DYSFUNKCJE ADMINISTRACJI

(1)

DYSFUNKCJE ADMINISTRACJI

6ïXĝEDF\ZLOQDZSHUVSHNW\ZLHQHRLQVW\WXFMRQDOQHM

(2)

(3)

.DMD*DGRZVND

:\GDZQLFWZR8QLZHUV\WHWX-DJLHOORñVNLHJR

DYSFUNKCJE ADMINISTRACJI

6ïXĝEDF\ZLOQDZSHUVSHNW\ZLHQHRLQVW\WXFMRQDOQHM

(4)

Publikacja dofi nansowana przez Uniwersytet Jagielloński ze środków Instytutu Socjologii Wydziału Filozofi cznego

Recenzent

dr hab. Andrzej Bukowski

Projekt okładki Agnieszka Winciorek

Niniejszy utwór ani żaden jego fragment nie może być reprodukowany, przetwarzany i rozpo- wszechniany w jakikolwiek sposób za pomocą urządzeń elektronicznych, mechanicznych, kopiują- cych, nagrywających i innych oraz nie może być przechowywany w żadnym systemie informatycz- nym bez uprzedniej pisemnej zgody Wydawcy.

ISBN 978-83-233-3454-5

www.wuj.pl

Wydawnictwo Uniwersytetu Jagiellońskiego Redakcja: ul. Michałowskiego 9/2, 31-126 Kraków tel. 12-663-23-81, 12-663-23-82, tel./fax 12-663-23-83 Dystrybucja: tel. 12-631-01-97, tel./fax 12-631-01-98 tel. kom. 506-006-674, e-mail: sprzedaz@wuj.pl

Konto: PEKAO SA, nr 80 1240 4722 1111 0000 4856 3325

(5)

Spis treści

Wstęp . . . . 7

Wprowadzenie . . . 7

Cele, zasadnicze założenia i hipotezy badawcze . . . 11

Modele służby cywilnej . . . 17

Struktura pracy . . . 22

1. Horyzont teoretyczny badań . . . . 25

1.1. Podejście neoinstytucjonalne w badaniach społecznych . . . 25

1.2. Kapitał społeczny i jego wpływ na funkcjonowanie instytucji . . . 41

2. Metody badawcze . . . . 53

2.1. Analiza stanu prawnego . . . 53

2.2. Analiza treści artykułów prasowych . . . 54

2.3. Studium materiałów źródłowych . . . 55

2.4. Wywiady pogłębione . . . 56

2.5. Zogniskowane wywiady grupowe . . . 63

3. Służba cywilna w Polsce: zakres podmiotowy . . . . 65

4. Służba cywilna w okresie II Rzeczypospolitej. Ustawa o państwowej służbie cywilnej z 1922 r. . . . 79

5. Służba cywilna w okresie Polski Ludowej: lata 1945–1989. Nowelizacje ustawy o państwowej służbie cywilnej z 1922 r. Kodeks pracy z 1974 r. Ustawa o pracownikach urzędów państwowych z 1982 r. . . . 85

6. Rządy ugrupowań postsolidarnościowych: lata 1989–1993. Brak ustawy o służbie cywilnej . . . . 93

7. Rządy ugrupowań postkomunistycznych: lata 1993–1997. Ustawa o służbie cywilnej z 1996 r. . . . 99

7.1. Służba cywilna w warunkach braku ustawy . . . 99

(6)

6 Spis treści

7.2. Struktura i zasady organizacyjne służby cywilnej w świetle przepisów

ustawy z dnia 5 lipca 1996 r. o służbie cywilnej . . . 103

7.3. Służba cywilna pod rządami ustawy z 1996 r. . . 113

8. Rządy ugrupowań postsolidarnościowych: lata 1997–2001. Ustawa o służbie cywilnej z 1998 r. . . 117

8.2. Struktura i zasady organizacyjne służby cywilnej w świetle przepisów ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o służbie cywilnej . . . 120

9. Rządy ugrupowań postkomunistycznych: lata 2001–2005. Nowelizacje ustawy o służbie cywilnej z 1998 r. . . 149

9.1. Służba cywilna pod rządami ustawy z 1998 r. – nowelizacja z 2001 r. . . 149

10. Rządy Prawa i Sprawiedliwości: lata 2005–2007. Nowelizacje ustawy o służbie cywilnej z 1998 r. Ustawy o służbie cywilnej oraz o państwowym zasobie kadrowym z 2006 r. . . 181

10.2. Struktura i zasady organizacyjne służby cywilnej w świetle przepisów ustawy z dnia 24 sierpnia 2006 r. o służbie cywilnej oraz ustawy z dnia 24 sierpnia 2006 r. o państwowym zasobie kadrowym i wysokich stanowiskach państwowych . . . 185

10.3. Służba cywilna pod rządami ustaw z 2006 r. . . 200

11. Rządy Platformy Obywatelskiej i Polskiego Stronnictwa Ludowego: lata 2007–2011 i od 2011 r. Ustawa o służbie cywilnej z 2008 r. . . 215

11.1. Służba cywilna pod rządami ustaw z 2006 r. . . 215

11.2. Struktura i zasady organizacyjne służby cywilnej w świetle przepisów ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej . . . 221

Podsumowanie i wnioski . . . 297

Spis literatury . . . 321

Załączniki . . . 393

(7)

Wstęp

Wprowadzenie

Służba cywilna stanowi ważny element systemu administracji rządowej i wywiera zasadniczy wpływ na sposób wykonywania zadań państwa. Można rzec, iż leży u podstaw demokratycznego państwa prawnego, będąc jednocześnie probierzem demokratyzacji systemu. „Służbę cywilną – pisze Hubert Izdebski – należy uznać za niezbędną instytucję demokratycznego państwa prawnego, zapewniającą roz- dział funkcji administracyjnej od funkcji politycznej, a tym samym stanowiącą element szeroko rozumianego podziału władz, który zarazem musi być rozumiany w kontekście, również konstytucyjnej, zasady współdziałania władz” (Izdebski 2010: 23). Utworzenie służby cywilnej w Polsce służyć miało temu, by zadania administracji publicznej wykonywane były w sposób profesjonalny, bezstronny i niezakłócony przez partykularne interesy polityczne. Jak trafnie zauważają An- toni i Bartłomiej Kamińscy (2004: 235–270), koniecznym warunkiem sprawnego funkcjonowania państwa jest wysoki poziom moralny i intelektualny służby publicznej, do spełnienia owego warunku niezbędne jest zaś stworzenie konkuren- cyjnego, opartego na kryteriach merytorycznych systemu rekrutacji urzędników, właściwe ich wynagradzanie, stabilizacja zatrudnienia oraz zapewnienie powa- gi i niezależności urzędu, tj. ograniczenie do minimum możliwości wywierania nacisków przez polityków i inne zewnętrzne grupy interesu w celu uzyskania specjalnych korzyści. Zawodowi urzędnicy administracji winni być neutralni politycznie, czyli niezależnie od tego, które ugrupowanie polityczne sprawuje wła- dzę, realizować jego politykę w ramach obowiązującego prawa.

W latach 90. XX wieku państwa Europy Środkowo-Wschodniej, koncentru- jąc się na reformach gospodarczych i politycznych, zaniedbały reformę sektora administracji publicznej i proces tworzenia służby cywilnej, co przyczyniło się do nadmiernej polityzacji administracji (Czaputowicz 2005; Kamiński 2004). W Pol- sce pierwsza po zmianie ustrojowej ustawa o służbie cywilnej została uchwalona dopiero w 1996 r. (ustawa z dnia 5 lipca 1996 r. [Dz.U. 1996 Nr 89, poz. 402 ze zm.]).

Dwa i pół roku później została ona zastąpiona inną, wielokrotnie nowelizowaną

(8)

8 ^Wstęp

ustawą (ustawa z dnia 18 grudnia 1998 r. o służbie cywilnej [Dz.U. 1999 Nr 49, poz. 483 ze zm.]), zaś ponad siedem i pół roku później zasady organizacji służby cywilnej uległy kolejnej zmianie, co wiązało się z przyjęciem dwóch wzajemnie powiązanych ustaw z dnia 24 sierpnia 2006 r. o służbie cywilnej (Dz.U. 2006 Nr 170, poz. 1218 ze zm.) oraz o państwowym zasobie kadrowym i wysokich stanowiskach państwowych (Dz.U. 2006 Nr 170, poz. 1217 ze zm.). Od marca 2009 r.

zasady funkcjonowania służby cywilnej określa ustawa z dnia 21 listopada 2008 r.

o służbie cywilnej (Dz.U. 2008 Nr 227, poz. 1505 ze zm.).

Zgodnie z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.

(Dz.U. 1997 Nr 78, poz. 483) celem ustanowienia służby cywilnej jest zapewnienie zawodowego, rzetelnego, bezstronnego i neutralnego politycznie wykonywania zadań państwa przez urzędników administracji rządowej. Ustanowienie służby cywilnej służyć miało zatem utrzymaniu ciągłości instytucji oraz zachowaniu pa- mięci systemowej państwa. Jak bowiem pisze Jolanta Itrich-Drabarek „Tylko do- brze zorganizowana, kompetentna, uczciwa i niezależna od nadmiernej interwen- cji politycznej służba cywilna gwarantuje ciągłość prowadzenia spraw publicznych w demokratycznym państwie” (Itrich-Drabarek 2010: 7)¹.

