Kraków
EWOLUCJA CENTRALNYCH ORGANÓW WŁADZY JAKO PRZEJAW DEMOKRATYZACJI SYSTEMU POLITYCZNEGO ZSRR W LATACH 1988–1991
Ewolucja centralnych organów władzy była procesem, którego założenia zostały ogło- szone przez sekretarza generalnego KPZR Michaiła S. Gorbaczowa na XIX Wszech- związkowej Konferencji Komunistycznej Partii Związku Radzieckiego, odbywającej się od 28 czerwca do 1 lipca 1988 roku. Politycznym celem tej konferencji było za- mknięcie pierwszego okresu pierestrojki, obejmującego lata 1985–1986, który wbrew oficjalnym komunikatom nie przyniósł spodziewanych rezultatów.
Reforma systemu politycznego, na którą zdecydował się Gorbaczow, objęła swym zasięgiem najważniejsze sfery życia obywateli, narodu i państwa radzieckiego. Prze- budowę i przyznanie praw człowieka i swobód obywatelom traktował on jako końco- wy efekt reformy systemu politycznego, która przejawiać się miała w zwiększeniu aktywności społecznej każdego obywatela. Zaznaczyć przy tym należy, że prawa człowieka zostały uznane za „naturalną właściwość socjalizmu, jego zdobycz”, które warunkują wszelką działalność obywateli na polu społecznym, gospodarczym i poli- tycznym.
Wychodząc z „słusznego” założenia, że „socjalistyczna demokracja jest nie do po- godzenia z sobiepaństwem i z brakiem poczucia odpowiedzialności”, delegaci opraco- wujący rezolucję „O demokratyzacji społeczeństwa radzieckiego i reformie systemu politycznego”1 nie omieszkali przypomnieć obywatelom radzieckim, że ich prawa i swobody są nieodłącznie związane z nałożonymi na nich obowiązkami wobec pań- stwa, co z kolei wiąże się ze ścisłym przestrzeganiem przez wszystkich prawa.
Wobec pogłębiającego się kryzysu o podłożu przede wszystkim gospodarczym, zdaniem decydentów, tylko odwołanie się do obojętnego dotąd społeczeństwa mogło przynieść pożądane efekty. Celowi temu miała służyć polityka głasnosti, ogłoszona na
1 O demokratyzacji społeczeństwa radzieckiego i reformie systemu politycznego [w:] XIX Wszechzwiąz- kowa Konferencja Komunistycznej Partii Związku Radzieckiego 28 czerwca–1 lipca 1988 r. Podstawowe dokumenty i materiały, Warszawa 1988, s. 149–160.
kwietniowym plenum KC KPZR w 1985 roku. Podejmowane przez Gorbaczowa w jej ramach działania miały na celu pozyskanie dla pierestrojki jak największej liczby oby- wateli. Miał on bowiem świadomość, że tylko przy aprobacie społeczeństwa będzie w stanie przeprowadzić głoszone przez siebie reformy, nie podając do publicznej wia- domości prawdziwych przyczyn podejmowanych zmian. Miał także nadzieję, że „za- chłyśnięcie się” demokratyzacją życia społeczno-politycznego umożliwi mu zdobycie dla siebie pozycji niekwestionowanego przywódcy państwa z wachlarzem prerogatyw władzy. Natomiast w przypadku partii komunistycznej planował, że uda mu się ukryć jej faktyczną władzę pod postacią stworzonych lub też reaktywowanych w tym celu ciał i instytucji publicznych. Tym samym partia, chociaż faktycznie nadal sprawowała władzę, to odpowiedzialność za nią zrzucała na „Rady, ekonomiczne samodzielne przedsiębiorstwa, sądy, samorząd, organizacje masowe”2, których członkowie rekru- towali się spośród zwykłych obywateli radzieckich oraz szeregowych członków partii komunistycznej. Z kolei polityka KPZR opierała się na dobieranych według klucza partyjnego komunistach, którzy zajmowali kierownicze stanowiska w organizmach państwowych, gospodarczych i we wszystkich sferach życia społecznego. W tej sytu- acji nie mogło być zatem mowy o dogłębnej reformie systemu politycznego, którego jednym z filarów była KPZR.
