Instytucja recall w amerykańskim prawodawstwie stanowym

Uniwersytet Jagielloński w Krakowie

Instytucja recall w amerykańskim prawodawstwie stanowym

Mechanizm pozwalający na pozbawienie urzędu piastunów stanowisk pub- licznych podczas sprawowanej kadencji (recall) pod względem skali, w jakiej go recypowano we współczesnych konstytucjach (zarówno na szczeblu ogólno- krajowym, jak i w częściach składowych państw federalnych), ustępuje bez wątpienia najbardziej rozpowszechnionej formie demokracji bezpośredniej, czyli stosowanej w wielu odmianach instytucji referendum¹. Nie może to jednak prowadzić do wniosku, że wzmiankowane rozwiązanie ustrojowe nie zyskuje na znaczeniu. Uprawnienie służące odwołaniu z zajmowanej funk- cji przed upływem kadencji nadaje się (lub rozważa się jego nadanie) wy- borcom w państwach, których prawodawstwo dotychczas nie przewidywa- ło podobnej oddolnej ingerencji obywatelskiej w funkcjonowanie instytucji

1 Kwalifi kowanie instytucji odwołania z zajmowanego urzędu jako formy demokracji bezpośredniej może się wydawać problematyczne. Inaczej niż w przypadku pozostałych in- stytucji demokracji bezpośredniej czy też semibezpośredniej (jak np. inicjatywa ustawodaw- cza obywateli), przedmiotem recall jest usunięcie z zajmowanego urzędu, a zatem dokonanie decyzji o charakterze personalnym, a nie rozstrzygnięcie określonej kwestii merytorycznej.

Z tego punktu widzenia odwołanie stanowi odwrotność wyborów będących najważniejszym elementem konstrukcyjnym demokracji przedstawicielskiej. Poszukując argumentów przema- wiających za zaliczeniem procedury odwoławczej do katalogu instytucji demokracji bezpo- średniej, można jednak uwypuklić merytoryczny aspekt recall, który przejawia się w sprzeci- wie wyborców wobec kierunków polityki prowadzonej przez tego, którego chce się pozbawić urzędu. W takim ujęciu odwołanie z pełnionej funkcji nie stanowiłoby paradoksalnie istoty analizowanej instytucji, lecz byłoby jedynie konsekwencją decyzji obywateli, której przesłan- ki byłyby merytoryczne, a nie (przynajmniej nie wyłącznie) personalne. Z tej perspektywy omawiana instytucja oznaczałaby ocenę działalności realizowanej na określonym stanowisku wyrażaną w głosowaniu powszechnym o charakterze personalnym. Mając to na względzie, należy się zgodzić ze stanowiskiem Piotra Uziębły, który stwierdza, że „odpowiedzialność na zasadzie recall nie ma charakteru zbiorowego, a konkretno-indywidualny, związany z oceną poszczególnych reprezentantów”. Zob. P. Uziębło, Demokracja partycypacyjna. Wprowadzenie, Gdańsk 2009, s. 58.

Laidler_2.indd 77

Laidler 2 indd 77 2014-11-20 13:11:482014-11-20 13:11:48

publicznych². Dyskutując nad konkretnymi rozwiązaniami ustrojowymi, które próbuje się wprowadzać do obowiązujących ustaw zasadniczych lub aktów prawnych niższego rzędu, nie powinno się wszakże pomijać państw, w których omawiany instrument znany jest już od dziesięcioleci, a jednocześ- nie znajduje – w mniejszym lub większym stopniu – zastosowanie w praktyce politycznej. Nie ulega wątpliwości, że biorąc pod uwagę zróżnicowany za- sięg terytorialny, grupę stanowisk, których piastunów można odwołać przed upływem kadencji, specyfi kę obowiązujących rozwiązań proceduralnych, jak również dotychczasowe doświadczenia w stosowaniu przedmiotowego instrumentu partycypacji obywatelskiej, na plan pierwszy wysuwa się insty- tucja recall występująca w Stanach Zjednoczonych Ameryki, gdzie została unormowana przepisami konstytucji stanowych oraz aktami niższego rzędu przyjmowanymi na szczeblu podmiotów federacji³.

Procedura umożliwiająca odwołanie piastuna określonego urzędu publicz- nego szczebla stanowego stanowi obecnie dobrze ugruntowany mechanizm ustrojowy przewidziany w prawodawstwie niemal dwudziestu stanów USA.

Początków recall na gruncie amerykańskim należy się dopatrywać u schyłku XIX i na początku XX wieku, kiedy to zaczęto podejmować inicjatywy mające na celu zwiększenie wpływu obywateli na realizowane na szczeblu stanowym procesy decyzyjne. Oprócz postulatu wprowadzenia możliwości odwoływa- nia funkcjonariuszy stanowych zgłaszano także potrzebę wyposażenia oby- wateli w prawo inicjowania głosowań referendalnych, które miały polegać na przedstawieniu własnego projektu w określonej kwestii (initiative) lub też na wyrażeniu sprzeciwu wobec aktu prawnego przygotowanego w obrębie legis- latury, a zatem na zgłoszeniu weta obywatelskiego (referendum)⁴. Nie znaczy

2 W tym kontekście można wymienić zainicjowanie w ostatnim czasie próby wprowadze- nia instytucji recall do brytyjskiego porządku ustrojowego. Prace w tym zakresie zostały pod- jęte po utworzeniu w 2010 r. koalicyjnego rządu konserwatystów i liberalnych demokratów.

Zob. szerzej: Ł. Jakubiak, Rozwój instytucji demokracji bezpośredniej w państwach anglosaskich [w:] Konstytucjonalizm w państwach anglosaskich, red. A. Zięba, Kraków 2013, s. 85–86.

3 Instytucja recall na gruncie amerykańskim była brana pod uwagę w trakcie prac nad przyjęciem w latach 90. ubiegłego wieku podobnej procedury odwołującej w kanadyjskiej pro- wincji Kolumbia Brytyjska. Nie oznacza to jednak, że we wzmiankowanym podmiocie fede- racji kanadyjskiej nastąpiło powielenie rozwiązań amerykańskich. Pod wieloma względami recall w Kolumbii Brytyjskiej odbiega od modelu amerykańskiego, przy czym dotyczy to tak- że tych elementów konstrukcyjnych przedmiotowej instytucji, których specyfi ka nie wynika z odmienności ustrojowej prowincji kanadyjskich i stanów amerykańskich. Mimo że procedu- ra recall w Stanach Zjednoczonych stanowiła tu naturalny punkt odniesienia, nie może to pro- wadzić do wniosku o jakiejkolwiek próbie przeszczepienia rozwiązań amerykańskich. Na te- mat mechanizmu odwołania w Kolumbii Brytyjskiej szerzej zob.: Ł. Jakubiak, Instytucja recall w Kolumbii Brytyjskiej na tle wzorca amerykańskiego, „Przegląd Sejmowy” 2011, nr 4, s. 75–89.

4 Th .E. Cronin, Direct Democracy. Th e Politics of Initiative, Referendum and Recall, Lin- coln 1999, s. 2. Należy podkreślić, że na gruncie amerykańskim zakres znaczeniowy terminów

„inicjatywa” i „referendum” różni się od tego, jaki przyjmuje się na przykład w nauce polskiej.

Widać to w szczególności w odniesieniu do terminu „inicjatywa”. Nie można go bowiem spro-

Laidler_2.indd 78

Laidler 2 indd 78 2014-11-20 13:11:482014-11-20 13:11:48

to, że w okresie wcześniejszym prawodawstwu stanowemu nie były znane jakiekolwiek formy demokracji bezpośredniej. Przeprowadzanie głosowań referendalnych następowało wprawdzie już przedtem, nie miało jednak cha- rakteru oddolnego, ograniczając się do instytucji referendum z mocy prawa (przede wszystkim referendum konstytucyjne) oraz referendum zarządzane- go przez organy władz stanowych (inicjowane przez właściwe legislatury)⁵.