Założeniem leżącym u podstaw utworzenia służby cywilnej w Polsce było takie jej ukształtowanie, aby niezależny, bezstronny, apolityczny i kompetentny aparat urzędniczy, wyłoniony w drodze otwartego postępowania konkursowego, mógł wykonywać zadania na rzecz państwa i obywateli niezależnie od zmian na stanowiskach politycznych. Podział na stanowiska polityczne, obsadzane przez każdą nową ekipę rządzącą, i stanowiska urzędnicze, z założenia apolityczne i stabilne bez względu na orientację polityczną kolejnych gabinetów, w założeniu gwa- rantować miał ciągłość pracy administracji państwowej niezależnie od zmian na szczytach władzy.

Jak zauważają Hubert Izdebski i Michał Kulesza administracja jest aktyw- nym aparatem wykonawczym decyzji politycznych. W związku z dogłębną zna- jomością realiów oraz ogólnym charakterem wykonywanych przez nią zadań na administracji spoczywa obowiązek inicjowania określonych decyzji politycznych ze sfery polityki publicznej (policy) realizowanych przez władze publiczne, jed- nak nie polityki w znaczeniu partyjnym. Administracja jest jednocześnie instru- mentem w rękach rządu, umożliwiającym skonkretyzowanie w działaniu progra- mów politycznych (Izdebski, Kulesza 2004: 126). Izdebski i Kulesza wskazują przy tym na potrzebę „funkcjonalnego oddzielenia od siebie – w obrębie administracji publicznej – sfery rządzenia i sfery administracji wykonawczej (zarządzającej), a w ślad za tym – aparatu obsługującego funkcje zarządzania politycznego (rzą- dzenia) i aparatu obsługującego funkcje o charakterze administracyjnym (administracji wykonawczej)” (tamże, s. 127). Czynnik polityczny ma charakter zmienny,

1Idea służby cywilnej znajduje wyraz w ukształtowanym w praktyce III Republiki Francuskiej haśle „Rządy i parlamenty odchodzą, a administracja zostaje” (Izdebski, Kulesza 2004: 265).

(9)

Wprowadzenie 9

zależny od woli wyborców, czynnik administracyjny wymaga natomiast stabili- zacji (tamże, s. 126).

Na szczególną uwagę zasługują w tym kontekście wyżsi urzędnicy służby cywilnej. Jak słusznie wskazuje Barbara Kudrycka, ich szczególna pozycja wynika z tego, że stanowią oni swego rodzaju pomost między politykami a urzędnikami, którymi kierują. Ich postawa może powstrzymywać polityków przed uleganiem partykularyzmowi partyjnemu, stając się równocześnie wzorem do naśladowania dla podporządkowanych im pracowników. Ze względu na nabyte doświadczenie i wysokie umiejętności winni oni doradzać politykom, mając przy tym zawsze na uwadze ochronę interesu publicznego (Kudrycka 2008: 285).

W Polsce jednak, mimo zasadnie nakreślonych celów, nadal obserwuje- my przewagę czynników politycznych nad administracyjnymi. Partie polityczne dążyły i dążą do ograniczenia autonomii administracji i podporządkowania jej swym interesom. W praktyce polityka personalna w administracji rządowej spro- wadza się do tego, że po każdych wyborach parlamentarnych następuje wymiana urzędników na osoby z politycznego nadania, mimo że decyzje dotyczące zatrudnienia i awansów w służbie cywilnej powinny być niezależne od kryteriów poli- tycznych (Burnetko 2003; Filipowicz 2004; NIK Informacja o wynikach kontroli 2005).

Wyższe stanowiska w służbie cywilnej traktowane są jak łup polityczny. W konsekwencji każda zmiana koalicji rządzącej pociąga za sobą daleko idące zmiany personalne w korpusie służby cywilnej. Zwyczajową praktyką kolejnych ekip rzą- dzących stało się bowiem obsadzanie najważniejszych stanowisk urzędniczych na zasadzie klucza partyjnego i towarzyskiego, bez uwzględnienia profesjonalnego przygotowania i predyspozycji desygnowanych osób. Wynikiem stosowania tego typu selekcji jest niekompetencja i polityczna dyspozycyjność urzędników. Ponie- waż zgodnie z obowiązującą normą wzajemności za nominację należy się zrewan- żować, istnieje poważne zagrożenie, że urzędnicy zawdzięczający swoją pozycję politycznej protekcji, nie zaś merytorycznym kwalifikacjom, gotowi będą realizo- wać interesy swych patronów, nawet jeśli byłoby to sprzeczne z interesem urzę- du, a nawet państwa. Utrwalenie się klientelistycznych powiązań między polityką i administracją prowadzić zatem może do korupcji i wykorzystywania środków publicznych do partykularnych celów. Konsekwencją upowszechnienia się tego typu postaw – zwłaszcza w obliczu cyklicznie ujawnianych afer, w które zamie- szani są funkcjonariusze publiczni – jest narastające przekonanie o powszechności korupcji wśród wysokich urzędników państwowych i załamanie się społecznego zaufania do instytucji publicznych.

Administracja publiczna od lat wymieniana jest wśród dziedzin życia publicznego najbardziej narażonych na korupcję. W rządowych strategiach antyko- rupcyjnych służba cywilna wskazywana jest wśród obszarów działalności pu- blicznej najbardziej podatnych na to zjawisko (Strategia Antykorupcyjna – I etap wdrażania 2002–2004; Strategia Antykorupcyjna – II etap wdrażania 2005–2009).

Na występowanie nieprawidłowości w funkcjonowaniu administracji publicznej

(10)

10 ^Wstęp

wskazują rezultaty licznych kontroli przeprowadzonych przez Najwyższą Izbę Kontroli (m.in. NIK Zagrożenie korupcją 2000, 2001, 2004, 2005; NIK Informacja o wy- nikach kontroli 2005, 2012), a także informacje zawarte w raportach Agencji Bez- pieczeństwa Wewnętrznego (ABW Korupcja w Polsce 2004) i Centralnego Biura Antykorupcyjnego (CBA Mapa korupcji 2010) oraz w raportach Programu Spraw- ne Państwo międzynarodowej firmy audytorsko-doradczej Ernst & Young (Hey- wood, Meyer-Sahling 2008) i raportach Programu Przeciw Korupcji Fundacji im.

Stefana Batorego (Jak walczyć z korupcją 2010)². W świetle wyników analiz NIK za najbardziej dysfunkcjonalne czynniki uznaje się nieprzejrzystość prawa i jego nadmierną zmienność, brak jasnych i przejrzystych kryteriów wykonywania za- dań administracji, niestosowanie zasady jawności i przejrzystości działania administracji, a zwłaszcza procedur decyzyjnych, niestosowanie zasady odpowiedzial- ności urzędniczej i pełnego rozliczania oraz słabość służby cywilnej (Wystąpienie Prezesa NIK podczas debaty sejmowej dnia 28 lipca 20013 r. za: Strategia antyko- rupcyjna – II etap wdrażania 2005–2009).

Wyniki badań opinii publicznej wskazują (CBOS 05.2010), że 84% Polaków uważa, że wśród wysokich urzędników państwowych i polityków panuje nepo- tyzm i kumoterstwo; 73% sądzi, iż wśród przedstawicieli tej grupy często dochodzi do brania łapówek za załatwianie spraw; taki sam odsetek badanych żywi przekonanie, że częste są przypadki załatwiania kontraktów i zamówień rządo- wych dla rodziny, kolegów i znajomych prowadzących firmy prywatne; niemal tak samo liczna grupa badanych, bo 72%, jest zdania, że często dochodzi do ule- gania naciskom biznesu, firm, grup zawodowych i społecznych przy załatwianiu kontraktów i zamówień rządowych w zamian za własne korzyści; 69% respon- dentów jest zaś przekonanych o częstym przekazywaniu przez urzędników pań- stwowych i polityków publicznych pieniędzy na rzecz swej partii. Co szczególnie uderzające, zdaniem respondentów najczęstszym przejawem patologii życia publicznego jest stosowanie pozamerytorycznych kryteriów przy obsadzaniu wysokich lub strategicznie ważnych stanowisk (zob. tabela Z.1 w załączniku³).

Przeprowadzone badania nad funkcjonowaniem korpusu służby cywilnej pod rządami kolejnych ugrupowań politycznych sprawujących władzę w Pol- sce stanowiły próbę zweryfikowania powszechnego przekonania o nieprawidło- wościach w administracji rządowej. W niniejszej monografii szczególną uwagę poświęcono nieprawidłowościom w procesie obsadzania wyższych stanowisk w służbie cywilnej, osoby je zajmujące mają bowiem wpływ na procesy decyzyj-

2 Wśród obszarów działania administracji publicznej w szczególnym stopniu narażonych na występowanie nieprawidłowości o charakterze korupcyjnym wymieniane są m.in. udzielanie zamó- wień publicznych, działalność administracji skarbowej i celnej oraz proces legislacyjny.

Więcej na temat korupcji w Polsce oraz działań mających na celu ograniczenie tego zjawiska podejmowanych przez instytucje krajowe (państwowe i pozarządowe) i międzynarodowe (OECD, GRECO i Komisję Europejską) zob. Gadowska 2010b.

3Wszystkie przywoływane tabele oznaczone literą Z znajdują się w załączniku.

(11)

Cele, zasadnicze założenia i hipotezy badawcze 11

ne w urzędach, w tym politykę kadrową. Pogłębionej analizie poddano również procedury naboru do korpusu służby cywilnej oraz procedury związane z uzyskaniem statusu urzędnika mianowanego w świetle przepisów czterech obowią- zujących kolejno ustaw o służbie cywilnej⁴.

