Rzeczpospolita Polska Ministerstwo Sprawiedliwości

Warszawa, dnia

Rzeczpospolita Polska Ministerstwo Sprawiedliwości

S e k r e t a r z S t a n u

DWOiP-II-760-4/08

RPO-517732-YII/714/05/JZ

2008 roku

BIURO RZECZNIKA PRAW OBYWATELSKICH

WPŁ.

Pan dr Janusz Kochanowski Rzecznik Praw Obywatelskich

W nawiązaniu do pisma Pan Rzecznika z dnia 13 marca 2008 roku, znak sprawy:

RPO-517732-VII/714/05/JZ w sprawie przedstawienia zbioru opracowań poświęconych wykonywaniu w Polsce środków probacji i readaptacji skazanych, chciałbym bardzo podziękować za trud przygotowania i opracowania zagadnień związanych z probacją.

Opracowania te świadczą o trosce i zrozumieniu przez Pana Rzecznika problemu wykonywania orzeczeń w Polsce, a w szczególności oddziaływania na sprawców przestępstw w okresie próby odpowiednimi środkami, dostępnymi w prawie karnym. Zaprezentowane opracowania, dotyczące stosowania i wykonania instytucji związanych z probacją, są jedną z nielicznych prób tak wszechstronnego, profesjonalnego i merytorycznego opisania rzeczywistości w tym zakresie, przedstawionych Ministerstwu Sprawiedliwości.

Zawarte w opracowaniach poglądy i wnioski zostały wnikliwie przeanalizowane.

Część z nich popieram w całej rozciągłości i propozycje zmian legislacyjnych w tym zakresie oraz wnioski dotyczące doskonalenia praktyki, zostaną wprowadzone do realizacji. Niektóre wnioski i propozycje skłaniają do polemiki, tym niemniej wszystkie zasługują na merytoryczną dyskusję i ustosunkowanie się do w/w zagadnień.

Poniżej prezentuję szczegółowe ustosunkowanie się do kwestii, przedstawionych w piśmie od Pana Rzecznika, a rozwiniętych w opracowaniach doń dołączonych. W celu syntetyczności i przejrzystości mojego stanowiska, przedstawię opis poszczególnych problemów w punktach, w przyjętej przez Pana Rzecznika kolejności.

A. Wnioski legislacyjne:

I. W zakresie organizacji pracy i zadań kuratorów dla dorosłych.

Problem delegacji ustawowej zawartej w art. 12 ustawy z dnia 27 lipca 2001 roku 0 kuratorach sądowych (Dz.U. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą, jest znany Ministerstwu Sprawiedliwości. Wątpliwości natury konstytucyjnej, zgłoszone przez Pana Rzecznika, potwierdzają spostrzeżenia i oceny podnoszone w Ministerstwie w tym zakresie.

Delegacja ustawowa istotnie powinna dotyczyć jedynie treści uprawnień i obowiązków, opisanych w art. 9 - 11 ustawy. Prawdą też jest, że usytuowanie art. 12 ustawy w rozdziale dotyczącym kuratorów zawodowych, może budzić pewne zastrzeżenia, co do stosowania przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 12 czerwca 2003 roku w sprawie szczegółowego sposobu wykonywania uprawnień i obowiązków kuratorów sądowych (Dz.U.

Nr 112, poz. 1064) - zwanego dalej rozporządzeniem, w stosunku do kuratorów społecznych.

W ocenie Ministerstwa można jednakże skutecznie bronić poglądu o stosowaniu przepisów w/w rozporządzenia wobec kuratorów społecznych, albowiem Ustawodawca posługuje się w przepisie art. 12 ustawy pojęciem „kuratorów sądowych". W odróżnieniu od określenia w poprzednich przepisach art. 9 - 1 1 ustawy: „kurator zawodowy", pojęcie „kurator sądowy"

oznacza zarówno kuratorów zawodowych, jak i społecznych. Umiejscowienie zaś delegacji ustawowej w tym miejscu ustawy, wynikać może jedynie z odesłania znajdującego się bezpośrednio po wymienieniu podstawowych uprawnień i obowiązków kuratorów zawodowych w ustawie. Należy zauważyć, że w rozdziale 7, dotyczącym kuratorów społecznych brak jest przepisów bezpośrednio wymieniających ich uprawnienia i obowiązki.

W art. 87 ust. 3 ustawy, znajduje się jedynie odwołanie do art. 9 w kwestii uprawnień przysługujących kuratorowi w zakresie wykonywania zleconych przez sąd lub kuratora zawodowego obowiązków. Umiejscowienie zatem delegacji w tym miejscu ustawy, można argumentować jedynie przyjętym modelem redakcyjnym, wynikającym ze stosowania zasad techniki legislacyjnej.

Tym niemniej, sam problem zawartości rozporządzenia może wykraczać, jak słusznie podniesiono w piśmie Pana Rzecznika, poza zakres delegacji ustawowej i to zarówno w zakresie kurateli dla dorosłych, jak i rodzinnej. Wyjściem z sytuacji, mogącej budzić wątpliwości natury konstytucyjnej, byłoby wydanie na podstawie przepisów Kodeksu karnego wykonawczego odpowiedniego rozporządzenia, określającego uprawnienia 1 obowiązki kuratorów dla dorosłych w zakresie wykonywania orzeczeń karnych. Do tego niezbędne są zmiany w samym Kodeksie karnym wykonawczym, które zawierać powinny odpowiednia delegację w tym zakresie. Jednocześnie należałoby zmienić treść samego

rozporządzenia wydanego na podstawie art. 12 ustawy, ograniczając ją do zakresu delegacji, zdeterminowanej przepisami art. 9-11 ustawy.

Istnieje także adekwatna potrzeba zmian w zakresie wykonywania orzeczeń rodzinnych i nieletnich przez kuratorów rodzinnych, poprzez stosowne zmiany w procedurze cywilnej (Kodeks postępowania cywilnego), który także powinien zawierać delegację ustawową do określenia rozporządzeniem uprawnień i obowiązków kuratorów rodzinnych do wykonywania orzeczeń w tym zakresie. Problem ten jest znacznie głębszy, albowiem przepisy Kodeksu postępowania cywilnego nie zawierają wystarczających rozwiązań dotyczących udziału kuratorów rodzinnych w wykonywaniu orzeczeń (analogicznych do postępowania karnego). Postulat zmian w tym przedmiocie należałoby przedstawić Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Cywilnego, do rozważenia i opracowania.