Proces zmian, którym poddano organy władzy centralnej pod względem dynamiki przekształceń, przybrał postać procesu ewolucyjnego. Nie gwałtownie, ale systema- tycznie wprowadzane reformy dawały gwarancję powodzenia realizacji pierestrojki.
Pierwszym krokiem w tym kierunku okazała się wymiana dotychczasowych elit, ale w sposób zupełnie inny niż dotychczas praktykowany. W miejsce zatwardziałych stali- nowców, zwolenników twardej polityki, Gorbaczow zaczął awansować działaczy par- tyjnych rozumiejących potrzebę reform. Z nich też planował powołać podległe sobie kierownictwo partii. W ten oto sposób w obrębie najbliższych współpracowników Gorbaczowa, członków nowego Politbiura znaleźli się m.in. Jegor Ligaczow, Mikołaj Ryżkow, Eduard Szewardnadze, Borys Jelcyn, Aleksander Jakowlew i Dymitr Jazow.
Polityka prowadzona przez genseka wymagała poparcia ze strony republik związko- wych, zatem grono powołanych przez niego współpracowników powiększyło się o pierwszych sekretarzy KP najważniejszych podmiotów. Byli to: Witalij Worotnikow (premier RFSRR), Dinmuchamed Kunajew (Kazachstan), Władimir Szczerbicki (Ukraina), Gejdar Ali Rza Ogły Alijew (Azerbejdżan). Jedynie obecność w składzie Biura Politycznego Andrieja Gromyki mianowanego przewodniczącym Prezydium Rady Najwyższej ZSRR nawiązywała do rozwiązań poprzedników Gorbaczowa.
Uzyskanie poparcia od członków nowego Politbiura umożliwiło Gorbaczowowi ogłoszenie projektu zmian, które były przeprowadzone pod hasłami: „перестройки гласности, ускорения и нового мышления”. Oznaczało to, że jednocześnie z trans- formacją ustrojową, rozpoczętą już w 1987 roku, zachodziły zmiany w sferze ekono- micznej (powolne przechodzenie od systemu scentralizowanej planowanej gospodarki nakazowo-rozdzielczej). Hasła głoszone przez ówczesnych decydentów nie pozosta- wały bez wpływu na strukturę społeczną. Zapoczątkowały one proces przekształcania się dotąd obojętnego i rozbitego wewnętrznie społeczeństwa radzieckiego w zintegro-
2 F. Thom, Czas Gorbaczowa, Warszawa 1990, s. 51.
wane społeczeństwo, które nie bało się organizować na dużą skalę poza partią, dając tym samym wyraz własnym poglądom. Ostatnim ogniwem procesu zmiany systemo- wej była transformacja narodowa, związana z dążeniami wielu narodów wchodzących w skład ZSRR do tworzenia własnych państw3. Całość polityki wewnętrznej została jednak podporządkowana odbudowie mocarstwowej pozycji Związku Radzieckiego na arenie międzynarodowej, którego autorytet został mocno nadwątlony na skutek zaco- fania gospodarczego w porównaniu z gospodarką Stanów Zjednoczonych.
1. Władza ustawodawcza
System organów władzy państwowej obejmował zarówno centralne, jak i terenowe organy władzy przedstawicielskiej, wykonawczo-zarządzającej i organy kontroli ludo- wej. Wszystkie razem, w myśl Konstytucji ZSRR, realizowały jednolitą władzę pań- stwową4.
Z punktu widzenia zmiany systemowej, która dokonywała się w Związku Radziec- kim, szczególną uwagę należy zwrócić na Radę Najwyższą ZSRR, która była najwyż- szym organem władzy państwowej ZSRR. W związku z niewystępowaniem w dotych- czasowej praktyce konstytucyjnej ZSRR zasady trójpodziału władzy, funkcje i wyni- kające z nich kompetencje, przynależne w państwach o ugruntowanym ustroju demokratycznym poszczególnym rodzajom władzy, w wypadku Związku Radzieckie- go zostały skupione w jednym organie władzy – Radzie Najwyższej. W okresie piere- strojki po raz pierwszy będzie miała miejsce próba rozdzielenia kompetencji organów na podstawie modelu trójpodziału władzy Monteskiusza.
