóáczesnego, jak i przyszáego.

Idea zrównowaĪonego rozwoju zostaáa rozpowszechniona na nastĊpnej konferencji Komisji ONZ ds. ĝrodowiska i Rozwoju w Rio de Janeiro w 1992 r.

poprzez przyjĊcie Agendy 21, w której przedstawiono program dziaáaĔ na rzecz zrównowaĪonego rozwoju. PrzyjĊto wówczas, Īe do 2002 r. wszystkie kraje powinny opracowaü narodowe strategie zrównowaĪonego rozwoju, a do koĔca 1995 r. wáadze lokalne powinny opracowaü wáasną AgendĊ 21. Rozpowszech- nienie tej idei w kierunku wdroĪeĔ na poziomie Ğwiatowym, krajowym, regio- nalnym i lokalnym zostaáo dokonane na ĝwiatowym Szczycie ZrównowaĪonego Rozwoju w Johannesburgu w 2002 r. Jak pisze Bukowski (2009, s.98), na Szczycie wskazano na pewne nowe elementy związane z podejĞciem do zrów- nowaĪenia, m.in. Īe na zrównowaĪony rozwój skáadają siĊ trzy obszary: rozwój gospodarczy, rozwój spoáeczny i ochrona Ğrodowiska oraz okreĞlono konkretne

2 WCED, Nasza wspólna przyszáoĞü, Raport ĝwiatowej Komisji do Spraw ĝrodowiska i Roz- woju, PWE, Warszawa 1991, s.67.

dziaáania w poszczególnych obszarach, które byáyby oparte na zasadach ich zrównowaĪenia i zaakceptowano zasady wspólnej odpowiedzialnoĞci paĔstw za dalsze losy Ğwiata. Trudno jednak nie zgodziü siĊ ze sáowami Rogalla: „choü wszystkie organizacje miĊdzynarodowe i paĔstwa uznaáy nowy model, a Niem- cy i UE wpisaáy zrównowaĪony rozwój do swojej konstytucji i traktatu zaáoĪy- cielskiego, wiĊkszoĞü gospodarek nie potrafi sprostaü konsekwencjom przyjĊ- tych zasad”³.

Mimo trwającej od dáuĪszego czasu dyskusji, pojĊcie „zrównowaĪony rozwój” nie jest do chwili obecnej precyzyjnie zdefiniowane i doĞü czĊsto ucho- dzi za abstrakcyjne i niejednoznaczne. Wiele cytowanych przez róĪnych auto- rów definicji zrównowaĪonego rozwoju przedstawiają w swojej pracy Stanny i Czarnecki (2011, s.13). CzĊsto zrównowaĪony rozwój bywa utoĪsamiany z pojĊciem ekorozwój – patrzenie przez pryzmat Ğrodowiska (m.in. Kozáowski 2005), czy trwaáy rozwój – patrzenie przez pryzmat gospodarki (m.in. Fiedor 2002). U podstaw rozwaĪanych koncepcji leĪy wspólna idea, a mianowicie sys- temowe ujmowanie zjawisk – Ğrodowiskowych, spoáecznych i gospodarczych oraz zachodzących miĊdzy nimi relacji. Rogall (2010, s.42) przedstawia róĪne hierarchie przedstawianych systemów. Nie ulega wątpliwoĞci, Īe kaĪdy z trzech systemów rozwija siĊ w innym tempie i trudno okreĞliü relacje miĊdzy nimi, a szczególnie w krótkim okresie. Zachowanie odpowiednich relacji pomiĊdzy rozwojem spoáecznym, gospodarczym i Ğrodowiskowym stanowi wiĊc duĪe wy- zwanie równieĪ w odniesieniu do obszarów wiejskich. NaleĪy zgodziü siĊ ze stwierdzeniem Poskrobki (2013), Īe oceniając stopieĔ zrównowaĪenia obsza- rów, moĪemy jedynie pokazaü kierunki rozwoju poszczególnych systemów, czy są zgodne z potrzebami spoáecznoĞci. Chodzi bowiem o to, Īe tylko podejĞcie interdyscyplinarne moĪe przyczyniü siĊ do poprawy warunków Īycia spoáeczeĔ- stwa, co jest gáównym zaáoĪeniem idei zrównowaĪonego rozwoju.

W przypadku obszarów wiejskich, przyjĊcie koncepcji zrównowaĪonego rozwoju wynikaáo ze zbyt intensywnego wykorzystania zasobów tkwiących w przestrzeni wiejskiej, z naruszeniem równowagi Ğrodowiska (Czudec 2006).

Niekontrolowane i intensywne wykorzystywanie zasobów przyczyniáo siĊ do wielu niekorzystnych zjawisk w przestrzeni wiejskiej, m.in. wzrostu dyspropor- cji w rozwoju spoáeczno-gospodarczym miĊdzy obszarami wiejskimi, a takĪe miejskimi i wiejskimi, degradacji Ğrodowiska przyrodniczego itp. Powstaáa wiĊc potrzeba integrowania dziaáaĔ zmierzających do zachowania walorów Ğrodowi- ska przyrodniczego, z uwzglĊdnieniem realizacji celów gospodarczych i spo- áecznych. Skuteczne integrowanie dziaáaĔ w aspekcie gospodarczym, spoáecz-

3 H. Rogall, Ekonomia zrównowaĪonego rozwoju, teoria i praktyka, wyd. Zysk i S-ka, Po- znaĔ 2010, s.39.

nym i Ğrodowiskowym powinno mieü miejsce na poziomie administracyjnym, który podejmuje i realizuje decyzje wprowadzenia zrównowaĪonego rozwoju obszarów wiejskich.

W literaturze najczĊĞciej rozwaĪany jest trójaspektowy (spoáeczny, go- spodarczy i Ğrodowiskowy) wymiar zrównowaĪonego rozwoju obszarów wiej- skich, ale moĪna teĪ spotkaü siĊ z szerszym ujĊciem tej koncepcji. Jak piszą Adamowicz i Dresler (2006), coraz czĊĞciej postuluje siĊ koniecznoĞü szerszego spojrzenia na problematykĊ rozwoju zrównowaĪonego. Do istniejących trzech wymiarów dodaje siĊ wiĊc kolejne, takie jak: wymiar przestrzenny, instytucjo- nalno-polityczny czy moralny. Wspomniani autorzy wypracowali wáasną kon- cepcjĊ zrównowaĪonego rozwoju, która ma doprowadziü do poprawy jakoĞci Īycia obecnych i przyszáych pokoleĔ – zakáadając wáaĞciwe proporcje pomiĊdzy rozwaĪanymi wymiarami (áadami):

 „áadem ekonomicznym, rozumianym jako zdolnoĞü do rozwoju ekonomicz- nego generowania coraz wyĪszego dochodu przy wykorzystaniu kapitaáu ekonomicznego,

 áadem ekologicznym, rozumianym jako zdolnoĞü ekosystemów do samood- nowy, o czym decyduje kapitaá przyrodniczy,

 áadem spoáecznym, pojmowanym jako zdolnoĞü spoáeczeĔstw do podnoszenia poziomu Īycia, rozwoju oraz samorealizacji, a takĪe jako rozwój samoĞwia- domoĞci oraz zachowanie wartoĞci moralnych; áad ten tworzony jest przy uĪyciu kapitaáu ludzkiego,

 áadem instytucjonalnym, tworzonym za pomocą kapitaáu spoáecznego ksztaá- tującego spoáeczne aspekty postepowania oraz system instytucji spoáecznych, ekonomicznych oraz politycznych,

 áadem przestrzennym nie związanym z Īadnym konkretnym rodzajem kapita- áu, ale integrującym i porządkującym w przestrzeni pozostaáe”⁴.