Cele, zasadnicze założenia i hipotezy badawcze

Horyzont teoretyczny prowadzonych badań wyznaczony został przez podstawowe założenia teorii neoinstytucjonalych w naukach społecznych. Bogata tradycja i dorobek tego paradygmatu pozwalają na zbadanie wzajemnych oddziaływań pomiędzy instytucjami a kulturą. Ujęcie to pozwala z jednej strony prześle- dzić wpływ dokonujących się od początku transformacji zmian o charakterze instytucjonalno-prawnym na zachowania społeczne, z drugiej zaś uchwycić wpływ czynników kulturowych na funkcjonowanie instytucji (zob. Hall, Taylor 1996; Peters 1999, 2001, 2006; March, Olsen 2005b; Meyer, Rowan 1991; Powell, DiMaggio 1991; North 1991, 1998; Nee 1998, 2005; Scott 1995; Scott, Meyer 1994;

Chavance 2008; Williamson 2000 i in.). Instytucje pojmuję w sposób bliski rozu- mieniu Douglasa Northa jako swego rodzaju ograniczenia (constraints) ludzkich działań i wyborów. Składają się na nie ograniczenia nieformalne w postaci sankcji, zwyczajów, tradycji i zasad postępowania oraz reguły formalne w postaci prawa (North 1991). W świetle podjętej problematyki badawczej szczególną uwagę po- święcam relacjom między instytucjami formalnymi i nieformalnymi (Lauth 2000;

Helmke, Levitsky 2004). Przyjmuję, że instytucje formalne i nieformalne tworzą pewną całość, dwuczłonowy układ, przy czym oba typy instytucji wzajemnie się warunkują. Układ ten może pozostawać we względnej równowadze, gdy instytucje formalne i nieformalne wzajemnie się dopełniają i wzmacniają, albo nierównowadze, gdy oba człony pozostają wobec siebie w konflikcie, co skutkuje wzajemnym blokowaniem się i znoszeniem, względnie wrogą penetracją instytucji formalnych przez instytucje nieformalne. Interesują mnie dwa wymiary relacji pomiędzy instytucjami formalnymi i nieformalnymi: pierwszy, dotyczący konwergencji instytucjonalnej, a więc stopnia, w jakim skutki przestrzegania obu rodzajów reguł są zbieżne, i drugi, związany ze skutecznością regulacji

4 Badaniami objęto ponadto trzy obszary działania administracji rządowej w największym stopniu narażone na nieprawidłowości: (1) proces stanowienia prawa (przygotowywanie ustaw na poziomie ministerstw, nieformalny lobbing), (2) decyzje podejmowane przez administrację skarbo- wą (zwłaszcza decyzje podatkowe dotyczące firm prywatnych zapadające w urzędach skarbowych, izbach skarbowych i Ministerstwie Finansów) i (3) zamówienia publiczne (obchodzenie i łamanie procedur przetargowych). Podjęto próbę odtworzenia najczęstszych mechanizmów nadużyć oraz okre- ślenia charakterystycznych wzorów relacji między określonymi grupami interesu a administracją rzą- dową w wymienionych wyżej obszarach. Analizie poddane zostały uwarunkowania instytucjonalne i kulturowe sprzyjające korupcji w relacjach między grupami interesu i członkami korpusu służby cywilnej oraz najczęściej formułowane propozycje ograniczenia patologii. Kwestie te stanowią przed- miot odrębnej monografii Patologie administracji (w przygotowaniu).

(12)

12 ^Wstęp

formalnych, a więc prawdopodobieństwem, że zapisane prawa i obowiązki będą realizowane w praktyce (Helmke, Levitsky 2004). Do interakcji pomiędzy regułami formalnymi a nieformalnymi dochodzi w określonym polu organizacyjno-instytucjonalnym, stanowiącym wyodrębnioną, autonomiczną sferę działania, w której aktorów realizujących swoje interesy wiążą różnego typu relacje, np. konfliktu, rywalizacji, wymiany, solidarności czy współpracy (Bourdieu, Wacquant 2006). Polem takim jest administracja rządowa, w mniejszej zaś skali poszczególne urzędy. Relacje i zachowania aktorów w poszczególnych polach są rezultatem wzajemnych oddziaływań instytucji formalnych i nieformalnych oraz ich wewnętrznej dynamiki.

Przyjmuję, że działania aktorów (członków korpusu służby cywilnej i po- lityków), stanowią wynik mediacji między ramami instytucjonalnymi a wła- snym dziedzictwem kulturowym, rekombinacji i przekształceń różnych elemen- tów. W realizowanych strategiach aktorzy z jednej strony wykorzystują strukturę szans stworzoną przez formalne reguły gry w postaci prawa, z drugiej zaś sięga- ją do własnych, odziedziczonych historycznie zasobów kulturowych, dokonując rekombinacji obu elementów (Tatur 2004)⁵. Zmian instytucji formalnych można dokonać z dnia na dzień, jednak zmiana przyswojonych w dłuższym okresie na- wyków, rutynowych schematów działania i dyspozycji wymaga czasu. W efekcie dochodzić może do napięć między przekształconymi regułami formalnymi a utrzymującymi się ograniczeniami nieformalnymi (North 1990).

Twierdzę, że jedną z istotnych przyczyn zawłaszczania służby cywilnej przez politykę stanowi przewaga w polskiej tradycji kulturowej kapitału spaja- jącego (bonding) nad łączącym (bridging) w rozumieniu Roberta Putnama (2008) oraz dominacja gęstego zaufania społecznego przy niedostatku zaufania uogól- nionego (Newton 1999). Zaufanie ograniczone do członków własnej grupy, we- wnątrzgrupowa solidarność i lojalność, którym towarzyszy nieufność w stosunku do świata zewnętrznego, powodują, że do wyższych stanowisk w służbie cywilnej, które powinny być dostępne na podstawie jasno zdefiniowanych kryteriów konkursowych, w praktyce dopuszczani są członkowie określonej sieci społecz- nej, czyli osoby cieszące się poparciem ugrupowań rządzących, w stosunku do których formułowane są następnie oczekiwania zatrudnienia na podległych im stanowiskach kolejnych protegowanych. W efekcie po każdych wyborach parlamentarnych dochodzi do wymiany osób zajmujących wyższe stanowiska w służ- bie cywilnej, którym odmawia się kredytu zaufania w związku z tym, że kojarzo- ne są z poprzednią ekipą rządzącą, na osoby cieszące się zaufaniem ugrupowań, które przejęły władzę. Raz uruchomiony mechanizm okazuje się niezwykle trud- ny do wyrugowania. Aktorzy polityczni dysponują władzą umożliwiającą kształ- towanie instytucji formalnych zgodnie z własnymi preferencjami, czego wyraz

5Tatur odwołuje się do stworzonej przez Ann Swidler koncepcji kultury jako zestawu narzędzi (tool kit) w postaci historycznie nagromadzonych zasobów wiedzy i symboli, będących w dyspozycji danej społeczności (Swidler 1986).

(13)

stanowi przyjęcie aż czterech ustaw o służbie cywilnej w okresie 12 lat oraz wielu nowelizacji ułatwiających przejęcie kontroli nad polityką kadrową w służbie cywilnej. Brak stabilności instytucjonalnej odbija się negatywnie na funkcjonowaniu korpusu służby cywilnej, co pogłębia erozję zaufania społecznego do instytucji państwa.

Jak zauważył Maurycy Jaroszyński, „Właściwe funkcjonowanie aparatu państwowego, czego jedynym miernikiem jest realizacja zakreślonych zadań, za- leży z jednej strony – od organizacji tego aparatu, z drugiej zaś – od kadr ludzkich, które go wypełniają. Ten drugi element – kadry pracownicze – jest nie tylko równie ważny, jak organizacja, ale częstokroć jeszcze ważniejszy: niejednokrot- nie bowiem braki i niedostatki wynikające z niedociągnięć organizacyjnych, mogą być i bywają usuwane i korygowane odpowiednią pracą wysoko kwalifikowane- go i oddanego sprawie personelu” (Jaroszyński 1956: 291). Zasadniczą rolę kadr – obok rozwiązań instytucjonalnych i proceduralnych – w funkcjonowaniu administracji publicznej podkreślał również Grzegorz Rydlewski (2001: 9).

Celem monografii jest analiza słabości organizacyjnych i prawnych systemu służby cywilnej w Polsce, mających bezpośredni wpływ na kształtowanie profesjonalnej kadry urzędników publicznych. Starałam się odpowiedzieć na pytanie, jak od początku transformacji, pod rządami kolejnych ugrupowań politycznych sprawujących władzę, kształtował się w praktyce podział na sferę polityczną i ad- ministracyjną oraz w jakim stopniu faktyczne relacje między polityką i admini- stracją stanowiły odzwierciedlenie formalnych uregulowań zawartych w kolejnych ustawach o służbie cywilnej.

Interesowały mnie, po pierwsze, rzeczywiste powody przyjmowania okre- ślonych rozwiązań prawnych normujących funkcjonowanie służby cywilnej w Polsce w okresie rządów kolejnych ugrupowań sprawujących władzę – czy faktyczne motywy ustawodawcy były zbieżne z oficjalnie deklarowanymi (czy dys- funkcjonalny dla służby cywilnej skutek działania określonego przepisu był nie- zamierzony, czy też przyjęcie określonego rozwiązania umożliwiającego w efekcie realizację celów niezgodnych z oficjalnie deklarowanymi było z góry zaplano- wane), a po drugie, realne funkcjonowanie służby cywilnej w ramach przyjętych rozwiązań formalnoprawnych (działania podejmowane przez uczestników systemu jako wynik interakcji między instytucjami formalnymi i nieformalnymi).