Reasumując, chcąc zapewnić prawidłowość funkcjonowania kuratorskiej służby sądowej w tym względzie, należałoby jednocześnie dokonać zmian zarówno w samej ustawie 0 kuratorach sądowych, jak również w dwóch kodeksach (postępowania karnego 1 postępowania cywilnego) oraz w dwóch rozporządzeniach, o których wspomniano powyżej). Procedura dokonania powyższych zmian jest jednakże bardzo skomplikowana i istnieje poważne niebezpieczeństwo braku koordynacji w jednoczesnej realizacji powyższego przedsięwzięcia.

II. W zakresie realizacji wyroków o warunkowym zawieszeniu wykonania kary pozbawienia wolności.

1. Zaproponowana przez Pana Rzecznika zmiana art. 178 § 1 kkw, polegająca na wprowadzeniu zasady wykonywania kontroli okresu próby bez dozoru, przez kuratora właściwego ze względu na miejsce zamieszkania skazanego, wobec którego sąd warunkowo zawiesił wykonania kary, nie wydaje się, zdaniem Ministerstwa Sprawiedliwości, konieczna.

Wynika to ze zmiany stanowiska Ministerstwa, w zakresie wykonywania kontroli okresu próby przez kuratora sądowego, w sytuacji, gdy nie orzeczono dozoru w sprawie, poprzez uznanie, że kurator sądowy zobowiązany jest, co do zasady do kontroli wykonania obowiązku probacyjnego, a nie całego okresu próby.

Prezentowany uprzednio przez Ministerstwo odmienny pogląd spotkał się z szeroką krytyką, wyrażoną także przez prof. dr hab. Stefana Lelentala, który uznał, że „ praktyka w postaci automatycznego przekazywania kuratorom do nadzoru spraw, w których wyznaczono okres próby, chociaż nie orzeczono dozoru, nie znajduje oparcia w przepisach obowiązującego prawa. (...) Obowiązki kuratora sądowego w sprawach skazanych, wobec których sąd nie oddał ich pod dozór, wynikać mogą wyłącznie z zarządzenia sądu, wydanego

na podstawie art. 14 § 1 k.k.w., a więc zebrania informacji dotyczących skazanego. (...) Jeżeli skazany nie został oddany pod dozór - kurator sądowy nie ma żadnych obowiązków, które z mocy prawa obligowały by go do kontroli okresu próby".

Po przeanalizowaniu argumentacji przedstawionej w głosach i stanowiskach krytycznych, Ministerstwo Sprawiedliwości zmieniło swój dotychczasowy pogląd, uznając wagę i zasadność argumentacji krytycznej.

Przy tak dużej skali orzekania przez sądy kary pozbawienia wolności z warunkowym zawieszeniem wykonania (276.034 w 2007 roku), przekazanie wszystkich spraw, bez względu na fakt, czy sprawcę oddano pod dozór, czy też nie, do wykonania kuratorom sądowym, doprowadziłoby do paraliżu służby kuratorskiej. Należy przypomnieć, że na dzień 31 grudnia 2007 roku wykonywanych było aż 576.345 spraw z warunkowym zawieszeniem wykonania kary¹.. Jeżeli wszystkie powyższe sprawy zostałyby przekazane do wykonywania kuratorom sądowym, doprowadziłoby to do takiej struktury obciążenia, która spowoduje, że tylko około 10-20% dozorów prowadzonych byłoby przez kuratorów zawodowych. Zdaniem Ministerstwa Sprawiedliwości w sytuacji, gdy sąd w orzeczeniu kończącym nie orzekł dozoru kuratora sądowego, nie można nakładać na kuratorów obowiązków, polegających na stałej kontroli okresu próby. Gdyby bowiem sąd chciał, aby kurator na stałe zajmował się w okresie próby skazanym/osobą, to orzekłby dozór kuratora. Nie należy zatem rozszerzać w sposób nieuprawniony zakresu zadań kuratorom sądowym, a trzeba skupić się na egzekwowaniu prawidłowej realizacji ich podstawowych obowiązków, jak np. sprawne wykonywanie dozorów, kary ograniczenia wolności, obowiązków probacyjnych czy też sporządzanie w sposób prawidłowy wywiadów środowiskowych.

Nadmienić dodatkowo trzeba, że nowe przepisy Zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 12 grudnia 2003 roku w sprawie organizacji i zakresu działania sekretariatów sądowych oraz innych działów administracji sądowej (Dz. Urz. Min.

Sprawiedl. Nr 5 poz. 22 z późn. zm.), obowiązujące od dnia 1 stycznia 2008 roku, regulując w zespołach kuratorskiej służby sądowej zasady rejestrowania poszczególnych rodzajów spraw, położyły kres wątpliwościom interpretacyjnym w przedmiotowym zakresie. W § 508 ust. 8, w miejsce dawnej kontrolki „P", w której odnotowywano sprawy, w których kurator miał dokonywać kontroli okresu próby bez dozoru (i to bez względu na okoliczność, czy sąd orzekając o okresie próby nałożył na skazanego/osobę obowiązek probacyjny, czy też nie), powstał wykaz „O", gdzie należy wpisywać jedynie te sprawy, w których w okresie próby nałożono obowiązek i to jedynie obowiązek probacyjny z art. 72 § 1 i § 2 kk.

dane pochodzą z MS - Wydział Statystyki MS - SlOr SPRAWOZDANIE z sądowego wykonywania orzeczeń według właściwości

rzeczowej w sądzie rejonowym za 2007 rok.