Szerszą koncepcjĊ zrównowaĪonego rozwoju obszarów wiejskich rozwa- Īają równieĪ Wilkin i inni. Proponują przyjĊcie hierarchii celów rozwojowych, a mianowicie:

 „rozwój i wszechstronne wykorzystanie zasobów ludzkich istniejących na obszarach wiejskich,

 podnoszenie jakoĞci czynnika ludzkiego, zarówno od strony czáowieka jako tzw. kapitaáu ludzkiego, jak i od strony czáowieka jako tzw. kapitaáu spo- áecznego,

4 M. Adamowicz, E. Dresler, ZrównowaĪony rozwój obszarów wiejskich na przykáadzie wy- branych gmin województwa lubelskiego, Zeszyty Naukowe Akademii Rolniczej we Wrocáa- wiu, Rolnictwo LXXXVII, Wrocáaw 2006, s.18-19.

 stworzenie odpowiednich ram instytucjonalnych,

 instytucjonalizacja dialogu spoáecznego miĊdzy interesariuszami zamieszku- jącymi obszary wiejskie, jak teĪ siá spoáecznych i politycznych zajmujących siĊ problematyką rozwoju wsi i rolnictwa,

 opracowanie odpowiedniej strategii i polityki rozwoju oraz systemu pu- blicznego wsparcia dla rolnictwa i obszarów wiejskich,

 stworzenie mechanizmu zarządzania publicznego zasobami wiejskimi, które nie poddają siĊ mechanizmom regulacji rynkowej, a są niezbĊdne dla pod- trzymania zainteresowania rolników nie tylko produkcją rolną, ale takĪe rozwojem pozaprodukcyjnych funkcji rolnictwa i obszarów wiejskich”⁵.

WoĞ i Zegar wyróĪniają w koncepcji zrównowaĪonego rozwoju obszarów wiejskich cztery kierunki, eksponując sferĊ Ğrodowiskową:

 „ochrona wód, gleb i atmosfery przed zanieczyszczeniami pochodzącymi z rolnictwa,

 trwaáy i zrównowaĪony rozwój samego rolnictwa,

 ochrona obszarów wiejskich, w tym róĪnorodnoĞci biologicznej, ochrona wartoĞci krajobrazowych i przeciwdziaáanie erozji gleb,

 zachowanie niezbĊdnej ostroĪnoĞci przy rozwoju biotechnologii i inĪynierii genetycznej”⁶.

Z rozwaĪaĔ na temat okreĞlenia zrównowaĪonego rozwoju obszarów wiejskich wynika, Īe okreĞlenie podstaw tego rozwoju wymaga identyfikacji oraz analizy istotnych elementów ksztaátujących rozwój obszarów wiejskich.

Rozwój jest rozpatrywany jako wspólny wynik kilku wymiarów, zaĞ istota tkwi w ustaleniu zakresu tych wymiarów. Na potrzeby niniejszego opracowania przy- jĊto, Īe istotĊ zrównowaĪonego rozwoju obszarów wiejskich moĪna zdefi- niowaü jako rozwój spoáeczno-gospodarczy zharmonizowany z rozwojem Ğrodowiska. W tym ujĊciu jak pisze Fiedor (2002) zharmonizowany oznacza zapewnienie w procesie wzrostu realizacji celów ekonomicznych i spoáecznych, przy zachowaniu wysokiej jakoĞci Ğrodowiska i dostĊpnoĞci jego zasobów, z uwzglĊdnieniem wymiaru czasowego i przestrzennego. Podobnie przedstawiá ideĊ zrównowaĪonego rozwoju Runowski (2002), jako dąĪenie do osiągniĊcia równowagi róĪnych celów rozwoju spoáeczno-gospodarczego, bez których trud- no zachowaü dáugotrwaáoĞü systemu.

ZrównowaĪony rozwój obszarów wiejskich doĞü czĊsto utoĪsamiany jest z wielofunkcyjnym rozwojem obszarów wiejskich, który teĪ ma miejsce jedno-

5 J. Wilkin (red.), Podstawy strategii zintegrowanego rozwoju rolnictwa i obszarów wiejskich w Polsce, Uniwersytet Wrocáawski, Wydziaá Nauk Ekonomicznych, Warszawa 2003, s.238-341.

6 A. WoĞ, J. Zegar, Rolnictwo spoáecznie zrównowaĪone, wyd. IRWiR, Warszawa 2002, s.51.

czeĞnie na wielu páaszczyznach i obejmuje zmiany w aspektach Ğrodowisko- wym, spoáecznym i gospodarczym. RóĪnica polega na tym, Īe podejĞcie zrów- nowaĪonego rozwoju wskazuje na podejmowanie wielu dziaáaĔ, które mają doprowadziü do zlikwidowania niekorzystnych zjawisk wystĊpujących na ob- szarach wiejskich i doprowadziü do ich równomiernego rozwoju. Natomiast wielofunkcyjny rozwój bardziej kompleksowo przedstawia rozwój obszarów wiejskich; jest to wkomponowanie w wiejską przestrzeĔ funkcji pozarolniczej (KáodziĔski 1996). Jak pisze Stanny „Rozwój obszarów wiejskich to tworzenie takich struktur gospodarczych i spoáecznych w Ğrodowisku lokalnym, które są w stanie poprawiü jakoĞü Īycia i pracy mieszkaĔców (co nierozerwalnie áączy siĊ z koniecznoĞcią przezwyciĊĪenia problemów niezrównowaĪenia wiejskiego rynku pracy)⁷.

1.2. ZrównowaĪony rozwój obszarów wiejskich w Ğwietle gáównych aktów prawnych i dokumentów oraz programów rozwoju obszarów wiejskich

Obszary wiejskie charakteryzuje duĪa róĪnorodnoĞü pod wzglĊdem za- równo stanu Ğrodowiska naturalnego, jak i poziomu rozwoju spoáeczno- -gospodarczego, a wiele z nich stoi przed powaĪnymi problemami rozwojowy- mi. Dlatego istotne jest przyjĊcie pewnych zasad, dokumentów i programów w kontekĞcie zrównowaĪonego rozwoju. Od momentu przyjĊcia Agendy 21, tj.

początku lat 90. Unia (równieĪ Polska) formalnie zaakceptowaáa zasady zrów- nowaĪonego rozwoju, jakie obowiązują we wszystkich dziedzinach Īycia gospodarczego, spoáecznego i ekologicznego. Znalazáo to odzwierciedlanie w waĪnych dokumentach politycznych i strategicznych, m.in. Traktacie o Unii z 1992 r. – wspierającym w caáej Wspólnocie harmonijny i zrównowaĪony wzrost, Traktacie Amsterdamskim z 1997 r. – przyjmującym zrównowaĪony rozwój zamiast zrównowaĪonego wzrostu, Traktacie LizboĔskim z 2008 r. – promowanie zrównowaĪonego rozwoju jako nadrzĊdnego celu UE, Dokumencie Strategicznym Komisji Europejskiej COM (2001)264 – promującym zrównowa- Īoną EuropĊ. W dokumentach tych zrównowaĪony rozwój przedstawiono jako pozytywną wizjĊ przyszáoĞci i dąĪenie do jej realizacji. Dlatego Unia prowadzi wáasną politykĊ zrównowaĪonego rozwoju obszarów wiejskich i czĊĞciowo fi- nansuje ją ze Ğrodków budĪetu unijnego, pozostawiając jednak paĔstwom czáon- kowskim znaczne moĪliwoĞci dziaáania. Podstawowe zasady polityki rozwoju

7 M. Stanny, Przestrzenne zróĪnicowanie rozwoju obszarów wiejskich w Polsce, wyd. IRWiR, Warszawa 2013, s.55.

obszarów wiejskich na lata 2007-2013, a takĪe instrumenty, z jakich mogą ko- rzystaü paĔstwa czáonkowskie zostaáy przedstawione w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1698/2005. Skupia siĊ ona na trzech tematach:

 poprawa konkurencyjnoĞci sektora rolnego i leĞnego,

 poprawa stanu Ğrodowiska i terenów wiejskich,

 poprawa jakoĞci Īycia na obszarach wiejskich oraz wspieranie dywersyfikacji gospodarki wiejskiej.