Celem badań była analiza przebiegu procesu tworzenia służby cywilnej w Polsce po 1989 r., w szczególności zaś analiza polityki kadrowej w odniesieniu do wyższych stanowisk i określenie, w jakim stopniu rzeczywiste zasady i praktyki nią rządzące były i są zbieżne z formalnie zdefiniowanymi.

Wychodzę z założenia, że zasadnicze znaczenie dla osiągnięcia podstawo- wych celów związanych z ustanowieniem służby cywilnej ma oparta na obiektyw- nych kryteriach rekrutacja kandydatów. Obsadzanie wyższych stanowisk wiąże się z przejęciem kontroli nad polityką kadrową w urzędach. W przypadku gdy dyrektorzy generalni urzędów pochodzą z nominacji politycznych, istnieją uza-

(14)

14 ^Wstęp

sadnione obawy, że podejmowane przez nich decyzje dotyczące obsady stanowisk w podległym im urzędzie również będą miały charakter polityczny. Upolitycznie- nie wyższych stanowisk niesie zatem z sobą niebezpieczeństwo powielenia manipulacji kadrowych na niższych szczeblach. Tymczasem już w okresie II Rzeczy- pospolitej wskazywano, że „Częste zmiany w osobowym składzie urzędników przerywają ciągłość w pracach administracyjno-państwowych, a brak odpowied- niego wyszkolenia nowo powoływanych urzędników może tylko wyrządzić do- tkliwe szkody samemu państwu. [. . . ] Biurokracja [. . . ] odpowiednio dyscyplino- wana i o ile możliwości odsunięta od bezpośrednich wpływów poszczególnych partii staje się li tylko narzędziem każdorazowego rządu, ale narzędziem facho- wym” (Namysłowski 1925: 5, cyt. za: Górzyńska 2009: 190).

Argumentuję, że tworzenie i sposób realizacji przepisów ustaw o służ- bie cywilnej (a także odnośnych przepisów ustawy o państwowym zasobie kadrowym i wysokich stanowiskach państwowych) dotyczących zasad obsadzania wyższych stanowisk w służbie cywilnej w okresie rządów kolejnych ugrupowań politycznych można uznać za przykład działań pozornych w rozumieniu Jana Lu- tyńskiego (Lutyński 1998). Zgodnie ze sformułowaną przezeń definicją „pozorne są [. . . ] takie działania, które – ze względu na swój rzeczywisty przebieg lub bez- pośredni cel – są inne niż na to wyglądają” (tamże, s. 125). Zaliczają się do nich zatem „wszelkie czynności, które bezpośrednio lub ze względu na wynik nie speł- niają swoich założonych funkcji, przy czym dzieje się tak zgodnie z zamierzenia- mi wykonawców czy zleceniodawców, a wbrew interesom i bez wiedzy tych, dla których są wykonywane” (tamże, s. 125). Jednym z mechanizmów wywołujących działania pozorne jest mechanizm organizacyjno-decyzyjny, tkwiący w strukturze organizacyjnej, instytucjonalnej i jednocześnie w systemie podejmowania decyzji, polegający na tym, że mimo iż podjęcie jakiejś decyzji, np. personalnej, nale- ży statutowo do instytucji danego szczebla w hierarchii organizacyjnej, decyzja ta zostaje faktycznie podjęta w instytucji wyższego szczebla, od której dana instytu- cja, jej kierownictwo i pracownicy są zależni (tamże, s. 128). Działania tego rodzaju mają charakter pozorny w tym sensie, że „nie realizują one faktycznie swojego celu, który w tym przypadku został już zrealizowany, jednocześnie zaś wiedzą o tym wszyscy zainteresowani w procesie decyzyjnym, najczęściej również ob- serwatorzy” (tamże, s. 129). Inny mechanizm wywołujący działania pozorne dotyczy sfery wartości. „W każdym systemie – pisze Lutyński – występują wartości, które są uznawane, ale nie są realizowane, przynajmniej aktualnie, w niektórych czy w wielu przypadkach. Jeśli w danym systemie silna jest chęć wskazania, że te wartości są w całości akceptowane i realizowane, mogą być podjęte działania, o których głosi się, że realizują owe wartości. Taką funkcje przypisuje się im dla- tego, że pełnią ją rzeczywiście w innych sytuacjach. W danej sytuacji faktycznie nie służą temu celowi, co jest publiczną tajemnicą. Są więc pozorne, występują zaś ze względu na przypisywany im cel” (tamże, s. 129). W dalszej części monografii staram się wykazać, że koncepcja ta – służąca pierwotnie, jak wiadomo,

(15)

opisowi rzeczywistości okresu realnego socjalizmu – zachowuje swą aktualność i użyteczność.

W badaniach przyjęto hipotezę, że w im większym stopniu faktyczne zasady obsadzania stanowisk w służbie cywilnej stanowią wynik politycznych naci- sków i opierają się na nieformalnych powiązaniach i zależnościach, w tym więk- szym stopniu awansujący w tym trybie urzędnicy będą skłonni realizować partykularne interesy, w tym interesy swoich patronów, nawet jeśli byłoby to sprzeczne z interesem państwa i odbywało się kosztem dobra publicznego.

Im większy jest wpływ czynników politycznych, a nie kryteriów merytorycznych na proces obsady stanowisk urzędniczych i im słabsze są gwarancje sta- bilnego zatrudnienia, w tym większym stopniu urzędnicy będą skłonni ulegać sugestiom politycznych patronów (i realizować partykularne interesy ze szkodą dla interesu ogólnospołecznego) i tym trudniej będzie im oprzeć się naciskom.

W monografii wskazane zostały konkretne podejmowane przez kolejne ugrupowania rządzące działania, których celem, wbrew duchowi ustaw, było ob- sadzenie kluczowych stanowisk w służbie cywilnej przez osoby z politycznego nadania. Omówione zostały także skutki wprowadzanych zmian w przepisach ustaw o służbie cywilnej, jak również szersze społeczne konsekwencje związane z polityzacją służby cywilnej. Przeprowadzona analiza pozwoliła na dokonanie oceny praktycznych skutków obowiązywania kolejnych ustaw o służbie cywilnej oraz tego, w jakim stopniu realizowane modele instytucjonalne przyczyniły się do profesjonalizacji służby cywilnej w Polsce.

W toku badań poddano analizie przepisy prawa wyznaczające zasady organizacji i działania służby cywilnej (instytucje formalne określające ramy funkcjonowania służby cywilnej) oraz rzeczywiste procesy zachodzące w korpusie służby cywilnej (będące wypadkową relacji między instytucjami formalnymi i nieformalnymi). Analiza zmieniających się podstaw prawnych funkcjonowania systemu służby cywilnej uzupełniona została o badanie orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego w zakresie zagadnień związanych z konstytucyjnym umocowa- niem służby cywilnej w polskim porządku prawnym.

* * *

Na gruncie międzynarodowym badania nad ewolucją służby cywilnej w krajach Europy Środkowo-Wschodniej oraz Europy Zachodniej w perspektywie porów- nawczej prowadzą m.in. Jan-Hinrik Meyer-Sahling (2004, 2008, 2009) z Timem Ve- enem (2012), Christoph Demmke (2004, 2005) z Danielle Bossaert (2003) oraz z Ti- mo Moilanenem (2010), B. Guy Peters (1999, 2006) z Jonem Pierre’em (2001, 2004) oraz Hans A.G.M. Bekke i Frits M. van der Meer (2000).

Tworzenie się i ewolucja systemu służby cywilnej w Polsce stanowi przedmiot badań przedstawicieli nauk politologicznych i prawnych. Problematyką tą zajmowali się m.in. Grzegorz Rydlewski (2001, 2005, 2006), Hubert Izdebski i Mi- chał Kulesza (2004), Jan Boć (2004), Jacek Czaputowicz (2001, 2005), Wiesława Jed-

(16)

16 ^Wstęp

naka (2000), Antoni Kamiński (2004, 2008, 2009), Teresa Górzyńska (2004, 2009, 2011), Witold Mikułowski (2004, 2009), Barbara Kudrycka (1998, 2001, 2008), An- drzej Piekara (2010), Krzysztof Szczerski (2004, 2005), Witold Kieżun (2004, 2005, 2012), Artur Górski (2001, 2002) i Dobrochna Bach-Golecka (2004, 2006, 2008).

Funkcjonowaniu administracji publicznej poświęcone zostały m.in. prace zbiorowe pod redakcją Andrzeja Ferensa i Iwony Macek (1999, 2002), Ludwika Ha- budy (2000), Anetty Dębickiej, Mariusza Dmochowskiego i Barbary Kudryckiej (2004), Jerzego Hausnera (2005), Jacka Czaputowicza (2008) oraz Joachima Osiń- skiego (2011).

Spośród pozycji z zakresu nauk prawnych poświęconych służbie cywilnej należy przede wszystkim wymienić komentarze do ustaw o służbie cywilnej autorstwa Beaty Hebdzyńskiej (1996), Zbigniewa Cieślaka, Jacka Jagielskiego i Krzysztofa Rączki (1998), Jacka Jagielskiego i Krzysztofa Rączki (2001, 2010) oraz Wojciecha Drobnego, Marcina Mazuryka i Piotra Zuzankiewicza (2010a), a także publikacje z zakresu prawa urzędniczego Teresy Liszcz (2005, 2010), Elżbiety Ury (2010, 2011), Heleny Szewczyk (2006, 2009) i Zygmunta Niewiadomskiego (2011).