Wprowadzenie rozwiązań umożliwiających wyborcom wywieranie bez- pośredniego wpływu na kształt prawodawstwa stanowego, jak również kształtowanie personalnej obsady stanowisk publicznych w okresie między wyborami zostało dokonane na fali popularności haseł głoszonych począt- kowo przez ruch populistyczny (populist movement), a następnie przez ruch progresywny (progressive movement). O ile pierwszy z wymienionych opie- rał się przede wszystkim na organizacjach farmerskich stanów zachodnich oraz środkowych, o tyle ten drugi miał szerszy zasięg terytorialny, obejmując zamieszkujących w miastach przedstawicieli klasy średniej⁶. Ruchowi popu- listycznemu, wspieranemu przez grupy ulokowane stosunkowo nisko w hie- rarchii społecznej, można przypisać charakter antyelitarny. Organizacyjnym wyrazem aktywności pierwszego ze wzmiankowanych środowisk było po- wstanie w 1892 roku istniejącej do 1908 roku Partii Ludowej (People’s Party), znanej głównie jako partia populistyczna. Ugrupowanie to opowiadało się za wprowadzeniem do stanowych ustaw zasadniczych form demokracji bezpo- średniej, które miałyby rozwiązać problem niewystarczająco – jak uważano – reprezentatywnych legislatur stanowych. W niektórych stanach wskaza- ne ugrupowanie postulowało przyjęcie nie tylko referendum na wniosek

wadzać do inicjatywy obywatelskiej rozumianej jako forma demokracji semibezpośredniej, która grupę obywateli stawia obok innych inicjatorów wszczynających postępowanie ustawo- dawcze, a zarazem na żadnym z etapów proceduralnych nie przewiduje przeprowadzenia gło- sowania powszechnego. Pisząc o inicjatywie na gruncie amerykańskim, Uziębło słusznie więc stwierdza, że „w porównaniu z rozwiązaniami europejskimi znacznie wzrasta tu rola wybor- ców, kosztem roli parlamentu”. Zob. P. Uziębło, Inicjatywa ustawodawcza obywateli w Polsce na tle rozwiązań ustrojowych państw obcych, Warszawa 2006, s. 79.

5 Proces polegający na rozszerzaniu terytorialnego zakresu referendum konstytucyjnego można było zaobserwować już w pierwszej połowie XIX w., kiedy to wskazana instytucja zo- stała przyjęta m.in. w takich stanach, jak Connecticut (w 1818 r.), Maine (w 1824 r.) oraz Wir- ginia (w 1830 r.). Zob. K. Zwierzchowski, Amerykańskie instytucje demokracji bezpośredniej, Białystok 2005, s. 38. Należy też mieć na uwadze, że od czasów kolonialnych w stanach Nowej Anglii znana była występująca do dnia dzisiejszego instytucja zgromadzenia gminnego (town meeting) zapewniająca udział w zarządzaniu sprawami publicznymi na poziomie lokalnym.

Na temat amerykańskich zgromadzeń gminnych szerzej zob.: F.M. Bryan, Real Democracy.

Th e New England Town Meeting and How it Works, Chicago–London 2004, s. 25–276; A. Pa- włowska, Town meeting (zebranie miasteczka) w Ameryce – tradycje, współczesność, perspek- tywy [w:] Stan i perspektywy demokracji bezpośredniej we współczesnym świecie, red. M. Mar- czewska-Rytko, Lublin 2011, s. 499–521; K. Zwierzchowski, op.cit., s. 29–30, 94–99, 129–133.

6 J.F. Zimmerman, Th e Referendum. Th e People Decide Public Policy, Westport–London 2001, s. 6.

Laidler_2.indd 79

Laidler 2 indd 79 2014-11-20 13:11:482014-11-20 13:11:48

obywateli oraz referendum w wyniku weta obywatelskiego, ale także insty- tucji recall⁷. Rosnącym znaczeniem partii populistycznej należy tłumaczyć pierwsze udane próby recepcji form demokracji bezpośredniej stosowanych z inicjatywy obywateli⁸.

Wśród głównych postulatów zgłaszanych w obrębie ruchu progresywnego znalazło się z kolei między innymi zmniejszenie wpływów coraz silniejszych partii politycznych (tzw. maszyn partyjnych), które dominowały w legisla- turach stanowych, jak i położenie kresu korupcji oraz dobrze już ugrun- towanemu „systemowi łupów” (spoils system). Miało temu służyć ustano- wienie oddolnej partycypacji obywateli w procesach decyzyjnych, które zapewniałoby ustanowienie przynajmniej częściowej kontroli działalności władz stanowych, a zarazem osłabiałoby w sposób znaczący stanowe organy przedstawicielskie, pozwalając na realizację procesu prawotwórczego poza dotychczas istniejącymi kanałami proceduralnymi⁹. Wprowadzenie insty- tucji demokracji bezpośredniej, które mogłyby być wszczynane oddolnie, stanowiło punkt styczny, łączący całokształt postulatów programowych formułowanych w obrębie ruchu populistycznego i ruchu progresywnego.

Odmienne były jednak motywy stojące za oczekiwanym zwiększeniem roli demokracji bezpośredniej w stanowym życiu politycznym. Podzielano wprawdzie pogląd o potrzebie ograniczenia reprezentacji interesów partyjnych i korporacyjnych na forum legislatur stanowych, różnice jednak dotyczyły rezultatów, jakie zamierzano w ten sposób osiągnąć. Dla populi- stów, którzy szli w tym zakresie dalej od przedstawicieli ruchu progresyw-

7 Wśród innych postulatów Partii Ludowej, które można postrzegać przez pryzmat zwiększonej partycypacji obywatelskiej, należy zwrócić uwagę na opowiedzenie się za rezygnacją z dopuszczalności wielokrotnego sprawowania urzędu prezydenta i wiceprezydenta USA. Zob. A.L. Morell, People’s Party [w:] L.J. Sabato, H.R. Ernst, Encyclopedia of American Political Parties and Elections, New York 2007, s. 270–271.

8 W 1896 r. Partia Ludowa zdobyła większość w wyborach do legislatury Południowej Dakoty, wskutek czego w 1898 r. udało się przyjąć poprawkę do konstytucji stanowej umożli- wiającą stosowanie inicjowanych przez obywateli głosowań referendalnych. Południowa Da- kota była pierwszym amerykańskim stanem, w którym została wprowadzona wzmiankowana odmiana instytucji referendum. Zob. J.F. Zimmerman, Th e Referendum…, s. 5; S.L. Piott, Giv- ing Voters a Voice. Th e Origins of the Initiative and Referendum in America, Columbia–London 2003, s. 16–32. Warto nadmienić, że w wyborach prezydenckich z 1896 r. kandydat populistów i demokratów William J. Bryan zdobył 46,71% głosów wyborców i 176 spośród 447 głosów elektorskich. Wybory wygrał kandydat republikanów William McKinley. Zob. Presidential Election of 1896. A Resource Guide, http://www.loc.gov (11.01.2014).

9 Skutkiem reformatorskich trendów lansowanych na przełomie XIX i XX w. było też wprowadzenie instytucji prawyborów poprzedzających elekcję prezydenta oraz uchwalenie XVII poprawki do konstytucji federalnej, w wyniku której ustanowione zostały powszech- ne i bezpośrednie wybory senatorów. Zob. T. Fine, Progressive movement [w:] L.J. Sabato, H.R. Ernst, op.cit., s. 389. Jak pisze Paweł Laidler, wprowadzenie wyborów bezpośrednich do Senatu stanowiło efekt decyzji o demokratyzacji działań Kongresu. Zob. P. Laidler, Konstytucja Stanów Zjednoczonych Ameryki. Przewodnik, Kraków 2007, s. 150.

Laidler_2.indd 80

Laidler 2 indd 80 2014-11-20 13:11:482014-11-20 13:11:48

nego, recypowanie form demokracji bezpośredniej miało stanowić wyraz niejako programowej niechęci do stanowych ciał przedstawicielskich stano- wiących zasadniczy komponent krytykowanej demokracji reprezentacyjnej.

Progresywiści nie podważali podstawowych mechanizmów wskazanego modelu demokracji, w tym także istotnej roli partii politycznych, dążąc je- dynie do recepcji skutecznie działającego instrumentarium służącego lep- szej kontroli legislatur stanowych¹⁰.