Na lata 2014-2020 rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady Unii Europejskiej nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. sformuáowaáo równieĪ trzy dáugookresowe cele strategiczne unijnej polityki rozwoju obszarów wiejskich.

Są to:

 poprawa konkurencyjnoĞci rolnictwa,

 zrównowaĪona gospodarka zasobami naturalnymi oraz dziaáania na rzecz klimatu,

 równomierny rozwój terytorialny obszarów wiejskich.

Znaczenie zrównowaĪonego rozwoju obszarów wiejskich jest zatem do- cenione i uwzglĊdnione w gáównych aktach prawnych Unii.

WáaĞciwie zrównowaĪony kierunek rozwoju obszarów wiejskich o teryto- rialnym ukierunkowaniu w UE zostaá zdefiniowany na konferencji zorganizo- wanej z inicjatywy prezydencji irlandzkiej oraz Komisji Europejskiej w Cork w 1996 r. Deklaracja z Cork staáa siĊ podstawą do tworzenia polityki wiejskiej UE w ramach Agendy 2000, w której zostaáa nakreĞlona koncepcja wielofunk- cyjnego rozwoju i zrównowaĪonego rozwoju obszarów wiejskich z wykorzy- staniem potencjaáu wewnĊtrznego i narzĊdzi, a takĪe Ğrodków wsparcia ze- wnĊtrznego, czyli neoendogenny mechanizm rozwojowy oraz przy reformie WPR z Luksemburga 2003 r., gdzie przyjĊto szereg programów i instrumentów koncepcji zrównowaĪonego rozwoju, m.in. programy agro-Ğrodowiskowe, zale- sienie itp.

W programach strategicznych elementy zrównowaĪonego rozwoju obsza- rów wiejskich moĪna znaleĨü m.in. w Dáugoterminowej Strategii ZrównowaĪo- nego Rozwoju UE, Strategii LizboĔskiej, a takĪe w Strategii Europa 2020.

Przedstawiono w nich szerokie dziaáania miĊdzynarodowe w zakresie równowa- Īenia rozwoju gospodarczego, spoáecznego i Ğrodowiskowego. Uznano równieĪ, Īe podstawą rozwoju obszarów wiejskich powinno byü spójne dáugoterminowe spojrzenie, a polityka wszystkich sektorów dotycząca obszarów wiejskich po- winna przyjąü zasady rozwoju zrównowaĪonego. Zintegrowane podejĞcie do zrównowaĪonego rozwoju jest najbardziej widoczne w Europa 2020 – strategia na rzecz inteligentnego i zrównowaĪonego rozwoju sprzyjającego wáączeniu

spoáecznemu – kontynuacja wizji rozwoju nakreĞlonej w Strategii LizboĔskiej z 2000 r. Priorytety zawarte w niej dotyczą:

 „wzrost inteligentny – czyli rozwój gospodarki opartej na wiedzy i innowa- cjach,

 wzrost zrównowaĪony – czyli transformacja w kierunku gospodarki niskoe- misyjnej, efektywniej korzystającej z zasobów i konkurencyjnej,

 wzrost sprzyjający wáączeniu spoáecznemu – wspieranie gospodarki charak- teryzującej siĊ wysokim poziomem zatrudnienia i zapewniającej spójnoĞü gospodarczą, spoáeczną i terytorialną”⁸.

Aby zapewniü zrównowaĪone podejĞcie w rozwoju obszarów wiejskich w UE, paĔstwa czáonkowskie są zobowiązane do opracowania programów uwzglĊdniających koncepcjĊ zrównowaĪonego rozwoju. W Polsce zaintereso- wanie tą problematyką narastaáo od okresu transformacji oraz pogáĊbiania siĊ procesów dostosowywania siĊ do czáonkostwa w UE, kiedy to Polska mogáa ko- rzystaü ze Ğrodków unijnych skierowanych na rozwój obszarów wiejskich. Pod- pisując Ukáad Stowarzyszeniowy ze Wspólnotami Europejskimi Polska zadekla- rowaáa zasadĊ zrównowaĪonego rozwoju w realizacji rozwoju spoáeczno- -gospodarczego, a mianowicie „polityka realizacji rozwoju gospodarczego i spo- áecznego Polski powinna kierowaü siĊ zasadą trwaáego rozwoju. Konieczne jest zagwarantowanie, aby wymogi ochrony Ğrodowiska byáy od samego początku wáączone do tej polityki”⁹. To wáaĞnie integracja z Unią Europejską jest i bĊdzie podstawową páaszczyzną kreowania szans zrównowaĪonego rozwoju w Polsce.

Zasady integrujące spoáeczny, ekonomiczny i Ğrodowiskowy aspekty rozwoju znalazáy wyraz w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 r., w której w art. 5 – wymienia siĊ ochronĊ Ğrodowiska opartą na zasadzie zrów- nowaĪonego rozwoju, jako jeden z podstawowych celów paĔstwa, a w art. 74 – znalazáy siĊ sformuáowania: „wáadze publiczne prowadzą politykĊ zapewniającą bezpieczeĔstwo ekologiczne wspóáczesnemu i przyszáym pokoleniom; ochrona Ğrodowiska jest obowiązkiem wáadz publicznych; kaĪdy ma prawo do informa- cji o stanie i ochronie Ğrodowiska; wáadze publiczne wspierają dziaáania obywa- teli na rzecz ochrony i poprawy stanu Ğrodowiska”. Od tego czasu do przepisów prawnych wáącza siĊ podstawowe zapisy miĊdzynarodowych dokumentów do- tyczących zrównowaĪonego rozwoju. ZrównowaĪony rozwój, uznany za zasadĊ konstytucyjną zostaá równieĪ zdefiniowany w Ustawie o ochronie Ğrodowiska z kwietnia 2001 r. – jako „rozwój spoáeczno-gospodarczy, w którym nastĊpuje

8 Krajowy Program Reform - Europa 2020: Strategia na rzecz inteligentnego rozwoju sprzy- jającego wáączeniu spoáecznemu, Ministerstwo Gospodarki, Warszawa 2010, s.3.

9 Ukáad Stowarzyszeniowy ze Wspólnotami Europejskimi z dnia 16 grudnia 1991 roku (Art.

71 pkt.2).

proces integrowania dziaáaĔ politycznych, gospodarczych i spoáecznych, z za- chowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwaáoĞci podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania moĪliwoĞci zaspokajania podstawo- wych potrzeb poszczególnych spoáecznoĞci lub obywateli zarówno wspóácze- snych pokoleĔ, jak i przyszáych pokoleĔ”¹⁰, a takĪe w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80 poz.717);

konwencji o dostĊpie do informacji w sprawach dotyczących Ğrodowiska (Dz.U.

2003 nr 78 poz.706) i ustawie z dnia 12 maja 2000 r. o zasadach wspierania rozwoju regionalnego (Dz.U.2000 nr 48 poz.550). W ten sposób ochrona Ğro- dowiska kierująca siĊ zasadą zrównowaĪonego rozwoju staáa siĊ obowiązkiem nie tylko wáadz publicznych, ale takĪe wszystkich obywateli.

Odwoáywanie siĊ do paradygmatu zrównowaĪonego rozwoju obszarów wiejskich ma równieĪ miejsce w wielu dokumentach strategicznych w Polsce.

Pierwszym dokumentem powstaáym zgodnie z zapisami konstytucyjnymi doty- czącymi zrównowaĪonego rozwoju byáa dáugofalowa strategia – Polska 2025.