Wśród wydanych w ostatnich latach pozycji na szczególną uwagę zasłu- guje analiza funkcjonowania służby cywilnej w Polsce na tle europejskim Jolanty Itrich-Drabarek (2010), praca Jolanty Arcimowicz (2010) traktująca o etycznych aspektach służby urzędniczej w Polsce, a także analiza realizacji konstytucyjnych celów działania służby cywilnej Grzegorza Dostatniego (2011). Warto również wspomnieć o zbiorze artykułów pokonferencyjnych na temat patologii administracji pod redakcją Patrycji Suwaj i Dariusza Kijowskiego (2009) oraz o udanej próbie analizy nieprawidłowości przy obsadzaniu stanowisk państwowych pod- jętej przez Mariusza Kwiatkowskiego (2011). Nie powstała jednak jak dotąd ca- łościowa multidyscyplinarna analiza funkcjonowania korpusu służby cywilnej w Polsce po przełomie ustrojowym 1989 roku.

Prezentowana monografia łączy perspektywę nauk społecznych, prawnych i administracyjnych. Analizie poddano treść przepisów prawa (ustaw i aktów wy- konawczych) określających zasady organizacji i działania służby cywilnej oraz – na podstawie badań empirycznych – funkcjonowanie określonych przepisów w praktyce. Badania miały m.in. na celu skonfrontowanie obowiązujących w danym okresie konstrukcji prawnych ze skutkami społecznymi przez nie wywoła- nymi, a także określenie, czy były to skutki zamierzone przez prawodawcę. Cel badań stanowiła rekonstrukcja rzeczywistych relacji między uczestnikami systemu (członkami korpusu służby cywilnej oraz przedstawicielami sfery politycznej), warunkowanych wpływem instytucji formalnych i nieformalnych. Identyfi- kacja dysfunkcji służby cywilnej w Polsce pozwolić może na podjęcie działań słu- żących ich ograniczeniu, w tym dostosowanie rozwiązań prawnych do uwarun- kowań społeczno-kulturowych.

Badania stanowiące podstawę niniejszej monografii sfinansowane zostały z przyznanych przez Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyższego środków na

(17)

Modele służby cywilnej 17

realizację kierowanego przeze mnie w latach 2006–2009 projektu badawczego nr N116 029 31/3130 Prawo w działaniu. Problem stosunków polityczno-administracyj- nych w Polsce po 1989 roku w świetle reformy służby cywilnej. Badania kontynuowane były w ramach kierowanego przeze mnie w latach 2009–2010 projektu badawcze- go Korupcja w administracji publicznej w Polsce. Analiza zjawiska, finansowanego ze środków Instytutu Socjologii na Wydziale Filozoficznym Uniwersytetu Jagielloń- skiego, a następnie w ramach badań własnych realizowanych przeze mnie w In- stytucie Socjologii UJ w latach 2010–2012.

Modele służby cywilnej

⁶

Specyfika doświadczeń Polski i innych krajów postkomunistycznych sprawia, że szczególnego znaczenia nabrała kwestia wyboru najlepszego modelu stosun- ków polityczno-administracyjnych, w tym koncepcji funkcjonowania służby cywilnej. Model ów powinien odpowiadać wyzwaniom stojącym przed współcze- snym państwem i administracją, związanym z globalizacją w wymiarze gospo- darczym, politycznym i społecznym, ograniczeniem uprawnień państw narodowych na rzecz podmiotów zewnętrznych oraz decentralizacją państwa i rozwojem samorządności terytorialnej. Za szczególny przypadek globalizacji uznać moż- na europeizację administracji, opartą na wspólnocie wartości i standardów, upo- dabnianiu się narodowych modeli funkcjonowania służby cywilnej oraz korela- cji zadań realizowanych przez administracje poszczególnych krajów (Rydlewski 2005). Proces integracji europejskiej wywiera coraz większy wpływ na funkcjonowanie służb publicznych krajów członkowskich (Demmke 2004: 44–52). Należy również wziąć pod uwagę zwiększenie kompetencji i zakresu zadań współcze- snego państwa, co przyczynia się do znaczącego rozrostu struktur administracyjnych. W konsekwencji formy organizacji administracji publicznej w świecie ule- gają przeobrażeniu w kierunku wzrostu znaczenia zarządzania publicznego, wy- rażającego się między innymi w partnerstwie publiczno-prywatnym.

Wyróżnia się dwa modelowe systemy służby cywilnej: zamknięty system kariery i otwarty system pozycyjny (system stanowisk) (Bossaert, Demmke 2003:

27–34). Wyróżnikiem systemu kariery jest fakt, że kandydaci przyjmowani do służby realizują określoną ścieżkę kariery zawodowej. W ramach owej ścieżki urzędnik może być następnie awansowany zgodnie z określonymi prawnie zasa- dami. Wynagrodzenie urzędnika zależy od zajmowanego stanowiska oraz stażu pracy. Realizacja kolejnych etapów kariery wymaga spełnienia warunków okre- ślonych przepisami ustawy (np. wymogów dotyczących wykształcenia), pozy- tywnego zaliczenia egzaminu bądź przejścia przez procedurę konkursową. Do charakterystycznych elementów systemu kariery należy zatem publicznopraw- ny stosunek pracy, mianowanie, system wynagrodzeń ustalany w ustawie, awans

6 Krótkie omówienie tej problematyki prezentowane było w: Majcherkiewicz, Gadowska 2005 oraz Gadowska 2006.

(18)

18 ^Wstęp

związany ze stażem pracy, gwarancja dożywotniego zatrudnienia, system świad- czeń emerytalnych, ograniczone uznawanie praktyki zawodowej nabytej w sektorze prywatnym, a także kodeks etyki służby cywilnej, proces pracy o charakterze w większym stopniu nakazowym niż ukierunkowanym na cele, nacisk na sumien- ność, uczciwość i przestrzeganie prawa. Choć ze względu na przeprowadzone z końcem XX w. i początkiem XXI w. reformy nie istnieje już żaden narodowy model służby cywilnej, który w pełni odpowiadałby klasycznemu modelowi kariery, najbliższy mu wydaje się model niemiecki, francuski, hiszpański oraz luksembur- ski. W ocenie ekspertów w 2003 r. spośród państw ubiegających się o członkostwo w Unii Europejskiej stosunkowo najbardziej zbliżony do modelu klasycznego system obowiązywał na Cyprze, w Słowenii, Turcji, Bułgarii, Rumunii i na Słowacji (tamże, s. 27–34).

Z kolei do charakterystycznych cech modelu pozycyjnego zalicza się stosunki kontraktowe regulowane częściowo przepisami prywatnoprawnymi, re- krutację na konkretne stanowisko pracy, określony zasób wiedzy w odniesieniu do konkretnego stanowiska, uznawanie doświadczeń nabytych w sektorze prywatnym, łatwość przenoszenia się, brak kierowania się długością stażu pracy przy ustalaniu wysokości wynagrodzenia, brak sformalizowanego systemu awansowania, brak gwarancji dożywotniego zatrudnienia, brak specjalnego systemu emerytalnego, zarządzanie wynikami, umowy na realizację określonych ce- lów. Wskazuje się, iż spośród starych krajów członkowskich Unii Europejskiej naj- bliższy modelowi pozycyjnemu jest system obowiązujący w Szwecji, Finlandii, we Włoszech oraz w Wielkiej Brytanii, zaś spośród nowych członków – w Estonii (tamże, s. 27–34).

Systemy służby cywilnej obowiązujące w pozostałych państwach człon- kowskich Unii są systemami mieszanymi, sytuującymi się pomiędzy klasycznym modelem kariery a systemem pozycyjnym⁷. Klasyczne elementy systemu kariery wykorzystywane są w krajach stosujących model pozycyjny i odwrotnie. Wśród państw stosujących system mieszany Bossaert i Demmke wymienili w 2003 r. Wę- gry, Maltę, Polskę, Litwę, Republikę Czeską i Łotwę. Wskazywali jednocześnie, iż reformując służbę cywilną, kraje ubiegające się o członkostwo w Unii Europejskiej wzorowały się w większym stopniu na modelu kariery niż modelu pozycyjnym.

Jedną z przyczyn wyboru modelu, który zakładał rozdział sfer polityki i administracji oraz neutralność urzędników realizujących zadania państwa, stanowiła ich zdaniem chęć odejścia od systemu upolitycznionej służby publicznej obowią- zującego w okresie komunizmu (tamże, s. 27–34). Uchwalenie ustaw o służbie cywilnej nie rozwiązało jednak problemu upolitycznienia służby cywilnej w krajach Europy Środkowej i Wschodniej (Verheijen 2007: 311–319).

7 Na temat systemów służby cywilnej w krajach Europy Zachodniej zob. Bekke, Meer 2000.

Analiza porównawcza narodowych modeli służby cywilnej w krajach Unii Europejskiej w: Demmke, Moilanen 2010.

(19)

Obserwowane w ostatnich latach w służbie cywilnej przejmowanie wzo- rów sektora przedsiębiorstw prywatnych przejawia się przejściem od systemu kariery, w którym praca w administracji oparta na systemie stopniowego awansowania na coraz wyższe stanowiska traktowana jest jako wybór na całe życie, do systemu stanowisk, opartego na konkursach i skierowanego do menadżerów zatrudnianych na konkretne stanowisko do realizacji określonych zadań. Innymi słowy wraz z odchodzeniem od klasycznego XIX-wiecznego modelu biurokracji (Weber 1998; 1999: 179–198; 2002a: 693–726) następuje przejście od zamkniętych do otwartych systemów służby cywilnej⁸. Model ten jest typowy dla krajów anglo- saskich i skandynawskich. Zwolennikiem podejścia opartego na wzorcach zarzą- dzania publicznego w reformowaniu polskiej administracji publicznej jest m.in.