W momencie objęcia przez Gorbaczowa stanowiska sekretarza generalnego KPZR Rada Najwyższa ZSRR odgrywała rolę parlamentu, przyjmując na siebie funkcje nie tylko ustawodawcze, ale także zarządzające i kontrolne. Powoływana na kadencję 5-letnią, składała się z dwóch równoprawnych izb: Rady Związku i Rady Narodowo- ści. Oczywiście, o wystawieniu w wyborach do Rady Najwyższej wskazanych kandy- datów decydowały centralne i terenowe ogniwa partii komunistycznej. Wybory miały charakter plebiscytarny i mimo że istniała podstawa prawna do wysuwania większej liczby kandydatów w okręgach, ograniczono się do wystawienia w okręgach jedno- mandatowych tylko jednego kandydata5.
Artykuł 108 Konstytucji ZSRR stanowił, iż „Rada Najwyższa ZSRR jest uprawnio- na do decydowania o wszystkich sprawach, które (...) należą do kompetencji Związku
3 M. Cichosz, Transformacja demokratyczna – przyczyny, przebieg i efekty procesu [w:] Systemy poli- tyczne Europy Środkowej i Wschodniej. Perspektywa porównawcza, red. A. Antoszewski, Wrocław 2006, s. 58.
4 J. Osiński, Przedstawicielskie organy władzy w ZSRR: Rada Najwyższa, rady najwyższe republik związkowych i autonomicznych. Problemy organizacji i funkcjonowania, Warszawa 1987, s. 15.
5 Закон ВС СССР от 06.07.1978 N 7772-IX „О выборах в Верховный Совет СССР”, http://law- news.ru/cp/c15/post_1166986800.html [dostęp: 3.07.2007].
Socjalistycznych Republik Radzieckich”6. Ten sam artykuł regulował także kompeten- cje należące wyłącznie do Rady Najwyższej ZSRR; nie mogła przekazać tych upraw- nień żadnemu innemu organowi władzy państwowej. W gestii wyłącznej kompetencji Rady Najwyższej ZSRR pozostawały: uchwalanie Konstytucji ZSRR i dokonywanie zmian w jej treści; przyjmowanie w skład ZSRR nowych republik, zatwierdzanie utwo- rzenia nowych republik autonomicznych i obwodów autonomicznych; zatwierdzanie państwowych planów rozwoju gospodarczego i społecznego ZSRR, budżetu państwo- wego i sprawozdań z ich wykonania; tworzenie podległych sobie organów Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich wraz z kontrolą ich działalności; uchwalanie ustaw.
Ponieważ Rada Najwyższa ZSRR była zwoływana na sesje zwyczajne dwa razy do roku na 2–3 dni, zmuszona była powołać do życia organ całkowicie sobie podległy, który pomiędzy sesjami parlamentu, czyli przez 360 dni, wypełniałby obowiązki nale- żące do Rady. Instytucją taką było Prezydium Rady Najwyższej ZSRR, postrzegane jako „kolegialna głowa państwa” (w przeciwieństwie do jednoosobowej głowy pań- stwa w krajach kapitalistycznych).
Kompetencje Prezydium Rady Najwyższej miały charakter bardzo rozbudowany i dotyczyły funkcji kierowniczo-zarządzających (tworzenie nowych i likwidowanie istniejących ministerstw i komitetów państwowych), kontrolnych (czuwanie nad prze- strzeganiem Konstytucji ZSRR i zapewnienie zgodności konstytucji i ustaw o republi- kach związkowych z radziecką ustawą zasadniczą i ustawami federacji). Kompetencje te dawały także wiele uprawnień, które w państwach Zachodu przypisywane są głowie państwa (zarządzanie wyborów parlamentarnych, wydawanie dekretów i podejmowa- nie uchwał) oraz pełnomocnictwa o charakterze konstytucyjnym (wprowadzanie zmian i uzupełnień w obowiązujących w ZSRR ustawach).
Ważnym elementem działalności Rady była funkcja związana z kształtowaniem i utrzymaniem ustroju politycznego państwa. Tylko za zgodą parlamentu radzieckiego można dokonać zmian w strukturze politycznej państwa. Tej okazji nie omieszkał wy- korzystać ostatni sekretarz generalny KPZR, który zapoczątkował proces przebudowy wewnętrznej Związku Radzieckiego.