Dáugookresowa strategia trwaáego i zrównowaĪonego rozwoju opracowana przez Rządowe Centrum Studiów Strategicznych przy wspóápracy Ministerstwa ĝrodowiska w 2000 r., która wyznacza kierunki dziaáaĔ i narzĊdzia wdraĪania zrównowaĪonego rozwoju. W tym dokumencie zrównowaĪony rozwój definiuje siĊ jako „proces, który charakteryzuje siĊ dąĪeniem do osiągniĊcia trwaáego rozwoju gospodarczego i spoáecznego poprzez zapewnienie dostĊpu do zasobów zarówno odnawialnych, jak i nieodnawialnych, wzrostu jakoĞci Īycia w czystym i naturalnym Ğrodowisku, wzrostu ekonomicznego dokonującego siĊ poprzez bardziej efektywne wykorzystanie surowców i innych zasobów przyrody, racjo- nalizacjĊ zuĪycia energii i pracy, a takĪe rozwój proekologicznych technologii oraz ochrony dziedzictwa przyrodniczego i kulturowego. Istotą tak rozumianego trwaáego i zrównowaĪonego rozwoju jest powiązanie szybkiego rozwoju gospo- darczego i wzrostu jakoĞci Īycia ludnoĞci z poprawą stanu Ğrodowiska przyrod- niczego i dąĪeniem do zachowania go w dobrym stanie dla przyszáych poko- leĔ”¹¹. Warunkiem wykreowania obszaru zdolnego do trwaáego i zrównowaĪo- nego rozwoju jest podejmowanie takich dziaáaĔ, które w jak najwiĊkszym stop- niu bĊdą wykorzystywaü lokalne zasoby. W strategii tej wskazano, Īe podsta- wowa rola w procesie wdraĪania i realizacji przypada paĔstwu (tzw. rządowi i samorządom).

ZrównowaĪony rozwój staá siĊ równieĪ podstawową zasadą przy opraco- wywaniu zaáoĪeĔ – Strategii Rozwoju Kraju 2007-2015 przyjĊtej przez Mini-

10 Prawo ochrony Ğrodowiska 2001 art.3 pkt. 50.

11 Polska 2025. Dáugookresowa strategia trwaáego i zrównowaĪonego rozwoju, Rządowe Centrum Studiów Strategicznych, Warszawa 2000, s.12.

sterstwo Rozwoju Regionalnego w 2006 r., Krajowego Planu Strategicznego Rozwoju Obszarów Wiejskich 2007-2013 przyjĊtego przez Ministerstwo Rolnic- twa i Rozwoju Wsi (MRiRW) w 2009 r. oraz Strategii rozwoju obszarów wiej- skich i rolnictwa na lata 2007-2013 przyjĊtej przez MRiRW w 2005 r.

W ostatnim dokumencie wyodrĊbniono cel 1: „Wspieranie zrównowaĪonego rozwoju obszarów wiejskich”, który jest realizowany poprzez 4 priorytety: (1) róĪnicowanie dziaáalnoĞci w celu zapewnienia alternatywnych Ĩródeá dochodu, (2) zachowanie walorów przyrodniczo-krajobrazowych obszarów wiejskich, (3) aktywizacja spoáecznoĞci wiejskich i poprawa infrastruktury spoáecznej, (4) rozbudowa infrastruktury technicznej¹². Zatem infrastruktura, jako gáówny czynnik zrównowaĪonego rozwoju jest waĪnym elementem celu 1.

Te dwa dokumenty przyjĊte przez MRiRW zostaáy przygotowane zgod- nie z rozporządzeniem Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 wrzeĞnia 2005 r.

mówiącym o wsparciu rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na Rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i odpowiadają kie- runkom wyznaczonym w odnowionej Strategii LizboĔskiej tj. promowaniu zrównowaĪonego rozwoju. PodkreĞla siĊ w nich, Īe „obszary wiejskie powinny staü siĊ atrakcyjnym miejscem pracy, zamieszkania, wypoczynku i prowadze- nia dziaáalnoĞci rolniczej lub pozarolniczej, z zachowaniem unikalnych walo- rów przyrodniczych, krajobrazowych i kulturowych tych terenów dla przy- száych pokoleĔ. NaleĪy dąĪyü równolegle do unowoczeĞnienia rolnictwa i go- spodarki ĪywnoĞciowej oraz rozwijania przedsiĊbiorczoĞci poza rolnictwem.

MieszkaĔcy obszarów wiejskich powinni uzyskaü szeroki dostĊp do edukacji, zatrudnienia, sáuĪby zdrowia, dóbr kultury i nauki, narzĊdzi spoáeczeĔstwa in- formatycznego i niezbĊdnej infrastruktury technicznej w odpowiednim stan- dardzie. Rozwijany powinien byü kapitaá ludzki, spoáeczny i instytucjonalny na obszarach wiejskich”¹³.

Zagadnienie zrównowaĪonego rozwoju obszarów wiejskich podkreĞlane jest takĪe w innych dokumentach strategicznych, takich jak: Narodowy Plan Rozwoju, Narodowa Strategia Rozwoju Regionalnego, Strategia Rozwoju Tury- styki oraz politykach i programach sektorowych. W 2012 r. zostaáa przyjĊta przez RadĊ Ministrów, a przedáoĪona przez ministra rolnictwa i rozwoju wsi Strategia zrównowaĪonego rozwoju wsi, rolnictwa i rybactwa na lata 2012- 2020. Celem gáównym tej strategii jest poprawa jakoĞci Īycia na obszarach wiejskich oraz efektywne wykorzystanie ich zasobów i potencjaáów, w tym rol-

12 Strategia rozwoju obszarów wiejskich i rolnictwa na lata 2007-2013, MRiRW, Warszawa 2005 r., s.54-54.

13 Krajowy Plan Strategiczny Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi, Warszawa 2009 r., s.60.

nictwa i rybactwa, dla zrównowaĪonego rozwoju kraju. BĊdzie ona realizowana poprzez piĊü celów szczegóáowych, z których kaĪdy jest związany z poprawą infrastruktury na rzecz zrównowaĪonego rozwoju obszarów wiejskich, który wiąĪe siĊ z koncepcją wielofunkcyjnoĞci.

Ostatnio kierunek zrównowaĪonego rozwoju obszarów wiejskich wraz z dáugofalową strategią dziaáania przedstawiono równieĪ w dokumentach opra- cowanych przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego (MRR) w Narodowych Strategicznych Ramach Odniesienia jako cel szósty „Wyrównanie szans rozwo- ju i wspomaganie zmian strukturalnych na obszarach wiejskich” w 2007 r. oraz Krajowej Strategii Rozwoju Regionalnego 2010-2020 (KSRR): Regiony, Miasta, Obszary Wiejskie w 2010 r. – jako strategiĊ wskazującą cele polityki rozwoju w ukáadzie przestrzennym i stanowi ona odniesienie do 8 strategii, w tym „Stra- tegii zrównowaĪenia wsi, rolnictwa i rybactwa na lata 2012-2020”. Jak zazna- czono w KSRR „w ramach celu 1 – konkurencyjnoĞü (dziaáania 1.2.3) i dziaáaĔ w celu 2 – spójnoĞü (szczególnie dziaáanie 2.2) bĊdzie wpáywaü pozytywnie na rozwój obszarów wiejskich”¹⁴. ĝwiadczy to, Īe polityka regionalna w odniesie- niu do obszarów wiejskich bĊdzie zbieĪna i ĞciĞle zintegrowana z polityką wo- bec innych obszarów.

Analizując ostatnie programy rozwoju obszarów wiejskich przedstawione przez MRiRW i MRR moĪna zauwaĪyü, Īe nastąpiáo skoordynowanie wielu dziaáaĔ na rzecz zrównowaĪonego rozwoju w odniesieniu do aspektu terytorial- nego. Byü moĪe inicjatywy na rzecz rozwoju obszarów wiejskich podejmowane przez oba resorty byáy uzgadniane z punktu widzenia potrzeb lokalnych, a zasto- sowane narzĊdzia wsparcia tych obszarów z wykorzystaniem instrumentów wspólnotowych i krajowych przyniosą wiĊksze efekty.