Zjawisko polegające na stopniowej recepcji instytucji recall w odniesieniu do mandatariuszy stanowych rozpoczęło jej wprowadzenie w stanie Oregon, które nastąpiło w 1908 roku¹¹. Wtedy też i w tym właśnie podmiocie fede- racji zostały przyjęte pierwsze stanowe regulacje pozwalające na usuwanie sędziów¹². Dopuszczając możliwość odwołania piastunów stanowisk pub- licznych w trakcie sprawowanej kadencji, nawiązywano do szwajcarskich wzorców ustrojowych ujętych w konstytucjach kantonalnych¹³. Korzeni tej instytucji na gruncie amerykańskim nie można jednak odrywać od specy- fi cznych uwarunkowań społeczno-politycznych, które stworzyły podatny grunt dla popularności haseł głoszonych przez ruch populistyczny oraz ruch progresywny. Stąd też ewentualne odwoływanie piastunów stanowisk pub- licznych było postrzegane jako dogodne narzędzie pozwalające na skutecz- niejsze kontrolowanie tych, których elekcji dokonano w drodze odpowied- nich procedur wyborczych. Podczas „ery progresywnej” (Progressive Era) w historii amerykańskiej państwowości, która przypadła na ostatnią dekadę XIX wieku oraz dwie pierwsze dekady XX wieku, instytucja recall w odnie- sieniu do mandatariuszy szczebla stanowego została przyjęta w dziesięciu amerykańskich podmiotach federacji. Oprócz wspomnianego Oregonu były to: Kalifornia (w 1911 r.), Arizona, Kolorado, Newada, Waszyngton (wszyst- kie cztery w 1912 r.), Michigan (w 1913 r.), Kansas, Luizjana (oba w 1914 r.) oraz Północna Dakota (w 1920 r.)¹⁴. W niektórych spośród wymienionych stanów wprowadzeniu procedury odwoławczej towarzyszyło przyjęcie tak- że innych postulowanych w tym okresie form demokracji bezpośredniej, w innych natomiast recall dopełniło katalog istniejących już instrumentów

10 B.E. Cain, K.P. Miller, Th e Populist Legacy. Initiatives and the Undermining of Represen- tative Government [w:] Dangerous Democracy? Th e Battle over Ballot Initiatives in America, red. L.J. Sabato, H.R. Ernst, B.A. Larson, Lanham–Boulder–New York–Oxford 2001, s. 37.

11 Co do poziomu lokalnego, należy odnotować unormowanie instytucji recall w karcie miejskiej Los Angeles, do którego doszło w 1903 r. W ślad za tym poszło jej przyjęcie w nie- których innych kalifornijskich miastach. Zob. K. Zwierzchowski, op.cit., s. 50; Th .E. Cronin, op.cit., s. 130–131.

12 K.P. Miller, Direct Democracy and the Courts, New York 2009, s. 191.

13 J.F. Zimmerman, Th e Recall. Tribunal of the People, Albany 2013, s. 9.

14 Th .E. Cronin, op.cit., s. 126.

Laidler_2.indd 81

Laidler 2 indd 81 2014-11-20 13:11:482014-11-20 13:11:48

ustanowionych na fali popularności postulatów ruchu populistycznego oraz ruchu progresywnego¹⁵.

Przed wybuchem drugiej wojny światowej możliwość usuwania z urzędu osób piastujących stanowiska szczebla stanowego uzyskali jeszcze tylko oby- watele dwóch stanów: Wisconsin (w 1926 r.) oraz Idaho (w 1933 r.)¹⁶. Poka- zywało to w sposób dobitny, że tak charakterystyczny dla „ery progresywnej”

impet, z jakim postulowane mechanizmy demokracji bezpośredniej zaczę- to wprowadzać do stanowego prawodawstwa, od lat 20. ubiegłego stulecia wyraźnie osłabł. W drugiej połowie XX wieku procedurę recall recypowano jeszcze tylko w kilku częściach składowych federacji, przy czym poprawki do konstytucji poszczególnych stanów przyjmowane były w znacznie dłuższych odstępach czasu. Wśród stanów, które przyjęły analizowane rozwiązanie, znalazły się Alaska, Montana, Georgia, Minnesota, New Jersey, Rhode Island oraz Illinois. W ostatnim z wymienionych podmiotów federacji omawiane narzędzie ustrojowe zostało ustanowione dopiero w 2010 roku w wyniku no- welizacji konstytucji dokonanej w drodze głosowania referendalnego. Uwagę zwraca fakt, że początkowo instytucja recall pojawiła się przede wszystkim w stanach zachodnich i środkowych (do wyjątków można tu zaliczyć Michi- gan i Wisconsin), po drugiej wojnie światowej natomiast analizowane roz- wiązanie ustrojowe zaczęło być recypowane także na wschodnim wybrzeżu Stanów Zjednoczonych, o czym świadczy wprowadzenie stosownych zmian w porządkach prawnych takich stanów jak Rhode Island oraz New Jersey.

Obecnie recall odnoszące się do funkcjonariuszy stanowych może więc być stosowane w dziewiętnastu amerykańskich stanach. Są to: Alaska, Arizona, Kalifornia, Kolorado, Georgia, Idaho, Illinois, Kansas, Luizjana, Michigan, Minnesota, Montana, Newada, New Jersey, Północna Dakota, Oregon, Rho- de Island, Waszyngton oraz Wisconsin¹⁷. Specyfi cznie regulowane mechani- zmy odwołania przyjęte zostały w Wirginii, gdzie nie ma fazy głosowania

15 Na temat rozwoju instytucji recall w pierwszych dekadach XX w. szerzej zob.: R. Farm- er, Power to the People. Th e Progressive Movement for the Recall, 1890s–1920, „Th e New Eng- land Journal of History” 2001, vol. 57, no. 2, s. 59–83.

16 Th .E. Cronin, op.cit., s. 126.

17 Th e Constitution of the State of Alaska, http://www.legis.state.ak.us (14.01.2014); Ari- zona Constitution, http://www.azleg.gov (13.01.2014); California Constitution, http://www.

leginfo.ca.gov (14.01.2014); Constitution of the State of Colorado, http://tornado.state.co.us (12.01.2014); Georgia Constitution, http://law.justia.com (12.01.2014); Constitution of the State of Idaho, http://www.sos.idaho.gov (14.01.2014); Constitution of the State of Illinois, http://www.ilga.gov (13.01.2014); Constitution of the State of Kansas, http://www.kslib.info (14.01.2014); Constitution of Louisiana, http://senate.legis.state.la.us (14.01.2014); Constitu- tion of Michigan, http://www.legislature.mi.gov (14.01.2014); Constitution of the State of Min- nesota, https://www.revisor.mn.gov (14.01.2014); Montana Code Annotated, http://leg.mt.gov (13.01.2014); Th e Constitution of the State of Nevada, http://www.leg.state.nv.us (14.01.2014);

New Jersey State Constitution, http://www.njleg.state.nj.us (12.01.2014); Th e Constitution of North Dakota, http://www.legis.nd.gov (14.01.2014); Constitution of the State of Rhode Island and Providence Plantations, http://webserver.rilin.state.ri.us (14.01.2014); Constitution of Or-

Laidler_2.indd 82

Laidler 2 indd 82 2014-11-20 13:11:482014-11-20 13:11:48

powszechnego w sprawie odwołania¹⁸. Wskazane rozwiązanie występuje ponadto w Dystrykcie Kolumbii¹⁹. W pozostałych trzydziestu stanach moż- liwości takiej nie ma, co jednak nie oznacza, że odwołanie piastuna określo- nego urzędu nie może nastąpić na poziomie lokalnym. W niektórych spośród tych właśnie podmiotów federacji wykorzystanie takiej instytucji na niższych szczeblach decyzyjnych jest dopuszczalne.

Ze względu na federalny charakter państwa w odnoszących się do recall konkretnych rozwiązaniach prawnych nierzadko dostrzega się daleko idące różnice, które można skoncentrować w czterech grupach zagadnień wyzna- czających zarazem podstawowy schemat konstrukcyjny analizowanego me- chanizmu ustrojowego. Po pierwsze, chodzi tu o zakres podmiotowy wska- zujący na katalog stanowisk, których piastunów można pozbawić urzędu w procedurze odwoławczej. Po drugie, należy uwzględnić przesłanki, których spełnienie umożliwia złożenie rezygnacji z zajmowanego urzędu. Po trzecie, nie można pomijać warunków pozwalających na skuteczne zainicjowanie przedmiotowej procedury, w tym przede wszystkim wymogów odnoszących się do liczby niezbędnych podpisów. Po czwarte wreszcie, kryterium róż- nicujące konstrukcję analizowanej instytucji stanowi specyfi ka głosowania powszechnego będącego wynikiem skutecznego zainicjowania recall. Za- stosowanie przedstawionych kryteriów analizy instytucji odwołania w ame- rykańskim prawodawstwie stanowym umożliwi prezentację jej głównych elementów konstrukcyjnych, pozwalając jednocześnie na wykazanie istnieją- cych w tym zakresie odmienności pomiędzy rozwiązaniami przyjmowanymi

egon, http://bluebook.state.or.us (14.01.2014); Constitution of the State of Washington, http://

www.leg.wa.gov (14.01.2014); Wisconsin Constitution, http://docs.legis.wi.gov (14.01.2014).