Niemożność zaradzenia kryzysowi gospodarczemu zmusiła ówczesne elity poli- tyczne do podjęcia się reform politycznych. Ich projekt, omawiany i zatwierdzony w trakcie XIX Wszechzwiązkowej Konferencji KPZR na przełomie czerwca i lipca 1988 roku postulował „przekształcenie najwyższej władzy w państwie, (...) zwołanie Zjazdu Deputowanych Ludowych ZSRR, działalność opierająca się na dwuizbowej Radzie Najwyższej, wprowadzenie stanowiska przewodniczącego Rady Najwyższej, demokratyczne wykorzystanie przez nich prerogatyw, konstytucyjnie uregulowane współdziałanie wszystkich najwyższych elementów władzy, łącznie z Radą Ministrów ZSRR”7.
6 O kompetencjach ZSRR w osobie jego najwyższych organów władzy i administracji, patrz: artykuł 73 Konstytucji ZSRR; Por. Konstytucja Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich, Moskwa, Kreml, 7 października 1977 r., http://rosja.osman.livenet.pl/zrodla/konstytucja_zsrr.pdf [dostęp: 17.01.2007].
7 O przebiegu realizacji uchwał XXVII Zjazdu KPZR i zadaniach w pogłębianiu przebudowy [w:] XIX Wszechzwiązkowa Konferencja, Warszawa 1988, s. 145.
W miejsce dotychczasowego organu przedstawicielskiego o kompetencjach usta- wodawczych został powołany do życia Zjazd Deputowanych Ludowych ZSRR, który nawiązywał do koncepcji rad z wczesnego okresu państwa radzieckiego.
Zjazd Deputowanych Ludowych ZSRR, składający się z 2250 deputowanych, zo- stał wyłoniony na drodze wyborów, które odbyły się 26 marca 1989 roku. Podstawę prawną do ich przeprowadzenia stanowiły nowela konstytucyjna oraz ustawa „O wy- borach deputowanych ludowych ZSRR z 1 grudnia 1988 roku”8. Nowa ordynacja wy- borcza przewidywała, że wybory w jednostkach terytorialnych i narodowo- -terytorialnych będą się odbywały w jedno- i wielomandatowych okręgach wybor- czych. Liczba wysuwanych kandydatów była nieograniczona, co świadczyło o korpo- racyjnym charakterze samych wyborów.
W związku z nowelizacją Konstytucji ZSRR 1 grudnia 1988 roku, Zjazd stał się gremium decyzyjnym, co było konsekwencją przyznanych mu kompetencji. ZDL przejął część uprawnień Rady Najwyższej ZSRR z poprzedniego okresu oraz część kompetencji Prezydium RN. Ponadto został wyposażony w zakres pełnomocnictw o charakterze wyborczo-decyzyjnym. Ostatecznie, znowelizowany artykuł 108 Kon- stytucji ZSRR przyznawał Zjazdowi Deputowanych Ludowych wyłączne kompetencje do wypełniania funkcji nadrzędnego organu kierowniczo-zarządzającego. Tryb funk- cjonowania Zjazdu przewidywał, że będzie on zwoływany raz do roku.
W związku z tym niezbędne okazało się powołanie do życia ciała, które pracowało- by permanentnie w okresie pomiędzy obradami ZDL. Nowym organem państwowym, który wypełniałby funkcje ustawodawczą, zarządzającą i kontrolną, była Rada Naj- wyższa ZSRR złożona z dwóch równoprawnych izb: Rady Związku i Rady Narodowo- ści. Zwoływana na trwające 3–4 miesiące sesje przez nowe Prezydium, składała się z 542 deputowanych. Chociaż kadencja Rady trwała 5 lat, to Zjazd corocznie miał odnawiać 1/5 jej składu (art. 111 Konstytucji ZSRR).
Organ prezydialny ZSRR, który do tej pory pełnił funkcję ciała stale działającego pomiędzy kolejnymi sesjami parlamentu, obecnie został sprowadzony do roli „sekreta- riatu” najwyższych organów przedstawicielskich państwa. Zadaniem nowego Prezy- dium było organizowanie pracy Zjazdu i Rady Najwyższej; z tego też powodu jego kadencja trwała również 5 lat. W skład Prezydium RN wchodziło z urzędu ponad 40 osób „funkcyjnych”.