Stworzenie koncepcji zrównowaĪonego rozwoju oraz opracowanie jej wykáadni w formie dokumentu uwzglĊdniającego cele strategiczne KSRR obo- wiązuje takĪe samorządy terytorialne, poniewaĪ ustawa samorządowa oraz ustawa o ochronie Ğrodowiska nakáada na wáadze gmin obowiązek przygotowa- nia programu ochrony Ğrodowiska, a w konsekwencji jego realizacjĊ. Posiadanie programu zrównowaĪonego rozwoju jest korzystne dla gmin, gdyĪ dokument ten umoĪliwia okreĞlenie spójnej wizji rozwoju, nastawionej na wysoką jakoĞü Īycia mieszkaĔców, a takĪe dlatego, Īe w jego opracowaniu bierze udziaá lokal- na spoáecznoĞü.

Na poziomie lokalnym szczególne znaczenie w kreowaniu zrównowaĪo- nego rozwoju ma Agenda 21, w której przedstawiono program dziaáaĔ w za- kresie Ğrodowiska i rozwoju spoáeczno-gospodarczego. Program ten ma byü

14 Krajowa Strategia Rozwoju Regionalnego 2010-2020, MRR, Warszawa 2010, s.151.

tworzony i zaakceptowany przez spoáecznoĞü lokalną. Jak pisze Borys

„W Agendzie zwraca siĊ uwagĊ, Īe to wáaĞnie spoáecznoĞci lokalne i ich po- szczególne sektory (samorząd, organizacje pozarządowe, biznes czy lokalni liderzy) tworzą, prowadzą i utrzymują infrastrukturĊ spoáeczną i ekonomiczną, gospodarują przestrzenią, ksztaátują i chronią Ğrodowisko przyrodnicze, kreują i realizują wáasne wizje rozwoju oraz wspóáuczestniczą w realizacji wizji roz- woju regionalnego i kraju. Odgrywają teĪ podstawową rolĊ w ksztaátowaniu ĞwiadomoĞci ekologicznej poprzez promowanie i realizacjĊ idei zrównowaĪo- nego rozwoju”¹⁵. Inaczej mówiąc, jest to partnerski proces realizacji zasad zrównowaĪonego rozwoju.

Inicjatywy w kwestii programów zrównowaĪonego rozwoju obszarów wiejskich zgodnie z Gminną Agendą 21 wychodziáy i wychodzą gáównie od Ğrodowisk ekologicznych. Opracowanie strategii rozwoju zgodnie z Agendą 21 to suwerenna decyzja wáadz gminy, jednak bez udziaáu mieszkaĔców ze Ğwia- domoĞcią ekorozwojową nie ma szans na powstanie i realizacjĊ tej strategii. Jak pokazują badania, nie we wszystkich gminach w Polsce znane są nawet idee opracowania Agendy 21, nie mówiąc o niej samej (Kronenberg, Bergier 2010 s.229-231). Jako gáówne bariery w opracowaniu strategii zrównowaĪonego roz- woju moĪna wskazaü: brak prawnego zobowiązania, brak metodyki sporządze- nia tego typu programów – doĞü czĊsto ograniczony do spraw ochrony Ğrodowi- ska, brak przekonania do idei zrównowaĪonego rozwoju, brak porozumieĔ part- nerskich oraz niska ĞwiadomoĞü ekologiczna zarówno wáadz lokalnych, jak i spoáecznoĞci.

1.3. Znaczenie instytucji (organizacji) w opracowaniu i wdraĪaniu koncepcji zrównowaĪonego rozwoju obszarów wiejskich

W zrównowaĪonym rozwoju obszarów wiejskich waĪną rolĊ odgrywa sprawny system instytucjonalny od szczebla unijnego po szczebel lokalny, który moĪna rozwaĪaü w aspekcie instytucji/organizacji funkcjonujących na danym obszarze oraz w aspekcie instytucjonalizacji, która warunkuje dziaáania tych in- stytucji/organizacji poprzez okreĞlenie zasad ich funkcjonowania. Tak przed- stawiony system zmniejsza niepewnoĞü i narzuca okreĞlony sposób postĊpowa- nia w procesie gospodarowania. Wedáug dotychczasowych badaĔ (Raport nr 12 i 47 IERiGĩ-PIB), dziaáania tych instytucji/organizacji wykazują wiele nieja-

15 T.Borys, W stronĊ zrównowaĪonego rozwoju polskich gmin i powiatów, [w:] Zarządzanie zrównowaĪonym rozwojem. Agenda 21 w Polsce – 10 lat po Rio, pod red. T.Borysa, Wydaw- nictwo Ekonomia i ĝrodowisko, Biaáystok 2003, s.41.

snoĞci, wynika to ze stale dokonujących siĊ zmian spoáeczno-gospodarczych na obszarach wiejskich. Obserwuje siĊ takĪe, Īe:

 istniejące, nieefektywne struktury organizacyjne starają siĊ zahamowaü zmiany w otoczeniu instytucjonalnym;

 tempo zmian w otoczeniu instytucjonalnym jest zbyt wolne w stosunku do nowych problemów w zakresie wprowadzenia zrównowaĪonego rozwoju obszarów wiejskich, wskutek czego wiele organizacji nie jest w stanie wy- korzystaü swoich moĪliwoĞci podejmowania dziaáaĔ w tym kierunku;

 nieefektywnoĞü otoczenia instytucjonalnego prowadzi do konfliktów w ra- mach struktur organizacyjnych;

 nieodpowiednie otoczenie instytucjonalne powoduje, Īe wpáyw niektórych struktur organizacyjnych na rozwój terenów wiejskich ma (w pewnym za- kresie) charakter pozorny, a w konsekwencji ponoszone koszty nie przyno- szą praktycznie Īadnych korzyĞci.

Wzajemne dostosowanie otoczenia instytucjonalnego i struktur organiza- cyjnych w duĪym stopniu zaleĪy od prowadzonej polityki paĔstwa. W związku z tym konieczne są dziaáania paĔstwa stymulujące ksztaátowanie otoczenia in- stytucjonalnego, sprzyjające tworzeniu i umacnianiu struktur organizacyjnych, które są niezbĊdne do realizacji dziaáaĔ podejmowanych na rzecz zrównowaĪo- nego rozwoju obszarów wiejskich. Oznacza to, Īe tworzenie optymalnych struk- tur instytucjonalnych jest i bĊdzie w najbliĪszej przyszáoĞci waĪnym zadaniem dla jednostek ksztaátujących i wdraĪających koncepcjĊ zrównowaĪonego rozwo- ju tych obszarów.

Integracja Polski z Unią Europejską przyniosáa równieĪ duĪe zmiany w systemie instytucjonalnym dziaáającym na rzecz zrównowaĪonego rozwoju obszarów wiejskich w Polsce. Gáównym czynnikiem tych zmian byáo dostoso- wanie polskiego prawodawstwa do regulacji prawnych obowiązujących w UE, utworzenie nowej struktury instytucjonalnej, poszerzenie uprawnieĔ jednostek wáadzy publicznej niĪszego stopnia oraz wzrost znaczenia instytucji publicznych w zrównowaĪonym rozwoju obszarów wiejskich. Wynikaáo to przede wszyst- kim z utrzymania siĊ duĪych róĪnic miĊdzy obszarami pod wzglĊdem moĪliwo- Ğci wdraĪania koncepcji tego rozwoju. DuĪe znaczenie miaáo teĪ zintegrowane podejĞcie instytucjonalne oraz odpowiednie mechanizmy wdraĪania tej koncep- cji na poziomie wspólnotowym, krajowym, regionalnym i lokalnym. Stworzono wiĊc ramy strategiczne wobec wszystkich funduszy w celu wsparcia zrównowa- Īonego rozwoju regionalnego. Chodziáo o to, aby paĔstwa czáonkowskie zapew- niaáy komplementarnoĞü oraz spójnoĞü dziaáaĔ finansowanych z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Funduszu SpójnoĞci, Europejskiego Fundu- szu Spoáecznego i Europejskiego Funduszu Rybackiego. PrzyjĊto pewne zasady

rozdziaáu i mechanizmy koordynacji dziaáaĔ wspieranych z poszczególnych funduszy.