18 Oryginalne rozwiązanie, które zostało wprowadzone w Wirginii, eliminuje ten stan z grupy wymienionych dziewiętnastu podmiotów federacji przyjmujących instytucję odwoła- nia funkcjonariuszy stanowych w formie głosowania powszechnego. Mechanizm zastosowany w Wirginii polega na tym, że po złożeniu petycji z wymaganymi podpisami wyborców sprawa jest przekazywana do sądu okręgowego (circuit court). Zadaniem sądu jest sprawdzenie, czy zostały spełnione określone w przepisach prawnych przesłanki odwołania. Jeśli tak, następuje złożenie rezygnacji ze stanowiska. Zob. Code of Virginia, § 24.2–233, http://leg1.state.va.us (12.01.2014). Z tego względu Wirginii nie zalicza się do grupy stanów przyjmujących cha- rakteryzowaną instytucję w tradycyjnej formie. Zwraca na to uwagę J.F. Zimmerman, który – przywołując ten właśnie stan – wskazuje na przyjęcie „unikatowych regulacji dotyczących usunięcia ze stanowiska podobnych do standardowych przepisów o recall”. Zob. J.F. Zimmer- man, Th e Recall..., s. 26–27.

19 Recepcja instytucji recall w Dystrykcie Kolumbii nastąpiła w 1979 r. Usunięcie z zaj- mowanego stanowiska może dotyczyć funkcjonariusza pochodzącego z wyborów (an elected offi cial of the District of Columbia) z wyjątkiem delegata dystryktu do Kongresu (the Delegate to Congress for the District of Columbia), który zasiada w Izbie Reprezentantów, nie dysponuje jednak prawem głosu. Zob. Recall Process, District of Columbia Board of Elections, http://dc- boee.us (12.01.2014); District of Columbia Offi cial Code, § 1–204.111, http://www.lexisnexis.

com (12.01.2014).

Laidler_2.indd 83

Laidler 2 indd 83 2014-11-20 13:11:482014-11-20 13:11:48

w dziewiętnastu recypujących tę formę demokracji bezpośredniej częściach składowych federacji.

Odnosząc się do kwestii podmiotowego zakresu instytucji recall w Sta- nach Zjednoczonych Ameryki, należy zauważyć, że – ogólnie rzecz ujmując – dopuszczalne jest odwoływanie piastunów stanowisk ulokowanych w obrę- bie wszystkich trzech władz, a zatem legislatywy, egzekutywy i judykatywy.

Świadczy to o niezwykle pojemnym ujęciu podmiotowego aspektu charakte- ryzowanej procedury, jakkolwiek regulacje obowiązujące w poszczególnych stanach cechuje pod tym względem zróżnicowany stopień restrykcyjności.

Nie można więc twierdzić, że ewentualne usuwanie z urzędu przedstawicie- li trzech władz stanowi swego rodzaju standard wynikający ze stosowanych unormowań konstytucyjnych lub ustawowych. Katalog stanowisk podlegają- cych procedurze odwoławczej kształtuje się bowiem odmiennie w zależności od członu federacji. Rozwiązanie dopuszczające odwołanie funkcjonariuszy legislatywy, egzekutywy i judykatywy jest wszakże przyjęte w ponad połowie spośród charakteryzowanych dziewiętnastu stanów. Szerokiemu zakresowi podmiotowemu instytucji recall sprzyja specyfi ka stosowanych rozwiązań ustrojowych odnoszących się do struktury oraz sposobu personalnej kreacji władz stanowych. Zastosowanie zasady wyborów powszechnych wykracza bowiem daleko poza kształtowanie składu legislatur stanowych. Dotyczy to między innymi podmiotów ulokowanych w obrębie władzy wykonawczej, która w amerykańskich stanach przyjęła kształt tak zwanej egzekutywy plu- ralnej (plural executive). Przyjęcie tej nazwy wynika z faktu, że piastunów urzędów wchodzących w skład pionu wykonawczego wybiera się zasadniczo w trybie wyborów powszechnych, zwiększając ich niezależność, a zarazem osłabiając stanowisko gubernatora stanowego²⁰. Oprócz gubernatora i wice- gubernatora w wyborach powszechnych obsadza się między innymi stanowi- ska sekretarza stanu, skarbnika stanowego, prokuratora generalnego (attor- ney general) czy też niektóre organy kolegialne²¹. Wspomniano już, że zasada wyboru w głosowaniu powszechnym może też dotyczyć trzeciej władzy, czy-

20 Pozycji gubernatora stanowego w obrębie tak ukształtowanej władzy wykonawczej nie można w rezultacie porównywać ze statusem prezydenta federalnego pełniącego funkcję lide- ra egzekutywy. W odniesieniu do gubernatora stanowego, który jest pozbawiony wpływu na dokonywanie personalnej obsady najważniejszych stanowisk publicznych, określenie „lider egzekutywy” nie będzie odpowiednie. Zob. B.P. Janiskee, K. Masugi, Democracy in Califor- nia. Politics and Government in the Golden State, Lanham–Plymouth 2011, s. 71–72. Na temat ewolucji urzędu gubernatorskiego w stanach USA zob. M.R. Ferguson, Introduction to State Executives [w:] Th e Executive Branch of State Government. People, Process, and Politics, red.

M.R. Ferguson, Santa Barbara 2006, s. 1–29.

21 W kwestii stanowisk w obrębie pluralnej egzekutywy w częściach składowych federacji amerykańskiej szerzej zob.: T. Langer, Stany w USA. Instytucje – praktyka – doktryna, Warsza- wa 1988, s. 164–175, 199–202.

Laidler_2.indd 84

Laidler 2 indd 84 2014-11-20 13:11:492014-11-20 13:11:49

li urzędów sędziowskich²². Tryb personalnej kreacji stanowisk jest tu o tyle istotny, że – jak pisze Krzysztof Zwierzchowski – „w stanach USA dominuje rozwiązanie łączące instytucję odwołania z elekcyjnym charakterem pełnio- nego urzędu”²³. Obsada w takiej procedurze znacznej liczby stanowisk stano- wi czynnik sprzyjający szerokiemu podmiotowemu zakresowi recall w tych częściach składowych federacji, które zdecydowały się na jego recepcję.

Mając na uwadze przedstawione kryterium, w pierwszej kolejności na- leży zwrócić uwagę na Montanę, gdzie procedurze odwoławczej może pod- legać „każdy, kto – na podstawie wyboru lub mianowania – sprawuje urząd publiczny w stanie lub też w obrębie którejkolwiek z jego części” (any person holding a public offi ce of the state or any of its political subdivisions, either by election or appointment) (zbiór ustaw Montany, 2-16-603). W nieco inny spo- sób zakres podmiotowy recall uregulowano w Arizonie, w której jednak do- puszczono zastosowanie przedmiotowej procedury wobec „każdego urzęd- nika publicznego w stanie Arizona, sprawującego – w wyniku elekcji lub mianowania – urząd pochodzący z wyborów” (every public offi cer in the state of Arizona, holding an elective offi ce, either by election or appointment) (kon- stytucja Arizony, art. 8, cz. 1, sekcja 1). Do stanów przyjmujących liberalne regulacje można też zaliczyć te podmioty federacji, w których przy określeniu zakresu podmiotowego odwołania została zastosowana formuła wskazująca na każdego funkcjonariusza pochodzącego z wyborów, jakkolwiek trzeba pamiętać, że o tym, kto w określonym przypadku może podlegać procedu- rze odwołującej, będzie decydował tryb personalnej obsady danego urzędu.