Ministerstwo stoi na stanowisku, że kuratorzy sądowi, jako stałe zadanie w sprawach, w których nie orzeczono dozoru kuratora, mają jedynie obowiązek kontroli wykonania obowiązku probacyjnego. W innych sytuacjach, tj. takich, gdzie orzeczono środek karny, bądź też w ogóle nie orzeczono żadnego obowiązku probacyjnego, kuratorzy mają obowiązek przeprowadzania wywiadu środowiskowego (jako jednorazowej czynności) jedynie na zarządzenie sędziego wydane w trybie art. 14 k.k.w w związku z § 12 pkt 1 w/w rozporządzenia w sprawie szczegółowego sposobu wykonywania uprawnień i obowiązków kuratorów sądowych (kurator jest obowiązany do zbierania co najmniej raz na 6 miesięcy informacji o zachowaniu skazanego lub sprawcy przestępstwa, chyba że sąd zarządzi inaczej).

W związku z powyższym, skoro wykonywania przez kuratora kontrola okresu próby bez dozoru, ma ograniczać się jedynie do kontroli wykonania obowiązku probacyjnego (a zatem czynności w zasadzie jednorazowej), przekazywanie całej sprawy innemu zespołowi, właściwemu ze względu na miejsce zamieszkania, nie wydaje się konieczne.

Jednakże, do rozważenia w toku prac legislacyjnych pozostaje stworzenie możliwości przekazywania spraw, w których orzeczono obowiązek stały, np. zakaz powstrzymywania się od nadużywania alkoholu).

2. Wydaje się, że nie ma również potrzeby nowelizowania § 12 w/w rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości. Z argumentacji przytoczonej przez Pana Rzecznika wynika, że przepis ten może być sprzeczny z art. 173 § 1 pkt 1 kkw, który obowiązek sprawowania kontroli okresu próby powierza wyłącznie kuratorowi zawodowemu. W tym miejscu należy wskazać na brzmienie art. 174 pkt 2 kkw, z którego wynika, że do zakresu działania sądowego kuratora społecznego należy w szczególności żądanie niezbędnych informacji i wyjaśnień od osób znajdujących się w okresie próby, objętych dozorem lub tych, na które nałożono obowiązki. Spójnik „lub" umieszczony pod koniec przepisu oznacza alternatywę łączną, co powoduje, że posługując się zasadami wykładni, należy z tego przepisu wyodrębnić co najmniej trzy normy prawne. Jedna z nich stanowi, że kurator społeczny może wykonywać czynności w stosunku do osób znajdujących się w okresie próby, objętych dozorem. Druga określa, że kurator może wykonywać owe czynności wobec osób znajdujących się w okresie próby, objętych dozorem, na które nałożono obowiązki. Trzecia zaś norma prawna stanowi, że kurator społeczny wykonuje czynności wobec osób znajdujących się w okresie próby, wobec których nie orzeczono dozoru, zaś nałożono obowiązki.

Przedstawiona powyżej koncepcja wykładni, pozwala na stwierdzenie, że skoro przepis rangi ustawy przewiduje możliwość wykonywania czynności kontrolnych przez

kuratorów społecznych wobec osób znajdujących się w okresie próby, bez dozoru, wobec

5

których orzeczono obowiązki probacyjne, wydane rozporządzenie w sposób prawidłowy określa uprawnienia kuratora społecznego także i w tym zakresie.

Bez względu jednakże na wskazane powyżej argumenty, w całej rozciągłości Ministerstwo podtrzymuje swoje wątpliwości, opisane powyżej, a dotyczące problematyki delegacji ustawowej i zakresu regulacji w/w rozporządzenia, znajdującej się w ustawie o kuratorach sądowych.

III.W zakresie wykonywania wyroków o warunkowym umorzeniu postępowania karnego.

Propozycja dotycząca uporządkowania terminologicznego przepisów dotyczących wykonywania dozoru wobec osób dla których zastosowano instytucje warunkowego umorzenia postępowania karnego, jest bez wątpienia słuszna i uzasadniona. Ministerstwo Sprawiedliwości popiera przedstawioną konieczność wprowadzenia zmian w tym przedmiocie. Analiza przepisów rozdziału XI Kodeksu karnego wykonawczego, dotyczącego m.in. dozoru, pozwala na zorientowanie się, że w przepisach art: 169, 172, 173 kkw, ustawa posługuje się terminologią: „skazany". Jedynie w art. 174, wymieniającym uprawnienia kuratora społecznego, zamiast określenia; „skazany", posłużono się prawidłowym terminem:

„osoba znajdująca się w okresie próby". Przepisy te należałoby odpowiednio zmienić, lub powinien powstać nowy przepis stanowiący, że przepisy o dozorze należy stosować

„odpowiednio" wobec osób, wobec których zastosowano instytucję warunkowego umorzenia postępowania karnego. Sytuacja wygląda analogicznie przy art. 14 kkw, gdzie także należałoby problem ten rozwiązać w sposób zbliżony.

Podobnie, jak w przepisach kodeksowych, nieprawidłowa terminologia znajduje się także w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 czerwca 2002 roku w sprawie zakresu praw i obowiązków podmiotów sprawujących dozór, zasad i trybu wykonywania dozoru oraz trybu wyznaczania przez stowarzyszenia, organizacje i instytucje swoich przedstawicieli do sprawowania dozoru (Dz.U.02.91.812), wydanym na podstawie delegacji ustawowej z art. 176 kkw. Rozporządzenie posługuje się określeniem; „skazany" wobec wszystkich osób, wobec których orzeczono dozór, bez względu na fakt, czy osoba ta rzeczywiście została skazana, czy też zastosowano wobec niej instytucję warunkowego umorzenia postępowania karnego.

Wskazane uregulowania, zarówno ustawowe, jak i rozporządzenia, wymagają zmiany w tym zakresie.

Praktyka odnotowana w przeprowadzonych badaniach, polegająca na pozbawianiu kuratorów społecznych możliwości wykonywania kontroli w okresie próby wobec osób

korzystających z warunkowego umorzenia postępowania karnego jest błędna, jednakże nie wymaga zmiany przepisów ustawowych. Zdaniem Ministerstwa Sprawiedliwości, kuratorzy społecznie także mogą, o czym wspomniano wyżej, wykonywać czynności wobec takich osób na podstawie art. 174 kkw.

IV. W zakresie wykonywania przerwy w odbywaniu kary pozbawienia wolności.

W ocenie Ministerstwa Sprawiedliwości postulat otwarcia katalogu zamkniętego z art. 153 § 4 kkw, dotyczącego nakładanych na skazanego przez sąd obowiązków w czasie przerwy, jest zasadny i zasługuje na uwzględnienie.