Dlatego w okresie programowania wiĊkszy nacisk káadzie siĊ na spójną strategiĊ na rzecz zrównowaĪonego rozwoju w skali caáej Unii Europejskiej.

Zadania, cele, priorytety oraz sposób funkcjonowania programów rozwoju ob- szarów wiejskich okreĞla jednomyĞlnie odpowiedni organ Rady Unii Europej- skiej (RUE) – jako gáówny koordynator programów – na wniosek Komisji Eu- ropejskiej (KE) po uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego (PE) i po konsul- tacji z Komitetem Ekonomiczno-Spoáecznym i Komitetem Regionów. Funkcje unijnych instytucji sprowadzają siĊ do szeroko pojĊtej koordynacji dziaáaĔ z za- kresu zrównowaĪonego rozwoju obszarów wiejskich. W systemie instytucjonal- nym UE silną pozycjĊ zajmuje KE, to z nią bezpoĞrednio rządy paĔstw czáon- kowskich (ministrowie poszczególnych resortów) negocjują zapisy dokumentów programowych stanowiących podstawĊ do wdraĪania i wydatkowania Ğrodków unijnych na rzecz zrównowaĪonego rozwoju poszczególnych regionów. Z tego wynika, Īe w systemie instytucjonalnym UE w kontekĞcie zrównowaĪonego rozwoju obszarów wiejskich KE odgrywa rolĊ koordynacyjno-zarządzającą fun- duszami unijnymi, a takĪe monitoruje ich praktyczną realizacjĊ przez paĔstwa czáonkowskie. W tej trudnej roli wspomaga ją Europejski Trybunaá Rewiden- tów, który jest organem kontrolnym caáej gospodarki budĪetowej UE, w tym równieĪ podmiotów korzystających ze Ğrodków unijnych na rzecz zrównowaĪo- nego rozwoju obszarów wiejskich. Kwota wspólnotowego wsparcia rozwoju obszarów wiejskich zostaáa ustalona w wyniku porozumienia miĊdzyinstytucjo- nalnego (RUE, PE i KE)¹⁶.

Gáówne krajowe instytucje dziaáające na rzecz zrównowaĪonego rozwoju obszarów wiejskich przedstawia rysunek 1. Jako najwaĪniejsze instytu- cje/organizacje decyzyjne szczebla krajowego naleĪy wymieniü Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi (MRiRW) oraz Ministerstwo Infrastruktury i Rozwo- ju (MIR), które wspóápracują ze sobą oraz z szeregiem instytucji z uwzglĊdnie- niem zasady subsydiarnoĞci. MRiRW odpowiada za realizacjĊ polityki rządu na rzecz zrównowaĪonego rozwoju obszarów wiejskich i jest odpowiedzialne za realizacjĊ Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich (PROW), który realizuje m.in. dziaáania w tym zakresie. Opierając siĊ na wydawanych rozporządzeniach, MRiRW moĪe dokonaü zmiany w podziale Ğrodków w ramach poszczególnych dziaáaĔ w PROW. Decyzje o wykonaniu takiej operacji MRiRW podejmuje na podstawie wyników monitorowania realizacji poszczególnych zadaĔ.

16 Decyzja Rady 2006/144/WE z dnia 20 lutego 2006 r. w sprawie strategicznych wytycznych Wspólnoty dla rozwoju obszarów wiejskich (okres programowania 2007-2013) – [Dz.U.L.55 z 25.02.2006].

Rys. 1. Instytucje wspierające zrównowaĪony rozwój obszarów wiejskich w Polsce ZrównowaĪony rozwój obszarów wiejskich MRiRWMIR - w obszarze polityki rozwoju obszarów wiejskich - dziaáania administracji rzą- dowej w tym obszarze Samorząd wojewódzki Departament Rolnictwa i Rozwoju Obsza- rów Wiejskich

Samorządy lokalne

- dziaáania w kierunku osiągania wyzna- czonych celów w polityce spójnoĞci dla obszarów wiejskich - opiniowanie dokumentów dotyczących obszarów wiejskich

KSOW RSOW FAOW PARP KSU samorządy terytorialne ARR, ARiMR PARiMR organizacje pozarządowe uczelnie JBR ODR WODR KIR WIR FAPA samorządy gospodarcze Regionalne Instytucje Finansowe samorządy lokalne ARR RSOW WODR, WIR JWPU organizacje pozarządowe instytucje prywatne uczelnie, szkoáy instytucje naukowe Fundusze porĊczeĔ, kredytowe, poĪyczkowe WUP PUP Samorządy wojewódzkie Samorządy lokalne Organizacje pozarządowe Podmioty prywatne Komórki ODR Szkoáy Banki Gminne oddziaáy IR PARiMR PUP

áania związane z promocją i wdraĪaniem u rozwoju obszarów wiejskich ); przedsiĊwziĊcia edukacyjne dla Īonych programów; bu- ápracy miĊdzy podmiotami lnych przedsiĊwziĊü i Ĕ.

Dziaáania w zakresie: in- frastruktury, poprawy stanu Ğrodowiska przyrodnicze- go, wspierania przedsiĊ- biorczoĞci

ObjaĞnienia do rysunku 1 Koordynacja dziaáaĔ wspóápraca

MIR – Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju MRiRW – Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi KSOW – Krajowa Sieü Obszarów Wiejskich RSOW – Regionalna Sieü Obszarów Wiejskich FAOW – Forum Aktywizacji Obszarów Wiejskich PARP – Polska Agencja Rozwoju PrzedsiĊbiorczoĞci KSU – Krajowy System Usáug dla MSP

ARR – Agencja Rynku Rolnego

ARiMR – Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa

PARiMR – Powiatowa Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa JBR – Jednostki Badawczo Rozwojowe

ODR – OĞrodek Doradztwa Rolniczego

WODR – Wojewódzki OĞrodek Doradztwa Rolniczego KIR – Krajowa Izba Rolnicza

WIR – Wojewódzka Izba Rolnicza

FAPA – Fundacja Programów Pomocy dla Rolnictwa JWPU – Jednostki WdraĪania Programów Unijnych PUP – Powiatowy Urząd Pracy

WUP – Wojewódzki Urząd Pracy ħródáo: opracowanie wáasne.

DziaáalnoĞü MRiRW we wdraĪaniu zrównowaĪonego rozwoju wspierają przede wszystkim Krajowa Sieü Obszarów Wiejskich (KSOW), OĞrodek Do- radztwa Rolniczego (ODR) czy Krajowa Izba Rolnicza (KIR). Peánią one gáów- nie funkcjĊ doradczo-informacyjną, a poprzez swoje oddziaáy w terenie przy- czyniają siĊ do koordynowania wszelkich inicjatyw na rzecz wspierania i upo- wszechniania idei zrównowaĪonego rozwoju, takich jak: budowanie partnerstwa i dialogu na rzecz zrównowaĪonego rozwoju obszarów wiejskich; edukowanie i aktywizowanie spoáecznoĞci lokalnych na obszarach wiejskich; aktywizowanie podmiotów gospodarczych zaangaĪowanych w ten rozwój oraz wspieranie wy- miany doĞwiadczeĔ i wiedzy fachowej w zakresie zrównowaĪonego rozwoju na poziomie lokalnym, regionalnym i krajowym.

Koordynującą rolĊ realizacji celów polityki zrównowaĪonego rozwoju ob- szarów wiejskich peáni MIR. Polega ona przede wszystkim na koordynacji rea- lizacji polityki spójnoĞci na obszarach wiejskich, ukierunkowanej na budowanie spójnoĞci terytorialnej kraju.