Rozwiązanie tego typu znajduje się w unormowaniach obowiązujących mię- dzy innymi w takich stanach, jak Kolorado, gdzie postanowiono, że proce- durze recall może zostać poddany „każdy pochodzący z wyboru urzędnik publiczny stanu Kolorado” (every elective public offi cer of the state of Colora- do) (konstytucja Kolorado, art. XXI, sekcja 1), czy też Georgia, której usta- wa zasadnicza mówi o „funkcjonariuszach publicznych sprawujących urząd pochodzący z wyborów” (public offi cials who hold elective offi ce) (konstytucja Georgii, art. II, sekcja II, § IV). W każdym z wymienionych stanów dotyczy to również judykatywy. Regulacje dopuszczające odwołanie piastunów sta- nowisk ulokowanych w ramach każdej z władz przyjęto też między innymi w Kalifornii, Oregonie, Północnej Dakocie, Newadzie oraz w stanie Wiscon- sin. Odrębnego potraktowania wymaga unormowanie analizowanej kwestii w stanie New Jersey, gdzie dopuszczono odwołanie „jakiegokolwiek pocho- dzącego z wyboru funkcjonariusza w tym stanie lub reprezentującego ten stan w Kongresie Stanów Zjednoczonych” (any elected offi cial in this State or

22 Na temat przyjmowanych współcześnie metod służących usuwaniu ze stanowisk sę- dziowskich w poszczególnych stanach USA zob.: Methods of Judicial Selection. Removal of Judges, American Judicature Society, http://www.judicialselection.us (18.01.2014).

23 K. Zwierzchowski, op.cit., s. 28.

Laidler_2.indd 85

Laidler 2 indd 85 2014-11-20 13:11:492014-11-20 13:11:49

representing this State in the United States Congress) (konstytucja New Jersey, art. 2, pkt 2, lit. b)²⁴. Trzeba jednak zaznaczyć, że w New Jersey procedura re- call nie obejmuje stanowisk sędziowskich, których w tym stanie nie obsadza się w trybie wyborów powszechnych.

Na przeciwległym biegunie w stosunku do rozwiązań zakładających do- puszczalne odwołanie każdego funkcjonariusza stanowego lokuje się stan Illinois, w którym – wprowadzając instytucję recall w 2010 roku – ustawa zasadnicza dopuszcza jedynie odwołanie piastuna urzędu gubernatorskie- go (konstytucja Illinois, art. III, sekcja 7, lit. a). Wymaga podkreślenia, że pod względem zakresu podmiotowego recall w Illinois przyjęto najbardziej restrykcyjne rozwiązanie spośród analizowanych dziewiętnastu stanów prze- widujących wykorzystywanie charakteryzowanego instrumentu demokracji bezpośredniej na szczeblu podmiotu federacji. Należy jednak pamiętać, że wzmiankowany stan procedurę odwołania recypował niedawno. Stosunkowo wąski podmiotowy zakres recall ustalono też w Rhode Island, gdzie można odwołać wyłącznie enumeratywnie wymienionych urzędników stanowych.

Dotyczy to gubernatora, wicegubernatora, sekretarza stanu, prokuratora ge- neralnego oraz generalnego skarbnika (general treasurer) (konstytucja Rho- de Island, art. IV, sekcja 1). Zwraca uwagę, że wprawdzie w wymienionym stanie zakres podmiotowy recall jest szerszy niż w Illinois, ale i w tym przy- padku ogranicza się do funkcjonariuszy ulokowanych w strukturze władzy wykonawczej. Enumeratywne wyliczenie podmiotów podlegających odwo- łaniu zastosowano również w stanie Minnesota, choć tutaj jest ono znacznie szersze, obejmując piastunów stanowisk w obrębie wszystkich trzech władz, w tym między innymi członków obu izb stanowej legislatury: wybieranych w głosowaniu powszechnym pięciu członków stanowej egzekutywy – guber- natora, wicegubernatora, sekretarza stanu, audytora (auditor) oraz prokura- tora generalnego, a także sędziów stanowego sądu najwyższego i innych wy- szczególnionych sądów (konstytucja Minnesoty, art. VIII, sekcja 6).

Swoiste rozwiązanie pośrednie pomiędzy stanami przyjmującymi szero- ki zakres podmiotowy recall pozwalający na odwołanie członków wszyst- kich trzech władz (takimi jak Arizona, Georgia i Montana) a stanami, które przyjęły rozwiązanie restrykcyjne ograniczające się do członków stanowej egzekutywy (Illinois i Rhode Island), przyjęte jest na szczeblu federalnym, gdzie co do zasady dopuszcza się odwołanie wszystkich funkcjonariuszy po-

24 New Jersey stanowi jedyny podmiot federacji, w którym expressis verbis dopuszczalne jest odwołanie członka ogólnokrajowej legislatury. W innych stanach nie ma w tym zakresie wyraźnej regulacji. Stąd też odpowiedź na pytanie, czy sformułowanie mówiące o każdym funkcjonariuszu pochodzącym z wyborów obejmuje także kongresmena, nie jest jednoznacz- na. Krzysztof Zwierzchowski twierdzi, że „w doktrynie amerykańskiej dominuje pogląd, że nawet gdyby elektorat stanu głosował za odwołaniem członka Kongresu USA, to bez stosow- nej poprawki do konstytucji federalnej wynik takiego głosowania nie byłby wiążący”. Zob.

K. Zwierzchowski, op.cit., s. 86.

Laidler_2.indd 86

Laidler 2 indd 86 2014-11-20 13:11:492014-11-20 13:11:49

chodzących z wyboru, z wyłączeniem jednak piastunów stanowisk sędziow- skich. Można w tym kontekście wskazać na unormowanie, które obowiązuje w stanie Kansas. Przyjęto mianowicie, że procedurze odwoławczej podlegają

„wszyscy pochodzący z wyboru funkcjonariusze publiczni w stanie z wyjąt- kiem sędziów” (all elected public offi cials in the state, except judicial offi cers) (konstytucja Kansas, art. 4, § 3). W ten sam sposób zakres podmiotowy odwo- łania uregulowano na Alasce (konstytucja Alaski, art. 11, sekcja 8). W świetle stosownych unormowań obowiązujących z kolei w stanie Idaho zastosowanie instytucji recall może nastąpić wobec „każdego urzędnika publicznego w sta- nie Idaho oprócz sędziów” (every public offi cer in the state of Idaho, excepting the judicial offi cers), przy czym zastrzeżono, że odwołanie następuje głosami wyborców stanu lub okręgu wyborczego, z których go wybrano (konstytucja Idaho, art. VI, sekcja 6). Także i w tym przypadku procedura recall znajduje więc zastosowanie wobec funkcjonariuszy pochodzących z wyborów.

Przesłanki, których spełnienie pozwala na usunięcie z zajmowanego urzę- du, zostały doprecyzowane w prawodawstwie niespełna połowy z analizowa- nych dziewiętnastu stanów. Odpowiednie regulacje zostały przyjęte między innymi w Minnesocie. W wymienionym stanie odwołanie może być uzasad- nione „poważnym nadużyciem władzy lub zaniedbaniem podczas sprawowa- nia stanowiska w trakcie wykonywania czynności urzędowych, jak również skazaniem w trakcie sprawowania urzędu za poważne przestępstwo” (serious malfeasance or nonfeasance during the term of offi ce in the performance of the duties of the offi ce or conviction during the term of offi ce of a serious cri- me). Zastrzeżono jednocześnie, że petycja w sprawie złożenia ze stanowiska będzie mogła zostać wystosowana (issued) dopiero wtedy, gdy stanowy Sąd Najwyższy ustali, że wskazane przez inicjatorów okoliczności są prawdziwe.