Pozostawienie w kompetencjach Prezydium części uprawnień o charakterze repre- zentacyjnym miało usprawnić pracę nowo utworzonego urzędu przewodniczącego Rady Najwyższej ZSRR. Jako osoba najwyższa rangą w państwie, przewodniczący RN był zarazem reprezentantem w stosunkach międzynarodowych. O wyborze przewodni- czącego parlamentu radzieckiego decydował Zjazd Deputowanych Ludowych, który wyłaniał kandydata na to stanowisko spośród deputowanych w głosowaniu tajnym;
podobnie rzecz się miała w razie odwołania go przed upływem 5-letniej kadencji.
Kompetencje przyznane przewodniczącemu Rady Najwyższej ZSRR były bardzo ważne z punktu widzenia dalszego procesu przemian ustrojowych. Wraz z powołaniem nowego urzędu w państwie środek ciężkości kierowania państwem przesunął się
8 Закон СССР от 01.12.1988 О выборах народных депутатов СССР, http://www.bestpravo.ru/ussr/
data01/tex11440.htm [dostęp: 17.05.2007].
w stronę organów, które kumulowały w sobie uprawnienia charakterystyczne dla egze- kutywy. Do grupy tychże organów zaliczony został także urząd przewodniczącego parlamentu ZSRR. Stał się bowiem wstępem do utworzenia nowego stanowiska w Związku Radzieckim – urzędu Prezydenta ZSRR.
Przewodniczący Rady Najwyższej ZSRR poprzez przyznane mu kompetencje za- rządzał pracami podległych sobie organów. Uprawnienia jego pokrywały się z kompe- tencjami ZDL, RN i Prezydium, przy czym można było odnieść wrażenie, iż to właśnie od woli przewodniczącego zależało, w którym kierunku będzie podążało państwo.
Sprawne kierowanie pracami organów przedstawicielskich komplikowały jedynie inne techniczne uprawnienia przewodniczącego, który przewodniczył obradom, uczestniczył w pracach różnych organów, rozstrzygał spory proceduralnych i udzielał głosu deputowanym.
5 września 1991 roku po raz ostatni podjęto próbę zreformowania najwyższych przedstawicielskich organów państwowych ZSRR w tzw. okresie przejściowym.
Wówczas opierając się na ustawie „O organach władzy państwowej i zarządzania ZSRR w okresie przejściowym”9, w Radzie Najwyższej ZSRR wyodrębniono dwie izby: Radę Republik złożoną z deputowanych ludowych – po 20 z każdej republiki związkowej oraz po jednym deputowanym więcej z każdej jednostki autonomicznej w republice (każda z republik miała jeden głos w Radzie); oraz Radę Związku, która tworzyć mieli deputowani ludowi ZSRR w liczbie uzgodnionej z najwyższymi orga- nami władzy republik.
Chociaż zreorganizowanej RN pozostawiono możliwość dokonywania zmian w konstytucji czy przyjmowania w skład ZSRR nowych członków, faktyczne jej kom- petencje sprowadzały się do wypełniania funkcji czysto kontrolnych – zatwierdzania budżetu związkowego i sprawozdania z jego wykonania oraz wypowiadania wojny i zawierania pokoju. Wszelkie decyzje dotyczące kierowania państwem musiały być zgodne z wolą każdej z izb Rady Najwyższej ZSRR10.
O ile w wypadku wcześniejszych zmian systemowych nastąpiło przesunięcie cen- trum władzy w kierunku organów reprezentujących egzekutywę, o tyle w tej sytuacji widać, że o polityce wewnętrznej i zagranicznej decydować miały republiki. Załamanie się władzy centralnej Związku w 1991 roku na skutek nieudanego puczu sierpniowego doprowadziło do przejęcia jej funkcji przez organy władzy Rosyjskiej Federacyjnej Socjalistycznej Republiki Radzieckiej. Tym samym odziedziczyła po Związku Ra- dzieckim problemy wynikające z braku podziału kompetencji pomiędzy poszczegól- nymi organami władzy.
9 M. Горвачов, Дeкабр-91. Moя позиция, Moсква 1992, http://www.lib.ru/MEMUARY/GORBACHEV/
poziciya91.txt [dostęp: 8.07.2006].