Jerzy Hausner. W odróżnieniu od tradycyjnego modelu postulującego oddziele- nie polityki i administracji, w modelu zarządzania publicznego główną ideą jest reforma państwa zmierzająca do przekazania usług publicznych do niepaństwo- wego sektora publicznego⁹. Podczas gdy koncepcja Webera zakładała odseparo- wanie w działaniu państwa materii politycznej i administracyjnej, w przypadku zarządzania publicznego chodzi o współdziałanie podmiotów władzy publicznej z organizacjami sektora prywatnego i społecznego. Model ów zakłada równo- cześnie stymulowanie konkurencji między jednostkami administracji publicznej (więcej na ten temat: Hausner 2007, 2008: 13–34).

Odmienne stanowisko w tej kwestii zajmują Hubert Izdebski i Michał Ku- lesza (Izdebski, Kulesza 2004: 275-280). Argumentują oni, że oparcie się w Polsce na postulowanych w ramach modelu zarządzania publicznego rynkowych me- todach naboru do służby cywilnej może przyczynić się do umocnienia wpływów politycznych w administracji. Ostrzegają, że w przypadku kraju postkomunistycz- nego, jakim jest Polska, w którym przez ponad 40 lat nie istniała politycznie neu- tralna służba cywilna, co spowodowało utratę jej etosu, system otwarty, wiążący się z napływem do administracji osób niezwiązanych z nią wcześniej, wzmacnia zagrożenie polityzacją. Choć niewątpliwie otwarty system rekrutacji pozwala na większą elastyczność w poszukiwaniu kandydatów dysponujących odpowiedni- mi kwalifikacjami, wskazuje się, że jego wdrożenie w krajach Europy Środkowo- -Wschodniej stwarza zagrożenie nieodpowiednim gospodarowaniem fundusza- mi publicznymi, korupcją i nepotyzmem (Kurdycka 2008: 282)¹⁰. Do wad tego

8Interesujące omówienie negatywnych i pozytywnych stron klasycznej biurokracji przedstawia Christoph Demmke (2004: 73–85). Zob. również Merton 2002b: 255–265.

9 W dyskusji na temat zasadności oddzielenia polityki i administracji podnoszone są również kwestie zagrożeń wynikających ze zbytniej autonomii administracji, polegających m.in. na tym, iż urzędnicy, poddani słabszej kontroli społecznej niż politycy, mogą w praktyce sterować kierunkami działań rządu przez selekcję informacji i kierowanie jej obiegiem (Peters 1999: 211–295). Na temat uwa- runkowań, charakteru oraz pól relacji między polityką i administracją zob. również Rydlewski 2006:

19–44.

10Kudrycka odwołuje się do badań porównawczych nad systemami służby cywilnej w Środko- wej i Wschodniej Europie, przeprowadzonych przez Tinę Randamę i Kulli Viles (2001).

(20)

20 ^Wstęp

modelu należy zaliczyć słabe powiązanie urzędnika z instytucją i wykonywaną pracą oraz dużą podatność na czynniki zewnętrzne, nie zawsze związane z interesem państwa.

Antoni Kamiński zauważa natomiast, że model administracji wzorowanej na prywatnej firmie kładzie nacisk na sprawność administracyjną, tracąc z pola widzenia postulat jej apolityczności. Związana z nim fluktuacja pracownicza mo- że doprowadzić do utraty przez administrację funkcji pamięci państwa oraz skró- cenia horyzontu podejmowania decyzji. Choć zatrudnienie pracowników kon- traktowych odpowiedzialnych bezpośrednio przed ministrem może przyczynić się do wzrostu sprawności administracyjnej, to jednak równocześnie może pro- wadzić do utraty jej apolityczności. Przejęcie w pewnym zakresie wzorów kor- poracyjnych może mieć pozytywny wpływ na wzrost sprawności państwa, jednak kosztem ich wdrożenia w administracji może być zanik etyki służby cywilnej na rzecz etyki menadżerskiej (Kamiński 2004: 16–17)¹¹. Urzędnik w tej koncepcji ma być menadżerem spraw publicznych, wypracowującym jak najlepsze rezultaty możliwie najskromniejszymi środkami. Nie ulega jednak wątpliwości, że sektor publiczny opiera się na innych wartościach, normach i interesach niż podmioty prywatne działające na wolnym rynku. Stąd coraz większego znaczenia nabiera nowa koncepcja zarządzania etycznego w administracji. Nie negując osiągnięć nowej szkoły zarządzania publicznego, podkreśla ona konieczność myślenia w ka- tegoriach dobra społecznego przy podejmowaniu decyzji, co ma pomóc w odzy- skaniu społecznego zaufania do państwa (Dębicki 2001; Kudrycka 2008: 286–288).

Wyniki badań nad reformami systemów służby cywilnej w krajach Europy Środkowej i Wschodniej pięć lat po przystąpieniu do Unii Europejskiej wskazują, że urzędnikom służby cywilnej bliższe są zasady nowego zarządzania publicz- nego niż europejska tradycja Rechtsstaat (Meyer-Sahling 2009: 68–70)¹². Jednak w rzeczywistej praktyce polityki kadrowej w Polsce, na Węgrzech, w Republice Czeskiej, na Słowacji, jak również, choć w mniejszym stopniu, w Słowenii zasady nowego zarządzania publicznego łączą się z upolitycznieniem służby cywilnej (tamże, s. 77), przy czym najwyższy stopień politycznej ingerencji w proces obsady wyższych stanowisk w służbie cywilnej obserwuje się w Polsce (tamże, s. 32). Problem polityzacji polskiej służby cywilnej podnoszony był również we wcześniejszym raporcie SIGMA na temat służby publicznej i administracji pań- stwowej (2003).

11 Krytyczną ocenę stosowania modelu nowego zarządzania publicznego w administracji publicznej w krajach Europy Środkowo-Wschodniej przedstawia Wolfgang Drechsler (2005). Powołując się na wyniki międzynarodowych badań, twierdzi on, że model ten jest szczególnie niekorzystny dla krajów przechodzących transformację ustrojową, przyczyniając się m.in. do upolitycznienia służby cywilnej i erozji etosu służby publicznej. Podkreśla przewagę modelu weberowskiego, opartego na systemie kariery, stosowanego z powodzeniem w wielu krajach Europy Zachodniej.

12 Powyższy raport zawiera szczegółową analizę systemów służby cywilnej w krajach Europy Środkowo-Wschodniej.

(21)

Jedynym krajem Europy Środkowo-Wschodniej, w którym nie została przeprowadzona reforma służby cywilnej, jest Republika Czeska. Mimo że pierwsze prace nad ustawą ustanawiającą służbę cywilną rozpoczęły się w 1994 r., została ona przyjęta dopiero w 2002 r., zaś termin jej wejścia w życie kilkakrotnie prze- kładano. Obecnie zaś podjęte zostały prace nad nową ustawą o służbie cywilnej.

Zatrudnienie w administracji publicznej reguluje Kodeks pracy, natomiast regula- cje dotyczące systemu wynagrodzeń zawiera ustawa o wynagrodzeniach z 1992 r.

Prawa i obowiązki funkcjonariuszy publicznych określa ustawa o konflikcie inte- resów z 1992 r. Stosunki pracy w administracji lokalnej i regionalnej określone zostały w ustawie o samorządzie terytorialnym z 2002 r. Węgry przyjęły obowią- zującą obecnie ustawę o statusie prawnym urzędników służby cywilnej w 1992 r.

W Estonii obowiązuje ustawa o służbie publicznej z 1995 r., w Słowacji ustawa o służbie cywilnej z 2001 r., zaś w Słowenii ustawa z 2002 r. W pozostałych krajach ustawy określające strukturę i zasady działania służby cywilnej były całościowo zmieniane. Litwa w 1995 r. przyjęła ustawę o funkcjonariuszach publicznych, któ- ra w 1999 r. została zastąpiona ustawą o służbie cywilnej. Pierwsza ustawa o służ- bie cywilnej przyjęta przez Łotwę w 1994 r. zastąpiona została ustawą z 2000 r.

W Polsce natomiast, jak już wspomniano, obowiązywały kolejno cztery ustawy o służbie cywilnej. Ustawa z 1996 r. zastąpiona została ustawą z 1998 r. W 2006 r.

przyjęto ustawy o służbie cywilnej oraz o państwowym zasobie kadrowym i wysokich stanowiskach państwowych, zaś w 2008 r. aktualnie obowiązującą ustawę o służbie cywilnej. W kwestii oceny stabilności prawa, należy podkreślić, że w każ- dym z krajów ustawy dotyczące służby cywilnej były wielokrotnie nowelizowane.

Od 2001 r. do końca 2007 r. Słowacja nowelizowała ustawę o służbie cywilnej 23 razy. Na Litwie od 1999 r. do końca 2007 r. ustawa o służbie cywilnej nowelizowana była 33 razy. Nowelizowana była nawet czeska ustawa o służbie cywilnej, mimo że większość jej przepisów nigdy nie weszła w życie. Choć, jak oceniają autorzy ra- portu SIGMA, wprowadzone w drodze nowelizacji zmiany przeważnie nie miały istotnego charakteru, wszystkie kraje poza Estonią i Republiką Czeską co najmniej raz dokonały nowelizacji ustawy o służbie cywilnej, która znacząco zmieniła zasady funkcjonowania służby cywilnej (Meyer-Sahling 2009: 15–21).