Winny być one wystarczającym uzasadnieniem dla realizacji przedmiotowej procedury (konstytucja Minnesoty, art. VIII, sekcja 6). W stanie Waszyng- ton do przesłanek uzasadniających odwołanie zalicza się nadużycie władzy lub niewłaściwe wykonywanie czynności służbowych podczas sprawowa- nia urzędu (some act or acts of malfeasance or misfeasance while in offi ce), jak również złamanie przysięgi urzędowej (konstytucja stanu Waszyngton, art. I, sekcja 33). W Kansas natomiast podstawę uruchomienia mechanizmu odwołującego może stanowić „skazanie za ciężkie przestępstwo, nieprawid- łowe postępowanie w trakcie sprawowania urzędu lub niezdolność do wy- konywania prawem przewidzianych obowiązków” (conviction of a felony, mi- sconduct in offi ce or failure to perform duties prescribed by law) (zbiór ustaw Kansas, 25–4302)²⁵. Wśród stanów, w których określono przesłanki realizacji

25 Nieprawidłowe postępowanie w trakcie sprawowania urzędu (misconduct in offi ce) zostało zdefi niowane jako „pogwałcenie prawa przez urzędnika, które rzutuje na zdolność urzędnika do wykonywania obowiązków służbowych związanych z zajmowanym urzędem”

(a violation of law by the offi cer that impacts the offi cer’s ability to perform the offi cial duties of the offi ce). Zob. Kansas Statutes, http://www.kslegislature.org (14.01.2014).

Laidler_2.indd 87

Laidler 2 indd 87 2014-11-20 13:11:492014-11-20 13:11:49

procedury recall, znalazły się także: Alaska, Georgia, Minnesota i Rhode Is- land. W pierwszej z wymienionych części federacji odwołanie może nastąpić z powodu niezdolności do sprawowania urzędu (lack of fi tness), niekompe- tencji, zaniedbania obowiązków oraz korupcji (zbiór ustaw Alaski, sekcja 15.45.510)²⁶. W większości podmiotów federacji przyjmujących instytucję recall na szczeblu stanowym nie ma jednak tego rodzaju regulacji. Wśród sta- nów, które nie przyjęły podobnych rozwiązań, można wymienić na przykład Arizonę, Kalifornię, Kolorado, Luizjanę, New Jersey, Oregon i Wisconsin²⁷. Ze względu na to, że przesłanki odwołania uregulowane w prawodawstwie niektórych stanów zostały ujęte w sposób raczej mało restrykcyjny, należy uznać, że taka konstrukcja charakteryzowanej instytucji nie stoi na prze- szkodzie przyjęciu, iż utrzymano tu jej polityczny – a nie stricte sądowy – charakter²⁸.

Kolejnym elementem konstrukcyjnym rozpatrywanej procedury jest sporządzenie petycji o przeprowadzenie głosowania odwołującego. Warto wspomnieć o wymogu przedstawienia przyczyn uzasadniających – zdaniem wnioskodawców – odwołanie piastuna określonego stanowiska publicznego.

Przykładowo, w Idaho powody, dla których ma nastąpić usunięcie z urzędu, winny zostać zaprezentowane w nie więcej niż dwustu słowach (zbiór ustaw Idaho, 34–1703)²⁹. Podobny wymóg obowiązuje też między innymi w Kali-

26 Alaska Statutes, http://www.legis.state.ak.us (15.01.2014).

27 Warto zwrócić uwagę na stanowisko zajęte w 1981 r. przez Sąd Najwyższy Luizjany, którego zdaniem uprawnienie wyborców do odwołania funkcjonariusza publicznego nie musi być oparte na nadużyciu władzy (malfeasance), ponieważ wyborcom przysługuje bezwzględne prawo usunięcia z urzędu z jakiegokolwiek powodu lub bez żadnego powodu. Konstytucja sta- nowa przewiduje bowiem, że „jedynym zagadnieniem istotnym w procedurze odwołania jest to, czy dany funkcjonariusz będzie odwołany” (the sole issue at a recall election shall be whether the offi cial shall be recalled). Zob. J.F. Zimmerman, Th e Recall…, s. 32.

28 Zwierzchowski – przywołując przepis konstytucji Michigan stwierdzający, że ocena zasadności wniosku w sprawie odwołania stanowi kwestię polityczną, a nie sądową – słusz- nie uznaje, że „tylko takie stanowisko gwarantuje zachowanie pierwotnej funkcji odwołania.

Dodawanie mu bowiem cech procedury sądowej zbytnio zaciera granice dzielące go od in- stytucji impeachment”. Zob. K. Zwierzchowski, op.cit., s. 87–88. Odróżnienie przesłanek obu wymienionych procedur odwołujących nie może jednak prowadzić do wniosku, że okolicz- ności, w jakich można je wykorzystywać, powinny być całkowicie rozbieżne. Cronin wśród argumentów zwolenników recall przytacza pogląd wskazujący, że odwołanie przez wyborców może stanowić alternatywę dla procedury impeachment w sytuacji, gdy z różnych względów usunięcie z urzędu byłoby w tym trybie niemożliwe. Zob. Th .E. Cronin, op.cit., s. 135. Pogląd ten wydaje się też podzielać Zimmerman, który wskazuje, że z racji wymogów formalnych związanych z egzekwowaniem odpowiedzialności konstytucyjnej zastosowanie recall może się okazać znacznie skuteczniejsze. Wymieniony autor przytacza wyrażone w 1914 r. stanowisko Sądu Najwyższego stanu Waszyngton, który stwierdził, że „nie może podlegać dyskusji, iż re- call i jego częsty towarzysz (usual concomitant), referendum, są właściwymi środkami służą- cymi zachowaniu odpowiedzialnego rządu wyłonionego przez lud”. Zob. J.F. Zimmerman, Th e Recall…, s. 5.

29 Idaho Statutes, http://legislature.idaho.gov (14.01.2014).

Laidler_2.indd 88

Laidler 2 indd 88 2014-11-20 13:11:492014-11-20 13:11:49

fornii, gdzie funkcjonariuszowi, który ma zostać odwołany, przysługuje pra- wo udzielenia odpowiedzi (również w najwyżej dwustu słowach). Przyczyny wszczęcia procedury odwołującej wyszczególnione przez wnioskodawcę, jak również odpowiedź odwoływanego umieszcza się następnie w treści wnio- sku wykorzystywanego przy zbieraniu podpisów. W przedmiotowych ure- gulowaniach prawnych znalazło się zastrzeżenie, zgodnie z którym celem oświadczenia wnioskodawcy oraz odpowiedzi udzielonej przez piastuna urzędu będącego przedmiotem procedury recall jest jedynie poinformowa- nie wyborców. Wskutek tego w ewentualnych brakach w tym zakresie nie będzie można widzieć podstawy do zakwestionowania prawidłowości reali- zowanej procedury (kodeks wyborczy Kalifornii, sekcje 11020, 11023, 11024, 11041)³⁰.

Największe znaczenie w konstrukcji procedury odwołującej piastuna urzędu publicznego ma całokształt regulacji obejmujących zbieranie podpi- sów wyborców popierających wniosek o odwołanie. Trzeba tu uwzględnić dwie podstawowe zmienne, czyli odsetek uprawnionych obywateli, którzy powinni opowiedzieć się za usunięciem ze stanowiska, a w konsekwencji doprowadzić do etapu głosowania powszechnego w tej sprawie, jak rów- nież okres, w którym należy zgromadzić określone w ten sposób poparcie elektoratu. Przyjmuje się najczęściej, że wszczęcie procedury recall wyma- ga zebrania 25% głosów wyborców (choć można spotkać zarówno regula- cje mniej, jak i bardziej restrykcyjne, na przykład w stosunku do niektórych funkcjonariuszy stanu Kalifornia przedmiotowy próg ustalono na poziomie 12%, w Kansas zaś wynosi on aż 40%). 25% podpisów należy zebrać między innymi w Arizonie, gdzie wskazany odsetek liczy się od liczby głosów odda- nych w poprzednich wyborach na wszystkich kandydatów ubiegających się o przedmiotowe stanowisko (zbiór ustaw Arizony, 19–201, 19–203)³¹. Podob- ne rozwiązanie występuje na Alasce (zbiór ustaw Alaski, sekcja 15.45.610), z tym że w tym podmiocie federacji – tak jak w Północnej Dakocie – nie doprecyzowano, w jakim terminie powinny być zebrane podpisy obywate- li. W świetle najbardziej restrykcyjnych rozwiązań przeznacza się na to 60 dni. Regulacja taka obowiązuje w stanie Wisconsin (zbiór ustaw Wisconsin, 9.10)³². W New Jersey z kolei procedura służąca odwołaniu gubernatora lub senatora zasiadającego w Kongresie USA dopuszcza gromadzenie podpisów przez 320 dni. W przypadku pozostałych mandatariuszy jest to 160 dni. Nale- ży zaznaczyć, że w New Jersey odsetek 25% głosów liczy się od liczby wszyst- kich zarejestrowanych wyborców (zbiór ustaw New Jersey, sekcje 19:27A–5, 19:27A–10)³³. Jak się wydaje, najbardziej oryginalne rozwiązanie zostało