10 Закон СССР от 05.09.1991 N 2392-1 Об органах государственной власти и управления Союза ССР в переходный период, http://www.bestpravo.ru/ussr/data01/tex10036.htm [dostęp: 17.05.2007].
Artykuł 2 ustawy stanowił, że Rada Republik przyjmuje rozwiązania o organizacji i porządku działal- ności sojuszniczych organów, ratyfikuje i unieważnia międzynarodowe umowy ZSRR. Rada Związku była gwarantem przestrzegania praw i swobód obywateli i podejmuje decyzje w granicach kompetencji Rady Najwyższej ZSRR z wyjątkiem tych, które odnoszą się do kompetencji Rady Republik. Prawa, przyjęte przez Radę Związku, nabierają mocy prawnej po ich zatwierdzeniu przez Radę Republik.
2. Władza wykonawcza
W 1988 roku, na mocy uchwał XIX Konferencji KPZR, zainicjowano proces przeobra- żeń instytucjonalnych. Powołanie do życia nowych organów władzy przedstawiciel- skiej odbywało się w atmosferze kształtującego się pluralizmu ideologicznego i poli- tycznego i miało być gwarantem powodzenia dalszej demokratyzacji systemu politycz- nego państwa.
Wraz z powołaniem urzędu Prezydenta ZSRR 14 marca 1990 roku rozpoczął się drugi etap zmiany struktury organów państwowych w ramach „pierestrojki systemu politycznego”.
Według Konstytucji z 1977 roku, najwyższym wykonawczym i zarządzającym orga- nem władzy państwowej ZSRR była Rada Ministrów – rząd ZSRR, która decydowała o wszystkich sprawach zarządzania państwowego, należących do kompetencji federacji związkowej, o ile nie należały na mocy Konstytucji do Rady Najwyższej i Prezydium RN ZSRR.
W myśl ustawy o Radzie Ministrów z 5 lipca 1978 roku rząd ZSRR był powoływa- ny na 5-letnią kadencję przez Radę Najwyższą ZSRR na wspólnym posiedzeniu Rady Związku i Rady Narodowości. Przed nowo wybranym parlamentem radzieckim ustę- pująca Rada Ministrów składała swoje pełnomocnictwa na jego pierwszej sesji11.
Rada Ministrów ZSRR jako najwyższy wykonawczy i zarządzający organ władzy państwowej ZSRR koordynowała i ukierunkowywała prace ogólnozwiązkowych i związkowo-republikańskich ministerstw ZSRR, komitetów państwowych ZSRR oraz innych podległych sobie programów i kierowała tą działalnością.
Drugi etap zmian dotyczący struktury zarządzających organów państwowych ZSRR rozpoczął się w 1990 roku. Rozbudowany system organów przedstawicielskich (ZDL ZSRR, RN ZSRR i Prezydium ZSRR) nie był w stanie podołać obowiązkom związa- nym z zarządzaniem państwem, podobnie jak nie poradziła sobie z tym dotychczasowa Rada Ministrów. Brakowało organu, który przejąłby obowiązki kierowania państwem w sytuacji postępującego procesu oddzielania instytucji organów partyjnych od pań- stwowych. W tej sytuacji powróciła koncepcja powołania urzędu prezydenta, „bo- wiem” – jak zauważył Anatolij Sobczak – „nazbyt oczywisty był paraliż państwowej władzy wykonawczej”12.
Reforma systemu politycznego zakładała odwrót od dyktatury aparatu partyjnego na rzecz instytucji państwowych. Niezbędnym posunięciem była likwidacja 6 artykułu Konstytucji ZSRR przypisującego partii komunistycznej kierowniczą rolę w państwie.
Likwidacja artykułu 6 w marcu 1990 roku doprowadziła do zachwiania struktury sys- temu politycznego i w konsekwencji do jego demontażu. Miejsce dotychczas funkcjo- nującego ustroju, opartego na zasadach: jedności władzy, centralizmu demokratyczne-
11 Закон СССР от 05.07.1978 О Совете Министров СССР, http://www.bestpravo.ru/ussr/data02/
tex13989.htm [dostęp: 3.07.2007].
12 A. Sobczak, Przed upadkiem. Wspomina mer Petersburga, tłum. M. Kotowska, T. Ładyka, Warsza- wa 1992, s. 160.
go i praworządności socjalistycznej, zajmowały niektóre elementy charakterystyczne dla systemów demokratycznych amerykańskiego i zachodnioeuropejskich.