* * *

Projektując nowe instytucje, należy uwzględnić wagę zbiorowych doświadczeń i procesów zbiorowego uczenia się. Rozpowszechnione w społeczeństwie modele mentalne, skumulowane doświadczenia przeszłych generacji, zakorzenione w kulturze, języku i sposobach działania, specyficzne nawyki społeczne, okre- ślone układy interesów wpływają bowiem istotnie na praktyczne funkcjonowanie przyjętych rozwiązań formalnych (North 1990; 1998). Kultura i normy nieformalne mają bowiem zdolność przekształcania reguł formalnych. Należy zatem pa- miętać, że przyjęcie określonych rozwiązań formalnych może w różnych społecz- nościach prowadzić do zasadniczo odmiennych rezultatów. Normy nieformalne

(22)

22 ^Wstęp

zmieniają się jednak, modele mentalne ewoluują w związku z nowymi doświad- czeniami.

Zbudowanie sprawnej i politycznie neutralnej służby cywilnej w kraju, w którym administracja przez niemal pół wieku była całkowicie podporządkowa- na polityce, zaś kwalifikacje kadry urzędniczej były niskie, skłania raczej do wyboru klasycznego wzorca kariery, tj. zawodu wybieranego na całe życie. Szczególne- go znaczenia nabiera w tym kontekście zawarty w klasycznym modelu postulat odpolitycznienia administracji. Model ów stanowi odzwierciedlenie francusko- -niemieckiego podejścia normatywnego z przywiązaniem do procedur administracyjnych i hierarchii, sformalizowanymi procedurami rekrutacji, gwarancjami stałego zatrudnienia i ustawowo regulowanym systemem wynagrodzeń. Warto raz jeszcze podkreślić potrzebę zachowania ostrożności w zastosowaniu zoriento- wanego zadaniowo modelu zarządzania publicznego w związku z koniecznością wzmocnienia stabilności kadr urzędniczych, gwarantowaną przez klasyczny model kariery, co wydaje się szczególnie ważne w początkowym okresie tworzenia niezależnej administracji publicznej.

Obowiązujące obecnie w Polsce rozwiązania wykorzystują elementy obec- ne w dwóch głównych rozwiązaniach modelowych służby cywilnej. W opinii Jac- ka Czaputowicza, byłego zastępcy Szefa Służby Cywilnej, w świetle rozwiązań zawartych w ustawie o służbie cywilnej z 1998 r. w Polsce obowiązywał model mieszany z przewagą systemu zamkniętego. Tworzył on podstawę do stabilne- go rozwoju kariery, premiował staż pracy w administracji, z drugiej zaś strony uruchamiał system rekrutacji na wyższe stanowiska w służbie cywilnej w drodze otwartych konkursów, przy czym zgodnie z przepisami ustawy przystępo- wać do nich mogły osoby będące urzędnikami służby cywilnej (Czaputowicz 2005). Podobne rozwiązania znalazły się w obecnie obowiązującej ustawie o służ- bie cywilnej z 2008 r. Jest ona bliższa systemowi otwartemu, dopuszcza bowiem ubieganie się o wyższe stanowiska w służbie cywilnej osób spoza korpusu, legi- tymujących się określonym stażem pracy w jednostkach sektora finansów publicznych.

Struktura pracy

Monografia składa się z jedenastu rozdziałów. W rozdziale pierwszym omawia- ne są podstawowe założenia teorii neoinstytucjonalnych w naukach społecznych i konsekwencje wyboru tej perspektywy dla prowadzonych w niniejszej pracy analiz. Punkt wyjścia stanowi podział teorii w ramach nurtu neoinstytucjonalnego. Opierając się na wprowadzonym przez Petera A. Halla i Rosemary C.R. Taylor rozróżnieniu, analizuję kolejno założenia leżące u podstaw instytucjonalizmu racjonalnego wyboru, instytucjonalizmu historycznego oraz instytucjonalizmu so- cjologicznego. Następnie, w odniesieniu do koncepcji Hansa Joahima Lautha oraz Gretchen Helmke i Stevena Levitsky’ego, omawiam – szczególnie istotne z punktu

(23)

Struktura pracy 23

widzenia podjętej problematyki badawczej – możliwe typy relacji między instytucjami formalnymi (legitymizowanymi przez państwo) i nieformalnymi (zako- rzenionymi w kulturze).

W rozdziale drugim przedstawiono zastosowane w pracy zróżnicowane metody i techniki badawcze, takie jak analiza aktów prawnych określających wa- runki funkcjonowania służby cywilnej w Polsce, analiza odnośnych wyroków Try- bunału Konstytucyjnego, analiza materiałów źródłowych w formie sprawozdań Szefa Służby Cywilnej, specjalistycznych raportów, w tym raportów Najwyższej Izby Kontroli i innych niezależnych instytucji badawczych, analiza interpelacji poselskich, analiza artykułów prasowych oraz wywiady pogłębione i badania fokusowe.

Rozdział trzeci poświęcono miejscu służby cywilnej w systemie administracji publicznej w Polsce oraz analizie zakresu podmiotowego ustaw o służbie cywilnej.

W rozdziale czwartym omówiono kształtowanie się profesjonalnej kadry urzędniczej w okresie II Rzeczypospolitej. Analizie poddano przepisy ustawy z 1922 r. o państwowej służbie cywilnej.

Rozdział piąty dotyczy funkcjonowania administracji państwowej w okresie powojennym. Przeprowadzono analizę uregulowań dotyczących urzędników państwowych, w tym dekretów Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 1944 i 1946 r., dekretu Rady Ministrów z 1948 r., odnośnych przepisów Kodeksu pracy z 1974 r. oraz przepisów ustawy o pracownikach urzędów państwowych z 1982 r.

Dalsze rozdziały obejmują analizę funkcjonowania służby cywilnej pod rządami kolejnych ugrupowań politycznych sprawujących władzę w Polsce po 1989 roku. Szczególną uwagę skierowano na kwestię obsadzania wyższych stanowisk w służbie cywilnej. Upolitycznienie wyższych stanowisk stwarza bowiem zagrożenie powielania manipulacji kadrowych na niższych szczeblach. Pogłębio- nej analizie poddano również procedury naboru do korpusu służby cywilnej oraz procedury związane z uzyskaniem statusu urzędnika mianowanego. Analizą ob- jęto przepisy kolejnych aktów prawnych regulujących organizację i zasady działa- nia służby cywilnej oraz rzeczywiste funkcjonowanie korpusu w wyznaczonych przez prawo granicach.

W rozdziale szóstym omówiono próby stworzenia regulacji prawnych normujących status administracji publicznej, podjęte po przełomie ustrojowym w okresie rządów postsolidarnościowych w latach 1989–1993, oraz funkcjonowanie administracji w warunkach braku ustawy o służbie cywilnej.

Rozdział siódmy poświęcono funkcjonowaniu administracji publicznej w okresie rządów ugrupowań postkomunistycznych, tj. koalicji Sojuszu Lewicy Demokratycznej i Polskiego Stronnictwa Ludowego, w latach 1993–1997, począt- kowo w warunkach braku ustawy, następnie zaś na podstawie przepisów nowo uchwalonej ustawy o służbie cywilnej z 1996 r.

(24)

24 ^Wstęp

W rozdziale ósmym dokonano analizy funkcjonowania służby cywilnej w okresie rządów ugrupowań postsolidarnościowych, tj. koalicji Akcji Wyborczej

„Solidarność” i Unii Wolności, a następnie samej AWS, w latach 1997–2001, po- czątkowo na podstawie ustawy z 1996 r., następnie zaś na podstawie przepisów nowej ustawy o służbie cywilnej z 1998 r., która zastąpiła ustawę z 1996 r.

W rozdziale dziewiątym analizie poddano funkcjonowanie służby cywilnej w okresie rządów koalicji Sojuszu Lewicy Demokratycznej, Polskiego Stronnictwa Ludowego i Unii Pracy, a następnie SLD i UP w latach 2001–2005 na podstawie znowelizowanych przepisów ustawy z 1998 r.

Rozdział dziesiąty dotyczy funkcjonowania służby cywilnej w okresie rzą- dów Prawa i Sprawiedliwości w latach 2005–2007. Dokonano wówczas kolejnej nowelizacji ustawy o służbie cywilnej z 1998 r., następnie zaś przyjęto dwie po- wiązane z sobą ustawy o służbie cywilnej oraz o państwowym zasobie kadrowym i wysokich stanowiskach państwowych z 2006 r.

W rozdziale jedenastym zanalizowano funkcjonowanie służby cywilnej w okresie rządów koalicji Platformy Obywatelskiej i Polskiego Stronnictwa Ludo- wego w latach 2007–2011 i od 2011 r. do końca 2012 r., początkowo na podstawie przepisów regulacji z 2006 r., następnie zaś na podstawie nowej ustawy o służbie cywilnej z 2008 r.

W ostatniej części monografii w nawiązaniu do przyjętych hipotez badawczych dokonano podsumowania wyników przeprowadzonych analiz w zakresie funkcjonowania służby cywilnej w Polsce w świetle kolejnych regulacji ustawo- wych i przedstawiono wnioski dotyczące relacji między instytucjami formalnymi i nieformalnymi w badanym obszarze.