Podobnie, postulat nałożenia obowiązku na zespoły, przekazania sadowi penitencjarnemu całości dokumentacji, dotyczącej kontroli skazanego podczas przerwy, jest także przekonywujący i możliwy do realizacji.

V. W zakresie przygotowania skazanych do życia na wolności.

W ocenie Ministerstwa Sprawiedliwości, postulat przekazania wykonania zadań związanych z przygotowaniem skazanego do życia po opuszczeniu zakładu karnego w trybie art. 164-165 kkw do kompetencji pracowników socjalnych ośrodków pomocy społecznej, jest obarczony zbyt dużym ryzykiem niepowodzenia. Należy wskazać, że kurator sadowy, jako wyspecjalizowany organ postępowania wykonawczego ma za zadanie udzielać pomocy w społecznej readaptacji skazanego. Istotnie, w części przypadków pomoc ta sprowadza się do udzielenia podstawowych informacji, a także m.in. współdziałania z ośrodkami pomocy społecznej, czy tez innymi organami gminy. Nie należy jednakże zapominać, że wobec skazanego ciągle wykonywana jest kara pozbawienia wolności, a co za tym idzie cały szereg oddziaływań resocjalizacyjnych. Dlatego właśnie kurator sądowy został wyznaczony do tego zadania, albowiem posiada on do tego wymagane kwalifikacje i umiejętności.

Z powyższych przyczyn interesujące wydają się propozycje zgłoszone przez Pana Rzecznika, w przypadku pozostawienia regulacji w dotychczasowym kształcie.

Szczegółowe określenie w rozporządzeniu wydanym na podstawie kkw sposobu wykonywania przez kuratorów czynności w trybie art. 164 kkw oraz dokumentowania tych czynności jest pożądane przez samych kuratorów sądowych i wydaje się potrzebne. Z uwagi na odmienności w wykonywaniu w/w czynności w różnych regionach kraju, uporządkowanie tejże kwestii byłoby wskazane.

Uregulowanie kwestii właściwości miejscowej sądu, którego kuratorzy powinni wykonywać działania w trybie art. 164 kkw także wydaje się na gruncie obowiązujących przepisów potrzebne, albowiem, jak słusznie zauważono, spory kompetencyjne, przedłużają postępowanie, które w swej istocie jest krótkotrwałe.

7

VI. W zakresie wykonywania dozoru orzeczonego na wniosek skazanego na podstawie art. 167 kkw.

Wszystkie przedstawione w tym punkcie propozycje, wyrażające się w:

pozostawienia sądowi swobody w określaniu czasu oddania pod dozór (nie tylko 2 lata);

- dopuszczeniu do wykonywania w/w czynności kuratora społecznego (jest tylko zawodowy);

- sporządzenie odpowiednich przepisów wykonawczych, określających zasady i tryb wykonywania dozoru na wniosek skazanego art. 167 kkw, są uzasadnione i potrzebne.

B. Wnioski dotyczące doskonalenia praktyki:

I. W zakresie organizacji pracy i zadań kuratora dla dorosłych.

Problematyka obciążenia kuratorów sądowych obowiązkami jest znana Ministerstwu Sprawiedliwości od dawna. Poniżej przedstawiono podstawowe dane dotyczące kuratorskiej służby sądowej w 2007 roku, w tym kwestie obciążeń.

1. Etaty.

Na dzień 31 grudnia 2007 roku limit etatów kuratorów zawodowych wynosił 5.018,5 . W tej liczbie 3.118 to zawodowi kuratorzy sądowi dla dorosłych i 1.860,5 to zawodowi kuratorzy rodzinni. Pozostała część to kuratorzy okręgowi wraz z zastępcami.

W latach 2003 - 2006 liczba kuratorów zawodowych przedstawiała się następująco:

w 2003 roku - 3.691, w 2004 roku - 3.901,5, w 2005 roku - 4.195, a w 2006 roku 4.688.

6000 5000 4000- 3000- 2000- 1000

0

3691 3901,:

7* 7

2003 2004 2005 2006 2007

Jak widać na załączonym wykresie, liczba kuratorów zawodowych systematycznie rośnie z roku na rok.

' dane pochodzą z MS - Wydział Statystyki MS - S40 SPRAWOZDANIE z działalności kuratorskiej służby sądowej za 2007 rok.

8

2. Wynagrodzenia.

W 2007 roku miesięczne wynagrodzenia zasadnicze brutto kuratorów zawodowych wynosiły:

- kurator zawodowy - 2.693,70 zł + 897.90 zł (dodatek terenowy) = 3.591,60 zł;

- starszy kurator zawodowy - 3232,44 zł + 897.90 (dodatek terenowy) = 4.130,34 zł;

- kurator specjalista - 3.771,18 zł + 897,90 zł (dodatek terenowy) = 4.669,08 zł.

3. Obciążenie pracą.

Obciążenie pracą kuratorów sądowych reguluje rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 czerwca 2003 roku w sprawie standardów obciążenia pracą kuratora sądowego (Dz.U. Nr 116, poz. 1100). Rzeczywiste obciążenie praca kuratorów sądowych przekracza przewidziane w poniższych tabelach, wartości, określone w w/w rozporządzeniu. I tak:

a). Obciążenie pracą kuratora zawodowego dla dorosłych.

Lp.

1 2

iJ

4

Rodzaje spraw Dozory własne

Dozory powierzone Inne sprawy Łącznie

Liczba spraw określona Rozporządzeniem

od 20 do 35 od 30 do 60

do 50

do 120, w tym 50 własnych

Liczba spraw na dzień 31 grudnia 2008 roku, średnio na jednego kuratora

38,41 59,91 117,34 215,68

W tym miejscu nadmienić trzeba, że obciążenie dotyczące „innych spraw" (wiersz 3) obejmuje przede wszystkim sprawy dotyczące kontroli okresu próby bez dozoru kuratora, które w zdecydowany sposób rzutują na wielkość tego obciążenia.

Liczba wywiadów w 2007 roku, średnio na jednego kuratora

Wywiady środowiskowe własne 52,06

b). Obciążenie pracą rodzinnego kuratora zawodowego.