30 California Elections Code, http://www.leginfo.ca.gov (14.01.2014).

31 Arizona Revised Statutes, http://www.azleg.gov (15.01.2014).

32 Wisconsin Statutes & Annotations, https://docs.legis.wisconsin.gov (15.01.2014).

33 New Jersey Revised Statutes, http://lis.njleg.state.nj.us (15.01.2014).

Laidler_2.indd 89

Laidler 2 indd 89 2014-11-20 13:11:492014-11-20 13:11:49

przyjęte w Illinois, gdzie do odwołania gubernatora stanowego konieczne jest – oprócz uzyskania odpowiedniego poparcia wyborców – podpisanie przed- miotowej inicjatywy przez co najmniej 20 członków stanowej Izby Reprezen- tantów i 10 członków stanowego Senatu, przy czym od parlamentarzystów tej samej partii politycznej może pochodzić nie więcej niż połowa podpisów w każdej z izb (konstytucja Illinois, sekcja 7, lit. a). Ostatnie ze wskazanych rozwiązań polega więc w istocie na przyjęciu konstrukcji inicjatywy podzie- lonej, w której mieści się zarówno czynnik obywatelski, jak i udział stanowej władzy ustawodawczej. Recepcję takiego mechanizmu niewątpliwie ułatwia okoliczność, że w tym członie federacji procedura odwołująca może być sto- sowana wyłącznie względem gubernatora stanowego.

W przypadku pozytywnej weryfi kacji wniosku w przedmiocie odwołania mandatariusza możliwe staje się przejście do kolejnej fazy charakteryzowanej procedury, czyli do etapu głosowania powszechnego, jakkolwiek prawodaw- stwu stanowemu znane jest też rozwiązanie polegające na przyznaniu odwo- ływanemu funkcjonariuszowi czasu na dobrowolne podanie się do dymisji i uznanie w ten sposób racji inicjatorów recall³⁴. Co natomiast dotyczy samego głosowania powszechnego, to w tym zakresie można się spotkać z wyraźnie różniącymi się rozwiązaniami konstrukcyjnymi. Pierwsze z nich polega na przeprowadzeniu tylko jednego głosowania, które spełnia w rezultacie dwie funkcje, a zatem zarówno mechanizmu pozwalającego na odwołanie dotych- czasowego piastuna danego urzędu, jak i procedury służącej powołaniu na- stępcy. Połączenie obu typów głosowania najlepiej widać w Kalifornii, gdzie na karcie przedkładanej wyborcom umieszcza się pytanie o odwołanie oso- by, wobec której wszczęta została procedura recall, oraz przedstawia się listę kandydatów ubiegających się o to stanowisko (kodeks wyborczy Kalifornii, sekcje 11320–11323). Drugim ze stanów, w którym stosuje się to rozwiązanie, jest Kolorado³⁵. Wymaga podkreślenia, że przyjęta konstrukcja proceduralna wyklucza odwoływanego funkcjonariusza z udziału w ubieganiu się o po- nowny wybór. Głosowanie w sprawie odwołania w pewnej mierze przypomi- na tu mechanizm konstruktywnego wotum nieufności stanowiącego skład- nik kanclerskiego modelu rządów. W niektórych innych stanach również nie przeprowadza się dwóch głosowań, z których pierwsze ma na celu usunięcie z zajmowanego urzędu, a drugie wiąże się z wymogiem wypełnienia powsta- łego wakatu. Rozwiązanie takie można spotkać między innymi w Arizonie, gdzie przechodzi się od razu do drugiego typu głosowania, umieszczając na liście kandydatów dotychczasowego piastuna danego urzędu. Odwołanie połączone z jednoczesnym wyborem następcy następuje wówczas, gdy nie uda mu się uzyskać największej liczby głosów (zbiór ustaw Arizony, 19–216).

34 K. Zwierzchowski, op.cit., s. 92–93.

35 Recall of State Offi cials, National Conference of State Legislatures, http://www.ncsl.org (16.01.2014).

Laidler_2.indd 90

Laidler 2 indd 90 2014-11-20 13:11:492014-11-20 13:11:49

Wyłącznie głosowanie odwołujące odbywa się także w tych częściach skła- dowych federacji, w których następca może objąć przedmiotowe stanowisko w drodze nominacji. Rozwiązanie takie występuje na przykład w Kansas. Od- wołanie określonego funkcjonariusza oznacza powstanie wakatu, którego nie wypełnia się – niejako automatycznie – w drodze wyborów uzupełniających, lecz tak jak w przypadku wakatu powstałego z innych przyczyn (zbiór ustaw Kansas, 25–4316). W największej grupie spośród uwzględnianych dziewięt- nastu stanów stosuje się wszakże mechanizm dwukrotnego głosowania, gdzie skuteczne przeprowadzenie przedmiotowej procedury otwiera drogę do wy- borów uzupełniających mających na celu wypełnienie powstałego uprzednio wakatu. Z takim wariantem można się spotkać między innymi w stanach:

Georgia, Luizjana, Michigan, Minnesota, New Jersey, Rhode Island oraz Il- linois³⁶.

Mechanizmem ograniczającym możliwość swobodnego odwołania da- nego funkcjonariusza jest obowiązywanie określonych okresów ochronnych, w trakcie których przeprowadzenie recall nie jest dopuszczalne. W Illinois złożenie wstępnego wniosku w sprawie wszczęcia procedury odwołującej nie może nastąpić przed upływem sześciu miesięcy od rozpoczęcia kadencji gu- bernatorskiej (konstytucja Illinois, sekcja 7, lit. a). Rozwiązanie obowiązujące w stanie Waszyngton przewiduje z kolei, że zbieranie podpisów należy prze- rwać, przedstawiając jednocześnie petycję o przeprowadzenie głosowania nie później niż sześć miesięcy przed kolejnymi wyborami, w których osoba, która miałaby zostać odwołana, mogłaby zostać ponownie wybrana (zbiór ustaw stanu Waszyngton, 29A.56.150)³⁷. Stosowanie okresu ochronnego u progu kadencji mandatariusza, którego odwołanie jest postulowane przez wnioskodawców, należy uzasadniać w ten sam sposób, w jaki można argu- mentować za zaklasyfi kowaniem instytucji recall – mimo że mającej wyraź- nie personalny wymiar – do katalogu form demokracji bezpośredniej. Skoro przemawia za tym uznanie, że zastosowaniu procedury odwołującej towa- rzyszy merytoryczna ocena działalności piastuna określonego stanowiska, to niezbędne staje się wprowadzenie mechanizmu zapobiegającego wykorzysta- niu przedmiotowej instytucji bezpośrednio po wyborach, w wyniku których nastąpiło jego objęcie. W takiej sytuacji trudno byłoby mówić o dokonaniu oceny merytorycznej, która miałaby za podstawę wystarczająco długi okres realizacji powierzonych funkcji. Wprowadzenie ograniczeń w zastosowaniu omawianego instrumentu bezpośrednio przed kolejnymi wyborami na okre- ślone stanowisko znajduje natomiast uzasadnienie praktyczne. Bliskość no- wych wyborów, w których ubiegający się o ponowny wybór mandatariusz zostanie poddany ocenie, powoduje, że wykorzystanie specjalnej procedury odwołującej nie byłoby racjonalne.