Tworzenie korzystnych warunków dla zrównowaĪonego rozwoju polskiej gospodarki ma równieĪ w swoich zadaniach Polska Agencja Rozwoju PrzedsiĊ- biorczoĞci (PARP), która w ramach Programu Operacyjnego Kapitaá Ludzki

wdraĪa dwa dziaáania dotyczące szkoleĔ pracowników i przedsiĊbiorców. Po- przez podlegáe jej organizacje – Krajowy System Usáug dla Maáych i ĝrednich PrzedsiĊbiorstw, Krajową Sieü Innowacji oraz terenowe oddziaáy stymuluje i kreuje postawy przedsiĊbiorczoĞci na obszarach wiejskich.

SkutecznoĞü realizacji programów wspólnotowych na rzecz zrównowaĪo- nego rozwoju obszarów wiejskich wymaga teĪ koordynowania spraw spoáecz- nych i infrastrukturalnych poprzez instytucje krajowe (ministerstwa). Taką rolĊ peáni m.in. Ministerstwo Pracy i Polityki Spoáecznej, które poprzez przepáyw informacji i kontakty ze specjalistami zapewnia komplementarnoĞü dziaáaĔ, a tym samym zapewnia ich wiĊkszą efektywnoĞü.

Za wdraĪanie wiĊkszoĞci decyzji dotyczących zrównowaĪonego rozwoju obszarów wiejskich podejmowanych na poziomie europejskim i krajowym od- powiedzialne są przede wszystkim wáadze samorządowe na poziomie regional- nym i lokalnym. Gáówne kierunki dziaáaĔ samorządu terytorialnego w zakresie rozwoju obszarów wiejskich wyznaczają 3 akty:

 ustawa o samorządzie województwa z dnia 5 czerwca 1998 r.¹⁷,

 ustawa o samorządzie powiatowym z dnia 5 czerwca 1998 r.¹⁸,

 ustawa o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r.¹⁹.

Z powyĪszych aktów prawnych wynika przede wszystkim, Īe rozdziaá za- daĔ pomiĊdzy województwo, powiat i gminĊ – w poszczególnych sferach roz- woju obszarów wiejskich w kierunku zrównowaĪenia – wynika przede wszyst- kim z przestrzennego zasiĊgu ich oddziaáywania. NaleĪy przy tym pamiĊtaü, Īe pomiĊdzy wymienionymi szczeblami samorządu terytorialnego nie wystĊpują zaleĪnoĞci hierarchiczne. Oznacza to, Īe samorząd wyĪszego szczebla admini- stracyjnego nie stanowi organu nadzoru ani kontroli w stosunku do samorządów niĪszych szczebli. Nie jest on równieĪ organem wyĪszego stopnia w postĊpowa- niu administracyjnym, którą to funkcjĊ peáni wojewoda w stosunku do wszyst- kich samorządów terytorialnych. Wspólna realizacja zadaĔ rozwojowych musi wiĊc byü oparta na relacjach partnerskich. Dlatego w procesie rozwoju regionu niezbĊdna jest zarówno wspóápraca „pozioma” – miĊdzy jednostkami tego sa- mego typu, jak i „pionowa” – miĊdzy poszczególnymi szczeblami samorządu.

Samorząd wojewódzki prowadzi politykĊ rozwoju obszarów wiejskich, która jest zapisana w Strategii Rozwoju Województwa. Jednym z priorytetów kaĪdej strategii jest zrównowaĪony rozwój obszarów wiejskich, a podstawowa funkcja samorządu wojewódzkiego polega na koordynowaniu dziaáaĔ podmio- tów uczestniczących w procesie zrównowaĪonego rozwoju obszarów wiej-

17 Dz.U. Nr 91, poz. 576 z póĨniejszymi zmianami.

18 Dz.U. Nr 91, poz. 578 z póĨniejszymi zmianami.

19 Dz.U. Nr 16 poz. 95 z póĨniejszymi zmianami.

skich. Koordynuje wiĊc dziaáania poprzez budowanie sieci wspóápracy i sty- mulowanie powiązanych zadaniowo ugrupowaĔ w celu realizacji wspólnych przedsiĊwziĊü i zadaĔ.

W zrównowaĪonym rozwoju obszarów wiejskich na etapie zarówno pro- gramowania, jak i realizacji samorząd gminny odgrywa znacznie wiĊkszą rolĊ niĪ powiatowy, jako organizator, finansista, doradca i koordynator rozwoju.

Wáadze gminy mogą bowiem bezpoĞrednio oddziaáywaü na podejmowanie i prowadzenie wielu dziaáaĔ na rzecz zrównowaĪonego rozwoju – wynika to z ustawy o samorządzie gminnym oraz ustawy o finansach publicznych²⁰. Roz- dziaá trzeci niniejszego raportu zawiera ocenĊ dziaáaĔ samorządów lokalnych w opracowaniu i wdraĪaniu koncepcji zrównowaĪonego rozwoju obszarów wiejskich, sporządzoną na podstawie badaĔ empirycznych.

1.4. Próba oceny pomiaru zrównowaĪonego rozwoju na poziomie lokalnym

1.4.1. Metoda badaĔ poziomu zrównowaĪonego rozwoju na poziomie lokalnym

W Polsce, podobnie jak w innych krajach, dotychczas nie udaáo siĊ opra- cowaü kompleksowego zestawu cech, które mogáyby posáuĪyü do oceny stopnia zrównowaĪenia rozwoju. Próby takiej oceny podejmowali m.in. Stanny i Czar- necki (2011). Mierzenie i monitorowanie zjawisk związanych ze zrównowaĪo- nym rozwojem i przedstawienie syntetycznego wskaĨnika powoduje koniecz- noĞü zastosowania wybranych i dostĊpnych cech w przyjĊtych obszarach badaĔ.

W niniejszym opracowaniu przyjĊto trzy obszary badaĔ: gospodarczy, spoáecz- ny i Ğrodowiskowy. ZaáoĪono, Īe wybrane wskaĨniki lokalnego rozwoju w po- wyĪszych aspektach mają istotny wpáyw na ksztaátowanie zrównowaĪonego rozwoju. O doborze wskaĨników w trzech aspektach zadecydowaáy kilkuletnie badania prowadzone w tym zakresie w Zakáadzie Polityki Spoáecznej i Regio- nalnej IERiGĩ-PIB. SpoĞród bogatego zestawu wskaĨników charakteryzujących rozwój zrównowaĪony wybrano:

 w aspekcie gospodarczym – udziaá bezrobotnych w wieku produkcyjnym;

udziaá wydatków inwestycyjnych w ogólnych wydatkach gmin; liczba pra- cujących na 1000 mieszkaĔców w wieku produkcyjnym; liczba podmiotów gospodarczych na 1000 mieszkaĔców w wieku produkcyjnym i dochód wáa- sny gmin na 1 mieszkaĔca. Pokazują one z jednej strony moĪliwoĞci kreo- wania miejsc pracy, a z drugiej strony efekty tych dziaáaĔ;

20 Dz.U. Nr 155, poz.1014 z póĨniejszymi zmianami.

 w wymiarze spoáecznym – udziaá ludnoĞci w wieku produkcyjnym; udziaá kobiet w ogólnej populacji; 3-letnie saldo migracji na 1000 mieszkaĔców; 3- letni przyrost naturalny na 1000 mieszkaĔców; liczba organizacji pozarzą- dowych na 10 000 mieszkaĔców; udziaá wydatków na opiekĊ socjalną w ogólnych wydatkach gmin i liczba mieszkaĔ oddanych na 10 000 miesz- kaĔców. Czáowiek, a ĞciĞlej mówiąc spoáecznoĞü lokalna wraz z warunkami jej Īycia, stanowi cel wszelkich procesów gospodarczych;

 w aspekcie Ğrodowiskowym – udziaá ludnoĞci korzystającej z oczyszczalni Ğcieków; udziaá uĪytków rolnych w powierzchni ogóáem; udziaá lasów w powierzchni ogóáem; udziaá obszarów chronionych w powierzchni ogó- áem i udziaá wydatków budĪetowych gmin na ochronĊ Ğrodowiska w ogól- nych wydatkach gmin. Zestaw tych wskaĨników z jednej strony podkreĞla zasoby i walory Ğrodowiska przyrodniczego, z drugiej Ğwiadczy o podejmo- waniu (lub nie) dziaáaĔ zapobiegających jego degradacji.