Lp.

1 2 3 4

Rodzaje spraw Nadzory własne

Nadzory powierzone Inne sprawy

Łącznie

Liczba spraw określona Rozporządzeniem

od 15 do 25 od 20 do 40

do 50

do 100, w tym do 50 własnych

Liczba spraw na dzień 31 grudnia 2008 roku, średnio na

jednego kuratora 23,63 55,89 32,07 111,59 Liczba wywiadów w 2007 roku, średnio na jednego kuratora

Wywiady środowiskowe własne 162,25

c). W 2007 roku do zespołów kuratorskiej służby sądowej wpłynęło 403.110 spraw. W tym czasie zakończono postępowanie w 373.647 sprawach. Stan na dzień 31 grudnia 2007 roku wynosił 672.496 spraw. Zaległość zwiększyła się wobec stanu w ostatnim dniu poprzedniego roku - 611.622 o 60.874 spraw³.

Na dzień 31 grudnia 2007 roku kuratorzy dla dorosłych wykonywali:

• 306.608 dozorów, w tym 119.784- kuratorzy zawodowi i 186.824 - kuratorzy społeczni;

• 100.802 kar ograniczenia wolności i pracy społecznie użytecznej;

• 263.953 kontroli okresu próby bez dozoru;

Dozory kuratorów zawodowych

39%

Dozory kuratorów społecznych

61%

Kary ograniczenia

wolności

15% Kontrole

okresu próby bez dozoru

39%

• 1.133 innych spraw;

W I półroczu 2007 roku kuratorzy dla dorosłych przeprowadzili

W 2007 roku kuratorzy przeprowadzili 230.128 wywiadów środowiskowych, w tym 162.345 - kuratorzy zawodowi i 67.783 - kuratorzy społeczni.

Na dzień 31 grudnia 2007 roku kuratorzy rodzinni wykonywali:

• 147.956 nadzorów, w tym 43.967 - kuratorzy zawodowi i 103.989 - kuratorzy społeczni;

• 59.674 innych spraw.

W 2007 roku kuratorzy rodzinni przeprowadzili

• 230.128 wywiadów środowiskowych, w tym 301.879 - kuratorzy zawodowi i 35.963 - kuratorzy społeczni.

4. Kuratorzy społeczni.

a). Kuratorów zawodowych w wykonywaniu ustawowych zadań na dzień 31 grudnia 2007 roku wspomagało 30.225 kuratorów społecznych, w tym 18.444 kuratorów społecznych pracowało w pionie dla dorosłych, a 11.781 w pionie rodzinnym.

Nadzory kuratorów społecznych

70%

Nadzory kuratorów zawodowych

30%

dane pochodzą z MS - Wydział Statystyki MS - S40 SPRAWOZDANIE z działalności kuratorskiej służby sądowej za 2007 rok.

10

b). Obciążenie pracą kuratorów społecznych przedstawia się następująco:

Obciążenie pracą kuratora społecznego dla dorosłych Liczba dozorów na dzień 31

grudnia 2008 roku, średnio na jednego kuratora

10,01

Liczba wywiadów w 2007 roku, średnio na jednego kuratora

3,67

Obciążenie pracą rodzinnego kuratora społecznego Liczba nadzorów na dzień 31

grudnia 2008 roku, średnio na jednego kuratora

8,82

Liczba wywiadów w 2007 roku, średnio na jednego kuratora

3,05

5). Zespoły kuratorskiej służby sądowej.

w 2007 roku kuratorzy sądowi wykonywali ustawowe zadania w 505 zespołach kuratorskiej służby sądowej utworzonych w sądach rejonowych . W tej liczbie 177 to zespoły dla dorosłych, 165 to zespoły rodzinne i 163 to zespoły połączone, wykonujące orzeczenia sądów karnych i rodzinnych.

Liczba etatów urzędniczych obsługujących kuratelę wynosiła na dzień 31 grudnia 2007 roku 284,28, w tym 177,84 etatów urzędniczych obsługujących kuratelę dla dorosłych i 112,47 - obsługujących kuratelę rodzinną.

Podsumowując przedstawione dane, należy stwierdzić, że w istocie kuratorzy sądowi wykonują średnio więcej spraw (zwłaszcza kuratorzy dla dorosłych), aniżeli wynika to z przyjętych w rozporządzeniu w sprawie standardów obciążenia pracą kuratora sądowego założeń. Wskazać jednakże należy, że w 2007 roku do stałego obciążenia kuratorów sądowych wliczano wykonywanie kontroli okresu próby bez dozoru, bez względu na to, czy orzeczono przy tym obowiązki probacyjne, czy też nie. Jeżeli zatem liczyć obciążenie jedynie obowiązkami probacyjnymi, jak to będzie miało miejsce w 2008 roku, obciążenie kuratorów dla dorosłych zmaleje o ok. 130.000 spraw. Wówczas obciążenie wynikające z w/w rozporządzenia w zakresie spraw innych niż dozory znacząco spadnie, odpowiadając normom przewidzianym w rozporządzeniu.

Zwiększająca się z roku na rok liczba kuratorów sądowych przekracza już 5.000.

Nie sposób jest mnożyć dalej etatów w takim tempie, z uwagi na ograniczone środki budżetowe. Należałoby rozważyć zmianę modelu kurateli społeczno-zawodowej, na model zawodowo-społeczny, lub wyłącznie zawodowy. Wówczas kwota rzędu ok. 145.000 złotych (przeznaczona w 2006 roku na ryczałty dla kurateli społecznej), mogłaby zostać przeznaczona

dane pochodzą z informacji przesyłanych do Ministerstwa Sprawiedliwości przez Kuratorów Okręgowych wraz ze sprawozdaniami z wykonania planów nadzorczych za 2007 rok.

11

na zwiększenie etatów, bądź też w inny sposób wykorzystana w celu zwiększenia efektywności i jakości pracy kuratorów sądowych.