36 Ibidem.

37 Revised Code of Washington, http://apps.leg.wa.gov (16.01.2014).

Laidler_2.indd 91

Laidler 2 indd 91 2014-11-20 13:11:492014-11-20 13:11:49

Aby dokonać pełnej charakterystyki instytucji recall na gruncie amery- kańskim, konieczne jest również wzięcie pod uwagę doświadczeń praktycz- nych wynikających z możliwości, jakie dało wieloletnie (z wyjątkiem Illinois) obowiązywanie stosownych regulacji w niemal dwudziestu amerykańskich stanach. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na inicjatywy odwo- łania gubernatorów stanowych, które – co wymaga podkreślenia – w zdecy- dowanej większości przypadków nie przynosiły oczekiwanych przez inicjato- rów rezultatów. Można je wszakże uznać za najbardziej spektakularne. Były bowiem realizowane w skali całego podmiotu federacji, rzutując wskutek tego szczególnie silnie na bieg stanowego życia politycznego. W przedmio- towej procedurze gubernatora udało się usunąć dwukrotnie. Po raz pierwszy doszło do tego w Północnej Dakocie, gdzie w 1921 roku odwołano pełnią- cego ten urząd Lynna J. Fraziera. Warto nadmienić, że udane zastosowanie procedury recall nastąpiło po roku od jej recepcji w stanowym prawodaw- stwie. Odwołanie miało tu charakter przyspieszonych wyborów gubernator- skich. Mimo tego, że L.J. Frazier stracił zajmowane stanowisko, już w 1922 roku wybrano go do Senatu USA³⁸. Na kolejne pomyślne zastosowanie omawianej instytucji trzeba było czekać przeszło osiemdziesiąt lat. W 2003 roku z urzędu został usunięty ówczesny gubernator Kalifornii Grey Davis.

Przejście do fazy głosowania wymagało zgromadzenia niespełna 900 tysięcy podpisów. Udane zastosowanie procedury odwołującej można w tym przy- padku tłumaczyć przeznaczeniem wysokich nakładów na przeprowadzenie skutecznej kampanii. Odwołując G. Davisa, jednocześnie dokonano wyboru nowego gubernatora, którym został Arnold Schwarzenegger³⁹. Faza głoso- wania w sprawie złożenia z urzędu została też osiągnięta w Wisconsin, gdzie w 2012 roku w będących wynikiem zainicjowania procedury odwołującej przyspieszonych wyborach gubernatorskich dokonano reelekcji piastującego to stanowisko Scotta Walkera⁴⁰. W świetle dotychczasowej praktyki jedynie w trzech wskazanych przypadkach udało się doprowadzić do fazy głosowania w kwestii odwołania. Inne podejmowane próby zastosowania instytucji recall wobec gubernatora stanowego kończyły się niepowodzeniem na wcześniej- szym etapie przedmiotowej procedury. Na tym tle szczególne miejsce zajmu- je próba odwołania gubernatora Arizony Evana Mechama, do której doszło w 1988 roku. Wymagana liczba podpisów została wprawdzie zebrana, co po-

38 J.F. Zimmerman, Th e Recall..., s. 61.

39 Ibidem, s. 66–68. O zebraniu wystarczającej liczby podpisów zadecydował fakt, że wy- brany w Kalifornii republikański członek federalnej Izby Reprezentantów Darell Issa zdecy- dował się na fi nansowe wsparcie akcji na rzecz odwołania G. Davisa, przeznaczając na ten cel blisko dwa miliony dolarów. Zob. E. Garrett, Democracy in the Wake of the California Recall,

„University of Pennsylvania Law Review” 2004, vol. 153, nr 1, s. 240–241.

40 Należy zaznaczyć, że razem z ówczesnym gubernatorem próbowano także odwołać wicegubernatora oraz kilku senatorów, co w przypadku jednego członka stanowej izby drugiej zakończyło się powodzeniem. Zob. J.F. Zimmerman, Th e Recall..., s. 68.

Laidler_2.indd 92

Laidler 2 indd 92 2014-11-20 13:11:492014-11-20 13:11:49

zwoliło na zarządzenie głosowania odwołującego, ale na przeszkodzie jego przeprowadzeniu stanęło wcześniejsze wyegzekwowanie odpowiedzialności konstytucyjnej w trybie impeachmentu⁴¹.

Odrębnym zagadnieniem, o którym warto wspomnieć, jest stanowa prak- tyka wykorzystywania instytucji recall względem członków legislatur. To właśnie w odniesieniu do piastunów stanowisk ulokowanych w obrębie wła- dzy ustawodawczej stosowanie omawianej formy demokracji bezpośredniej jest najbardziej widoczne. Do głosowań w tej materii doszło niespełna czter- dzieści razy. Po raz pierwszy procedura odwołująca członka stanowej legis- latury została przeprowadzona w 1913 roku. Nastąpiło to w Kalifornii, gdzie mandatu został pozbawiony senator Marshall Black. W ostatnich latach daje się zaobserwować wyraźne nasilenie głosowanych inicjatyw obywatelskich.

Dowodzi tego praktyka stosowania instytucji recall w stanie Wisconsin, gdzie w latach 2011 i 2012 podejmowane były – w przypadku niektórych członków legislatur zakończone powodzeniem – próby odwołania większej grupy sta- nowych parlamentarzystów. Od 2008 roku głosowania w tej sprawie odbywa- ły się także w takich stanach jak Kalifornia, Michigan, Arizona i Kolorado.

Ogólnie rzecz ujmując, pozbawienie piastowanego mandatu nastąpiło w po- nad połowie przypadków, przy czym dwukrotnie mandatariusze rezygnowali sami, dążąc do uniknięcia fi nalnego etapu procedury odwołującej. Należy za- znaczyć, że dużo większa częstotliwość wykorzystywania charakteryzowanej instytucji w ostatnich latach nie oznacza jednoczesnej poprawy jej skutecz- ności, jakkolwiek w niemal połowie przypadków z lat 2011–2013 doszło do utraty mandatu⁴².

Oceniając – na tle dotychczasowej praktyki ustrojowej – regulacje przy- jęte w prawodawstwie dziewiętnastu podmiotów amerykańskiej federacji, w których została dopuszczona możliwość przeprowadzania głosowań po- wszechnych w przedmiocie odwołania, należy zwrócić uwagę na fakt, że spe- cyfi ka przyjętych wymogów proceduralnych w znacznej mierze limituje sku- teczność podejmowanych przez wyborców inicjatyw. Kalifornijski przykład zakończonego powodzeniem wykorzystania instytucji recall wobec G. Davisa pokazuje, że bez zaangażowania odpowiednich środków fi nansowych udane przeprowadzenie procedury odwołującej jest w najlepszym wypadku zna- cząco utrudnione. Istniejących w tym zakresie ograniczeń nie można jednak oceniać jednoznacznie negatywnie. Jako mechanizm kontroli działalności piastunów stanowisk publicznych funkcjonowanie analizowanej formy de- mokracji bezpośredniej stanowi bowiem jedynie uzupełnienie mechanizmów demokracji przedstawicielskiej. Nie powinno zatem oddziaływać destabili- zująco na funkcjonowanie poszczególnych władz, lecz powinno przyczyniać

41 Ibidem, s. 65–66; D.R. Berman, Arizona Politics & Government. Th e Quest for Autono- my, Democracy and Development, Lincoln 1998, s. 83.

42 Recall of State...

Laidler_2.indd 93

Laidler 2 indd 93 2014-11-20 13:11:492014-11-20 13:11:49

się do poprawy działalności wybranych funkcjonariuszy. Jedynie korygujący wpływ instytucji recall można nota bene dostrzec w przyjmowanych szcze- gółowych rozwiązaniach konstrukcyjnych. Chodzi tu przede wszystkim o wprowadzenie instrumentów racjonalizacji procedury odwołującej, dzięki czemu zminimalizowaniu ulega ryzyko ewentualnej destabilizacji istniejące- go układu polityczno-instytucjonalnego. Należy tu wskazać na jednoczesne głosowanie w sprawie odwołania oraz w sprawie wyboru następcy. To samo dotyczy rezygnacji z odrębnego głosowania w sprawie odwołania na rzecz przyspieszonych wyborów na określone stanowisko, w których bierze udział dotychczasowy piastun danego urzędu. W tym kontekście można też wymie- nić sformalizowanie możliwości dobrowolnej rezygnacji z urzędu na etapie poprzedzającym głosowanie powszechne, jak również wypełnienie wakatu w drodze nominacji, a nie wyborów powszechnych. Już choćby z tego wzglę- du konstrukcja recall znana amerykańskiemu prawodawstwu stanowemu może stanowić istotny punkt odniesienia w razie ewentualnej dalszej recepcji analizowanej instytucji nie tylko w pozostałych częściach składowych ame- rykańskiej federacji, ale także w innych państwach, które zdecydowałyby się na sięgnięcie po tę właśnie formę demokracji bezpośredniej.

Laidler_2.indd 94

Laidler 2 indd 94 2014-11-20 13:11:492014-11-20 13:11:49