(25)

rozdział

1

Horyzont teoretyczny badań

1.1. Podejście neoinstytucjonalne w badaniach społecznych

Horyzont teoretyczny prowadzonych badań wyznaczyło podejście neoinstytucjonalne. O wyborze tego podejścia zdecydowała jego interdyscyplinarność i otwar- tość, umożliwiająca spojrzenie na przedmiot analiz z różnych perspektyw. Jak bowiem twierdzi Piotr Chmielewski, podejście neoinstytucjonalne „tworzy możli- wość lepszego rozumienia, opisu, wyjaśniania złożonych aspektów życia społecz- nego, współzależności wszystkich jego sfer, co ma także duże znaczenie dla analiz działalności praktycznej różnych organizacji społecznych i opartego na tej podstawie instytucjonalnego projektowania” (Chmielewski 2011: 412). Podejście instytucjonalne w naukach społecznych – pisze Antoni Kamiński – polega na „badaniu wewnętrznych i zewnętrznych uwarunkowań zachowania instytucji społecznych w celu diagnozowania przyczyn trudności lub prognozowania problemów, które wyniknąć mogą z zastosowania określonego projektu instytucjonalnego do okre- ślonej rzeczywistości społecznej. [. . . ] Podejście instytucjonalne cechuje wielowy- miarowość, potrzeba korzystania z wiedzy zebranej przez bardzo różne dyscy- pliny nauk społecznych – subdyscypliny socjologii, ekonomii, prawa (w szczegól- ności prawo konstytucyjne), nauk politycznych. [. . . ] Podejście takie zakłada więc z natury rzeczy interdyscyplinarność spojrzenia” (Kamiński 1994: 17–18).

Jak słusznie zauważa Wojciech Pawlak, zainteresowanie instytucjami nale- ży do kanonu refleksji socjologicznej przynajmniej od czasów Emila Durkheima, który w Zasadach metody socjologicznej określił socjologię jako „naukę o instytu- cjach, o ich genezie i funkcjonowaniu” (Pawlak 1993; Durkheim 1968: 23). Za istotny punkt odniesienia instytucjonalizmu uznaje się analizę organizacji formalnych i procesów biurokratyzacji Maksa Webera (Jasińska-Kania 2006: 549; zob. Weber 2002a, 2002b). W ujęciu Durkheima instytucjami są „wszelkie wierzenia i wszelkie sposoby postępowania ustalone przez zbiorowość” (Durkheim 1968: 23). In- stytucje warunkują postrzeganie rzeczywistości i regulują zachowania jednostek;

stanowią element przystosowania jednostek do społeczeństwa. Dysponują one zwykle zróżnicowanymi „nagrodami i sankcjami utrzymującymi postępowanie

(26)

26 1. Horyzont teoretyczny badań

członków w ramach pożądanych wzorów i obowiązków oraz eliminującymi zachowania niepożądane i dewiacyjne” (Skąpska, Ziółkowski 1998: 317). „Instytu- cje – piszą Grażyna Skąpska i Marek Ziółkowski – są z jednej strony niezbędnym czynnikiem umożliwiającym w ogóle podejmowanie skutecznych, skoordynowa- nych działań, z drugiej jednak strony stanowią istotne ograniczenie rzeczywiście podejmowanych działań. Jednostki nie mogą zwykle podejmować działań teore- tycznie najbardziej korzystnych czy racjonalnych, ale jedynie te, które są możliwe w istniejącym systemie instytucjonalnym” (tamże, s. 319).

Neoinstytucjonalizm stanowi kontynuację amerykańskiej szkoły ekonomii instytucjonalnej (tzw. „starego instytucjonalizmu”) końca XIX i początku XX w., która – inaczej niż ekonomia klasyczna i neoklasyczna – opisując procesy gospo- darcze, oprócz powszechnych, modelowych prawidłowości ekonomicznych brała również pod uwagę zmienny kontekst historyczno-kulturowy (Skąpska 1999: 323;

por. Chmielewski 1995: 12–23). Jak podkreśla Grażyna Skąpska, istota neoinstytucjonalizmu polega na tym, że podejście to uwzględnia zarówno uniwersalność praw postępowania ludzkiego, opisywaną m.in. przez odwołującą się do metodo- logicznego indywidualizmu teorię racjonalnego wyboru, jak i specyfikę kontekstu historyczno-kulturowego, wyrażającą się w kształcie istniejących w danym społe- czeństwie instytucji i ich właściwościach (Skąpska 1999: 323–324).

Neoinstytucjonalizm nie jest podejściem jednorodnym. W ramach ekonomii, nauk politycznych i socjologii można wyodrębnić różne warianty neoinstytucjonalizmu, odzwierciedlające teoretyczne i metodologiczne odmienności każdej z dyscyplin. Podkreśla się jednak, że mimo intra- i interdyscyplinarnych różnic neoinstytucjonalizm cechuje zarazem potencjał ich przezwyciężania (Chmielew- ski 2011: 248). Badacze proponują różne klasyfikacje nurtów w ramach podej- ścia neoinstytucjonalnego. W każdym z nich występują jednak zawsze dwa zasadnicze elementy: instytucje i działające podmioty, choć przypisuje się im różne znaczenie w odniesieniu do dynamiki układów instytucjonalnych (tamże, s. 249).

W naukach politycznych i socjologii wyróżnia się zwykle dwie podstawowe wer- sje: utylitarystyczną i kulturowo-polityczną (Skąpska 1999). Pierwsza z nich od- wołuje się do tezy o racjonalności działających podmiotów. Przyjmuje koncepcję homo oeconomicus, zakładającą trwałość natury ludzkiej oraz istnienie stałych pre- ferencji odzwierciedlających przede wszystkim własny interes jednostek. Zakłada ponadto, że działanie społeczne jest racjonalne instrumentalnie i służy zaspokaja- niu egoistycznych potrzeb indywidualnych, jednostki dążą zaś do maksymalizacji korzyści oraz minimalizacji kosztów transakcyjnych. Teorie tego nurtu, opierając się na modelu racjonalnego wyboru, analizują instytucje ze względu na skutki ich działań. Koncentrują się na analizie transakcji pod kątem maksymalizacji po- wodzenia i minimalizacji niepowodzenia w warunkach niepewności i ograniczo- nego dostępu do informacji (tamże, s. 324–325). W wersji kulturowo-politycznej neoinstytucjonalizmu zwraca się natomiast uwagę na trwały związek instytucji z kulturowo utrwalonymi wartościami, symbolami i zachowaniami. Podkreśla się,

(27)

1.1. Podejście neoinstytucjonalne w badaniach społecznych 27

że instytucje mają nie tylko wartość instrumentalną, ale stanowią fakty kulturowe, są powiązane z systemami znaczeń, symboli społecznych i mitów. W ujęciu tym „instytucje społeczne wyrażające się w społecznie przyjętych i akceptowa- nych regułach gry reprezentują ograniczenia stawiane jednostce oraz organiza- cjom społecznym z punktu widzenia norm kulturowych, religijnych czy obycza- jowych. Instytucje nie zawsze są zatem instrumentalnie racjonalne, często symbo- lizują utrwalony porządek społeczny, a także służą jego kontynuacji, ułatwiając procesy decyzyjne oraz umożliwiają komunikację społeczną” (tamże, s. 325–326).

Istotny jest ich aspekt normatywny.

Reprezentanci nauk politycznych, Peter A. Hall i Rosemary C.R. Taylor, wy- różniają natomiast trzy typy neoinstytucjonalizmu: instytucjonalizm racjonalnego wyboru, instytucjonalizm historyczny oraz instytucjonalizm socjologiczny (Hall, Taylor 1996). Instytucjonalizm racjonalnego wyboru, jak już była mowa, przyjmuje założenie, że aktorzy społeczni mają stały zestaw preferencji i działają całkowi- cie instrumentalnie, dążąc do realizacji własnych interesów. Działania mające na celu maksymalizację indywidualnych korzyści prowadzą jednak często do sub- optymalnych rezultatów z punktu widzenia zbiorowości. Przeszkodę dla podejmowania przez aktorów działań korzystnych dla zbiorowości stanowi brak instytucjonalnych gwarancji takiego samego zachowania ze strony innych aktorów. Na strategiczne kalkulacje dokonywane przez aktorów wpływają ich przewidywania odnośnie do tego, jak zachowają się inni. Instytucje strukturyzują interakcje po- przez ustanowienie „reguł gry”, określenie możliwych strategii i alternatyw, do- starczenie informacji i zapewnienie mechanizmów egzekwowania przyjętych zasad, redukując tym samym niepewność związaną z teraźniejszym i przyszłym za- chowaniem innych i umożliwiając aktorom osiągnięcie korzyści z wymiany. W ten sposób skłaniają aktorów do dokonania kalkulacji prowadzących do potencjalnie korzystniejszych społecznie rezultatów. W podejściu tym przyjmuje się, że aktorzy tworzą instytucje w celu realizowania zysków z kooperacji (tamże, s. 942–946).

Wykształcenie się określonej formy instytucjonalnej jest wynikiem próby obniże- nia kosztów transakcyjnych działań zbiorowych, które byłyby wyższe w przypadku braku takiej instytucji (zob. Williamson 1998). W przypadku konkurencyjnych form instytucjonalnych przetrwa ta, która zapewnia aktorom więcej korzyści niż alternatywna (Hall, Taylor 1996: 945).

Jak wskazują Hall i Taylor, instytucjonalizm historyczny odwołuje się do starszej tradycji nauk politycznych, podkreślającej wagę formalnych instytucji politycznych. Instytucjonalna organizacja państwa i gospodarki uważana jest za zasadniczy czynnik strukturyzujący działania zbiorowe, niosący z sobą określone skutki. W ramach tego nurtu badany jest wpływ instytucji politycznych, gospodarczych i społecznych na trajektorie rozwojowe poszczególnych państw. Instytu- cjonalizm historyczny definiuje instytucje jako formalne lub nieformalne procedury, rutynowe działania, normy i konwencje zakorzenione w strukturze organi- zacyjnej państwa (polity). Wpływ instytucji na zachowania jednostek wyjaśniany