Wypracowany i wprowadzony w 2007 roku formularz sprawozdania statystycznego MS-S40 z działalności kuratorskiej służby sądowej, miał na celu opisanie językiem statystyki całego obszaru pracy kurateli sądowej, a także zobrazowanie i wyciągnięcie konkretnych wniosków z wykrytych nierównomierności w obciążeniu kuratorów w różnych częściach kraju. Sprawozdanie to, jest wnikliwie analizowane i na podstawie wyników, podejmowane są decyzje, co do przyznawania etatów kuratorskich w poszczególnych okręgach sądów okręgowych. Dane statystyczne stanowią podstawę do podejmowania takich decyzji, co niewątpliwie zmniejszy różnice w obciążeniach kuratorów w całym kraju.

Ministerstwo Sprawiedliwości rozważy zmianę przepisów dotyczących określenia standardów pracy kuratora sadowego, jednakże problem ów jest bardzo skomplikowany i niejednoznaczny. Należy bowiem mieć na uwadze i odpowiednio zważyć różne racje, w tym zwłaszcza budżetowe oraz organizacyjne.

II. W zakresie realizacji wyroków o bezdozorowym zawieszeniu wykonania kary pozbawienia wolności.

1. Większa część uwag dotyczących wykonywania wyroków, gdzie pomimo orzeczonego okresu próby nie nałożono na osobę dozoru kuratora sądowego, została przedstawiona powyżej, wraz z uznaną przez Ministerstwo Sprawiedliwości opinią prof. dr hab. Stefana Lelentala, dotyczącą obowiązków kuratora w okresie próby bez dozoru.

W tym miejscu można jedynie dodać, że z danych statystycznych wynika, że w 2007 roku kuratorzy sądowi dla dorosłych przeprowadzili w sumie 230.128 wywiadów środowiskowych, z tego jedynie 15.622 w trybie art. 214 kpk (6,7%) i aż 214.506 w trybie art. 14kkw(93,3%).

Wydaje się, że różnica w skali wywiadów w obu trybach wynikać może z prozaicznej przyczyny kosztów postępowania. Organy postępowania (prokuratura, sąd), mając na względzie środki Skarbu Państwa (podatników), niechętnie zlecają przeprowadzenie dodatkowo płatnego wywiadu środowiskowego kuratorowi sądowemu, poprzestając na krótkiej notatce Policji, bądź też korzystając z bezpłatnego wywiadu sporządzonego przez funkcjonariusza Policji. Z całą pewnością z taką sytuacją nie sposób się pogodzić.

Najlepszym wyjściem byłoby wypracowanie takiego rozwiązania proceduralnego, które z jednej strony odciąży funkcjonariuszy Policji z czasochłonnych zadań, do których nie są w pełni przygotowani, a z drugiej ułatwi sądom i prokuraturze zlecanie wywiadów kuratorom sądowym, a także ułatwi samym kuratorom wykonywanie wywiadów. Rozwiązanie takie nie

12

jest jednakże proste, ani też oczywiste. Problem ten należy przemyśleć i rozważyć, mając także na względzie fakt dużego obciążenia pracą kuratorów sądowych.

2. Istotnym problemem w pracy kuratorów sądowych jest jakość i wydajność pracy oraz rzetelne wykonywanie przez nich podstawowych obowiązków. Jednym z podstawowych zadań kuratorów sądowych, do których są profesjonalnie przygotowani, to sporządzanie na żądanie upoważnionego organu wywiadów środowiskowych.

Kwestią wymagającą niewątpliwej poprawy jest wadliwy sposób przeprowadzania wywiadów środowiskowych przez niektórych kuratorów, często w sposób uchybiający przepisom w tym zakresie. Zaobserwowane podczas prowadzonych badań błędy w sporządzaniu wywiadu, czy też w zbieraniu informacji o osobie, są rzeczywistym problemem, uniemożliwiającym sądowi, czy też innemu uprawnionemu organowi, zapoznanie się z osobą i podstawowymi informacjami o niej. Powoduje to, że organ nie posiada prawdziwych danych, dzięki którym mógłby podjąć trafną decyzję. Mając do wyboru możliwość zarządzenia sporządzenia wywiadu środowiskowego przez kuratorów sądowych bądź Policję podobnej jakości, organy postępowania zlecają bezpłatny wywiad Policji.

Przy krytyce działania kuratorów sądowych dla dorosłych w tym zakresie nie wolno jednakże zapominać, że tylko w ciągu 2007 roku, kuratorzy zawodowi przeprowadzili 162.345 wywiadów środowiskowych. Liczba wywiadów, połączona z pozostałymi czynnościami powoduje, że kuratorzy często nie są w stanie w sposób rzetelny i wnikliwy pochylić się nad każda sprawą.

Niewątpliwie należałoby wprowadzić rozwiązanie prowadzące do usprawnienia tychże czynności, poprzez np. odpowiedni formularz do wypełnienia, co oszczędzałoby czas, a jednocześnie prowadziłoby do umieszczenia w wywiadzie samych niezbędnych i istotnych informacji o osobie, bez konieczności żmudnego pisania przez kuratora „wypracowania".

Problematyka ta jest obecnie w stadium opracowania przez Ministerstwo Sprawiedliwości.

W związku z konstytucyjną zasadą niezawisłości sądów, Ministerstwo Sprawiedliwości, jako organ władzy wykonawczej, nie może w żaden sposób wpływać na sposób orzekania przez sądy. W istocie rolą Ministerstwa Sprawiedliwości, oprócz nadzoru administracyjnego nad strukturą organizacją wymiaru sprawiedliwości, jest odnotowywanie pewnych faktów statystycznych i informowanie o nich sędziów. Jednym z nich jest okoliczność, że w 2007 roku 62% kar orzekanych zastosowano z warunkowym zawieszeniem ich wykonania. To wskazuje, jak wielkie jest pole probacji i jak duży istnieje obszar oddziaływań na osoby jej poddane. Orzekanie obowiązków probacyjnych jest znakomitym sposobem na kształtowanie właściwych postaw przez osoby poddane probacji i może stanowić skuteczne narzędzie dla realizacji podstawowych celów kary.

13

Kurator sądowy jest podstawowym organem sądu, którego podstawowym zadaniem jest spowodowanie realizacji przez osobę nałożonego nań obowiązku. W razie jakikolwiek opóźnień związanych z realizacja obowiązków probacyjnych, kurator sadowy powinien niezwłocznie reagować w postaci składania stosownych wniosków do sądu.