Idea powołania urzędu prezydenta nie była nowym pomysłem w historii ustroju Związku Radzieckiego, ale dopiero pod koniec lat osiemdziesiątych XX wieku miała możliwość zaistnieć w życiu politycznym państwa13. Z konieczności powołania tego urzędu zdawano sobie powszechnie sprawę, problem stanowiła ordynacja wyborcza.
Część deputowanych opowiadała się za wyborami bezpośrednimi prezydenta przez społeczeństwo, inni natomiast byli zwolennikami koncepcji wyborów pośrednich.
Obawy budziła także nie osoba samego Gorbaczowa, który ubiegał się o to stanowisko, ale powody, dla których chciał zostać prezydentem. Ostatecznie zdecydowano, że pre- zydent ZSRR będzie wybierany przez całe społeczeństwo w wyborach bezpośrednich, jednakże w stosunku do pierwszego prezydenta ZSRR będą to wybory pośrednie.
15 marca 1990 roku pierwszym prezydentem ZSRR został wybrany przez III Nadzwy- czajny Zjazd Deputowanych Ludowych sekretarz generalny KPZR, przewodniczący Rady Najwyższej ZSRR Michaił Gorbaczow.
Ustanowienie prezydentury zostało uregulowane poprzez dwie ustawy: „O zmianach i uzupełnieniach w konstytucji w związku z doskonaleniem systemu zarządzania pań- stwowego” oraz „O ustanowieniu urzędu Prezydenta ZSRR” z 14 marca 1990 roku14.
Ordynacja wyborcza przewidywała, że prezydent będzie wybierany na 5-letnią ka- dencję w wyborach powszechnych, bezpośrednich i tajnych (przepis ten nie dotyczył oczywiście pierwszych wyborów prezydenckich w ZSRR), przy czym do wyboru nie- zbędna była zwykła większość w głosowaniu w federacji oraz w większości republik związkowych. Prezydent, w wypadku naruszenia Konstytucji ZSRR, mógł być odsunięty ze stanowiska przez ZDL, jednakże decyzja o jego odsunięciu została obwarowana zapi- sem, który stanowił, że ta inicjatywa mogła być podjęta większością 2/3 głosów człon- ków ZDL lub RN z uwzględnieniem orzeczenia Komitetu Nadzoru Konstytucyjnego15.
Kompetencje przyznane prezydentowi wypływały z nałożonych na niego funkcji:
głowy państwa i symbolu jedności, suwerenności i integralności; szefa władzy wyko- nawczej; zwierzchnika sił zbrojnych i animatora polityki zagranicznej państwa.
Podobnie jak wcześniej Rada Najwyższa posiadała własne organy doradcze, tak te- raz prezydent ZSRR powołał dwa nowe. Jednym z nich była Rada Federacji – organ kontrolno-informacyjny, drugim – Rada Prezydencka, która była ciałem doradczym.
Do kompetencji Rady Federacji, której pracami kierował prezydent, należało koor- dynowanie działań najwyższych organów zarządzających federacji i republik, kontro- lowanie przestrzegania nowego Układu Związkowego oraz uczestniczenie w rozwią- zywaniu konfliktów i zażegnywaniu sporów w stosunkach pomiędzy narodowościami.
13 Kwestia powołania urzędu prezydenta ZSRR została podniesiona w 1985 roku po wyborze na stano- wisko sekretarza generalnego KPZR Michaiła Gorbaczowa. Z tą inicjatywą wystąpili współpracownicy Gorbaczowa – Wadim Miedwiediew i Gieorgij Szachnazarow, ale nie spotkała się ona wówczas z zaintere- sowaniem ze strony genseka. Szerzej na temat idei utworzenia stanowiska prezydenta ZSRR patrz:
A. Czajowski, Demokratyzacja Rosji w latach 1987–1999, Warszawa 2001, s. 306–314.
14 Закон СССР от 14.03.1990 N 1360-1 Об Учреждении Поста Президента СССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) СССР, http://www.bestpravo.ru/ussr/data01/
tex11002.htm [dostęp: 17.05.2007].