Wyliczono wymienione wskaĨniki w odniesieniu do 2005 i 2012 roku.

W pierwszej kolejnoĞci wyznaczono syntetyczny wskaĨnik poziomu rozwoju gospodarczego, spoáecznego i Ğrodowiskowego w tych dwóch latach. W tym celu wykorzystano miarĊ rozwoju Z. Hellwiga. Peáne omówienie tej metody moĪna znaleĨü w pracy Z. Hellwiga²¹. Otrzymane wartoĞci oceniające poziom rozwoju gospodarczego, spoáecznego i Ğrodowiskowego przedstawiono w relacji do Ğredniej dla badanego obszaru, przyjmowanej za 100. Analizy trzech aspek- tów rozwoju zrównowaĪonego pozwoliáy podzieliü zbiorowoĞü gmin na piĊü grup – na podstawie wartoĞci Ğredniej wskaĨnika syntetycznego i odchylenia standardowego od Ğredniej:

bardzo niski xi x0,9Gx

niski poziom x0,3Gx!xi tx0,9Gx

Ğredni poziom x0,3Gx!xi tx0,3Gx

wysoki poziom x0,9Gx !xi tx0,3Gx bardzo wysoki poziom xi tx0,9Gx .

Wyliczenie syntetycznych wskaĨników rozwoju pozwoliáo oceniü stopieĔ zrównowaĪenia trzech aspektów rozwoju gmin w Polsce oraz okreĞliü, który aspekt osáabia poziom zrównowaĪenia gminy.

21 Z. Hellwig, Zastosowanie metody taksonomicznej do typologii podziaáu kraju ze wzglĊdu na poziom ich rozwoju oraz zasoby i strukturĊ wykwalifikowanych kadr, Przegląd Statystyczny t.15, 1968.

StopieĔ zrównowaĪenia obliczono wedáug wzoru:

ܵܦ_௜ൌ ට^ଵ

ଶσ^ଷ_௝ୀଵ൫ܺ_௜௝െ ܺത_௝൯^ଶ (1)

Miara syntetyczna powstaáa poprzez zastosowanie w jednej formule zasad normalizacji i agregacji zmiennych. Jako podstawĊ standaryzacji przyjĊto od- chylenie standardowe. Miarą braku spójnoĞci jest dla i-tej gminy odchylenie standardowe rang dla 3 wskaĨników (ekonomicznego, spoáecznego i Ğrodowi- skowego),

gdzie:

SD – poziom zrównowaĪenia gmin

ܺ_௜ଵ – ranga wskaĨnika ekonomicznego w próbie

ܺ_௜ଶ – ranga wskaĨnika demograficznego w próbie

ܺ_௜ଷ – ranga wskaĨnika Ğrodowiskowego w próbie.

Zastosowanie wielowymiarowej analizy porównawczej pozwoliáo scha- rakteryzowaü gminy w trzech aspektach: ekonomicznym, spoáecznym i Ğrodo- wiskowym i okreĞliü relacje pomiĊdzy nimi.

Aby zbadaü wpáyw poszczególnych aspektów na poziom zrównowaĪenia gminy obliczono wskaĨnik najbardziej oddalonego aspektu od Ğredniej dla danej i-tej gminy:

ܯܣܺ_௜ൌ ƒ”‰ƒš_௝หܺ_௜௝െ ܺത_௝ห (2) 1.4.2. Ocena poziomu zrównowaĪenia rozwoju gmin w Polsce

Oceniając poziom rozwoju gospodarczego, spoáecznego i Ğrodowiskowe- go w roku 2005 i 2012 moĪemy stwierdziü, Īe w kaĪdym aspekcie najwiĊcej gmin byáo w grupach gmin o niskim i Ğrednim poziomie rozwoju. W 2012 r.

w przypadku rozwoju gospodarczego takich gmin byáo aĪ 75% (2005 r. 74%), spoáecznego 52,7% (2005 r. 63,5%) i Ğrodowiskowego 62% (2005 r. 65,2%).

WartoĞci te są bardziej zróĪnicowane w poszczególnych rodzajach gmin, pod wzglĊdem rozwoju gospodarczego tylko 6,2% ogólnej liczby gmin miejskich miaáo poziom rozwoju niĪszy od Ğredniej dla badanych obszarów (przyjĊtej za 100), w gminach wiejskich 81%, a miejsko-wiejskich 63,7%; w rozwoju gospo- darczym analogiczne wskaĨniki wyniosáy dla gmin miejskich 39%, wiejskich 57% i miejsko-wiejskich 59,1%, natomiast w przypadku rozwoju Ğrodowisko- wego dla gmin miejskich 67,7%, wiejskich 53,7% i miejsko-wiejskich 47,8%.

Zwraca uwagĊ, jak wysoki odsetek gmin wiejskich ma poziom rozwoju gospo- darczego niĪszy od Ğredniej, dotyczy to szczególnie gmin o niewielkiej liczbie mieszkaĔców. Niewątpliwie, gminy te wymagają wsparcia w postaci specjal- nych programów (np. rozwój maáych i Ğrednich przedsiĊbiorstw), aby zahamo- waü niekorzystne zjawiska gospodarcze.

Porównując zmiany w poziomie rozwoju gospodarczego, spoáecznego i Ğrodowiskowego w latach 2005-2012 naleĪy stwierdziü, Īe gminy o niskim i Ğrednim poziomie rozwoju byáy najliczniejszą grupą, w której miaá miejsce spadek poziomu w trzech rozwaĪanych aspektach. Odwrotna byáa sytuacja w przypadku bardzo wysokiego poziomu rozwoju (tab. 1). MoĪna powiedzieü, Īe nie nastąpiá proces nazywany w literaturze „efektem doganiania” catch-up effect (Williamson 1965), polegający na osiąganiu przez obszary biedniejsze wyĪszej stopy wzrostu niĪ przez obszary bogatsze.

Tabela 1. Liczba gmin w relacji do poziomu rozwoju gospodarczego, spoáecznego i Ğrodowiskowego w latach 2005-2012

Poziom rozwoju Zmiany poziomu rozwoju 2005-2012

<80 80-90 90-100 100-110 >110 razem gospodarczego

Bardzo niski 16 6 1 23

Niski 71 304 429 173 45 1022

ĝredni 20 86 291 273 170 840

Wysoki 6 13 107 122 99 347

Bardzo wysoki 4 5 46 91 100 246

Razem 117 414 874 659 414 2478

spoáecznego

Bardzo niski 264 27 27 15 51 384

Niski 199 107 82 65 183 636

ĝredni 86 80 107 129 268 670

Wysoki 35 31 70 69 230 435

Bardzo wysoki 35 28 53 57 180 353

razem 619 273 339 335 912 2478

Ğrodowiskowego

Bardzo niski 165 13 10 7 37 232

Niski 283 44 51 62 193 633

ĝredni 231 70 75 88 448 912

Wysoki 85 39 34 37 300 495

Bardzo wysoki 18 8 11 12 157 206

razem 782 174 181 206 1135 2478

ħródáo: Bank Danych Lokalnych GUS – obliczenia wáasne.

Doganianie bogatszych gmin przez uboĪsze pod wzglĊdem poziomu roz- woju gospodarczego, spoáecznego i Ğrodowiskowego nastĊpuje bardzo powoli (tab. 1), co wiĊcej – odbywa siĊ przy jednoczesnym wzroĞcie nierównoĞci miĊ- dzy gminami. Utrzymujące siĊ nierównoĞci w poziomie rozwoju gmin moĪna táumaczyü tym, Īe w badanych latach ze Ğrodków na politykĊ regionalną (spój- noĞci) korzystaáy bogatsze gminy. Miaáy one korzystniejszą sytuacjĊ finansową