Jakakolwiek bezczynność w tym zakresie jest niedopuszczalna. W razie obiektywnej niemożności wykonywania przez osoby nałożonych nań obowiązków, kurator także ma możliwość składania wniosków o np. zawieszenie postępowania wykonawczego.

III. W zakresie wykonywania dozoru przy warunkowym zawieszeniu wykonania kary pozbawienia wolności.

Uchybienia w zakresie terminowości wykonywania czynności w postępowaniu wykonawczym związane są z dużą liczbą spraw do wykonania, często przez wydziały merytoryczne, w sądach, gdzie nie ma wydziałów, czy też sekcji wykonywania orzeczeń.

Nie ma jednakże najmniejszych wątpliwości, że jedynie szybko wprowadzona do wykonania kara odniesie skutek w postaci zmiany postawy skazanego. Natomiast przedłużające się postępowanie może skłaniać do lekceważenia i uchylania się od wykonywania obowiązków.

Kuratorzy sądowi czasami spotykają się z niemożnością wykonywania odpowiednich czynności, z uwagi na zmianę miejsca zamieszkania przez osobę, wyjazd za granicę, popełnienie kolejnego przestępstwa, odbywanie zasadniczej służby wojskowej, pobyt w zakładzie karnym. W każdej z tych sytuacji kurator ma obowiązek odpowiednio zareagować, poprzez złożenie stosownego wniosku do sądu w przedmiocie np. zarządzenia wykonania kary zawieszonej, podjęcia warunkowo umorzonego postępowania, zawieszenia postępowania wykonawczego, itp. Od kuratora zależy jaki to będzie rodzaj wniosku i na jakiej podstawie. Nie sposób jest określić dla wszystkich tych przypadków jednego rodzaju wniosku, np. o zawieszenie postępowania, każda z nich jest inna i w każdej inne może być psychiczne nastawienie sprawcy przestępstwa. Kurator powinien bezwzględnie egzekwować obowiązki od skazanych, a jeżeli uzna, że skazany się uchyla od ich wykonania, powinien złożyć stosowny wniosek do sądu.

W sytuacji zaś, gdy kurator uzna, że względy wychowawcze wskazują na możliwość odstąpienia od dalszych czynności dozorowych, powinien także zwrócić się do sadu o zwolnienie osoby od dalszego dozoru. Ministerstwo Sprawiedliwości nie odnotowało w ujęciu statystycznym zjawiska zbyt częstego korzystania z instytucji zwolnienia skazanego z dozoru kuratora przez sądy. Z ogółu 176.954 wniosków, złożonych w 2007 roku do sądu przez kuratorów sądowych dla dorosłych, jedynie 16.644 wniosków dotyczyło zwolnienia

14

od dozoru (9,4%). Sądy uwzględniły w tym zakresie ok. 95% z nich. Należy w tym miejscu przypomnieć, że na dzień 31 grudnia 2007 roku wykonywano aż 306.608 dozorów.

W ocenie Ministerstwa Sprawiedliwości nie jest możliwe i celowe nałożenie na kuratora stałego obowiązku kontroli okresu próby, po zwolnieniu osoby spod dozoru.

Możliwe jest jednakże zwrócenie się do kuratora o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w celu uzyskania niezbędnych informacji o sposobie zachowania się skazanego w okresie próby. Sąd powinien w razie potrzeby o to zadbać i na podstawie art. 14 kkw zlecić kuratorowi sporządzenie takowego wywiadu. Ewentualnie sąd może samodzielnie poszukiwać informacji o osobie poddanej probacji informacji w Krajowym Rejestrze Karnym, ewentualnie poprzez ustalenia Policji.

Postulat wprowadzenia zmian do prawa karnego materialnego, w postaci możliwości skrócenia okresu próby przez sąd na etapie postępowania wykonawczego jest interesujący, jednakże wymaga to licznych konsultacji i opinii prawnych. Wprowadziłoby to zupełnie

nową instytucję, co warto przemyśleć i przeanalizować.

IV. W zakresie wykonywania wyroków warunkowo umarzających postępowanie karne.

Wprowadzone od 1 stycznia 2008 roku zmiany w biurowości zespołu kuratorskiej służby sądowej w sposób wystarczający określają, co powinna zawierać teczka dozoru i jaka dokumentacja powinna być tam przechowywana. Przy tak dużym obciążeniu sądu licznymi obowiązkami, nie sposób dodatkowo nałożyć nań zadanie systematycznych kontroli zawartości sporządzanych przez kuratorów teczek dozorów przy obecnej liczbie sędziów zajmujących się wykonywaniem orzeczeń. Właściwym organem do przeprowadzania takich kontroli pod względem formalnym i merytorycznym jest kierownik zespołu oraz kurator okręgowy, który podczas lustracji, czy tez wizytacji dokona prawidłowej i rzetelnej oceny.

Sąd może także ingerować w zawartość dokumentacji kuratorskiej, lecz przy jednostkowej sprawie, którą akurat rozpoznaje. Sąd może zawsze zlecić kuratorowi uzupełnienie materiału poprzez podjęcie dodatkowych czynności w sprawie. Natomiast nakładanie na sądy obowiązku systematycznych kontroli nie wydaje się być zasadne.

O wykonywaniu obowiązków kuratora w sytuacji, gdy w okresie próby nie orzeczono dozoru, była już mowa powyżej, gdzie wszystkie argumenty odnoszą się także do instytucji warunkowego umorzenia postępowania karnego.

V. W zakresie wykonania dozoru przy warunkowym przedterminowym zwolnieniu.

Postulat skrócenia czasu przekazywania przez sądy penitencjarne odpisów prawomocnych postanowień do wykonywania dozoru przez sądy rejonowe jest słuszny z jednym tylko zastrzeżeniem. To nie sądy rejonowe będą wykonywały dozór w takich

15

sprawach, a zespoły kuratorskiej służby sądowej, przy tych sądach. Sąd penitencjarny, po zarejestrowaniu sprawy w wykazie „D" i sporządzeniu teczki dozoru, winien przekazać ową teczkę, zaopatrzoną w stosowne dokumenty, wprost do zespołu kuratorskiej służby sądowej, znajdującego się przy sądzie rejonowym właściwym ze względu na miejsce zamieszkania skazanego. Zespół odnotuje sprawę w wykazie „Doz" i będzie prowadził dozór, bez pośrednictwa sądu rejonowego. Po wykonaniu dozoru i zakreśleniu sprawy, zespół przekaże teczkę dozoru bezpośrednio sądowi penitencjarnemu do zakreślenia numeru porządkowego w wykazie „D".