15 Ibidem.
Członkowie Rady Prezydenckiej, wywodzący się z najbliższego otoczenia prezy- denta, mieli wypracowywać przedsięwzięcia odnoszące się do głównych kierunków polityki wewnętrznej i zagranicznej oraz zapewnienia bezpieczeństwa państwa.
W ramach dokonującej się zmiany systemowej w ZSRR Rada Ministrów została przemianowana na Gabinet Ministrów – wykonawczo-zarządzający organ federacji, całkowicie podporządkowany prezydentowi ZSRR. Gabinet Ministrów tworzyło 80 osób, na których udział w rządzie musiała wydać zgodę Rada Najwyższa. Kompetencje rządu zostały bardzo ograniczone. Novum było natomiast to, że był on odpowiedzialny zarówno przed prezydentem, jak i przed parlamentem radzieckim. Poza tym w kon- stytucji przewidziano możliwość zgłoszenia wotum nieufności wobec rządu przez Radę Najwyższą; warunkiem była jedynie kwalifikowana większość 2/3 głosów liczo- na od ogólnej liczby deputowanych.
Taki układ podziału kompetencji pomiędzy przedstawicielskie organy władzy pań- stwowej oraz instytucje wykonawczo-zarządzające przetrwał jedynie rok, do czasu nieudanego zamachu stanu. Wówczas to na mocy ustawy z 5 września 1991 roku
„O organach władzy państwowej i zarządzania ZSRR w okresie przejściowym” kom- petencje Rady Najwyższej zostały jeszcze bardziej ograniczone, tym razem jednak na rzecz rosnących w siłę rządów republikańskich16.
W ten właśnie sposób na drodze reform doszło do ukształtowania się systemu poli- tycznego, w którym miała obowiązywać zasada rozdziału władz na ustawodawczą, wykonawczą i sądowniczą. Brak przejrzystego podziału kompetencji pomiędzy naj- wyższymi organami państwowymi wynikał przede wszystkim z braku doświadczenia w zarządzaniu państwem demokratycznym i doprowadził do rywalizacji pomiędzy nimi. W związku z tym, że problem ten nie został rozwiązany w ramach struktury pań- stwowej ZSRR, stał się częścią spadku po rozwiązanym w grudniu 1991 roku Związku Radzieckim, który odziedziczyła Federacja Rosyjska. Musiały upłynąć jeszcze dwa lata, zanim postsowiecka Rosja wybrała dla siebie własny model demokracji, kierując się przy tym zasadami „«demokratycznego federalnego państwa prawa o republikań- skiej formie rządów», w którym obowiązuje trójpodział władz według wzoru monte- skiuszowskiego”17.
16 Закон СССР от 05.09.1991 N 2392-1 Об органах государственной власти и управления Союза ССР в переходный период, http://www.bestpravo.ru/ussr/data01/tex10036.htm [dostęp: 17.05.2007].
17 Konstytucja Federacji Rosyjskiej przyjęta w ogólnonarodowym referendum w dniu 12 grudnia 1993 r., Warszawa 2000, s. 27.
S u m m a r y
Evolution of central organs of state power as a manifestation of democratization of political system in the USSR in the years 1988–1991 The reform of political system undertaken by general secretary of CPSU Mikhail S. Gorbachev as a part of his policy of perestroika ranged the most important spheres of the citizens’ life, nation and Soviet state. Gorbachev foresaw gradual transformation of central state organs and institutions of the people’s control into institutions acting in accordance with the principles of socialist democ- racy. The political reform reflected specific political tradition of Russia. Therefore we can find institutional linking to the old model of Russian peoples’ power – Soviets along with the borrow- ings unknown to Russian constitutional practice – President’s post. The new electoral system was also based on the democratic standards. The political transformation of USSR (begun in 1987) meant also great changes in economy like modifying centralized command-and-quota system.
They began the process of forming up so far indifferent Soviet society as one integrated society, which was not afraid of getting organized beyond the party. The national transformation was the last ending part of process of system change, respecting desires of many USSR’ nations to create their own independent states. However, the whole internal state’s policy was aimed at the recon- struction powerful position of Soviet Union in the international arena. The lack of transparent division of competence among the highest state organs caused by inexperience in administrating democratic state brought to rivalry among them. Because that problem was not solved in frames of state structure of USSR, after its dissolution in December 1991, was inherited by its successor The Russian Federation.