Postulat konsekwentnej egzekucji od osób dozorowanych wykonania obowiązku kontaktowania się z kuratorem w terminie 7 dni, jest całkowicie słuszny i należy wprowadzić stosowną praktykę w tym zakresie, poprzez mobilizację skazanych do większej dyscypliny.

Wraz z ograniczaniem się w kraju problemu bezrobocia, postulat dążenia do legalnego zatrudniania skazanych, przy obowiązku probacyjnym podjęcia pracy, powoli traci na aktualności. Tym niemniej z całą pewnością nie można tolerować zatrudnienia skazanych poza koniecznymi rejestracjami w stosownych urzędach (pracy, skarbowym, itd.).

Problematyka ujednolicenia i odpowiedniej modyfikacji sposobu prowadzenia przez kuratora dokumentacji dozoru jest istotna z uwagi na rozmaite praktyki w tym zakresie w całym kraju. Ministerstwo Sprawiedliwości prowadzi intensywne prace w tym kierunku, czego przykładem może być wspomniana uprzednio zmiana w biurowości sekretariatu kuratorskiej służby sądowej, gdzie określono, co ma zawierać teczka dozoru. Jest to jedynie wstęp do dalszych prac, ujednolicających pragmatykę wykonywania dozoru.

VI. W zakresie przygotowania skazanych do życia na wolności

Ministerstwo Sprawiedliwości podziela pogląd o konieczności respektowania zasady żart. 165 kkw (przebywanie skazanego w zakładzie karnym najbliżej przyszłego miejsca zamieszkania). Z uwagi na duże przeludnienie jednostek penitencjarnych, nie zawsze jest to z przyczyn praktycznych możliwe. Tym niemniej, należy zrobić wszystko, aby zasada z art. 165 kkw była realizowana w praktyce.

Postulat wyeliminowania przypadków zbyt późnego obejmowania skazanych okresem z art. 164 kkw oraz przypadków, gdy sam skazany może sobie poradzić, lub gdzie pomoc administracji zakładu karnego jest wystarczająca, jest także zasadny. Jak słusznie zauważa Pan Rzecznik, podejmowanie bezzasadnych decyzji w tym zakresie bierze się z nieprawidłowego rozpoznania wniosku skazanego w tej mierze. Wynika to często z bezkrytycznego przyjęcia stanowiska skazanego za pewnik.

16

VII. W zakresie wykonywania dozoru orzeczonego na wniosek skazanego na podstawie art. 167 kkw.

Przedstawione przez pana Rzecznika postulaty, aby

- lepiej przygotowywać kuratorów do sprawowania dozoru z art. 167 i w programach szkoleń uwzględnić tę specyfikę;

szybciej obejmować skazanych dozorem po opuszczeniu zakładu karnego i bardziej aktywizować ich w rozwiązywaniu własnych problemów;

zwiększyć częstotliwość bezpośrednich kontaktów kuratora z dozorowanymi, zwłaszcza w pierwszym okresie po opuszczeniu przez nich zakładu karnego;

przyjąć zasadę niezwłocznego informowania sadu penitencjarnego i występowania z wnioskiem przez kuratora o zaniechanie dozoru po bezskutecznych staraniach o zmianę postępowania skazanego;

dostosować wzory dokumentacji dozoru do wykonywania dozoru na wniosek skazanego;

poprawić efektywność kontroli sądów penitencjarnych oraz kierownictw służby kuratorskiej nad przebiegiem dozoru.

są zasadne i Ministerstwo Sprawiedliwości po weźmie kroki zmierzające do wyeliminowania wskazanych błędów i niedopatrzeń oraz wprowadzenia praktyk służących realizacji wskazanych postulatów.

VIII. Wnioski

Przedstawione przez Pana Rzecznika postulaty i uwagi dotyczące wykonywania w Polsce środków probacji i readaptacji skazanych, zostały z wielką uwagą przeanalizowane i wnikliwie rozpatrzone. Powyżej przedstawiono ustosunkowanie się do wskazanych nieprawidłowości oraz propozycji nowych rozwiązań legislacyjnych. Ilość pracy, jaka została włożona w przeprowadzenie badań, opracowanych w załącznikach do pisma przewodniego, wymaga jednakże pogłębionej analizy przyczyn i skutków zaobserwowanych zjawisk.

Bardzo dziękuję Panu Rzecznikowi za trud podjęcia się badań zakrojonych na tak szeroka skalę, a przede wszystkim za pochylenie się nad problematyką probacji w Polsce.

Głęboko wierzę, że przedstawione wyniki badań przyczynią się do podjęcia przez resort wymiaru sprawiedliwości, a także i inne podmioty, prac zarówno legislacyjnych, jak i doskonalenia praktyki, w celu wyeliminowania zjawisk negatywnych, paraliżujących, bądź opóźniających realizacje zadań probacji.

Niewątpliwie, część propozycji przedstawionych w opracowaniach, można zrealizować niemal niezwłocznie, poprzez wprowadzenie stosownych zmian w zarządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 12 grudnia 2003 roku w sprawie organizacji i zakresu

17

działania sekretariatów sądowych oraz innych działów administracji sądowe. Część z postulatów, będzie musiała poczekać dłużej, na konieczne analizy i opinie, a także z uwagi na dłuższy proces legislacyjny (zmiana ustawy, czy też rozporządzenia). Niewielka część postulatów jest, zdaniem Ministerstwa Sprawiedliwości, niemożliwa do wprowadzenia, o czym wspomniano przy okazji omawiania kolejnych punktów.

Bez względu jednakże na różnice zdań, czy tez poglądów, zrealizowana praca badawcza, jest niewątpliwie wyrazem głębokiej troski Pana Rzecznika o stan probacji w Polsce, za co jeszcze raz dziękuję.

w MinisterstwieS£KR

18